Niedersächsisches OVG, Urteil vom 13. März 2008 - Az. 8 LC 2/07

1. Nach § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG ist es allgemein verboten, einem Abgeordneten wegen seines Mandats, d. h. wegen seiner Eigenschaft als Abgeordneter, einen Vorteil zu gewähren, für den er keine wertentsprechende, nicht mit seinem Mandat zusammenhängende Gegenleistung erbringt. Auf die weitergehenden Motive des Leistenden kommt es nicht an. Die nach Satz 2 verbotene "Gehaltsfortzahlung" ohne Arbeitsleistung stellt nur ein Regelbeispiel für das allgemeine Verbot des § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG dar. 2. § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG ist verfassungsgemäß. Die Bestimmung greift insbesondere nicht unzulässig in die Unabhängigkeit des Abgeordneten ein, sondern schützt sie vielmehr. 3. Bei einer nach § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG unzulässigen "Gehaltsfortzahlung" ist nur der Nettobetrag abzuführen, d.h. darauf entrichtete Steuern und Sozialversicherungsbeiträge sind abzuziehen. Dies gebietet bei der gegenwärtigen Gesetzeslage im Wege der verfassungskonformern Auslegung jedenfalls der Bestimmtheitsgrundsatz. Tatbestand Der Kläger macht, gestützt auf § 27 Abs. 3 und 4 des Niedersächsischen Abgeordnetengesetzes (NAbgG), einen Abführungsanspruch gegen den Beklagten geltend. § 27 Abs. 3 NAbgG bestimmt: "Abgeordneten dürfen mit Rücksicht auf ihr Mandat keine anderen als die in diesem Gesetz vorgesehenen Zuwendungen gemacht werden. Insbesondere darf einem Abgeordneten eine Vergütung aus einem Dienst- oder Werkverhältnis nur gewährt werden, soweit sie dem Wert einer vom Abgeordneten tatsächlich erbrachten und mit seinem Mandat nicht zusammenhängenden Tätigkeit entspricht. Besondere Dienste, die der Abgeordnete in seiner Fraktion leistet, dürfen vergütet werden." § 27 Abs. 4 NAbgG regelt ergänzend, dass derjenige, der eine nach Abs. 3 verbotene Zuwendung empfängt, sie, oder, falls dies nicht möglich ist, ihren Wert an das Land abzuführen hat, und dass der Präsident des Landtages diesen Anspruch geltend macht. Der Beklagte … trat nach Abschluss seines Studiums als Diplom-Ingenieur im Jahr 1977 in ein Beschäftigungsverhältnis zur Volkswagen AG in Wolfsburg ein. Nach seinem Arbeitsvertrag vom 19. Januar 1978 wurde er mit Wirkung ab dem 1. Februar 1978 als “Betriebswirtschafts-Sachbearbeiter … für die Abteilung Einkaufspreisanalysen“ übernommen. Später war er als Sachbearbeiter (Controller) in der Forschungs- und Entwicklungsabteilung der Volkswagen AG tätig und besetzte dort eine Stelle in der höchsten tariflichen Gehaltsgruppe für Angestellte. Gleichzeitig nahm er Aufgaben als Sprecher einer Gruppe von Vertrauensleuten wahr und war für diese Tätigkeit regelmäßig mindestens einen Arbeitstag in der Woche, teilweise auch darüber hinaus freigestellt. Im Jahr 1994 strebte er eine weitergehende Leitungsfunktion im Vertrauenskörper und eine damit verbundene vollständige Freistellung von der Arbeitsverpflichtung an. Der Beklagte wurde 1994 mit Beginn der 13. Wahlperiode zum Abgeordneten des Niedersächsischen Landtages gewählt und blieb dies bis zum Ablauf der 15. Wahlperiode im Februar 2008. Anlässlich seiner erstmaligen Wahl in den Landtag kam es am 11. April 1994 zu einer - dem Kläger nach seinen Angaben zunächst unbekannten - Änderung des Arbeitsvertrages mit der Volkswagen AG, und zwar mit Wirkung vom 1. Juni 1994 an. Danach wurde der Beklagte für die Ausübung des Mandats grundsätzlich im notwendigen Umfang von seinen Dienstpflichten unter Fortzahlung der Bezüge freigestellt. Er war nicht an die betriebsübliche Arbeitszeit gebunden. Für die Dauer seiner Abgeordnetentätigkeit stellte ihm das Unternehmen ein Geschäftsfahrzeug zur Verfügung. Diese arbeitsvertragliche Regelung beruhte auf - im April 1990 schriftlich niedergelegten, damals unveröffentlichten - Grundsätzen der Volkswagen AG “für die Freistellung von Mitarbeitern zur Ausübung politischer Mandate in Bundestag, Landtag und Europaparlament bzw. bei Übernahme eines Regierungsamtes“ (nachfolgend = Freistellungsgrundsätze). Am 1. Dezember 2003 schloss der Beklagte mit der Volkswagen AG einen nicht auf seine individuellen Verhältnisse, d.h. auf seine Tätigkeit als Abgeordneter im Niedersächsischen Landtag abgestimmten "Altersteilzeitvertrag" mit Wirkung ab dem 1. April 2004. Über die Gesamtlaufzeit des Altersteilzeitvertrages sollte die Arbeitszeit insgesamt auf die Hälfte der regulären Wochenarbeitszeit reduziert werden. Tatsächlich war eine Arbeitsleistung im Blockmodell vorgesehen, d. h. im Zeitraum von 1. April 2004 bis zum 30. September 2005 sollte in vollem Umfang von 30 Stunden in der Woche gearbeitet werden und anschließend eine Freistellung bis zum Eintritt in den Ruhestand Ende März 2007 erfolgen. Dementsprechend zahlte die Volkswagen AG dem Beklagten während seiner Landtagszugehörigkeit bis zum Ende des Monats März 2004 das volle Gehalt und danach bis zum Jahresende 2004 ein entsprechend dem Altersteilzeitvertrag reduziertes Entgelt fort. Zusätzlich stellte das Unternehmen ihm einen Dienstwagen zur Verfügung. Seit dem Jahresbeginn 2005 erhält der Beklagte diese Leistungen von der Volkswagen AG nicht mehr. Nach den Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ist der gegenwärtige Status seines Arbeitsverhältnisses mit der Volkswagen AG ungeklärt. Als vom Kläger zum Jahresende 2004 das vorliegende Verfahren eingeleitet worden sei, habe er, der Beklagte, sich noch in der aktiven Phase der Altersteilzeit befunden. Nach Abschluss des Gerichtsverfahrens solle in einem Gespräch mit der Volkswagen AG geklärt werden, wie der Übergang in die Rente erfolge. Sowohl anlässlich der erstmaligen Annahme des Abgeordnetenmandats in der 13. Wahlperiode als auch bei den nachfolgenden Mandatsübernahmen für die 14. und 15. Wahlperiode füllte der Beklagte jeweils einen sogenannten Personalbogen für Mitglieder des Landtages aus. Darin gab er als gegenwärtig ausgeübten Beruf eine Tätigkeit als Angestellter (Diplom-Ingenieur) bei der Volkswagen AG in Wolfsburg an. In dem Personalbogen wies die Landtagsverwaltung den Beklagten jeweils ausdrücklich auf den gesetzlichen Wortlaut des § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG und ergänzend darauf