dem Glücksspielstaatsvertrag und dem Glücksspielgesetz LSA ist mit Verfassungsrecht und europäischem Unionsrecht vereinbar. 2. Die Vermittlung von Sportwetten an private Veranstalter, die lediglich im Besitz einer in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union erteilten Konzession (hier Gibraltar) sind, unterliegt der Erlaubnispflicht
dem Glücksspielgesetz LSA.
dem Rennwett- und Lotteriegesetz sowie Wettvermittlung und die Erbringung von Dienstleistungen für Buchmacher, Wettbetriebe und andere Unternehmen. Am
dem zu diesem Zeitpunkt geltenden Lotto-Toto-Gesetz des Landes Sachsen-Anhalt zugelassenes Wettunternehmen veranstaltet wird. Dies umfasste insbesondere das gewerbsmäßige Entgegennehmen und Vermitteln von Sportwetten über das Internet sowie die Förderung oder Unterstützung einer solchen Tätigkeit. Mit Urteil vom
wie vor ausgeweitet würden. Staatliche Annahmestellen würden flächendeckend vorgehalten und mit hohem Aufwand beworben. Im Übrigen sei der Bescheid, soweit er es ablehne, die Nichtanwendbarkeit von § 13 Abs. 1 des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (GlüG LSA) zumindest bis zum Ablauf der vom Bundesverfassungsgericht bestimmten Übergangsfrist, mithin bis zum
G LSA) vom 22. Dezember 2004 (GVBl. LSA S. 846) bedürfe die Tätigkeit der Klägerin seit Inkrafttreten des Glücksspielgesetzes einer Erlaubnis. Lediglich die von der Klägerin nicht beabsichtigte Vermittlung von Glücksspielen landeseigener Unternehmen sei für einen Übergangszeitraum von drei Jahren
Inkrafttreten des Glücksspielgesetzes erlaubnisfrei. Der Beklagte habe auch zu Recht ausgeführt, dass eine solche Erlaubnis nicht erteilt werden könne. Das Glücksspielgesetz des Landes Sachsen-Anhalt sei für eine Übergangszeit bis zum
dem bayerischen Staatslotteriegesetz in Bayern Sportwetten nur vom Freistaat Bayern veranstaltet und nur derartige Wetten gewerblich vermittelt werden dürfen, ohne das Monopol konsequent am Ziel der Bekämpfung der Suchtgefahren auszurichten. Bis zu einer bis zum
Maßgabe der Gründe des Urteils vom
dem Geschäftsbericht der Lotto Sachsen-Anhalt GmbH für das Jahr 2006 sei die Stelle eines Beauftragten für Spielerschutz geschaffen und die Anzahl der Vertriebsstellen reduziert worden. Auch werde die Teilnahme an Sportwetten künftig nur noch mit einer Kundenkarte möglich sein. Diese Maßnahmen reichten aus, um unter Berücksichtigung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts das Glücksspielgesetz übergangsweise anzuwenden. Es komme nicht darauf an, ob auch in anderen Sektoren des Glücksspielmarktes als dem Sportwettenbereich das Ziel der Verminderung der Spielgelegenheit verfolgt werde. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis. Die Erlaubnis dürfe nur erteilt und aufrechterhalten werden, wenn die Veranstaltung, an die die Beteiligung vermittelt werden solle, im Land Sachsen-Anhalt erlaubt sei. Das Unternehmen d. Ltd. in G. führe indes mit der Veranstaltung von Sportwetten keine im Land Sachsen-Anhalt erlaubte Veranstaltung durch. Die ihr in G. erteilte Lizenz erstrecke sich nicht auf das Land Sachsen-Anhalt. Das sei auch gemeinschaftsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Ausübung von Tätigkeiten im Glücksspielsektor ohne eine vom Staat erteilte Konzession unter Strafandrohung zu verbieten bzw. ein staatliches Monopol hierfür vorzusehen, stelle zwar eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs dar, die indes aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt seien. Die im Land Sachsen-Anhalt dargestellten Maßnahmen seien darauf ausgerichtet, das bestehende staatliche Sportwettmonopol am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten. Dabei sei abzustellen auf die Zeit
Klärung der bis dahin als unklar zu bewertenden Rechtslage durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom
