VG Ansbach, Urteil vom 16. März 2010 - Az. 4 K 09.00667

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Tatbestand Die Parteien streiten über die Rechtmäßigkeit des Ausschlusses der Öffentlichkeit von den Sitzungen des Stadtrats der Beklagten, in denen über Cross-Border-Leasingverträge beraten wurde. Die Beklagte schloss im Zeitraum von 1999 bis 2001 mehrere so genannten Cross-Border-Leasingverträge, die das Nürnberger Kanalnetz sowie weitere städtische Einrichtungen betreffen. Hierüber wurde wiederholt im Stadtrat der Beklagten sowie im zuständigen Ausschuss beraten, etwa in den Sitzungen am
3. Dezember 2008,
4. März und
5. April
6. Die Behandlung erfolgte dabei im jeweils nicht öffentlichen Teil. Mit seiner am
7. April 2009 beim Verwaltungsgericht Ansbach erhobenen Klage beantragt der Kläger festzustellen, dass der Ausschluss der Öffentlichkeit bei verschiedenen Stadtratssitzungen, unter anderem am
8. Dezember 2008, in denen über Cross-Border-Leasingverträge beraten wurde, rechtswidrig war. Die fraglichen Verträge beliefen sich auf ca. 1.000.000.000,00 EUR. Nunmehr habe sich herausgestellt, dass diese Verträge nicht sicher seien, was nach Auffassung des Klägers bereits bei Vertragsschluss erkennbar gewesen sei und weshalb er auch 2003 und 2008 Strafanträge gegen den Stadtrat der Beklagten gestellt habe. Über Jahre hinweg habe er sich über die Angelegenheit informiert und habe deshalb auch bei der Stadtratssitzung im Dezember 2008 teilnehmen wollen. Die Öffentlichkeit sei jedoch aus ihm nicht bekannten Gründen ausgeschlossen worden. Nachdem die Vertragsstrukturen öffentlich bekannt seien und stets nach demselben Muster funktionierten, lägen seines Erachtens keine Gründe für einen Ausschluss der Öffentlichkeit vor. Das Grundrecht des Bürgers auf Information sei ein Fundament des Demokratieprinzips. Demgegenüber könnten die einzelnen Banken kein Recht auf Geschäftsgeheimnis geltend machen, nachdem die wesentlichen Informationen über die Vertragskonstrukte bereits öffentlich bekannt seien. Zudem verwirklichten die Verträge strafrechtliche Tatbestände. Nachdem auch zu befürchten sei, dass der Stadtrat auch in Zukunft die Öffentlichkeit zur Verschleierung der Geschäfte ausschließen werde, sei Wiederholungsgefahr gegeben, ebenso ein Feststellungsinteresse. Die Beklagte beantragt Klageabweisung. Die Feststellungsklage sei bereits nicht statthaft, weil der Kläger unstreitig nicht zu den Vertragsparteien gehöre und auch in anderer Weise kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO durch die Verträge begründet werde. Zudem fehle es am erforderlichen Feststellungsinteresse. Der Gemeindebürger habe bereits grundsätzlich kein subjektives Recht darauf, dass eine Gemeinderatssitzung öffentlich stattfinde. Der Kläger berufe sich ausschließlich auf das öffentliche Interesse der Gemeindebürger auf Informationen und trete damit als Sachwalter der Allgemeinheit auf. Dass die Verträge gerade für ihn rechtlich relevant sein könnten, werde nicht vorgetragen und sei auch sonst nicht erkennbar. Zudem sei die Klage unbegründet. Aus den klägerischen Ausführungen werde bereits deutlich, dass bei den Verträgen die Bonität der zahlreichen Beteiligten und verfahrenstaktische Überlegungen der Beklagten eine zentrale Rolle spielten. Allein diese Gesichtspunkte würden den Ausschluss der Öffentlichkeit rechtfertigen. Der Kläger macht dagegen geltend, für die Frage des Rechtsverhältnisses im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO sei nicht das Vertragsverhältnis zwischen der Gemeinde und dem Investor, sondern das zwischen Gemeindebürger und Gemeinde bestehende Verhältnis relevant, da es durch Art. 52 Gemeindeordnung - GO - beschrieben werde und einen Anspruch der Bürger auf Teilnahme an Gemeinderatssitzungen eröffne. Ein Feststellungsinteresse sei im Hinblick auf eine Wiederholungsgefahr zu sehen, zudem liege ein schwerwiegender Eingriff in die Rechte aus Art. 17 GO, Art. 20 GG und Art. 14 BV vor. Die Beklagte berufe sich auf eine Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs aus dem Jahr 1906, mittlerweile habe diese sich jedoch weiter entwickelt. Hätte es der Stadtrat in der Hand, was der Bürger erfahre und was nicht, würde dies auf eine Entmündigung des Bürgers hinauslaufen. Dieser müsse wissen, wofür jedes Gemeinderatsmitglied verantwortlich sei, um sein Wahlverhalten danach auszurichten. Die Beklagte berufe sich auch zu Unrecht auf Bonitätsfragen, weil sich hier nicht zwei privatrechtliche Rechtssubjekte gegenüberstünden, die nach Belieben andere von ihren Vertragsverhandlungen ausschließen könnten. Die Beklagte könne nicht ins Privatrecht flüchten, umso mehr, da hier Fragen der Daseinsvorsorge betroffen seien. Sie müsse ihre finanzielle Lage öffentlich darstellen; es sei nicht ersichtlich, dass hierdurch die Funktionsfähigkeit der Verwaltung beeinträchtigt werde. Nachdem den Vertragspartnern bekannt gewesen sei, dass sie mit einer Körperschaft des öffentlichen Rechts kontrahierten, könne deren wirksames Einverständnis in die Beschränkung ihres informationellen Selbstbestimmungsrechts angenommen werden. Die im Raum stehenden Verträge verstießen gegen Art. 61, 62 und 75 GO, weil der Beklagten darin weit über den normalen Nutzungszeitraum hinaus das Eigentumsrecht entzogen werde. Die Schutzwürdigkeit der Unternehmer müsse hinter dem Informationsrecht der Gemeindebürger zurückstehen. Die Beklagte trägt hiergegen vor, dass kein einklagbarer genereller Anspruch auf Überprüfung bestehe, ob das Handeln der Verwaltung den Anforderungen des Art. 20 GG entspreche. Bereits aus der Systematik der Gemeindeordnung ergebe sich auch, dass Art. 52 GO dem Gemeindebürger keine subjektiven Rechte gewähre. Dies entspreche auch der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs. Die vom Kläger zitierten Gerichtsentscheidungen seien hier nicht einschlägig. Im Übrigen sei es ein üblicher Vorgang, dass die Stadt Nürnberg als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Personen des Privatrechts Verträge schließe, was keine Sonderregeln beim Vollzug des Art. 52 GO gebiete. Der Kläger wendet ein, der Ausschluss der Öffentlichkeit könne zwar im Einzelfall rechtmäßig sein, eine generelle Ablehnung eines Rechtsanspruchs auf Herstellung der Öffentlichkeit sei jedoch mit höherrangigem Recht nicht vereinbar. Mittlerweile sei die direkte Demokratie auch durch Aufnahme der Art. 18, 18a und 18b GO gestärkt worden. In der Zusammenschau mit der Rechtsprechung zu Art. 38 Abs. 2 GG sei von einem wählerspezifischen Informationsgrundrecht auszugehen. Wer das Recht des Bürgers auf freie politische Information beschneide, greife letztendlich die freie Wahl und damit das Demokratieprinzip an. Der zunehmende Ausschluss der Öffentlichkeit stelle eine Gefahr für die Korruption in der Verwaltung dar. Die Beklagte dürfte beim Abschluss der Cross-Border-Leasingverträge über den Tisch gezogen worden sein, dennoch versuchten die Vertreter der Beklagten, die Verträge zu verharmlosen und gegenüber den Bürgern zu rechtfertigen. Im Hinblick auf das wählerspezifische Informationsrecht habe eine Abwägung zu erfolgen. Auf der Seite der Gemeindebürger stünden wichtige Interessen des Allgemeinwohls, da Probleme mit der Grundversorgung betroffen seien; das Interesse auf Geheimhaltung sei demgegenüber untergeordnet. Wegen der Ausführungen im Einzelnen und der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte mit der Sitzungsniederschrift vom
