← Deutschland

VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.10.1999 - 5 S 2149/97

  1. Die Nichterfüllung der einer Gemeinde gegebenen Zusage einer staatlichen Behörde, mit der Gemeinde einen öffentlich-rechtlichen Vertrag über den Bau und die Unterhaltung einer Lärmschutzanlage zum Schutz gemeindlicher Wohnbebauung entlang einer Bundesautobahn abzuschließen, kann die Gemeinde im Sinne von § 42 Abs 2 VwGO (entsprechend) in ihren eigenen Rechten verletzen.
  2. Zur Auslegung einer Erklärung des Landesamts für Straßenwesen, in der einer Gemeinde eine mit dieser abgestimmte "gemeinsame Lärmschutzmaßnahme endgültig zugesagt" wird, durch die zum Schutz der Wohnbebauung der Gemeinde aktiver Lärmschutz entlang einer Bundesautobahn verwirklicht und die zum überwiegenden Teil als freiwillige Leistung des Bundes nach Nr 8 Abs 2 der "Richtlinien für den Verkehrslärmschutz an Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes" vom 06.07.1983 (VkBl 1983, 306) finanziert werden soll.
  3. Zur Bedeutung eines von einer Landesbehörde zur Beantragung von Haushaltsmitteln aufgestellten "RE-Vorentwurfs" und des dazu zu erteilenden "Gesehenvermerks" des Bundesministeriums für Verkehr bei der Finanzierung einer freiwilligen Leistung für ein Bauvorhaben an einer Bundesautobahn im Rahmen der Auftragsverwaltung nach Art 90 Abs 2 GG. Tatbestand Die Klägerin ist eine Gemeinde im Landkreis Schwarzwald-Baar-Kreis. Über ihre Gemarkung verläuft die von Stuttgart nach Singen führende Bundesautobahn A
  4. Die im nicht überplanten Innenbereich liegende Wohnbebauung am Ende der Kalkhofstraße hat den geringsten Abstand zur Autobahn. Das Planfeststellungsverfahren für den Neubau des über das Gemeindegebiet verlaufenden Abschnitts der A 81 wurde 1969/1970 durchgeführt. Der Planfeststellungsbeschluß enthält keine Aussage zum Lärmschutz. Der Streckenabschnitt wurde 1975 dem Verkehr übergeben. Ende 1979 wandte sich die Klägerin erstmals an das Autobahnamt Baden-Württemberg (Autobahnamt) mit der Bitte, für die der Autobahn zugewandte Bebauung Lärmschutzmaßnahmen zu ergreifen. Die Behörde lehnte dies mit folgender Begründung ab: Für alle nach Auslegung der Pläne im Planfeststellungsverfahren genehmigten Baugebiete sei die Lärmbelastung, die durch die im Planfeststellungsverfahren prognostizierte Verkehrsmenge verursacht werde, als plangegebene Vorbelastung zumutbar. Für die übrigen Bebauungsplangebiete und für den nicht überplanten Innenbereich würden die im Entwurf des Verkehrslärmschutzgesetzes vorgesehenen Immissionsgrenzwerte nicht überschritten. Dieser Bewertung lag die Annahme zugrunde, daß die Bebauung an der Kalkhofstraße 1969 einem Dorfgebiet entsprach. Im Januar 1987 veranlaßte der Landrat des Schwarzwald-Baar-Kreises eine Überprüfung des Gebietscharakters der Bebauung in dem der Autobahn zugewandten Bereich. Nach Abschluß dieser Überprüfung teilte er dem Autobahnamt mit, daß die Bebauung an der Kalkhofstraße schon vor Dezember 1969 den Charakter eines allgemeinen Wohngebiets gehabt habe. Das Autobahnamt stellte daraufhin fest, daß auf Grund dieser Erklärung für die Bebauung an der Kalkhofstraße der Immissionsgrenzwert für ein allgemeines Wohngebiet maßgebend sei. Da dieser Wert überschritten werde, bestehe Anspruch auf Lärmschutz, über dessen Art und Umfang sich das Autobahnamt mit der Klägerin in Verbindung setzen werde. Diese Aussage beruhte auf der Anwendung von Nr. 8 Abs. 2 der "Richtlinien für den Verkehrslärmschutz an Bundesfernstraßen in der Baulast des Bundes" des Bundesministers für Verkehr vom 06.07.1983 (RLS-83), die in Baden-Württemberg mit Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr vom 18.08.1983 (GABl. 1983, 989) eingeführt waren. Diese Vorschrift lautete: "Lärmvorsorge kann in allen Fällen getroffen werden, in denen die neugebaute oder wesentlich geänderte Straße nach dem
  5. April 1974 dem Verkehr übergeben worden ist." Die RLS-83 waren bei der Aufstellung von Entwürfen für Bauvorhaben nach den zum Haushaltsrecht ergangenen "Richtlinien für die Entwurfsgestaltung (RE)" und in Verwaltungsverfahren anzuwenden. Sie regelten den Lärmschutz beim Bau oder der wesentlichen Änderung von Bundesfernstraßen (Lärmvorsorge) und bei bestehenden Straßen (Lärmsanierung). Lärmvorsorge war danach geboten, wenn der nach den "Richtlinien für den Lärmschutz an Straßen" des Bundesministers für Verkehr vom 20.07.1981 (RLS-81) zu berechnende Mittelungspegel die für die Lärmvorsorge geltenden, je nach Baugebiet unterschiedlichen Immissionsgrenzwerte überstieg. Lärmsanierung kam in Betracht, wenn der nach den RLS-81 zu berechnende Mittelungspegel die für die Lärmsanierung geltenden - höheren - Immissionsgrenzwerte überschritt. Abweichend davon ermöglichte jedoch Nr. 8 Abs. 2 RLS-83 auch bei bestehenden Bundesfernstraßen, die - wie die A 81 - nach dem 01.04.1974 dem Verkehr übergeben worden waren, Lärmschutz nach den für die Lärmvorsorge geltenden Regelungen. Es handelte sich um eine freiwillige Leistung des Bundes, mit der Härten gemildert werden sollten, die sich daraus ergaben, daß das am 01.04.1974 in Kraft getretene Bundesimmissionsschutzgesetz eine Pflicht zum Lärmschutz nur bei Neubau oder wesentlicher Änderung von Bundesfernstraßen, nicht aber bei bestehenden Bundesfernstraßen vorsah. Die Finanzmittel für diese Leistung wurden im Bundeshaushalt veranschlagt. Ende März 1987 bat die Klägerin das Autobahnamt um Auskunft, wie die Gesamtmaßnahme baulich, zeitlich und finanziell abgewickelt werden solle. In mehreren Gesprächen mit dem Bürgermeister und dem Gemeinderat der Klägerin legten Mitarbeiter des Anfang 1988 in Landesamt für Straßenwesen umbenannten Autobahnamts dar, daß aktiver Lärmschutz auf Kosten des Bundes nur für die Wohnbebauung an der Kalkhofstraße auf einer Länge von 1 km in Betracht komme, da nur insoweit die Immissionsgrenzwerte der Lärmvorsorge überschritten würden. Um auch die Wohnbebauung im südlichen Gemeindegebiet zu schützen, sei auf einer Länge von 500 m eine zusätzliche Lärmschutzmaßnahme nötig, die auf Kosten der Klägerin zu erstellen wäre. Der Gemeinderat faßte darauf am 13.04.1988 folgenden Beschluß, der dem Landesamt für Straßenwesen anschließend mitgeteilt wurde: "
  6. Das Landesamt für Straßenwesen soll bei der zuständigen Bundesbehörde den Antrag stellen, für Tuningen einen Lärmschutzwall entlang der Autobahn zwischen der Kreisstraße K 5711 bis zum Autobahnparkplatz zu erstellen.