der Novelle des Glücksspielgesetzes mit Gesetz vom 18. Dezember 2007 habe der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nicht ausreichend umgesetzt. Die Normierung von Jugendschutzanforderungen, Sozialkonzepten und Internetverbot führe bei Beibehaltung des weit gefächerten Vertriebssystems des landeseigenen Wettunternehmens nicht dazu, dass das Glücksspielrecht des Landes konsequent und aktiv am Ziel der Bekämpfung der Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet sei. Das Sportwettenmonopol sei nicht kohärent ausgestaltet. Die Veranstaltung bestimmter Sportwetten (Pferdesportereignisse) sei weiterhin zulässig. Glücksspiele mit besonders hohem Suchtpotential, insbesondere Automatenspiele, seien ohne größere Beschränkungen zulässig und dürften von Privaten betrieben werden. Außerdem könne jeder Einwohner Sachsen-Anhalts über das Internet unkontrolliert bei ausländischen Anbietern Sportwetten platzieren. Die Zahl der Lotterieannahmestellen sei nur leicht rückläufig. Die jährlichen Ausgaben für Suchtprävention würden nur ca. 1 % der jährlichen Einnahmen aus der Konzessionsabgabe ausmachen. Der Ausschluss privater Wettvermittler vom Sportwettenmarkt diene primär der Einnahmenerzielung. Dies zeige auch der Verkauf der landeseigenen Spielbanken an einen in Israel ansässigen Investor, welcher plane, in Vockerode ein "Las Vegas des Ostens" zu errichten. Ferner habe der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt nicht
gewiesen, dass eine Gefahr durch Spielsucht im Bereich der Sportwetten bestehe. Vor diesem Hintergrund sei nicht ersichtlich, dass ein staatliches Monopol bei den Sportwetten erforderlich sei. Die Dienstleistungsfreiheit könne auch mit weniger einschränkenden Maßnahmen beschränkt werden. Die Klägerin habe auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die beim Verwaltungsgericht erhobene Klage von Anfang begründet war. Durch die rechtswidrige Versagung der Genehmigung bzw. die versagte Feststellung, dass die Vermittlungstätigkeit der Klägerin genehmigungsfrei sei, sei der Klägerin ein Schaden entstanden. Es werde ferner eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof angeregt. Die Klägerin beantragt,
G LSA zuständig ist, verteidigt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Die Regelungen des am
G LSA) in der seit
G LSA verfassungsgemäß und unionsrechtskonform (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 21.01.2010 - 1 S 94.09 - juris; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009 - 6 S 1110/07 - juris; OVG Weimar, Beschl. v. 08.12.2009 - 3 EO 593/09 - juris; OVG Koblenz, Beschl. v. 23.10.2009 - 6 B 10998/09 - juris; OVG Saarland, Beschl. v. 05.10.2009 - 3 B 321/09 - ZfWG 2009, 369 ; OVG LSA, Beschl. v. 18.08.2009 - 3 M 415/08 - ZfWG 2009, 355 ; OVG Hamburg, Beschl. v. 27.02.2009 - 4 Bs 235/08 - juris; OVG Münster, Beschl. v. 18.02.2009 - 4 B 298/09 - juris; BayVGH, Urt. v. 18.12.2008 - 10 BV 07.774 - juris). Das in Sachsen-Anhalt geregelte Sportwettmonopol verstößt zunächst weder gegen Art. 12 Abs. 1 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Das staatliche Sportwettenmonopol stellt zwar einen Eingriff in die
1 GG allen Deutschen garantierte Berufsfreiheit dar. Der Eingriff ist jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Sowohl das Veranstalten als auch das Vermitteln von Sportwetten stehen als berufliche Tätigkeiten unter dem Schutz des Grundrechts der Berufsfreiheit
1 GG. Dies hat das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom
verbotene Tätigkeit, die wegen ihrer Sozial- und Gemeinschaftsschädlichkeit schlechthin nicht am Grundrechtsschutz teilnimmt (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, a. a. O. , BVerfGE 115, 276 , 301), liegt bei der Vermittlung von Sportwetten nicht vor. Die im staatlichen Sportwettenmonopol liegende Beschränkung der Berufsfreiheit ist durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt und entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Welche Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Beschränkung der Berufsfreiheit durch ein staatliches Sportwettenmonopol zu stellen sind, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom
StV der Bekämpfung der Spielsucht und der Wettleidenschaft, der Begrenzung des Glücksspielangebots und der Lenkung des Spieltriebs, dem Jugend- und Verbraucherschutz und dem Schutz vor Folge- und Begleitkriminalität. Die Erzielung von Einnahmen zählt nicht zu den mit dem Wettmonopol verfolgten Zwecken. Der Landesgesetzgeber hat, um zu gewährleisten, dass die Ziele des § 1 GlüStV tatsächlich erreicht werden, im Glücksspielstaatsvertrag und den glücksspielrechtlichen Bestimmungen des Landes hierzu die erforderlichen Regelungen getroffen. Mit dem Gebot der sachlichen und nicht zum Glücksspiel auffordernden Werbung (§ 5 Abs. 1 GlüStV), dem Verbot der Fernseh-, Internet- und Telefonwerbung (§ 5 Abs. 3 GlüStV) und dem Verbot der indirekten Werbung für Sportwetten durch Trikot- und Bandenwerbung in Rundfunk und Fernsehen (§ 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV) hat er das verfassungsrechtliche Gebot aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006, dass die Werbung für das Wettangebot keinen Appellcharakter haben darf und sich auf Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Wetten beschränken muss, verwirklicht (zur Verfassungsmäßigkeit der Werbeverbote: BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, a. a. O. , OVG Münster, Beschl. v. 08.12.2009 - 13 B 958/09 - juris). Diese Regelungen dienen dem Prinzip der aktiven Suchtbekämpfung und der Reduzierung von Suchtrisiken ebenso wie das Verbot, den Abschluss von Sportwetten mit der Übertragung von Sportereignissen im Fernsehen zu verbinden (§ 21 Abs. 2 Satz 2 GlüStV), das uneingeschränkte Verbot der Wettteilnahme über das Internet und über Telekommunikationsanlagen (§ 4 Abs. 4, § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV; vgl. zu den Gefahren des Internet im Bereich der Vermittlung und Veranstaltung von Glücksspielen: BVerfG, Beschl. vom 14.10.2008, a. a. O. ; EuGH, Urt. v. 08.09.2009 - C-42/07 - "Liga Portuguesa" Rdnr. 70) und das Verbot der Wettannahme bei laufenden Sportereignissen (sog. Livewetten, § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV). Die
dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 erforderlichen weiteren Bestimmungen zur Suchtbekämpfung, zum Spieler- und Minderjährigenschutz und zur Abwehr von Suchtgefahren, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehen, sind mit dem Ausschluss der Teilnahme von Minderjährigen (§ 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV), der Verpflichtung der Glücksspielanbieter zum Ergreifen von Präventionsmaßnahmen (§ 6 GlüStV in Verbindung mit dem Anhang zum GlüStV), den Aufklärungspflichten (§ 7 GlüStV), der Möglichkeit von Spielersperren (§ 8 Abs. 1 GlüStV), dem Teilnahmeausschluss von gesperrten Spielern (§ 22 Abs. 2 GlüStV), der Sicherstellung der wissenschaftlichen Suchtforschung (§ 11 GlüStV), der Beratung der Länder durch einen Fachbeirat von Suchtexperten (§ 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV) und der fachlichen Evaluierung des Staatsvertrages (§ 27 GlüStV) ebenfalls getroffen (vgl. Beschl. d. Senates v. 18.08.2009 - 3 M 415/08 - juris). Ferner hat der Gesetzgeber die Vertriebswege
den Erfordernissen der Suchtprävention sowie des Spieler- und Jugendschutzes ausgestaltet, indem er die Begrenzung der Zahl der Annahmestellen (§ 10 Abs. 3 GlüStV) und ein Erlaubnisverfahren für alle Annahmestellen vorsieht (§ 4 Abs. 1 GlüStV, §§ 5, 13 Abs. 1 Satz 1 GlüG). Schließlich hat der Gesetzgeber geeignete Kontrollinstanzen, die eine ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates aufweisen, dadurch geschaffen, dass die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde ausgeübt werden darf, die für die Finanzen des Landes zuständig ist (vgl. § 9 Abs. 6 GlüStV); zudem muss die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten von der Veranstaltung und Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden, getrennt sein (§ 21 Abs. 2 GlüStV). Die gesetzlichen Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag und im Glücksspielgesetz hierzu entsprechen dem verfassungsrechtlichen Gebot, dass der Gesetzgeber wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht der Exekutive überlassen darf. Dabei bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel "wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte". Ob und inwieweit der Vorbehalt des Gesetzes Regelungen des parlamentarischen Gesetzgebers erfordert, richtet sich daher allgemein
der Intensität, mit der die Grundrechte des Regelungsadressaten durch die jeweilige Maßnahme betroffen sind (vgl. BVerfG, Urt. v. 14.07.1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218 , 251 f. m. w. N.).