hin, dass aufgrund dieser gesetzlichen Regelung bei Fortsetzung eines Dienst- oder Arbeitsverhältnisses nach Mandatsübernahme die Fortzahlung der Vergütung in unveränderter Höhe grundsätzlich nur bei gleichbleibender Arbeitszeit gerechtfertigt sei. Werde die Arbeitszeit im Hinblick auf die Ausübung des Mandats dagegen reduziert, was regelmäßig der Fall sein dürfte, sei auch die Vergütung entsprechend zu reduzieren. Es sei mit § 27 Abs. 3 NAbgG nicht zu vereinbaren, von einer Reduzierung allein mit Rücksicht auf das Mandat abzusehen. Mit einem an den Präsidenten des Niedersächsischen Landtages gerichteten Schreiben vom 24. Januar 1995 zeigte der Beklagte an, dass sein Beschäftigungsverhältnis mit der Volkswagen AG auch weiterhin bestehe. Im Dezember 2004 gab es Presseberichte, wonach der Beklagte und der Beklagte im Parallelverfahren 8 LC 1/07 mehr als zehn Jahre lang neben ihren Abgeordnetendiäten ein Gehalt ohne entsprechende Arbeitsleistung von der Volkswagen AG in Wolfsburg bezogen hätten. Der Kläger bat daraufhin den Beklagten sowie die Volkswagen AG als Arbeitgeberin um nähere Aufklärung. Der Beklagte berief sich darauf, dass sein Angestelltenverhältnis der Landtagsverwaltung schon aus der Personalakte bekannt gewesen sei. Außerdem habe er weder die ihm nach § 10 NAbgG zustehende Fahrtkostenerstattung geltend gemacht noch gemäß § 13 NAbgG die Übernahme der Hälfte seiner Krankenversicherungskosten durch das Land in Anspruch genommen. Seine arbeitsvertraglichen Pflichten habe er im Rahmen der ihm von seinem Arbeitgeber zugesicherten Zeitsouveränität und Eigenverantwortlichkeit angemessen wahrgenommen. Er, der Beklagte, habe auf die inhaltliche Rechtmäßigkeit der Freistellungsgrundsätze der Volkswagen AG aus dem Jahr 1990 und auf die Rechtmäßigkeit seines darauf beruhenden Änderungsvertrages vom 11. April 1994 vertraut und deshalb seine Tätigkeit mit unterschiedlichen Schwerpunkten im Bereich “Forschung und Entwicklung“ zum Teil von Zuhause aus, zum Teil im Bereich der Weiterbildung als Vertrauensmann ausgeübt. Er habe sich nach seiner Wiedereingliederung im Unternehmen erneut als Vertrauensmann zur Wahl stellen wollen. Seine Fortbildung habe deshalb unter anderem darin bestanden, Informationen über Tarifverträge, Arbeitszeitmodelle und Betriebswahlen zu sammeln. Ergänzend habe er Informationsmaterial für Vertrauensleute und Betriebsräte gelesen sowie Gespräche mit Vertrauenspersonen und Betriebsräten der Volkswagen AG geführt. Die Volkswagen AG gab auf Nachfrage der Landtagsverwaltung unter Bezugnahme auf ihre beigefügten Freistellungsgrundsätze vom 3. April 1990 an, dass während der Zugehörigkeit des Beklagten zum Parlament auf seine Einbindung in die betriebliche Organisationsstruktur verzichtet worden sei, um einerseits die ungehinderte Ausübung des Mandats, andererseits die Vereinbarkeit mit den Erfordernissen des geschäftlichen Ablaufs im Unternehmen zu gewährleisten. Beide Mitarbeiter, d. h. der Beklagte in diesem und der Beklagte in dem Parallelverfahren, seien bei voller Zeitsouveränität und unter Verzicht auf den Nachweis ihrer Tätigkeit freigestellt worden; das Unternehmen habe auf eine Dokumentation von Arbeitszeit und Arbeitsumfang verzichtet. Auf weitere Nachfrage wurde ergänzend ausgeführt, es sei anzunehmen, dass die von dem Beklagten vorgetragenen Fortbildungstätigkeiten in dem Bereich "Forschung und Entwicklung" und gegebenenfalls auch im arbeits- und tarifrechtlichen Bereich für seine spätere Reintegration grundsätzlich förderlich sein könnten. Erbetene nähere Angaben zu der Art und zu der Bewertung dieser Fortbildungsaktivitäten könnten nicht gemacht werden, da dem Unternehmen die Fortbildungsaktivitäten im Einzelnen unbekannt und sie auch nicht auf eine konkrete Aufgabenstellung hin erfolgt seien. Zur Bewertung des Fort- und Weiterbildungsaufwandes des Beklagten holte der Kläger ein Gutachten der E. Management GmbH ein. Danach betrug der Weiterbildungsaufwand des Beklagten maximal 19% seiner Arbeitszeit. Der Kläger kam zu dem Schluss, dass gemäß § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG ein Abführungsanspruch gegen den Beklagten gegeben sei, und zwar in Höhe von 422.954, 70 EUR. Wie dem Beklagten des Parallelverfahrens wurde dabei dem Beklagten im Rahmen des Arbeitsvertrages mit der Volkswagen AG ein Fortbildungsaufwand im Umfang von 19% seiner Arbeitszeit anerkannt und ein entsprechender Betrag von der Bruttovergütung abgezogen. Im Hinblick auf die laufende Verjährungsfrist bat der Kläger den Beklagten unter Fristsetzung um Anerkennung der Forderung, zumindest um einen Verzicht auf die Erhebung der Einrede der Verjährung. Dem kam der Beklagte nicht nach. Daraufhin hat der Kläger am 31. Mai 2005 Klage beim Verwaltungsgericht erhoben. Der Kläger hält den Verwaltungsrechtsweg für gegeben, da es sich bei dem streitigen Abführungsanspruch um einen einfachgesetzlich geregelten öffentlich-rechtlichen Anspruch handele und der verfassungsrechtlich geregelte Abgeordnetenstatus des Beklagten davon unberührt bleibe. Ob es möglich gewesen wäre, die geltend gemachte Forderung alternativ durch Leistungsbescheid festzusetzen, sei nach dem Wortlaut des § 27 Abs. 4 NAbgG zweifelhaft, könne aber dahinstehen. Jedenfalls habe der Kläger in diesem Fall eine Leistungsklage erheben dürfen. Diese sei auch begründet, da der Beklagte entgegen § 27 Abs. 3 NAbgG seit Beginn seiner Mandatsübernahme im Jahr 1994 bis zum Jahresende 2004 durchgängig Leistungen von der Volkswagen AG erhalten habe, ohne dafür eine wertgleiche Gegenleistung erbracht zu haben. Im Rahmen einer wohlwollenden Betrachtungsweise sei zu Gunsten des Beklagten allein ein Fortbildungsaufwand von 19 % der Gesamtarbeitszeit anerkannt worden. Zudem sei der Zeitraum von der erstmaligen Mandatsübernahme im Jahr 1994 bis zum 31. Mai 1995 herausgerechnet worden; insoweit würde auf Abführungsansprüche verzichtet, da auf der Grundlage einer zehn Jahre betragenden Verjährungsfrist der Einwand der Verjährung in diesem Umfang akzeptiert werde. Nicht als verbotene Zuwendung i. S. d. § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG angesehen und daher auch nicht mit in die Klageforderung aufgenommen worden seien zudem der auf den Arbeitgeber entfallende Anteil der Sozialversicherungsbeiträge