  7. Sobald die zuständige Bundesbehörde über den Antrag der Gemeinde entschieden hat, sollen die zwischen dem Landesamt für Straßenwesen und der Gemeinde notwendigen Vereinbarungen vorbereitet werden (Planungsauftrag ...).
  8. In den neuen Flächennutzungsplan 1990-2000 soll der gewünschte Lärmschutzwall auf der Basis der mittelfristig vorliegenden Planung des Landesamts für Straßenwesen aufgenommen werden.
  9. Sobald die konkrete Planung vorliegt, soll mit den tangierten Grundstückseigentümern auf freiwilliger Basis versucht werden, die Grundstücke an die Gemeinde bzw. an das Landesamt für Straßenwesen zu veräußern." Das Landesamt für Straßenwesen erarbeitete darauf einen "RE-Vorentwurf" zur Beantragung von Haushaltsmitteln. Der am 20.11.1989 aufgestellte Entwurf sah die Errichtung eines 1,5 km langen Lärmschutzwalls vor. Im Erläuterungsbericht wurde dargelegt, daß Lärmvorsorge auf Kosten des Bundes nur für das Wohngebiet an der Kalkhofstraße getroffen werden könne. Dies erstrecke sich auf 1 km. Für die restlichen 500 m habe sich die Klägerin bereiterklärt, den Lärmschutz auf eigene Kosten zu verlängern. Die Maßnahme werde gemeinsam vom Landesamt für Straßenwesen und von der Klägerin erstellt. Es sei eine Kostenteilung im Verhältnis von ca. 67% zu ca. 33% vorgesehen. Die genaue Kostenteilung werde durch eine Vereinbarung geregelt. Die beigefügte Kostenberechnung veranschlagte die Gesamtkosten der Maßnahme auf 3,358 Millionen DM und den Anteil des Bundes daran auf 2,239 Millionen DM. Der "RE-Vorentwurf" wurde im Dezember 1989 dem Innenministerium Baden-Württemberg (Innenministerium) zur Erteilung der Genehmigung und zur Einholung eines "Gesehenvermerks" des Bundesministers für Verkehr vorgelegt. Im April 1990 führte der Bundesminister für Verkehr neue "Richtlinien für Lärmschutz an Straßen" (RLS-90) ein, die ein anderes Verfahren zur Berechnung der Mittelungspegel vorsehen. Mit Erlaß an die Obersten Straßenbaubehörden der Länder vom 19.06.1990 bestimmte er ferner die Handhabung des Lärmschutzes ab Inkrafttreten der Verkehrslärmschutzverordnung (
  10. BImSchV). Darin führte er zur "Lärmvorsorge" aus: "Die Verordnung tritt am Tage nach ihrer Verkündung in Kraft; sie entfaltet keine Rückwirkung und sie enthält keine Übergangsvorschrift. 1.1 Dementsprechend findet die Verordnung nur auf zukünftig noch zu treffende Lärmschutzentscheidungen Anwendung; das sind folgende Fälle: ... - Fälle der sog. Übergangsregelung nach Nr. 8 Abs. 2 der Lärmschutzrichtlinien 1983 sind noch nicht abgewickelt." Mitte Juli 1990 gab das Innenministerium den "RE-Vorentwurf" ohne Genehmigung zwecks Überarbeitung nach den RLS-90 an das Landesamt für Straßenwesen zurück, das ihn an das Autobahnbetriebsamt Singen weiterleitete. Dieses bat das Landesamt für Straßenwesen Anfang Mai 1991 um Prüfung und Entscheidung, inwieweit die Maßnahme nach den RLS-90 zu überarbeiten sei und welche Grenzwerte maßgebend wären oder ob sie nach dem "RE-Vorentwurf" vom 20.11.1989 durchzuführen sei. Der Klägerin sei mitgeteilt worden, daß eine Überprüfung erfolge. Mit Schreiben vom 05.07.1991 teilte das Landesamt für Straßenwesen der Klägerin daraufhin mit: "Sehr geehrter Herr Bürgermeister K., das Autobahnbetriebsamt hat Ihnen am 02.05.1991 eine nochmalige Überprüfung zugesagt auf Grund der neuen Rechtslage angekündigt. Nach rechtlicher Prüfung kann Ihnen eine gemeinsame Lärmschutzmaßnahme endgültig zugesagt werden. Die genaue Aufteilung wird nach Überrechnung vom Autobahnbetriebsamt mit Ihnen vereinbart. Auch die dann notwendige Vereinbarung über den Bau, Unterhaltung, Erneuerung einschließlich Kostentragung wird das Autobahnbetriebsamt mit Ihnen abschließen. Mit freundlichen Grüßen ..." Am selben Tag teilte das Landesamt für Straßenwesen dem Autobahnbetriebsamt mit, daß für die Dimensionierung der Lärmschutzmaßnahme und die Grenzwerte die
  11. BImSchV anzuwenden sei und daß der "RE-Vorentwurf" nach den RLS-90 vorzulegen sei. Die anschließende Überarbeitung verzögerte sich. Nachdem sich abgezeichnet hatte, daß ein freihändiger Erwerb der für den Lärmschutzwall benötigen Grundstücksflächen nicht möglich wäre, teilte der Bürgermeister der Klägerin dem Autobahnbetriebsamt Ende Juni 1992 den Beschluß des Gemeinderats mit, daß der vom Bund zu realisierende Lärmschutz in Form einer Lärmschutzwand gebaut werden solle; das Reststück werde von der Gemeinde als Lärmschutzwall realisiert. Nach einem ergänzenden Gespräch mit Mitarbeitern des Autobahnbetriebsamts hielt der Bürgermeister in einem Aktenvermerk vom 03.11.1992 als Ergebnis fest: "
  12. Das Autobahnamt wird nun die Kosten und die Ausführungsart für einen Erdwall für die restlichen 500 m klären und die Kostensituation sowie die Grunderwerbssituation der Gemeinde gegenüber schriftlich darlegen.
  13. Der Gemeinderat muß abschließend entscheiden, ob eine Lärmschutzwand oder ein Lärmschutzwall gebaut wird. In diesem Zusammenhang muß für die vom Bund zu bauende Fläche im Gemeinderat eine Aussage zum Systemvorschlag der Lärmschutzwand gemacht werden.