diesem Maßstab sind insbesondere detailliertere Regelungen zur Ausgestaltung des Vertriebsnetzes des staatlichen Wettanbieters oder zu Art und Umfang der Wetten nicht verfassungsrechtlich geboten. Zu den erforderlichen gesetzlichen Regelungen gehören inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten sowie Vorgaben zur Beschränkung ihrer Vermarktung (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, BVerfGE 115, 276 , 318). Diese hat der Gesetzgeber in Sachsen-Anhalt mit dem Zustimmungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag getroffen. Er hat in § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV bestimmt, dass Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen erlaubt werden. Damit sind zugleich die - stärker manipulationsanfälligen und im Hinblick auf das Suchtrisiko gefährlicheren - Wetten auf einzelne Ereignisse während eines Sportwettkampfs ausgeschlossen (vgl. BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a. a. O. ).
StV sind Wetten während des laufenden Sportereignisses (Live-Wetten) sowie über Telekommunikationsanlagen verboten, Wetten über das Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ebenso. Mit diesen Bestimmungen hat der Gesetzgeber die wesentlichen Regelungen zu Art und Zuschnitt der Wetten in ausreichender Weise vorgenommen. Einer noch detaillierteren Regelung oder weitergehender inhaltlicher Kriterien durch den Gesetzgeber bedurfte es insoweit nicht. Denn für die berufliche Betätigungsfreiheit privater Wettanbieter hat die nähere Ausgestaltung der von dem Staatsmonopol vertriebenen Sportwetten im Hinblick auf das Erfordernis, dass der Gesetzgeber alle wesentlichen Entscheidungen selbst trifft, keine eigenständige Bedeutung. Es fehlt insoweit an der grundrechtsbezogenen Wesentlichkeit (vgl. BayVGH Urt. vom 18.12.2008, a. a. O. ). Soweit das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 gefordert hat, dass der Gesetzgeber inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten vorgeben müsse, geschah dies im Interesse des Spielerschutzes und nicht im Interesse des Grundrechtsschutzes der privaten Wettanbieter. Zum Spielerschutz hat der Glücksspielstaatsvertrag indessen, wie oben dargestellt, eine Reihe von Regelungen über Art und Profil der Wetten getroffen. Der Glücksspielsstaatsvertrag und das Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt enthalten auch die erforderlichen wesentlichen Regelungen zur Vertriebsstruktur.