sowie zusätzlich der Arbeitnehmeranteil zur Arbeitslosenversicherung. Insoweit sei jedenfalls im Rückblick wenig wahrscheinlich, dass sich daraus tatsächlich ein Leistungsanspruch für den Beklagten hätte ergeben können. Der geldwerte Vorteil, der dem Beklagten von der Volkswagen AG durch die Stellung eines Geschäftsfahrzeugs erbracht worden sei, bleibe ebenfalls unbeanstandet. Der Beklagte habe gemäß § 10 NAbgG Fahrtkostenerstattungsansprüche gegen das Land gehabt, diese aber gerade wegen der Überlassung eines Dienstwagens durch den Arbeitgeber nicht geltend gemacht. Hingegen sei die Abführungssumme jedenfalls gegenwärtig nicht in Höhe des Betrages der auf die Einkünfte entrichteten Einkommensteuer einschließlich des Solidaritätszuschlags zu verringern. Es sei vielmehr Aufgabe des Steuerrechts, die Frage zu beantworten, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang die Abführung dieser versteuerten Einkünfte einen Steuervorteil für den Beklagten ergebe. Diese steuerliche Abwicklung sei abzuwarten. Der Kläger sichere dem Beklagten zu, die Abführungssumme in einem Verfahren entsprechend § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LHO zu verringern, wenn der Beklagte nachweise, (

1. a)welche Steuerbeträge er auf die Vergütung, deren Abführung geltend gemacht werde, tatsächlich gezahlt habe, und
2. b)dass er die Abführungssumme ganz oder in wesentlichen Teilen nicht steuermindernd habe geltend machen können. Der Kläger hat beantragt, den Beklagten zu verurteilen, 422.954,70 EUR nebst Prozesszinsen in gesetzlicher Höhe ab Rechtshängigkeit an das Land Niedersachsen zu zahlen. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Für die Klage sei bereits der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben, da es sich im Kern um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit handele. Zudem sei der Kläger berechtigt und verpflichtet gewesen, den Anspruch durch einen Leistungsbescheid geltend zu machen. Dann wären ihm, dem Beklagten, im Falle des Unterliegens Prozesszinsen in sechsstelliger Höhe erspart geblieben. Darüber hinaus sei die Klage jedenfalls unbegründet. Die Regelungen in § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG seien verfassungswidrig. Es sei nicht hinreichend genug bestimmt, wann genau eine Zuwendung verboten und damit abführungspflichtig sei. Zudem erfasse die Norm mit ihrer Regelung in Absatz 3 Satz 2 lediglich abhängig Beschäftigte, nicht aber solche Abgeordneten, die freiberuflich tätig seien. Damit liege ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vor. Zudem sei fraglich, ob der Landesgesetzgeber für eine solche, überwiegend abhängig Beschäftigte in ihrem Arbeitsverhältnis treffende Regelung überhaupt gesetzgebungsbefugt sei. In jedem Fall sei zu bemängeln, dass dem Kläger kein Ermessen zustehe und die Norm sich daher gerade in den vorliegenden Fällen, nämlich in Anbetracht der Höhe der geltend gemachten Forderung, als unverhältnismäßig darstelle. Selbst wenn man die Vorschrift aber für verfassungsgemäß halte, so lägen doch jedenfalls ihre Voraussetzungen nicht vor. Dazu werde vorrangig auf ein Gutachten von Prof. Dr. F. für die Volkswagen AG Bezug genommen. Danach gelte: "Erhalten einfache Angestellte oder Arbeiter … während ihrer Mandatszeit Vergütungen, fallen diese nur dann unter das Verbot des § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG, wenn offenkundig statt der bisherigen Arbeitsleistung nur noch eine Vertretung der Unternehmensinteressen im Parlament geschuldet und diese reine Lobbytätigkeit mit Hilfe des Fortbestehens der bisherigen Vertragsbeziehungen verschleiert wird.“ Diese Voraussetzungen seien vorliegend offensichtlich nicht gegeben. Eine Einflussnahme auf das Verhalten des Beklagten im Parlament sei von der Volkswagen AG weder erfolgt noch beabsichtigt gewesen. Selbst wenn man auch dieser Ansicht nicht folge, so stehe dem geltend gemachten Anspruch jedenfalls der ungeschriebene Einwand der Verwirkung entgegen. Bei der Volkswagen AG habe bereits seit Jahrzehnten, und zwar auch zu Gunsten einer Vielzahl von Landtagsabgeordneten, die Praxis der Freistellung bei gleichzeitiger Entgeltfortzahlung bestanden. Es werde bestritten, dass der Präsident des Landtages oder sein Amtsvorgänger hiervon erstmals im Dezember 2004 Kenntnis erlangt habe. Vielmehr habe er, der Beklagte, die vertraglichen Grundlagen seiner Nebentätigkeit bei der Volkswagen AG bereits im Januar 1995 der Landtagsverwaltung angezeigt und um Überprüfung gebeten, ohne dass eine Reaktion erfolgt sei. Habe der Kläger also von der entsprechenden Praxis Kenntnis gehabt, sei er aber ungeachtet dessen nicht eingeschritten, so sei ein Abführungsanspruch verwirkt. Auf eine entsprechende Handhabung der Regelung habe er als Beklagter schutzwürdig vertraut. Folge man auch diesem Vorbringen nicht, so sei zumindest die Höhe des eingeklagten Anspruches zu beanstanden. Allenfalls habe der Nettobetrag unter Außerachtlassung der gezahlten Einkommensteuer und des Solidaritätszuschlags eingefordert werden können. Außerdem hätten zu seinen Gunsten Ansprüche auf Freistellung berücksichtigt werden müssen, die er gegenüber seinem Arbeitgeber zur Vorbereitung von Landtags- und Kommunalwahlen und zur Ausübung seiner politischen Mandate auf kommunaler Ebene gehabt habe, sowie Urlaubsansprüche und Fehlzeiten wegen Krankheit. Schließlich greife zu seinen Gunsten in entsprechender Anwendung der Verjährungsvorschriften der Abgabenordnung statt der vom Kläger angenommenen zehn- eine vierjährige Verjährungsfrist ein. Das Verwaltungsgericht hat die Volkswagen AG zu ihren Freistellungsgrundsätzen schriftlich um nähere Erläuterung gebeten und ergänzend das für die schriftliche Niederlegung dieser Grundsätze verantwortliche, vormalige VW-Vorstandsmitglied Dr. G. als Zeugen vernommen; wegen der Ergebnisse wird auf das Schreiben der Volkswagen AG vom 7. September 2005 sowie auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung verwiesen. Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 16. November 2005 in vollem Umfang entsprochen. Der Verwaltungsrechtsweg sei gegeben. Der Kläger habe die Wahl gehabt, entweder einen Verwaltungsakt zu erlassen oder den Anspruch durch eine Leistungsklage geltend zu machen. Die Klage sei gemäß § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG auch begründet. Diese Vorschriften stünden sowohl mit Landesverfassungsrecht als auch mit Bundesverfassungsrecht in Einklang. Verboten sei eine Zuwendung gemäß § 27 Abs. 3 NAbgG, soweit sie mit Rücksicht auf das Mandat erfolge. Das sei gegeben, wenn die Zuwendung objektiv an das Innehaben des Mandates anknüpfe. Damit sei zugleich die Vermutung des Gesetzgebers verbunden, dass der Zuwendende zumindest als Begleitmotiv die Erwartung habe, der Empfänger werde sein Verhalten im Parlament an den Interessen des Zuwendenden orientieren. Diese gesetzliche Vermutung könne allerdings vom Abgeordneten im Einzelfall widerlegt werden. Eine solche Widerlegung sei dem Beklagten vorliegend nicht gelungen. Die Zeugenvernehmung sei insoweit unergiebig gewesen. Es habe kein allein maßgebendes Motiv der Volkswagen AG für die Gehaltsfortzahlung auch ohne Arbeitsleistung festgestellt werden können. Die Freistellungsgrundsätze der Volkswagen AG hätten sich verselbständigt. Die Absicht einer Einflussnahme im Interesse des Unternehmens zumindest als Begleitmotiv für die gewährten Zahlungen habe sich daher nicht zweifelsfrei ausschließen lassen. Der dem Grunde nach gegebene Anspruch sei auch der Höhe nach gerechtfertigt. Der Kläger habe zugunsten des Beklagten angenommen, dass dieser im Umfang von durchschnittlich 19 % seiner Arbeitszeit anerkennungsfähige Fortbildungsleistungen erbracht habe. Ein noch größerer zeitlicher Umfang der Fortbildung sei auch vom Beklagten nicht behauptet worden. Von dem Beklagten darüber hinaus geltend gemachte Ansprüche auf Freistellung von der Arbeit hätten nicht bestanden. Der Beklagte sei nämlich bereits wegen seiner Mandatstätigkeit freigestellt gewesen. Eine hypothetische Betrachtung für den Fall, dass es eine solche mandatsbezogene Freistellung nicht gegeben hätte, sei nicht angezeigt. Ebenso wenig habe von der eingeklagten Summe die Einkommensteuer zuzüglich des darauf entrichteten Solidaritätszuschlags abgezogen werden müssen. Auch diese Beträge seien als Teil der gewährten Zuwendung zu betrachten, weil der Beklagte, soweit Steuern unmittelbar an das Finanzamt abgeführt worden seien, hierdurch von einer ihn treffenden Steuerschuld befreit worden sei. Besondere Härten, die sich ggf. daraus ergäben, dass dem Beklagten ein nachträglicher steuerlicher Ausgleich nicht oder nur teilweise möglich sei, seien durch Anwendung der allgemeinen Vorschriften aufzufangen. Dies sei eine Billigkeitsregelung nach steuerlichen Vorschriften (vgl. § 227 AO), hilfsweise gemäß § 59 LHO. Eine solche Entscheidung habe der Kläger dem Beklagten auch wiederholt für den Fall zugesagt, dass nach Klärung der steuerrechtlichen Fragen eine Doppelbelastung verbleibe. Durch die von der Volkswagen AG als Arbeitgeber für den Beklagten abgeführten Arbeitnehmerbeiträge zur gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung sei ihm ein entsprechender Vorteil entstanden, der ebenfalls zu Recht abgeschöpft werde. Denn dadurch habe der Beklagte Versicherungsschutz für den Fall der Krankheit bzw. der Pflege erlangt und eigene Aufwendungen erspart. Von der Landtagsverwaltung wäre dieser Anteil der Vorsorgeaufwendungen nicht übernommen worden. Gleiches gelte für die Arbeitnehmerbeiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung. Auch insoweit sei davon auszugehen, dass der Beklagte durch die Zahlung von zusätzlichen Rentenversicherungsbeiträgen einen vermögenswerten Vorteil erhalten habe. Dem somit richtig berechneten und zu Recht um Prozesszinsen ergänzten Zahlungsanspruch stünden keine durchgreifenden Einreden oder Einwendungen entgegen. Der Kläger sei zutreffend von einer entsprechenden Anwendung der allgemeinen zivilrechtlichen Verjährungsregelungen und dementsprechend von einer zehnjährigen Verjährungsfrist ausgegangen, die hinsichtlich der eingeklagten Beträge noch nicht abgelaufen sei. Es könne nicht festgestellt werden, dass der Kläger bereits vor dem Jahresende 2004 von verbotenen Zuwendungen der Volkswagen AG an den Beklagten wusste. Dazu reiche die bei der Landtagsverwaltung vorhandene Kenntnis des Umstandes nicht aus, dass der Beklagte sein Beschäftigungsverhältnis mit der Volkswagen AG neben dem Mandat fortgesetzt habe. Dies sei nämlich nach § 27 NAbgG durchaus zulässig. Entscheidend für den Beginn der Verjährung sei vielmehr das Wissen darum, dass der Beklagte keine Gegenleistung erbracht habe. Diese Kenntnis sei bei dem Beklagten frühestens zum Jahresende 2004 vorhanden gewesen. Bei dieser Sachlage fehle es auch an der Grundlage für eine von dem Beklagten hilfsweise geltend gemachte Verwirkung. Der Beklagte sei vielmehr jeweils bei der Mandatsübernahme, d.h. insgesamt dreimal, ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass nach § 27 Abs. 3 NAbgG eine (vormalige) arbeitsrechtliche Vergütung während des Mandats nur dann zu Recht entgegen genommen werden könne, wenn auch im gleichen Umfang wie vor der Mandatsübernahme gearbeitet werde; anderenfalls müsse entsprechend der veränderten Arbeitszeit auch die Vergütung sinken. Da der Beklagte dies gewusst habe, ungeachtet dessen aber trotz vollständiger Freistellung sein vorheriges Arbeitsentgelt in unveränderter Höhe entgegen genommen und dies der Landtagsverwaltung nicht offenbart habe, fehle es ersichtlich an einem schutzwürdigen Vertrauen darauf, diese gegenleistungslos enthaltenen Entgeltzahlungen nicht auch abführen zu müssen. Zumindest hätte er die maßgebenden Umstände offenlegen und eine rechtliche Klärung herbeiführen müssen, was er jedoch nicht getan habe. Das Urteil ist dem Beklagten am 12. Dezember 2005 zugestellt worden. Der Beklagte hat die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung am 21. Dezember 2005 eingelegt. Auf den entsprechenden Antrag ist die Berufungsbegründungsfrist durch gerichtliche Verfügung vom 6. Februar 2006 bis zum 13. März 2006 verlängert worden. Die Berufung ist dann innerhalb dieser Frist vom Beklagten begründet worden. Zur Begründung beruft sich der Beklagte zunächst darauf, dass es sich hier entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht um eine verwaltungsrechtliche, sondern um eine verfassungsrechtliche Auseinandersetzung handele. Jedenfalls sei das Verwaltungsgericht aber