  14. Das Autobahnamt wird das notwendige Zustimmungsverfahren einleiten. Voraussichtliche Dauer 2 Monate.
  15. Lärmschutzwand kann realisiert werden, sofern die Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden." In einem weiteren Aktenvermerk von Bürgermeister K. vom 19.01.1993 über ein Telefongespräch mit Herrn S. vom Autobahnbetriebsamt heißt es ferner: "Herr S. hat festgestellt, daß nun seitens des Autobahnamtes die gesamte Planung des Lärmschutzwalles bei der zuschußgebenden Stelle vorgelegt werden muß. Dazu sei es notwendig, daß die Gemeinde nun ausdrücklich erkläre, mit welcher Art Lärmschutz das Reststück von 500 m realisiert werden soll. Herr K. hat festgestellt, daß Herr S. in seiner Planung von einer Lärmschutzwand ausgehen solle..." Am 26.02.1993 stellte das Autobahnbetriebsamt einen neuen "RE-Vorentwurf" auf, der anknüpfend an den ersten Entwurf nunmehr die Errichtung einer 1,5 km langen Lärmschutzwand vorsah. In einer neuen Kostenberechnung wurden die Gesamtkosten auf 3,663 Millionen DM und der Kostenanteil des Bundes auf 2,442 Millionen DM veranschlagt. Der neue "RE-Vorentwurf" wurde Anfang August 1993 dem Verkehrsministerium Baden-Württemberg (Verkehrsministerium) vorgelegt. Mit Erlaß an die obersten Straßenbaubehörden der Länder vom 01.02.1993 hatte der Bundesminister für Verkehr zuvor angeordnet: "Die sog. Übergangsregelung nach Nr. 8 Abs. 2 der Verkehrslärmschutzrichtlinien 1983 ist mit sofortiger Wirkung aufgehoben. Auf ihrer Grundlage zugesicherte (§ 38 VwVfG) Lärmschutzmaßnahmen können durchgeführt werden." In zwei Schreiben an das Verkehrsministerium vom 01.07.1993 und vom 17.08.1993 erläuterte das Bundesministerium für Verkehr diese Regelung wie folgt: Entscheidend für die weitere Anwendung von Nr. 8 Abs. 2 RLS-83 sei eine "Zusage nach außen", das heiße, anspruchsberechtigten Dritten gegenüber. Eine nicht gegenüber dem Anspruchsberechtigten, sondern gegenüber einem Bürgermeisteramt abgegebene Zusage genüge nicht. Mit Schreiben vom 24.11.1993 teilte das Verkehrsministerium der Klägerin mit, daß die Lärmschutzwand nach Aufhebung von Nr. 8 Abs. 2 RLS-83 nicht mehr zu Lasten des Bundes durchgeführt werden könne. Ausgenommen seien nur Fälle, in denen verbindliche Zusagen zum Bau der Lärmschutzwand und zur Kostenübernahme durch den Bund vorlägen. Das sei hier nicht der Fall. Da sich die Klägerin damit nicht zufrieden gab, legte das Verkehrsministerium den "RE-Vorentwurf" dem Bundesministerium für Verkehr mit Schreiben vom 15.03.1994 zur Erteilung des "Gesehenvermerks" mit der Maßgabe vor, daß die Lärmschutzwand abweichend vom "RE-Vorentwurf" 4,5 m hoch errichtet werden solle, da dann der Lärmschutz effektiver sei. Der Kostenanteil des Bundes würde sich dadurch auf ca. 3 Millionen DM erhöhen. Das Bundesministerium für Verkehr gab den "RE-Vorentwurf" mit Schreiben vom 07.10.1994 ohne Erteilung des "Gesehenvermerks" mit der Begründung zurück, daß es sich nicht um einen nach dem Erlaß vom 19.06.1990 abzuwickelnden "Altfall" handele, da die Entwurfsunterlagen erst drei Jahre später erstellt worden seien. Auch eine rechtsverbindliche Zusage gegenüber den Anliegern liege nicht vor. Das Verkehrsministerium teilte diesen Sachverhalt der Klägerin mit Schreiben vom 22.12.1994 mit. Am 30.10.1995 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie zuletzt beantragt hat,
  16. den Beklagten zu verurteilen, entsprechend der Zusage des Landesamts für Straßenwesen Baden-Württemberg vom
  17. Juli 1991 entlang der A 81 auf der Gemarkung der Klägerin auf einer Länge von 1,5 km ab km 684+050 in Richtung Süden auf der der Klägerin zugewandten Seite Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes zu verwirklichen, wobei die Klägerin sich zu einem Drittel an den Kosten dieser Maßnahme beteiligt;
  18. den im Schreiben des Verkehrsministeriums Baden-Württemberg vom
  19. Dezember 1994 ausgesprochenen Widerruf der Zusage vom
  20. Juli 1991 aufzuheben. Zur Begründung hat sie vorgetragen: Sie habe auf Grund der Zusage des Landesamts für Straßenwesen vom 05.07.1991 Anspruch auf Durchführung der Lärmschutzmaßnahme entsprechend § 38 Abs. 1 LVwVfG. Auch als öffentlich-rechtliche Körperschaft könne sie sich auf die Verbindlichkeit der Zusage berufen. Die Bindungswirkung sei nicht entsprechend § 38 Abs. 3 LVwVfG entfallen. Die Sach- und Rechtslage habe sich nicht geändert. Das gelte auch für die Verwaltungspraxis in Altfällen. In vergleichbaren Altfällen erteilte Zusagen seien eingelöst worden. Es handle sich um die Gemeinden Bretzfeld und Binzen sowie um die Stadt Öhringen. Der Widerruf der Zusage im Schreiben des Verkehrsministeriums vom 22.12.1994 sei schon deshalb rechtswidrig, weil er von einer unzuständigen Behörde erklärt worden sei. Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt und erwidert: § 38 LVwVfG sei auf die Zusage von Realakten nicht entsprechend anwendbar. Die Erklärung vom 05.07.1991 begründe auch kein eigenes Recht der Klägerin. Der Erklärung fehle der rechtliche Bindungswille, da die Klägerin nicht in eigenen Rechten betroffen sei. Jedenfalls sei die Bindungswirkung entfallen, weil der Bund seine Verwaltungspraxis geändert habe. Bei Kenntnis dieser Änderung wäre die Zusage nicht abgegeben worden. Die von der Klägerin angeführten Fälle anderer Gemeinden seien nicht vergleichbar. Die Anfechtungsklage sei unzulässig, da das Schreiben vom 22.12.1994 kein Verwaltungsakt sei. Mit Urteil vom 12.03.1997 hat das Verwaltungsgericht Freiburg dem Klageantrag zu