dem Glücksspielstaatsvertrag unterliegen alle Annahmestellen und Vermittler von staatlichen Glücksspielen einer Erlaubnispflicht. Die Erlaubnis ist
StV zu versagen, wenn der geplante Betrieb der Annahmestelle den Zielen des § 1 GlüStV widerspricht. Insbesondere müssen Annahmestellen für Sportwetten
StV organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich und personell von Sportorganisationen oder Sporteinrichtungen getrennt sein. Des Weiteren regelt § 5 GlüG LSA im Einzelnen, unter welchen Voraussetzungen der Betrieb einer Annahmestelle erlaubt werden darf. Zudem bestimmt § 5 GlüG LSA, welchen Anforderungen die Vertriebsstruktur hinsichtlich Anzahl und flächenmäßiger Verteilung der Annahmestellen genügen muss. Damit hat der Gesetzgeber alle wesentlichen Grundentscheidungen für die Vertriebsstruktur getroffen. Weitergehende Regelungen sind insoweit verfassungsrechtlich nicht gefordert (vgl. zu Rechtslage in Baden-Württemberg: VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, a. a. O. ). Denn Bestimmungen über die Vertriebsstruktur dienen - ebenso wie die Regelungen zu Art und Zuschnitt der Wetten - dem Spielerschutz und sind damit nicht wesentlich für die Verwirklichung der beruflichen Betätigungsfreiheit privater Wettanbieter. Auch aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 folgt nichts anderes. Es enthält, wie das Bundesverfassungsgericht für das Land Bayern klargestellt hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 01.04.2008 - 2 BvR 2680/07 - NVwZ-RR 2008, 611 ), keine Aussagen über den Vertrieb der vom Land veranstalteten Lotterien und Wetten und die Modalitäten der Vertriebsstruktur. Es enthält insbesondere keine zwingende Vorgabe für eine weitergehende Reduzierung der Zahl der Annahmestellen. Denn das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Urteil zwar bei der Darstellung der Defizite bei Verwirklichung der ein Wettmonopol rechtfertigenden Ziele neben der breit angelegten Werbung, dem Internetangebot und dem Fehlen einer aktiven Suchtprävention auch den Umstand erwähnt, dass die Vertriebswege für die staatlichen Sportwetten ODDSET nicht auf eine Bekämpfung der Suchtgefahren und auf eine Begrenzung der Wettleidenschaft angelegt seien, weil die staatlichen Lotterieunternehmen über ihr breitgefächertes Netz von Lottoannahmestellen vertreibe, dem die offizielle Maxime "weites Land - kurze Wege" zugrunde liege, wobei der Vertrieb in bewusster Nähe zum Kunden stattfinde und die Möglichkeit zum Sportwetten zu einem allerorts verfügbaren "normalen" Gut des täglichen Lebens werde (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a. a. O. , BVerfGE 115, 276 , 314 f.). Bei den verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Neugestaltung des Bereichs der Sportwetten, deren Erfüllung für die Aufrechterhaltung des staatlichen Wettmonopols Voraussetzung ist, wird jedoch eine Reduzierung der Zahl der Annahmestellen nicht ausdrücklich genannt. Gefordert ist insoweit nur, dass die Vertriebswege so auszuwählen und einzurichten sind, dass Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden, wobei besonderer
druck auf das Verbot einer Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen gelegt wird (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a. a. O. , BVerfGE 115, 276 , 318 f.). Das staatliche Wettmonopol ist auch in organisatorischer Hinsicht konsequent am Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtet. Der Gesetzgeber hat zum einen - wie oben bereits dargelegt - das Wettangebot selbst begrenzt. Wetten sind nur als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen erlaubt, Wetten auf einzelne Ereignisse während eines Sportwettkampfs, Livewetten, Wetten über Telefon oder Internet hingegen nicht. Das staatliche Wettangebot ist damit auch in qualitativer Hinsicht begrenzt. Die staatliche Lotto-Toto