zu Unrecht von der Zulässigkeit der Leistungsklage ausgegangen. Der Kläger habe die Möglichkeit gehabt, den streitigen Anspruch durch einen Leistungsbescheid geltend zu machen. Von dieser Möglichkeit habe er schon im Hinblick auf die anderenfalls für den Beklagten entstehende Zinsbelastung Gebrauch machen müssen. Hinsichtlich der Begründetheit der Klage wird darauf verwiesen, dass dem Land die erforderliche Gesetzgebungskompetenz zum Erlass des § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG gefehlt habe. Jedenfalls dann, wenn ein Abgeordneter - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - Bruttobezüge zurückzuzahlen habe, trage die Norm strafähnliche Züge. Das Strafrecht falle jedoch in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Zumindest hätte die Verankerung des Schuldprinzips in der Norm erfolgen müssen. Außerdem sei die streitige Norm auch deshalb verfassungswidrig, weil sie nicht hinreichend bestimmt sei. Mangels Verhältnismäßigkeit verstoße § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG ferner gegen Art. 14 Abs. 1 GG und im Übrigen gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG. Zudem werde durch die Abführung der bezogenen Gehälter in die durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG geschützte Freiheit der Berufsausübung eingegriffen. Dies sei vom Verwaltungsgericht verkannt worden. Ebenso sei übersehen worden, dass Freiberufler, Selbständige oder Landwirte von der gesetzlichen Regelung des § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG gar nicht erfasst würden und insoweit ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vorliege. Zumindest sei diese Norm für Freiberufler nicht durchsetzbar, da sich die Angehörigen dieser Berufsgruppe bei Nachfragen auf ihre Schweigepflicht berufen würden. Nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Juli 2007 sei im Übrigen fraglich, ob das freie Mandat des Abgeordneten nicht bereits durch die in § 27 Abs. 3 NAbgG vorausgesetzte Überprüfung von Art und Umfang seiner außerparlamentarischen Tätigkeiten verletzt werde. Einfachrechtlich sei zu bemängeln, dass das Verwaltungsgericht dem Abgeordneten einen unmöglichen Beweis abverlange. Es gehe davon aus, dass eine Zuwendung bereits dann rechtswidrig gewährt worden und damit abzuführen sei, wenn sie objektiv an das Innehaben des Mandats anknüpfe und ihr keine adäquate Gegenleistung gegenüberstehe. Dann obliege es nach dem Urteil dem Abgeordneten, die mit einer solchen Zuwendung grundsätzlich verbundene Vermutung, der Zuwendungsempfänger werde sein Verhalten im Parlament an den Interessen des Zuwendenden orientieren, im Einzelfall zu widerlegen. Dies aber könne vom Abgeordneten nicht verlangt werden, da die Motive und die Erwartungen des Zuwendenden nicht in den Erkenntnis- und Wahrnehmungskreis des Abgeordneten fielen. Bestritten werde zudem, dass es der Lebenserfahrung entspreche, bei allen gegenleistungslosen Zuwendungen an Abgeordnete eine Vermutung für Korruptionsabsichten des Zuwendenden anzunehmen. Richtigerweise sei § 27 Abs. 3 NAbgG dahingehend zu verstehen, dass er nur für sogenannte Lobbygelder gelte, d. h. Zahlungen, die gerade dazu bestimmt seien, eine konkrete Lobbytätigkeit des Abgeordneten zu entlohnen, also eine Mandatsausübung im Interesse des Zuwenders. Um solche Lobbygelder gehe es vorliegend jedoch nicht. Es sei auszuschließen, dass die Volkswagen AG mit der Fortzahlung der Bezüge eine inhaltliche Einflussnahme auf die Abgeordnetentätigkeit beabsichtigt habe. Dies folge aus dem Ergebnis der Zeugenvernehmung von Dr. G. sowie ergänzend aus den im Schriftsatz vom 12. Februar 2008 wiedergegebenen Angaben von leitenden Angestellten der Volkswagen AG. Schließlich werde hilfsweise die Höhe der zugesprochenen Klageforderung bestritten. Das Gericht habe die von dem Beklagten erbrachten Fortbildungsaktivitäten nicht in hinreichendem Umfang berücksichtigt, die ab 1994 bei der Volkswagen AG allgemein auf 28,8 Wochenstunden reduzierte Arbeitszeit übersehen und außerdem verkannt, dass ein einseitiges Leistungsbestimmungsrecht des Abgeordneten als Arbeitnehmer durchaus noch im Rahmen seines Arbeitsverhältnisses liege und auch in Ansehung von § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG anzuerkennen sei. Zumindest habe der Rückforderungsanspruch auf die Nettobeträge reduziert werden müssen. Darüber hinaus seien Ansprüche, die länger als vier Jahre zurückliegen, jedenfalls verjährt und verwirkt. Es sei bei der Volkswagen AG seit den 50er Jahren des letzten Jahrhunderts Praxis gewesen, Abgeordneten aus dem Unternehmen während ihrer Mandatstätigkeit das volle Gehalt fortzuzahlen. Dies könne auch der Landtagsverwaltung nicht entgangen sein. Zumindest müsse sie sich insoweit fahrlässige Unkenntnis zurechnen lassen. Zudem genieße er auch Vertrauensschutz, weil ihm und dem Beklagten des Parallelverfahrens die Rechtmäßigkeit der Volkswagen AG-Freistellungsgrundsätze von der Rechtsabteilung des Unternehmens bestätigt worden sei. Im Übrigen sei die geltend gemachte Forderung auch unverhältnismäßig. Er, der Beklagte, könne … keine Zahlungen leisten und habe dem Kläger dafür eine eidesstattliche Versicherung über seine Vermögensverhältnisse überreicht. Der Kläger habe daraufhin ab dem 1. April 2006 einen Teil der Grundentschädigung (§ 6 NAbgG) einbehalten. … Gegenwärtig erhalte er, der Beklagte, Übergangsgeld gemäß § 16 NAbgG, das ihm jedoch aufgrund der Einbehaltungen durch den Kläger nur in Höhe von … EUR monatlich ausgezahlt werde. … . Der Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 16. November 2005 aufzuheben und die Klage abzuweisen, hilfsweise, das Verfahren nach Maßgabe des Art. 54 Ziffer 4 der Nds. Verfassung i. V. m. § 35 StGHG auszusetzen und dem zuständigen Staatsgerichtshof zur Entscheidung vorzulegen. Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Hinsichtlich der Frage, ob die Klage zulässig sei, beruft er sich auf sein bisheriges Vorbringen. Der Klage sei vom Verwaltungsgericht auch zu Recht stattgegeben worden. In den Fällen des § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG spreche eine Regelvermutung für die Unzulässigkeit der gewährten Zahlungen. Es obliege dann dem Zuwendungsempfänger, die Umstände darzulegen, die ausnahmsweise den Mandatsbezug der Zuwendung entfallen lassen sollen. Solche Umstände seien hier nicht ersichtlich und würden vom Beklagten auch nicht vorgetragen. Es treffe nicht zu, wenn in diesem Zusammenhang behauptet werde, dass § 27 Abs. 3 NAbgG gerade die Zahlung klassischer Lobbygelder nicht umfassen würde. Vielmehr ergebe sich die Unzulässigkeit der Zahlung von Lobbygeldern bereits aus Satz 1 des § 27 Abs. 3 NAbgG. Der eigenständige Regelungsgehalt des Satzes 2 der Vorschrift bestehe darin, den Beweisschwierigkeiten in regulären Dienst- oder Werkverträgen durch eine Regelvermutung zu begegnen. Anzuerkennende Gegenleistungen habe der Beklagte hier nicht erbracht. Die vorgenannte Regelvermutung sei im vorliegenden Fall auch nach der Aussage des Zeugen Dr. G. nicht widerlegt. Dies ergebe sich schon aus seiner Äußerung, dass mit der Zahlung "wirtschaftspolitischer Sachverstand“ in die Parlamente habe gebracht werden sollen. Der so verstandene § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG sei auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sowohl im Hinblick auf den Schutz des Art. 14 GG als auch bezogen auf Art. 12 GG reiche als verfassungsrechtliche Rechtfertigung die Überlegung aus, dass gegenleistungslose Zuwendungen an Abgeordnete grundsätzlich deren Unabhängigkeit beeinträchtigen können. Das Verbot derartiger Zuwendungen greife weder in bereits bestehende Eigentumsrechte noch in die Berufsausübungsfreiheit ein. Es betreffe lediglich Erwerbschancen. Seien derartige Zuwendungen aber rechtswirksam verboten, so bedürfe es zur Verfassungsmäßigkeit der Abführungsbestimmung keiner besonderen Detailregelung zur Gewährleistung der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall. Arbeitnehmer - wie der Beklagte - würden im Verhältnis zu Selbständigen durch § 27 Abs. 3 NAbgG nicht in rechtserheblicher Weise ungleich behandelt. Beide Berufsgruppen würden jedenfalls von § 27 Abs. 3 Satz 1 NAbgG erfasst. Tatsächliche Schwierigkeiten bei der Aufklärung des zugrundeliegenden Sachverhalts im Einzelfall könnten unabhängig von der Art der Berufstätigkeit auftreten. Ob die von dem Beklagten angeführte dreijährige Verjährungsfrist, die für vergleichbare Ansprüche nach dem neu gefassten § 44a BAbgG gelte, rechtspolitisch sinnvoll sei, könne dahinstehen. Für das Landesrecht gelte jedenfalls die längere, hier beachtete zehnjährige Verjährungsfrist. Es fehle auch an den sachlichen Voraussetzungen für die vom Beklagten ergänzend geltend gemachte Verwirkung. Die von dem Beklagten angeführte Praxis des Volkswagen-Konzerns bei Mitarbeitern mit Parlamentsmandaten seit 1955 sei der Landtagsverwaltung bis zum Jahresende 2004 unbekannt gewesen. Schließlich komme § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG auch bei dem zugrunde gelegten Bruttoprinzip nicht die Wirkung einer "Sanktionsnorm" im strafrechtlichen Sinne zu. Dabei sei zu berücksichtigen, dass man dem Beklagten wiederholt erklärt habe, die von ihm nachweislich gezahlten und steuerrechtlich nicht rückholbaren Steuerabzugsbeträge in Abzug zu bringen. Dabei handele es sich um eine rechtswirksame, auf § 51 VwVfG gestützte Zusicherung. Eine andere Lösung für dieses Problem sei nicht ersichtlich, weil sich die steuerrechtlichen Folgefragen nicht vor einer Entscheidung über die Abführung und auch nicht ohne Mitwirkung des Steuerpflichtigen klären ließen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den übrigen Inhalt der Gerichtsakte sowie die Beiakten A bis F, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen. Gründe Die Berufung ist zulässig und teilweise, nämlich in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang, auch begründet. I. 1. Die Klage ist zulässig erhoben worden. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass es sich vorliegend um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO handelt und demnach der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist. 39Der Senat ist im Berufungsverfahren nicht durch § 17a Abs. 5 GVG an einer Überprüfung der Rechtswegfrage gehindert. Danach prüft zwar das Gericht, das über ein Rechtsmittel gegen eine Entscheidung in der Hauptsache entscheidet, grundsätzlich nicht (mehr), ob der beschrittene Rechtsweg zulässig ist. § 17a GVG einschließlich des Absatzes 5 gilt aber nicht im Verhältnis zwischen Fach- und Verfassungsgerichtsbarkeit. Denn eine Verweisungsmöglichkeit des Oberverwaltungsgerichts an ein Verfassungsgericht besteht weder nach § 17a GVG noch nach einer anderen Rechtsgrundlage (Nds. OVG, Beschl. v. 21.5.1997 - 11 M 2469/97 -, OVGE 47, 344 ff. = NdsVBl. 1997, 208 f.;VGH München, Beschl. v. 13.2.1991 - 4 CE 91.404 -, NVwZ 1991, 699 ff.; Rennert, in: Eyermann, VwGO, Kommentar, § 41, Rn. 7). 40Rechtsstreitigkeiten zwischen Beteiligten, die - wie vorliegend - auch Verfassungsrechtssubjekte sind, können sowohl verfassungs- als auch verwaltungsrechtlicher Art sein. Entscheidend für das Vorliegen einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit ist, ob spezifisch verfassungsrechtliche Aufgaben und Befugnisse im Streit stehen. Dies wiederum wird in dem hier maßgebenden Streitverhältnis zwischen einem Abgeordneten und dem Parlamentspräsidenten nur dann angenommen, wenn von dem Abgeordneten Rechte und Pflichten unmittelbar aus der Verfassung geltend gemacht werden oder er sich unter Berufung auf seine Rechte gerade als Abgeordneter gegen abstrakt-generelle, insbesondere gesetzliche Regelungen wendet. Steht hingegen eine Entscheidung des Parlamentspräsidenten im Einzelfall unter Anwendung gesetzlicher Regelungen zur finanziellen Rechtsstellung des Abgeordneten im Streit, so handelt der Parlamentspräsident als Verwaltungsbehörde, so dass von einer nicht verfassungsrechtlichen Streitigkeit auszugehen ist (vgl. Rennert, a. a. O., § 40, Rn. 24; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, § 40, Rn. 229 f., jeweils m. w. N.; ferner BVerfG, Beschl. v. 4.7. 2007 - 2 BvE 1-4/06 -, NVwZ 2007, 916 ff., Rn. 191, 194 ). Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in dem bereits vom Verwaltungsgericht angeführten Beschluss vom 21. März 1991 (- 7 B 170/90 -, NVwZ 1992, 173 f.) ausgeführt, dass der Anspruch des Abgeordneten auf Entschädigung (Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG) zwar aus seinem Abgeordnetenstatus fließt, dass dieser Anspruch aber im Unterschied zu Organrechten des Abgeordneten den Charakter eines echten Individualrechts hat, über das im Streitfall nicht die Verfassungs-, sondern die Verwaltungsgerichte entscheiden. Der Parlamentspräsident wird bei seinen Entscheidungen in Entschädigungsangelegenheiten der Abgeordneten ebenso wie bei der Verwaltung der Finanzmittel für die Parteien also nicht in seiner Funktion als Teil eines Verfassungsorgans, sondern nach Art einer Verwaltungsbehörde tätig. Dies gilt in gleicher Weise bei der Geltendmachung des hier in Rede stehenden Abführungsanspruchs nach § 27 Abs. 4 NAbgG. Die Einschätzung, dass der Parlamentspräsident bei Geltendmachung eines solchen Abführungsanspruchs als Verwaltungsbehörde tätig wird, wird im Übrigen auch vom Bundesgesetzgeber geteilt. Er hat nämlich durch Gesetz vom 22. August 2005 (BGBl. I S. 2482) bestimmt, dass nach Maßgabe des neu eingeführten § 44a Abs. 2 BAbgG unzulässige, an Bundestagsabgeordnete gewährte Zuwendungen an den Bundeshaushalt abzuführen sind und dass dieser Abführungsanspruch vom Bundestagspräsidenten durch Verwaltungsakt geltend zu machen ist (§ 44a Abs. 3 Satz 2 BAbgG). Klagen hiergegen sind folgerichtig auf dem Verwaltungsrechtsweg zu erheben, wenn auch aufgrund der durch das Änderungsgesetz vom 22. August 2005 eingeführten speziellen Vorschrift des § 50 Abs. 1 Nr. 5 VwGO erstinstanzlich vor dem Bundesverwaltungsgericht. Dass ein Streit um die Berechtigung des Parlamentspräsidenten, einen Abführungsanspruch der vorliegend in Rede stehenden Art geltend zu machen, vor den Verwaltungsgerichten auszutragen ist, lässt sich schließlich sinngemäß auch aus dem bereits zuvor zitierten Beschluss des Bundesverfassungsgericht vom 4. Juli 2007 (- 2 BvE 1-4/06 -, NVwZ 2007, 916 ff.) zur "Offenlegung" der Nebeneinkünfte von Bundestagsabgeordneten entnehmen. Denn das Bundesverfassungsgericht hat den Einwand der Bundestagsabgeordneten, sie dürften keiner anderen Jurisdiktionsgewalt als der des Bundesverfassungsgerichts unterworden sein, zurückgewiesen (vgl. Rn. 333) und sie darauf verwiesen, “Einwände gegen die Einzelheiten des Sanktionssystems in einem Verwaltungsstreitverfahren vorzubringen“ (Rn. 336). 422. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht ein Rechtsschutzbedürfnis für die Erhebung der allgemeinen Leistungsklage bejaht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. zuletzt etwa Urt. v. 31.1.2002 - 2 C 6/01 -, BVerwGE 115, 389 ff.) ist ein öffentlich-rechtlicher Rechtsträger bzw. eine Behörde grundsätzlich nicht gehalten, einen Anspruch durch Leistungsbescheid geltend zu machen, sondern kann stattdessen Klage erheben, wenn der Erlass eines Verwaltungsaktes nicht ausdrücklich als gesetzliche Handlungsform vorgeschrieben ist und nach dem vorprozessualen Verhalten des späteren Beklagten ohnehin mit der Anfechtung eines Verwaltungsaktes zu rechnen ist. Ob dieser Rechtsprechung uneingeschränkt zu folgen ist, kann hier offen bleiben. Jedenfalls kann eine Leistungsklage erhoben werden, wenn zweifelhaft ist, ob die Behörde überhaupt einen Verwaltungsakt erlassen darf. Aus den nachstehenden Gründen bestehen hier solche Zweifel, so dass der Kläger zur Durchsetzung der Forderung eine Leistungsklage erheben durfte. Der Erlass eines Verwaltungsaktes setzt nicht nur voraus, dass für die getroffene Regelung in materieller Hinsicht eine gesetzliche Grundlage besteht, sondern die Behörde muss zusätzlich dazu ermächtigt sein, diesen Anspruch gerade in der Form eines Verwaltungsaktes durchsetzen zu können (sogenannte VA-Befugnis, vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 35 Rn. 11, m. w. N.). Eine solche Ermächtigung muss nicht ausdrücklich ausgesprochen sein; sie lässt sich vielmehr auch, und dies wird sogar der Regelfall sein, der materiell-rechtlichen Regelung durch Auslegung entnehmen. Allerdings führt auch die Gesetzesauslegung vorliegend nicht zur Annahme einer VA-Befugnis des Landtagspräsidenten. § 27 Abs. 4 NAbgG regelt die Handlungsform nicht ausdrücklich. Dass “der Präsident des Landtages den Anspruch geltend macht“, spricht vielmehr schon vom Wortlaut her eher für die Notwendigkeit einer Leistungsklage und gegen den Erlass eines Leistungsbescheides. Die Ermächtigung zum Erlass eines Verwaltungsaktes wird üblicherweise durch die Verwendung anderer Begriffe, nämlich durch die Befugnis zum “Festsetzen“ oder zur “Erhebung“ ausgedrückt. Nach der Praxis im Niedersächsischen Landtag wurde zudem zur Durchsetzung von Ersatz- oder Entschädigungsansprüchen gegenüber Abgeordneten bisher generell kein Verwaltungsakt erlassen, sondern stattdessen Leistungsklage erhoben. Die Entstehungsgeschichte des erst im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens eingefügten § 27 Abs. 4 NAbgG lässt nicht erkennen, dass mit dieser Praxis gebrochen werden sollte. Die Frage nach der Handlungsform wurde vielmehr gar nicht näher erörtert. Auch aus der Vorschrift des § 44a Abs. 3 Satz 2 BAbgG lassen sich keine verallgemeinerungsfähigen Schlüsse ziehen. Dass der Bundestagspräsident Abführungsansprüche gegen Abgeordnete des Deutschen Bundestages durch Verwaltungsakt geltend macht, ist eine auf das Bundesrecht beschränkte Entscheidung des (Bundes-)Gesetzgebers und nicht etwa nur die deklaratorische Wiedergabe eines allgemeinen, bereits bei Erlass des § 27 Abs. 4 NAbgG im Jahr 1978 geltenden Rechtssatzes. Mit der in § 44a Abs. 3 Satz 2 BAbgG getroffenen Regelung sollte “dem Einzelnen die Möglichkeit gegeben werden, die Entscheidung rechtsstaatlich überprüfen zu lassen“ (Dt. Bundestag, PlPr 15/17253). Eine solche rechtsstaatliche Überprüfungsmöglichkeit durch die Verwaltungsgerichte besteht selbstverständlich auch bei Erhebung einer Leistungsklage. Schließlich wird auch im rechtswissenschaftlichen Schrifttum (Butzer, Nds. VBl. 2005, 169, 175, und v. Arnim, NVwZ 2007, 1246, 1249) davon ausgegangen, dass ein Abführungsanspruch nach § 27 Abs. 4 NAbgG durch Leistungsklage durchzusetzen ist. II. Die demnach zulässige Klage ist nur teilweise begründet, im Übrigen unbegründet. 1. Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch ist § 27 Abs. 4 NAbgG i. V. m. § 27 Abs. 3 NAbgG. Diese Bestimmungen sind mit Bundes- und Landesverfassungsrecht vereinbar.