  21. stattgegeben und die Klage im übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Klägerin habe auf Grund der im Schreiben des Landesamts für Straßenwesen vom 05.07.1991 enthaltenen Zusage, die hinreichend konkret und von der zuständigen Behörde unter Wahrung der erforderlichen Schriftform erteilt worden sei, entsprechend § 38 Abs. 1 LVwVfG oder jedenfalls nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen Anspruch auf Errichtung nachträglicher Lärmschutzmaßnahmen an der A 81 unter Berücksichtigung des bei Erteilung der Zusage gegebenen Planungsstandes. Die Klägerin könne Adressat einer solchen Zusage sein, da sie befugt sei, im Interesse der lärmbetroffenen Bürger - gleichsam als deren Vertreter - tätig zu werden, und weil sie ein eigenes Interesse am Lärmschutz habe. Die Wirksamkeit der Zusage hänge nicht von der Mitwirkung des Bundes ab. Die Zusage sei auch nicht nichtig. Ihre Bindungswirkung sei nicht entsprechend § 38 Abs. 3 LVwVfG entfallen. Zwar sei bei Erteilung der Zusage offen gewesen, ob Nr. 8 Abs. 2 RLS-83 im Falle der Klägerin weitergelte, insbesondere ob ihr Fall als "nicht abgewickelt" im Sinne des Erlasses vom 19.06.1990 gegolten habe. Dies könne aber offenbleiben. Denn der Bundesminister für Verkehr habe jedenfalls mit Schreiben vom 01.02.1993 erklärt, daß Nr. 8 Abs. 2 RLS-83 mit sofortiger Wirkung aufgehoben werde, und darin liege keine Änderung der Sach- oder Rechtslage. Sei Nr. 8 Abs. 2 RLS-83 schon bei Erteilung der Zusage nicht mehr anwendbar gewesen, habe sich nichts geändert. Habe erst das Schreiben vom 01.02.1993 zur Unanwendbarkeit dieser Regelung geführt, sei dies keine Änderung der Sach- oder Rechtslage. Denn die streitige Zusage sei der Zusage einer Subvention vergleichbar, deren Bindungswirkung nicht entfalle, wenn sich nur die Subventionspolitik ändere. Etwas anderes könne zwar gelten, wenn es sich um eine Leistung handele, die überhaupt nicht mehr gewährt werde. Das treffe hier aber nicht zu. § 38 Abs. 3 LVwVfG sei auch deshalb nicht anwendbar, weil die Zusage gerade in Kenntnis der fraglichen Rechts- und Sachlage nach "faktischem Außerkrafttreten" der RLS-83 erteilt worden sei. Entscheidend sei aber, daß sich jedenfalls für die Klägerin nichts geändert habe. Denn auch nach dem Erlaß vom 01.02.1993 könnten Lärmschutzmaßnahmen, die nach Nr. 8 Abs. 2 RLS-83 zugesichert worden seien, durchgeführt werden. Für eine Differenzierung danach, ob die Zusage gegenüber einem Bürger oder einer Gemeinde erfolgt sei, gebe es keinen sachlichen Grund. Die Bindungswirkung sei auch nicht aus anderen Gründen entfallen, insbesondere sei die Zusage nicht aufgehoben worden. Das ergebe sich weder aus dem Schreiben des Verkehrsministeriums vom 22.12.1994 noch aus anderen behördlichen Schreiben. Sei § 38 LVwVfG nicht entsprechend anwendbar, gebiete der Grundsatz von Treu und Glauben die Erfüllung der Zusage. Denn sie sei von einem dazu befugten Beamten der zuständigen Behörde mit dem erkennbaren Willen, die Behörde zu binden, abgegeben worden und habe bei ihrer Erteilung nicht gegen ein gesetzliches Verbot verstoßen. Letzteres sei auch heute nicht der Fall. Die Klägerin habe mithin Anspruch auf Erfüllung der Zusage entsprechend dem Klageantrag zu
  22. Der Klageantrag zu 2 sei unzulässig, weil das Schreiben des Verkehrsministeriums vom 22.12.1994 kein Verwaltungsakt sei. Auf Antrag des Beklagten hat der Senat die Berufung zugelassen. Zur Begründung der Berufung trägt der Beklagte im wesentlichen vor: Das Schreiben vom 05.07.1991 sei eine reine Wissenserklärung. Das folge auch daraus, daß der Abschluß einer Vereinbarung über den Bau, die Unterhaltung und Erneuerung des Lärmschutzwalls einschließlich der Kostentragung der Klägerin vorgesehen gewesen sei. Erst damit habe eine endgültige Bauverpflichtung geschaffen werden sollen. Die Klägerin könne auch nicht gleichsam als Vertreterin lärmbetroffener Bürger Adressat einer Zusage sein, weil keine eigene Rechtsbetroffenheit vorliege. Eine Zusage zugunsten Dritter sei vom Schutzzweck und der Bindungswirkung nach § 38 LVwVfG nicht umfaßt. Die Klägerin habe beim Lärmschutz keine Befassungkompetenz. Der Bau und die Unterhaltung von Lärmschutzanlagen an Bundesautobahnen oblägen nach dem Bundesfernstraßengesetz dem Bund als Träger der Straßenbaulast. Jedenfalls sei die Bindungswirkung entsprechend § 38 Abs. 3 LVwVfG entfallen. Bis zum Erlaß vom 01.02.1993 sei Nr. 8 Abs. 2 RLS-83 anwendbar geblieben. Die Rechtslage sei keineswegs unklar oder zweifelhaft gewesen. Mit der Aufhebung von Nr. 8 Abs. 2 RLS-83 sei die einzige Grundlage für die Zusage entfallen. Etwas anderes ergebe sich nicht daraus, daß im Sinne des Erlasses des BMV vom 01.02.1993 "zugesicherte" Lärmschutzmaßnahmen noch durchgeführt werden könnten. Es sei unerheblich, ob es für die Unterscheidung zwischen Zusagen gegenüber Bürgern oder Gemeinden einen sachlichen Grund gebe. Maßgebend seien nur die Auffassung des Bundesministers für Verkehr und die darauf aufbauende Verwaltungspraxis. Die Differenzierung verstoße auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Unabhängig von der Aufhebung der Nr. 8 Abs. 2 RLS-83 sei eine Änderung der Verwaltungspraxis jedenfalls spätestens mit dem Schreiben des Bundesministers für Verkehr an das Verkehrsministerium vom 07.10.1994 eingetreten. Der Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom
  23. März 1997 - 2 K 2181/95 - zu ändern und die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe, festzustellen, daß der Beklagte auf Grund der Zusage vom
  24. Juli 1991 verpflichtet ist, mit der Klägerin eine Vereinbarung über den Bau und die Unterhaltung einer Lärmschutzwand entlang der Bundesautobahn A 81 auf der Gemarkung der Klägerin entsprechend dem "RE Vorentwurf" des Landesamts für Straßenwesen vom
  25. November 1989 in der geänderten Fassung des "RE-Vorentwurfs" des Autobahnbetriebsamts Singen vom
  26. Februar 1993 und des Schreibens des Verkehrsministeriums Baden-Württemberg an das Bundesministerium für Verkehr vom