9. März 2010 Bezug genommen. Gründe Die Klage ist unzulässig, weil eine Klagebefugnis des Klägers nicht gegeben ist. Die vom Kläger erhobene Klage zielt auf die Feststellung, dass der Ausschluss der Öffentlichkeit von den Stadtratssitzungen der Beklagten, die die Cross-Border-Leasingverträge behandelten, rechtswidrig war. Diese Klage ist unzulässig, weil sich der Kläger nicht auf die Verletzung eigener, ihm subjektiv zustehender Rechte berufen kann. Der Verwaltungsprozess dient primär dem Schutz subjektiver Rechte, wie beispielhaft die auf eine subjektive Rechtsverletzung abstellenden Vorschriften des § 42 Abs. 2 VwGO und § 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO zeigen. Auch im Rahmen einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO ist daher seit langem in Rechtsprechung und Literatur geklärt, dass der Rechtsschutz subjektiv-rechtlich begrenzt ist (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 30.7.1990, Az. 7 B 71/90 ; juris). Sie ist daher nur zulässig, wenn der Kläger entsprechend der Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt ist, d.h., wenn er geltend machen kann, in subjektiven Rechten betroffen zu sein. Danach muss es im Rahmen der Zulässigkeit der Klage zumindest als möglich erscheinen, dass der Kläger durch den Ausschluss der Öffentlichkeit von den Stadtratssitzungen der Beklagten, in denen die Cross-Border-Leasingverträge behandelt wurden, in einer eigenen, rechtlich geschützten Position beeinträchtigt wird. Der Grundsatz der Öffentlichkeit von Gemeinderats- bzw. Stadtratssitzungen ist in Art. 52 Abs. 2 Satz 1 der Bayerischen Gemeindeordnung (GO) verankert. Danach sind Gemeinderats- bzw. Stadtratssitzungen öffentlich, soweit nicht Rücksichten auf das Wohl der Allgemeinheit oder auf berechtigte Ansprüche Einzelner entgegenstehen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit stellt einen Gesetzesverstoß dar, der nach neuerer Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs die Rechtswirksamkeit unter Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes zustande gekommener Beschlüsse berühren kann (vgl. BayVGH, Urteil vom 26.1.2009, Az. 2 N 08.124 ; einschränkend VG Bayreuth, Beschluss vom 16.2.2009, Az. B 2 E 08.1234 ; juris). Auch wenn die Vorschrift des Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO daher entgegen der früheren Rechtsauffassung (vgl. hierzu Widtmann/Grasser, Bayerische Gemeindeordnung, Art. 52 Anm. 6b; Prandl/Zimmermann/Büchner, Kommunalrecht in Bayern, Art. 52 Erl. 9) nicht mehr lediglich als reine Ordnungsvorschrift verstanden werden kann, hat dies jedoch nicht zur Folge, dass sie dem Kläger ein subjektives Recht auf Einhaltung des Öffentlichkeitsgrundsatzes einräumt. Dahinstehen kann dabei, ob die einzelnen Gemeinderats- bzw. Stadtratsmitglieder im Rahmen einer kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit hieraus eine Klagebefugnis ableiten könnten (so OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.4.2001, Az. 15 A 3021/97 ; anderer Ansicht VG