GmbH Sachsen-Anhalt bietet daher diese letztgenannten Wettformen, deren besondere Gefährlichkeit unter dem Aspekt der Spielsucht der Gesetzgeber im Hinblick auf ihren Inhalt - wegen des Aufspaltens des Sportereignisses in viele Einzelgeschehnisse, verbunden mit der Möglichkeit der Livewette - und die Art ihrer Eingehung - wegen der Anonymität und fehlenden sozialen Kontrolle bei Wetten über Internet und Telefon - annehmen durfte (vgl. BVerfG, Urt. vom 28.03.2006, a. a. o., BVerfGE 115, 276 , 315), nicht an. Im Weiteren ist das Angebot für Sportwetten im Land Sachsen-Anhalt aufgrund administrativer Maßnahmen beschränkt. Wie sich aus den staatlich genehmigten Teilnahmebedingungen für die Sportwette "ODDSET-Kombi-Wette" (veröffentlicht im Internet unter www.ltsa.de) ergibt, ist für jede Wettrunde ein Spielplan zu erstellen, der bis zu 90 Spiele, Wettkämpfe oder sonstige Sportereignisse umfassen kann; wöchentlich sind zwei Wettrunden in der Kombi-Wette zulässig. In der ODDSET-TOP-Wette können bis zu 24 sog. TOP-Ereignisse aus unterschiedlichen Sportarten enthalten sein; die Wette umfasst pro TOP-Ereignis bis zu 36 Voraussagemöglichkeiten mit den dazugehörigen Quoten. Gegenstand der TOTO-Ergebniswette (sog. 13er-Wette), bei der wöchentlich eine Wettrunde durchgeführt wird, ist die Voraussage des Ausgangs von dreizehn Fußballspielen. Bei der TOTO-Auswahlwette tippt man aus 45 Spielbegegnungen die sechs Spiele, von denen man meint, sie endeten mit einem Unentschieden. Damit ist das staatliche Sportwettenangebot deutlich begrenzt. Hingegen beläuft sich z. B. das Angebot der angebotenen Wettmöglichkeiten auf der Homepage "d. .com", welche durch die Vertragspartnerin der Klägerin von G. aus betrieben wird, auf Einzelwetten, sog. Akkuwetten, "min.3-wetten", Systemwetten, Handicapwetten und Sonderwetten. Daneben werden auch Live-Wetten auf aktuell laufende Sportereignisse angeboten. Insgesamt können dort zeitgleich auf mehrere Hundert Sportereignisse Wetten platziert werden. Weiter ist für die staatlich organisierten ODDSET-Wetten der Höchsteinsatz begrenzt, nämlich bei der Kombi-Wette auf 1.500,- € und bei der TOP-Wette auf 500,- € je Einzelwette. Gleiches gilt auch für den Vertrieb der Sportwetten über Annahmestellen. Rechtlich nicht zu beanstanden ist die Annahme des Gesetzgebers, dass der Vertrieb des staatlichen Sportwettangebots über stationäre Annahmestellen, insbesondere durch kleine und mittelständische Unternehmen, der Kanalisierung des Spieltriebs in geordnete Bahnen und damit dem Jugend- und Spielerschutz dienen kann (ebenso BayVGH, Urt. v. 18.12.2008 - 10 BV 07.558 - juris). Die Ausgestaltung des Wettmonopols muss tatsächlich die Verwirklichung der in § 1 GlüStV festgelegten Ziele erreichen können, jedoch hat das Bundesverfassungsgericht, wie oben bereits ausgeführt, keine konkreten Vorgaben zur Ausgestaltung des Vertriebs im Einzelnen gemacht. Die Entscheidung, das Angebot des staatlichen Sportwettenanbieters auch weiterhin über insbesondere in Zeitschriften- und Tabakläden angesiedelte Annahmestellen zu vertreiben, da in dieser Umgebung eine hinreichende soziale Kontrolle sichergestellt werden kann, ist geeignet, eine Wettabgabe in Anonymität zu vermeiden und kann den Zugang zu Informationen und Maßnahmen der Suchtprävention erleichtern. Ferner ist der Betrieb einer Annahmestelle in Vergnügungs- und Gaststätten