  27. März 1994 abzuschließen. Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt im wesentlichen vor: Da es zu ihren Aufgaben gehöre, sich darum zu kümmern, daß auf das Gemeindegebiet einwirkender Verkehrslärm minimiert werde, müsse es ihr auch möglich sein, mit dem für die Lärmquelle Verantwortlichen wirksame Vereinbarungen zu schließen oder Adressat einer bindenden Zusage zu sein. Mit der Erklärung vom 05.07.1991 habe der Beklagte verbindlich festlegen wollen, daß eine Lärmschutzmaßnahme gemeinsam mit der Klägerin verwirklicht werde. Bei der Zusage eines Realakts sei das Vertrauen des Erklärungsempfängers schutzwürdiger als bei der Zusicherung eines Verwaltungsakts. Die Unzumutbarkeit der Erfüllung der Zusage sei daher ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal des § 38 Abs. 3 LVwVfG. Die Erfüllung der Zusage vom 05.07.1991 sei dem Beklagten zumutbar. In der Berufungsverhandlung hat der Vertreter des Landesamts für Straßenwesen angegeben: Die Aufstellung und Vorlage eines "RE-Vorentwurfs" sei ein haushaltsrechtlicher Vorgang und für Baumaßnahmen in der Bundeshaushaltsordnung und in den "Richtlinien für die Entwurfsgestaltung" allgemein vorgeschrieben. Damit werde die Erteilung einer Genehmigung zur Veranschlagung von Haushaltsmitteln beantragt. Für Bauvorhaben an Bundesfernstraßen erfolge dies grundsätzlich durch die Bundesländer. Nur wenn die Gesamtkostengrenzen überschritten würden, die der Bundesminister für Verkehr in seinem Allgemeinen Rundschreiben Nr. 40/1992 vom 09.10.1992 (VkBl. 1992, 629) für Bauvorhaben an Bundesfernstraßen allgemein festgelegt habe, sei zusätzlich die Erteilung eines "Gesehenvermerks" des Bundesministers für Verkehr erforderlich. Diese Kostengrenzen betrügen derzeit beim Neubau einer Lärmschutzanlage bei der Lärmvorsorge 1 Million DM und bei der Lärmsanierung 3 Millionen DM, und hätten nach dem vorangegangenen Allgemeinen Rundschreiben des Bundesministers für Verkehr Nr. 15/1985 vom 19.09.1985 auch 1991 gegolten. Erst nach Erteilung eines erforderlichen "Gesehenvermerks" würden im Wege der Einzelveranschlagung Mittel für das jeweilige Bauvorhaben im Bundeshaushalt bereitgestellt. Andernfalls sei eine Finanzierung des Bauvorhabens zu Lasten des Bundes nicht möglich. Pauschale Mittelzuweisungen an die Bundesländer gebe es insoweit nicht. Wegen der übrigen Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vortrags der Beteiligten wird auf die dem Senat vorliegenden Behörden- und Gerichtsakten verwiesen. Gründe Die zulässige Berufung ist begründet. Da allein der Beklagte eine Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts beantragt, ist dieses im Berufungsverfahren nur zu überprüfen, soweit es dem Klageantrag zu 1 stattgibt. Die Klägerin hat in der Berufungsverhandlung insoweit klargestellt, daß es ihr mit diesem Klagebegehren nicht um die Durchsetzung gesetzlicher Ansprüche auf nachträglichen Lärmschutz und auch nicht um die Verurteilung des Beklagten zur tatsächlichen Durchführung konkreter Baumaßnahmen gehe. Sie berufe sich ausschließlich auf eine durch die Erklärung des Landesamts für Straßenwesen in dessen Schreiben vom 05.07.1991 begründete Verpflichtung des Beklagten. Die dem Berufungszurückweisungsantrag beigefügte Maßgabe präzisiert dieses Klageziel im Sinne eines Feststellungsbegehrens. Sofern darin eine Klageänderung liegen sollte, wäre diese nach § 91 Abs. 1 und 2 VwGO zulässig. Denn der Beklagte hat sich in der Berufungsverhandlung auf die geänderte Klage eingelassen und der Senat hält die Änderung des Klageantrags zu 1 aus den nachfolgend dargelegten Gründen auch für sachdienlich. Eine Beiladung des Bundes zu diesem Rechtsstreit ist nicht im Sinne von § 65 Abs. 2 VwGO notwendig. Denn mit der erstrebten gerichtlichen Feststellung werden nicht gleichzeitig und unmittelbar Rechte des Bundes gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben (vgl. zu dieser Voraussetzung BVerwG, Beschl. v. 09.01.1999 - 11 C 8.97 -, NVwZ 1999, 296 m.w.N.). Der Beklagte verwaltet die Bundesautobahn A 81 im Auftrage des Bundes (Art. 90 Abs. 2 GG). Diese Auftragsverwaltung umfaßt die eigenverantwortliche Hoheits- und Vermögensverwaltung der Bundesfernstraßen. Aus der dem Bund nach § 6 FStrVermG, § 5 Abs. 1 FStrG übertragenen Straßenbaulast für die Bundesfernstraßen folgt nichts anderes. Sie betrifft nur die sogenannte interne oder finanzielle Straßenbaulast und damit allein im internen Verhältnis zwischen Bund und Ländern die Verpflichtung des Bundes zur Finanzierung der Ausgaben für die Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen an den Bundesfernstraßen (BVerwG, Urt. v. 15.04.1977 - IV C 3.74 -, BVerwGE 52, 226 ; BVerwG, Urt. v. 15.04.1977 - IV C 100.74 -, BVerwGE 52, 237 ). Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Die Klägerin begehrt die Feststellung einer konkreten Rechtspflicht des Beklagten, die sich nach ihrem Vortrag unmittelbar aus der Erklärung des Landesamts für Straßenwesen in dessen Schreiben vom 05.07.1991 entsprechend § 38 LVwVfG oder nach allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen ergibt. Sie hat auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung dargelegt. Auf Grund der nachhaltigen Weigerung des Beklagten, die im Schreiben vom 05.07.1991 zugesagte "gemeinsame Lärmschutzmaßnahme" zu verwirklichen, und auf Grund der Unsicherheit über die Rechtsverbindlichkeit der Erklärung des Landesamts für Straßenwesen hat die Klägerin ein schutzwürdiges Interesse rechtlicher Art an der baldigen Feststellung der behaupteten Rechtspflicht des Beklagten. Nach ihrem Tatsachenvortrag erscheint es ferner möglich, daß die Nichterfüllung dieser Rechtspflicht sie in ihren eigenen Rechten verletzt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog; vgl. zu diesem Erfordernis bei der Feststellungsklage: BVerwG, Beschl. v. 30.07.1990 - 7 B 71.90 -, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 109; BVerwG, Urt. v. 29.06.1995 - 2 C 32.94 -, BVerwGE 99, 64 und BVerwG, Urt. v. 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 /271). Dahinstehen kann insoweit, ob die einer Gemeinde gegebene Zusage einer Behörde ein subjektives Recht der Gemeinde begründen kann, wenn die zugesagte Handlung nicht im eigenen Wirkungskreis der Gemeinde liegt, die Zusage den gesetzlich bestimmten subjektiven Rechtskreis der Gemeinde (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 LV) also erweitern würde. Denn nach dem Vortrag der Klägerin erscheint es möglich, daß die vom Landesamt für Straßenwesen zugesagte "gemeinsame Lärmschutzmaßnahme" (im Sinne der von der Klägerin geforderten Vereinbarung) deshalb - auch - im eigenen Wirkungskreis der Klägerin liegt, weil die Klägerin damit ihre Aufgabe der kommunalen Bauleitplanung wahrnimmt. Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des Baugesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten (§ 1 Abs. 1 BauGB). Dabei sind die allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohnverhältnisse zu berücksichtigen (§ 1 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BauGB), was die Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen im Sinne von § 3 BImSchG, insbesondere den Schutz vor Lärmimmissionen, einschließt. Die Gemeinden sind insoweit - auch für bereits bestehende Baugebiete - nicht auf die Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen beschränkt, sondern ebenso ermächtigt, entsprechend dem Vorsorgeprinzip des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG vorbeugenden Umweltschutz im Gemeindegebiet zu betreiben (BVerwG, Urt. v. 14.04.1989 - 4 C 52.87 -, NVwZ 1990, 257 ). Diese Ziele kann die Gemeinde, sofern keine öffentlich-rechtlichen Normen und Rechtsgrundsätze entgegenstehen, auch mit anderen Mitteln als denen der Bauleitplanung verfolgen, insbesondere solchen schlicht-hoheitlicher Art, etwa mit einem (umweltrechtlichen) öffentlich-rechtlichen Vertrag (BVerwG, Urt. v. 15.12.1989 - 7 C 6.88 -, BVerwGE 84, 236 = NVwZ 1990, 665 ). Es steht der Klägerin daher frei, die in ihrem Kompetenzbereich angesiedelte selbstgewählte Aufgabe "Lärmvorsorge für gemeindliche Wohnbaugebiete" dadurch wahrzunehmen, daß sie an die für den Vollzug des Bundesfernstraßengesetzes zuständigen Behörden mit dem Ziel herantritt, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag (§ 54 Satz 1 LVwVfG) über den Bau von Lärmschutzanlagen auf dem Gemeindegebiet zu schließen. Dieses zur kommunalen Planungshoheit gehörende (Befassungs-)Recht einer Gemeinde wird durch die Kompetenzen des Bundes und der Länder für den Lärmschutz an Bundesfernstraßen entgegen der Auffassung des Beklagten weder ausgeschlossen noch beschränkt. Es setzt auch nicht voraus, daß die Klägerin - als Planungsträgerin oder als Grundeigentümerin - selbst "lärmbetroffen" ist. Schließlich ist die Feststellungsklage nicht deshalb ausgeschlossen, weil die Klägerin die behauptete Rechtspflicht des Beklagten mit einer allgemeinen Leistungsklage durchsetzen könnte (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Das folgt möglicherweise schon daraus, daß in einer Fallgestaltung wie der vorliegenden, in der mit der Klage ein (vorvertragsähnlicher) Anspruch auf Abschluß einer (Haupt-)Vereinbarung verfolgt wird, ein auf Abschluß der entsprechenden endgültigen Vereinbarung zielender, hinreichend bestimmter und vollstreckbarer Leistungsantrag kaum gestellt werden kann (vgl. dazu auch BGH, Urt. v. 17.06.1994, NJW-RR 1995, 10 m.w.N.). Das kann aber offenbleiben. Selbst wenn dies möglich wäre, wäre die Leistungsklage hier nicht vorrangig. Denn auch die Feststellungsklage gewährleistet die endgültige Klärung des Rechtsstreits, da davon auszugehen ist, daß der Beklagte als öffentlich-rechtliche Körperschaft schon einem rechtskräftigen gerichtlichen Feststellungsurteil nachkommen wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 02.07.1976 - VII C 71.75 -, BVerwGE 51, 69 /75). Die Feststellungsklage ist jedoch unbegründet. Der Beklagte ist auf Grund der Erklärung des Landesamts für Straßenwesen in dessen Schreiben vom 05.07.1991 - jedenfalls nach derzeitiger Sachlage - nicht verpflichtet, mit der Klägerin eine Vereinbarung über den Bau und die Unterhaltung einer Lärmschutzanlage an der Autobahn A 81 abzuschließen. Das folgt schon aus dem Erklärungsinhalt dieses Schreibens, wie er sich bei der gebotenen Auslegung entsprechend § 133 BGB ergibt. Danach ist die "gemeinsame Lärmschutzmaßnahme" nur unter der für die Klägerin erkennbaren, stillschweigend erklärten Bedingung zugesagt, daß der Bundesminister für Verkehr den für das Bauvorhaben bundeshaushaltsrechtlich erforderlichen "Gesehenvermerk" erteilt, und diese Bedingung ist - jedenfalls bislang - nicht eingetreten und auch nicht aus Gründen der Gleichbehandlung als eingetreten anzusehen. Der Senat kann daher zugunsten der Klägerin unterstellen, daß die Erklärung des Landesamts für Straßenwesen in dessen Schreiben vom 05.07.1991 eine entsprechend § 38 LVwVfG oder nach allgemeinen Grundsätzen des öffentlichen Rechts rechtsverbindliche - einer vorvertraglichen Bindung ähnliche - Zusage zum Abschluß einer Vereinbarung mit der Klägerin und nicht nur eine "reale" (informelle) Verwaltungshandlung ohne rechtliche Bindungswirkung, etwa eine Auskunft, darstellt. Zudem kann offenbleiben, wer gegebenenfalls zum Abschluß der Vereinbarung verpflichtet werden sollte, was angesichts der Verwaltungspraxis in den Fällen der Gemeinde Binzen und der Stadt Öhringen zweifelhaft erscheinen könnte, in denen Vereinbarungen über den Bau von Lärmschutzanlagen trotz der dem Beklagten im Außenverhältnis obliegenden Hoheits- und Vermögensverwaltung für die Bundesfernstraßen jeweils mit der Bundesrepublik Deutschland abgeschlossen worden sind. Rechtsverbindliche Zusagen einer Behörde sind ungeachtet dessen, ob sie auf den Erlaß eines Verwaltungsakts (Zusicherung, § 38 LVwVfG) oder auf die Vornahme anderer - "realer" - Handlungen des öffentlichen Rechts (z.B. den Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrags, vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I,