3. a)Dem Land stand die Gesetzgebungskompetenz für die in § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG enthaltenen Regelungen zu. Die vorgenannten Bestimmungen dienen der Sicherstellung der Unabhängigkeit der Abgeordneten. Damit handelt es sich um Vorschriften auf dem Gebiet des Landesabgeordnetenrechts, für das allein das Land und nicht der Bund gesetzgebungsbefugt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.6.1998 - 2 BvL 2/97 -, BVerfGE 98, 145 , 157 f., m. w. N.). Eine abweichende Zuordnung etwa zum bundesrechtlich geregelten Arbeits- oder Strafrecht scheidet aus den nachfolgend genannten Gründen aus. Die in § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG getroffene Regelung über die “Unzulässigkeit“ einer bestimmten Vergütung aus einem Dienst- oder Werksverhältnis gehört nicht zum Arbeitsrecht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG. § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG kann als Teilregelung kompetenzrechtlich nicht gesondert betrachtet werden. Entscheidend ist vielmehr, wie die Teilregelung mit dem Gegenstand der Gesamtregelung verbunden ist. Eine enge Verzahnung und dementsprechend ein geringer eigenständiger Regelungsgehalt der Teilregelung sprechen regelmäßig für ihre Zugehörigkeit zum Kompetenzbereich der Gesamtregelung (BVerfG, a. a. O., sowie ergänzend BVerfG, Urt. v. 17.2.1998 - 1 BvF 1/91 -, BVerfGE 97, 228 , 251 f.). Dementsprechend darf § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG als Regelbeispiel für die in Satz 1 dieser Bestimmung getroffene Regelung nicht isoliert betrachtet werden. Das in Satz 2 enthaltene Regelbeispiel konkretisiert vielmehr nur die kompetenzrechtlich eindeutig dem Landesabgeordnetenrecht zuzuordnende Bestimmung des Satzes 1, wonach Abgeordneten mit Rücksicht auf ihr Mandat keine anderen als die in diesem Gesetz vorgesehenen Zuwendungen gemacht werden dürfen. Eine Zuordnung des § 27 Abs. 3 Satz 2 NAbgG zum Arbeitsrecht gemäß Art. 74 Abs. 1 GG scheidet demnach aus. Im Übrigen enthält die Bestimmung dem Wortlaut nach ohnehin keine arbeitsrechtliche Regelung der Gehaltsfortzahlung, sondern bezieht sich lediglich auf das Verhältnis zwischen dem Abgeordneten und dem Land. Das Land hat mit der Einführung der Abführungspflicht auch kein “Strafrecht“ im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG geschaffen. § 27 Abs. 4 NAbgG ist eine Verfallsbestimmung. Hiervon ist bereits der Gesetzgeber zutreffend ausgegangen. Denn die im Gesetzentwurf noch nicht enthaltene Regelung des heutigen § 27 Abs. 4 NAbgG geht auf die Bitte des Rechtsausschusses zum Erlass einer “Verfallsvorschrift“ zurück (vgl. Vorlage Nr. 14, S. 25, zum Gesetzentwurf (LT-Drs. 8/2260) sowie S. 21 f. der Niederschrift über die 143. Sitzung des Rechtausschusses am 6. Oktober 1977). Selbst für die Verfallsregelung in den §§ 73 ff. StGB ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 14.1.2004 - 2 BvR 564/95 -, BVerfGE 110, 1 , 14 ff.) anerkannt, dass sie keine “Strafe“ darstellt. Gleiches gilt für den Abführungsanspruch gemäß § 27 Abs. 3 und 4 NAbgG. Er dient nicht vorrangig dazu, dem Abgeordneten die Entgegennahme der Zuwendung als Fehlverhalten vorzuwerfen und ihm dafür als Sanktion ein Übel zuzufügen. Vielmehr verfolgt die Regelung in erster Linie eine zukunftsbezogene, also präventive Zielsetzung. Der begünstigte Abgeordnete soll die zu Unrecht erhaltenen Vermögensvorteile nicht dauerhaft behalten dürfen. Durch die Abschöpfung dieses Vorteils soll zudem verhindert werden, dass die bereits eingetretene Beeinflussung seiner Mandatstätigkeit nicht auch zukünftig fortdauert. Generalpräventiv sollen andere Abgeordnete von der Entgegennahme verbotener Zuwendungen abgehalten werden. Kommt somit dem Abführungsgebot kein Strafcharakter zu, so kann dahinstehen, inwieweit der Bund von seiner Regelungskompetenz gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG für den Bereich des Strafrechts abschließend und mit einer das Land verdrängenden Wirkung Gebrauch gemacht hat.
4. b)§ 27 Abs. 3 und 4 NAbgG ist auch materiell verfassungsgemäß. Der hier streitigen Abführungsregelung steht nicht die in Art. 17 der Niedersächsischen Verfassung enthaltene Bestimmung über die Abgeordnetenanklage entgegen. Letztgenannter Vorschrift kommt keine abschließende Bedeutung zu (vgl. Butzer, a. a. O., S. 170; Wiese, AöR 101