Gießen, Urteil vom 28.6.2005, Az. 8 E 5826/03 m.w.N. zu den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften; juris). Denn vorliegend handelt es sich nicht um eine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit, vielmehr begehrt der Kläger als Gemeindebürger die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Ausschlusses der Öffentlichkeit von den Stadtratssitzungen zu den Cross-Border-Leasingverträgen. Einem Gemeindebürger kommt aber nach Bayerischem Kommunalrecht - jedenfalls grundsätzlich - kein Rechtsanspruch auf Herstellung der Öffentlichkeit von Gemeinderatssitzungen zu (vgl. BayVGH, Beschluss vom 4.11.2002, Az. 4 ZB 02.2524 ; juris). Dies ergibt sich daraus, dass die maßgebliche Norm des Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO sowohl nach ihrem Wortlaut als auch nach der Systematik ausschließlich einen objektiv-rechtlichen Grundsatz feststellt, ohne dass sich hieraus ein subjektiv-rechtlicher Ansatz für den einzelnen Gemeindebürger ergibt. Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO weist dem Bürger kein irgendwie auf Herstellung der Öffentlichkeit geartetes Mitwirkungsrecht oder eine in Bezug auf die Verwirklichung von Öffentlichkeit gerichtete Funktion zu. Die Kontrollfunktion des Öffentlichkeitsgrundsatzes läuft damit auch nicht leer, weil diese abgesehen vom Beanstandungsrecht des Bürgermeisters und von den möglichen rechtsaufsichtlichen Konsequenzen auch durch die inzidente Überprüfung von in nicht öffentlicher Sitzung getroffenen Beschlüssen im Rahmen von dagegen gerichteten Rechtsbehelfen Betroffener ausreichend gewährleistet ist. Vorliegend geht der Kläger jedoch nicht gegen konkrete, ihn subjektiv betreffende Beschlüsse vor, vielmehr ist seine Klage allgemein auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Ausschlusses der Öffentlichkeit von den Stadtratssitzungen, die die Cross-Border-Leasingverträge behandelten, gerichtet. Ein Anlass, eine solche allgemeine Feststellung systemwidrig nicht auf eine individuelle Rechtsverletzung zu beschränken, ist grundsätzlich nicht erkennbar. Etwas anderes ergibt sich hier auch nicht daraus, dass sich der Kläger auf ein wählerspezifisches Informationsgrundrecht beruft, das er auf Art. 12 Abs. 3 Bayerische Verfassung (BV) stützt, worin er den Grundgedanken der direkten Demokratie verankert sieht. Die Elemente der direkten Demokratie stehen nach Art. 12 Abs. 3 Satz 2 BV unter dem Vorbehalt einer gesetzlichen Regelung und sind in der Bayerischen Gemeindeordnung nämlich ausschließlich in den Bestimmungen des Art. 18a und 18b GO umgesetzt. Ein subjektives Recht des einzelnen Gemeindebürgers auf Einhaltung des Öffentlichkeitsgrundsatzes nach Art. 52 Abs. 2 GO lässt sich hieraus ebenso wenig ableiten wie aus den Bestimmungen des Art. 17 GO, Art. 20 GG und Art. 14 BV, da dies die Systematik der Prozessordnung, die den Ausschluss der Popularklage vorsieht, aushebeln würde. Nach alledem ist somit eine Klagebefugnis des Klägers für die von ihm erhobene Feststellungsklage nicht gegeben. Erweist sich ein Rechtsschutzbegehren mithin bereits wegen Fehlen des Vorliegens einer Prozessvoraussetzung als unzulässig, ist eine sachliche Prüfung des geltend gemachten Anspruchs nicht veranlasst, im Übrigen auch nicht zulässig. Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Zulassung der Berufung, die der Kläger angeregt hat, ist vorliegend nicht veranlasst, da Gründe hierfür nicht vorliegen. Permalink: http://openjur.de/u/32431.html Kommentare