  28. Auflage, § 53 Rn. 9) gerichtet sind, rechtliche Willenserklärungen. Ihr Erklärungsinhalt ist nach der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB zu ermitteln (BVerwG, Urt. v. 07.02.1986 - 4 C 28.84 -, BVerwGE 74, 15 /17, und BVerwG, Urt. v. 19.02.1998 - 2 C 14.97 -, BVerwGE 106, 187 , sowie Kluth, NVwZ 1990, 608/610 jeweils m.w.N.). Es ist daher auch bei der Auslegung einer behördlichen Zusage der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an einem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Maßgebend ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger der Zusage bei objektiver Würdigung aller maßgeblichen Begleitumstände und des Zwecks der Zusage verstehen konnte. Auszugehen ist von dem Standpunkt dessen, für den die Erklärung bestimmt ist (BVerwG, Urt. v. 07.02.1986, a.a.O. ; BVerwG, Urt. v. 26.09.1996 - 2 C 39.95 -, BVerwGE 102, 81 /84; BVerwG, Urt. v. 22.01.1998 - 2 C 8.97 -, BVerwGE 106, 129 ). Eine Zusage muß insbesondere in dem Sinne ausgelegt werden, daß das gewollte Ziel in rechtlich zulässiger Weise erreicht wird (BVerwG, Urt. v. 22.01.1998, a.a.O. ). Bei Beachtung dieser Grundsätze kann die Erklärung des Landesamts für Straßenwesen im Schreiben vom 05.07.1991 zunächst weder als "Finanzierungszusage" noch als "Bauzusage", sondern allenfalls dahin verstanden werden, daß sie sich auf den Abschluß einer Vereinbarung mit der Klägerin über die "gemeinsame Lärmschutzmaßnahme", also über den Bau und die Unterhaltung einer Lärmschutzanlage entlang der Autobahn A 81, bezieht. Der objektive Erklärungsinhalt der Aussage "Nach rechtlicher Prüfung kann Ihnen eine gemeinsame Lärmschutzmaßnahme endgültig zugesagt werden" ist angesichts der Unbestimmtheit des Begriffs "gemeinsame Lärmschutzmaßnahme" aus sich heraus nicht verständlich. Seine Bedeutung kann deshalb nicht isoliert vom übrigen Text des Schreibens vom 05.07.1991 und von den Begleitumständen, unter denen es an die Klägerin gerichtet wurde, bestimmt werden. Bereits die nachfolgenden Sätze "Die genaue Aufteilung wird nach Überrechnung vom Autobahnbetriebsamt mit Ihnen vereinbart. Auch die dann notwendige Vereinbarung über den Bau, Unterhaltung, Erneuerung einschließlich Kostentragung wird das Autobahnbetriebsamt mit Ihnen abschließen" verdeutlichen, was mit der zugesagten "gemeinsamen Lärmschutzmaßnahme" gemeint ist: Der Abschluß einer Vereinbarung mit der Klägerin. Hierfür sprechen auch die Begleitumstände. Der Klägerin war auf Grund der zahlreichen Gespräche mit Mitarbeitern des Autobahnamts und des Landesamts für Straßenwesen die Auffassung der Behörden bekannt, daß sie selbst - als kommunale Planungsträgerin oder Eigentümerin von Grundstücken - nicht im Sinne gesetzlicher Bestimmungen oder der von den Behörden praktizierten Anwendung von Nr. 8 Abs. 2 RLS-83 anspruchsberechtigt sei, sondern daß dies nur für die Eigentümer der Wohnbaugrundstücke entlang der Kalkhofstraße gelte. Vor diesem Hintergrund und wegen der erklärten Absicht der Klägerin, die nur für die Wohnbebauung entlang der Kalkhofstraße rechtlich gebotene Lärmschutzmaßnahme zum Anlaß zu nehmen, für alle der Autobahn zugewandten Baugebiete aktiven Lärmschutz sicherzustellen, zielte die gesamte seit 1987 mit der Klägerin abgestimmte Planung der "gemeinsamen Lärmschutzmaßnahme" darauf ab, die Lärmschutzanlage nicht auf den vom Bund zu finanzierenden Teilbereich zu beschränken, sondern dem Wunsch der Klägerin entsprechend zu verlängern. Das erforderte mit Blick auf die insoweit erforderliche Kostenbeteiligung der Klägerin den Abschluß einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung. Daß dies auch der Klägerin bewußt war, ergibt sich etwa aus dem Beschluß ihres Gemeinderats vom 13.04.1988, in dem ausdrücklich von den "notwendigen Vereinbarungen" mit dem Landesamt für Straßenwesen die Rede ist. Daran knüpft das Schreiben vom 05.07.1991 an. Der hiernach "endgültig" zugesagte Abschluß einer Vereinbarung über die "gemeinsame Lärmschutzmaßnahme" steht bei der gebotenen objektiven Würdigung aller maßgeblichen Begleitumstände und des Zwecks der Erklärung des Landesamts für Straßenwesen indes unter der (haushalts-)verfahrensrechtlichen Bedingung, daß der Bundesminister für Verkehr den für das Bauvorhaben bundeshaushaltsrechtlich erforderlichen "Gesehenvermerk" erteilt. Das ergibt sich zwar nicht aus dem Wortlaut des Schreibens vom 05.07.
  29. Diese Bedingung ist der Erklärung des Landesamts für Straßenwesen aber stillschweigend immanent, und das war für die Klägerin objektiv erkennbar. Das ergibt sich aus folgendem: Allen Beteiligten war bekannt, daß die "gemeinsame Lärmschutzmaßnahme" nur zu realisieren ist, wenn sie vom Bund und von der Klägerin finanziert wird. Eine finanzielle Beteiligung des Beklagten, etwa für den Fall, daß der Bund die Übernahme seines Kostenanteils ablehnt, stand zu keinem Zeitpunkt zur Diskussion. In dieser Hinsicht ergeben sich auch aus den beigezogenen Behördenakten keine Anhaltspunkte. Der Bürgermeister der Klägerin hat in der Berufungsverhandlung auf ausdrückliche Nachfrage keine Tatsachen angeben können, auf Grund derer die Klägerin erwarten konnte, daß der Beklagte die zugesagte Vereinbarung selbst dann abschließt, wenn für das Vorhaben im Bundeshaushalt keine Mittel veranschlagt werden. Für die Klägerin war auf Grund der Verhandlungen und des Schriftwechsels mit den Behörden des Beklagten schließlich auch klar, daß die Übernahme des Kostenanteils des Bundes eine gesetzlich nicht gebotene "freiwillige Leistung" des Bundes nach Maßgabe von Nr. 8 Abs. 2 RLS-83 sein würde, so daß hier dem für die Veranschlagung der Haushaltsmittel notwendigen Verfahrensablauf besondere Bedeutung zukam. Bei dieser Ausgangslage stand fest, daß der Beklagte die in Aussicht genommene Vereinbarung mit der Klägerin - gegebenenfalls (wie in den Fällen Binzen und Öhringen) als "Vertreter" des Bundes - nur abschließt, wenn für den vom Bund zu tragenden "freiwilligen" Kostenanteil im Bundeshaushalt Mittel veranschlagt werden. Das erforderte in (haushalts-)verfahrensrechtlicher Hinsicht nicht nur die Aufstellung, Prüfung und Genehmigung eines "RE-Vorentwurfs" (vgl. § 24 Abs. 1 BHO i.V.m. den "Richtlinien für die Entwurfsgestaltung (RE)") durch die im Rahmen der Auftragsverwaltung handelnden Behörden des Beklagten, sondern auch - wie der Vertreter des Landesamts für Straßenwesen in der Berufungsverhandlung bestätigt hat - die in Gestalt eines "Gesehenvermerks" zu erteilende Zustimmung des Bundesministers für Verkehr. Denn der nach der beabsichtigten Vereinbarung vom Bund zu tragende Kostenanteil überschritt die vom Bundesminister für Verkehr festgelegte Kostengrenze (1 Million DM), ab der "RE-Vorentwürfe" für den Neubau von Lärmschutzanlagen der Lärmvorsorge an Bundesfernstraßen dem Bundesminister für Verkehr zur Erteilung seines "Gesehenvermerks" vorzulegen waren (vgl. Nr. I Abs. 2 Satz 1 und 2 Allgemeines Rundschreiben Nr. 40/1992 des Bundesministers für Verkehr vom 09.10.1992, VkBl. 1992, 629 i.V.m. Nr. 9 der Anlage 1 dieses Rundschreibens sowie die - nach Auskunft des Vertreters des Landesamts für Straßenwesen entsprechenden - Regelungen im vorangegangenen Allgemeinen Rundschreiben Nr. 15/1985 des Bundesministers für Verkehr vom 19.09.1985 - StB 15/38.02.02/18 VA 85). Diese haushaltsrechtliche Verfahrenslage war der Klägerin bekannt. Das ergibt sich aus dem Grundsatzbeschluß ihres Gemeinderats vom 13.04.1988, in dem das Landesamt für Straßenwesen aufgefordert wird, "bei der zuständigen Bundesbehörde" den für die Erstellung der Lärmschutzanlage erforderlichen "Antrag" zu stellen, und in dem es weiter heißt, daß "die zwischen dem Landesamt für Straßenwesen und der Gemeinde notwendigen Vereinbarungen" vorbereitet werden sollen, "sobald die zuständige Bundesbehörde über den Antrag der Gemeinde entschieden hat". Auch in den Aktenvermerken des Bürgermeisters der Klägerin vom 03.11.1992 und vom 19.01.1993 kommt dies zum Ausdruck, soweit darin vom "notwendigen Zustimmungsverfahren" und der "zuschußgebenden Stelle" die Rede ist und festgestellt wird, daß die Lärmschutzwand realisiert werden könne, "sofern die Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden." Diese Aktenvermerke bestätigen im übrigen, daß die Klägerin auch nach Erhalt des Schreibens vom 05.07.1991 nicht davon ausging, daß die erforderliche Zustimmung des Bundesministers für Verkehr bereits erteilt oder nunmehr entbehrlich ist. Da das haushaltsrechtliche Verfahren völlig außer Streit und auch nicht Gegenstand der im Schreiben vom 05.07.1991 erwähnten "rechtlichen Prüfung" war, bestand für das Landesamt für Straßenwesen auch kein Anlaß, auf das bekannte Erfordernis der Erteilung des "Gesehenvermerks" nochmals ausdrücklich hinzuweisen. Die "gemeinsame Lärmschutzmaßnahme", der Abschluß der Vereinbarung, war daher ungeachtet dessen, ob der Erklärung des Landesamts für Straßenwesen in der Sache auch die Vorstellung von der allgemeinen oder jedenfalls auf den Fall der Klägerin bezogenen Anwendbarkeit von Nr. 8 Abs. 2 RLS-83 zugrunde lag, jedenfalls nur für den Fall zugesagt, daß der Bundesminister für Verkehr dem "RE-Vorentwurf" durch Erteilung des "Gesehenvermerks" zustimmt und die Teilfinanzierung durch den Bund damit sichergestellt ist. Die Erklärung im Schreiben des Landesamts für Straßenwesen vom 05.07.1991 läßt zwar erkennen, daß die Behörde damals auf Grund ihrer rechtlichen Überprüfung und der bisherigen Erfahrungen erwartete, daß diese verfahrensrechtliche Bedingung eintreten werde. Verzichten wollte - und konnte - sie auf den Eintritt dieser Bedingung jedoch nicht, und das war für die Klägerin auf Grund der beschriebenen Vorgeschichte dieser Erklärung objektiv erkennbar. Die Bedingung ist nicht eingetreten. Der Bundesminister für Verkehr hat in seinem Schreiben an das Verkehrsministerium vom 07.10.1994 die Erteilung des "Gesehenvermerks" abgelehnt. Auf welchen Gründen dies beruht, ist für die Frage des Eintritts der Bedingung grundsätzlich unerheblich. Auch der Gleichheitssatz, der für juristische Personen des öffentlichen Rechts bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben zwar nicht nach Art. 3 Abs. 1 GG, jedoch als Ausfluß des Rechtsstaatsgebots (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) im Verhältnis zu anderen Hoheitsträgern gilt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 02.02.1998 - 2 B 4.98 -, Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 89), gebietet mit Blick auf die von der Klägerin angeführten Fälle der Gemeinden Bretzfeld und Binzen sowie der Stadt Öhringen keine andere Beurteilung. Zwar wurden dort, wie den vorliegenden Akten zu entnehmen ist, ähnliche "Zusagen" erteilt und noch nach der im Januar 1993 erfolgten Aufhebung von Nr. 8 Abs. 2 RLS-83 erfüllt. In allen diesen Fällen hat der Bundesminister für Verkehr jedoch seine Zustimmung zur Übernahme eines Kostenanteils zu Lasten des Bundes erteilt; Anhaltspunkte dafür, daß die Ablehnung dieser Zustimmung im Fall der Klägerin im Vergleich dazu willkürlich ist, sind nicht erkennbar, da sich diese Fälle von demjenigen der Klägerin in wesentlichen Punkten unterscheiden. Bei den Gemeinden Binzen und Bretzfeld wurden nicht nur die Grenzwerte der Lärmvorsorge, sondern auch der Lärmsanierung überschritten. Dies war bei der Stadt Öhringen zwar nicht der Fall. Denn dort wurden als Maßnahmen der Lärmvorsorge Lärmschutzwände zum Schutz vorhandener Altbebauung im Stadtteil Möhrig sowie zum Schutz eines geplanten Neubaugebiets errichtet. Der Fall der Stadt Öhringen unterscheidet sich jedoch deshalb wesentlich von demjenigen der Klägerin, weil die Lärmgrenzwerte dort - wie der Beklagte zu Recht hervorhebt - nicht nur bei wesentlich mehr Gebäuden, sondern auch deutlich höher überschritten waren als im Falle der Klägerin. Die zur Klarstellung für beide Rechtszüge insgesamt neu zu fassende Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Dabei ist der Klägerin abweichend von der Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts, wonach der Beklagte trotz der Abweisung des in erster Instanz gestellten Klageantrags zu 2 den insoweit entstandenen geringfügigen Kostenanteil nach § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO ebenfalls zu tragen habe, auch dieser Teil der Kosten aufzuerlegen, obwohl das Urteil des Verwaltungsgerichts in bezug auf diesen Streitgegenstand rechtskräftig geworden ist. Denn da der Beklagte hinsichtlich des Klageantrags zu 1 nunmehr obsiegt, ist die Voraussetzung für die Anwendung des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, daß die Klägerin insgesamt "nur zu einem geringen Teil unterlegen ist", entfallen. Die Revision an das Bundesverwaltungsgericht ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Permalink: https://openjur.de/u/347473.html ( https://oj.is/347473 ) Volltext Druckansicht PDF Download Zitate 20 Zitiert 9 Referenzen 0 Schlagworte Problem melden Impressum Datenschutz Nutzungsbedingungen Über openJur English openJur e.V.

🔗 Zur amtlichen Quelle

KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.