G LSA regelmäßig ausgeschlossen, um so zu verhindern, dass unter Ansprache oder Ausnutzung des Geselligkeitsbedürfnisses ein vermehrter Anreiz zur Teilnahme an Glücksspielen geboten wird (LT-Drucksache 5/903, S. 75). Im Weiteren ist die Spielteilnahme bei den vom staatlichen Unternehmen angebotenen ODDSET-Wetten und TOTO-Tippspielen dadurch erschwert, dass sich der Spielteilnehmer bei dem Erwerb einer Kundenkarte durch den Personalausweis identifizieren und persönlich registrieren lassen muss. Die sog. LOTTOCard ist außerdem mit dem Lichtbild des Karteninhabers versehen. Der Spielteilnehmer muss für die Wettabgabe seine LOTTOCard zur Identitätskontrolle vorlegen. Abrechnung und Bezahlung der Wetten erfolgen stets durch einen separaten Vorgang. Damit wird insgesamt bei jedem Wettvorgang der Eindruck vermieden, es handele sich um einen alltäglichen unbedenklichen Konsum. Die "LOTTOCard" ist zudem mit einem bundesweiten Sperrsystem aller Lottogesellschaften und Spielbanken in Deutschland verbunden. Suchtgefährdete Spieler können auf eigenes Verlangen oder durch Dritte - zum Beispiel auf Antrag eines betroffenen Angehörigen - gesperrt werden. Unterstrichen wird dies durch die Hinweise auf die Gefahren des übermäßigen Spielens bei der Wettabgabe. Sämtliche Spielscheine für Sportwetten der Lotto-Toto GmbH Sachsen-Anhalt enthalten mittlerweile auf der Vorderseite Hinweise, dass die Spielteilnahme erst ab 18 Jahren erlaubt ist, dass Glücksspiel süchtig machen kann und dass nähere Informationen über die kostenfreie Rufnummer der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung erhältlich sind. Die Wirksamkeit dieser Beschränkungen wird auch ferner durch regelmäßige Schulungen und Kontrollen gewährleistet. Mitarbeiter und Vertriebspartner der Lotto-Toto GmbH Sachsen-Anhalt werden im Rahmen von Schulungsveranstaltungen in Zusammenarbeit mit dem Kompetenzzentrum Verhaltensucht der Universität Mainz zu Möglichkeiten zur Suchtprävention geschult, um von Spielsucht (potentiell) Betroffenen Hilfestellung bieten zu können. Zur konsequenten Einhaltung des Jugendschutzes werden regelmäßig im Auftrag des staatlichen Lotterieanbieters Testkäufe in allen Annahmestellen durchgeführt. Über deren Ergebnisse ist gegenüber der Aufsichtsbehörde zu berichten. Ferner machen Sportwetten (ODDSET), wie sich aus dem Geschäftsbericht der Lotto-Toto Sachsen-Anhalt GmbH (veröffentlicht im Internet unter www.ltsa.de) für das Jahr 2008 ergibt, nur 3,5 % des gesamten staatlichen Glücksspielangebots in Sachsen-Anhalt - bezogen auf den Umsatz - aus. Dieser relativ geringe Umfang des Umsatzes mit Sportwetten pro Annahmestelle und die regelmäßigen Kontrollen durch die Glücksspielaufsicht gewährleisten in ausreichender Weise, dass ein etwaiges Umsatzinteresse eines Betreibers einer Annahmestelle nicht generell den Spieler- und Jugendschutz zu gefährden geeignet ist; insbesondere die Sanktionen in Form von Vertragsstrafen bei Verstößen können dabei als wirksames Mittel angesehen werden. Die Anzahl der Annahmestellen ist in diesem Zusammenhang nicht zu beanstanden. Der Einwand, in Sachsen-Anhalt sei bislang keine zahlenmäßige Begrenzung der Annahmestellen durch Rechtsverordnung vorgenommen worden, wie es § 18 Satz 1 Nr. 6 GlüG LSA vorsehe, trifft zwar zu. Ausweislich der Stellungnahme des Beklagten vom 21. Januar 2010 liegt bisher nur ein Entwurf vor, der sich noch in der interministeriellen Abstimmung befindet. Gleichwohl kann nicht festgestellt werden, dass die tatsächliche Ausgestaltung des Vertriebsnetzes nicht mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages in Einklang steht. Die Zahl der Annahmestellen in Sachsen-Anhalt ist von 1.128 im Jahr 1995 auf 740 im Jahr 2005 und auf nunmehr 653 im Jahr 2008 gesenkt worden (vgl. LT-Drucksache 5/903, S. 73, Geschäftsbericht Lotto-Toto Sachsen-Anhalt GmbH für das Jahr 2008). Auf nunmehr ca. 3.700 Einwohner kommt eine Annahmestelle. Es ist nicht grundsätzlich zu beanstanden, wenn Sachsen-Anhalt, wie die Klägerin vorträgt, eine höhere Annahmestellendichte im Verhältnis zur Einwohnerzahl haben sollte als andere Flächenstaaten. Zum einen haben Flächenländer mit einer vergleichbaren Einwohnerzahl wie Sachsen-Anhalt in den dort bereits erlassenen Rechtsverordnungen zur Begrenzung der Zahl der Annahmestellen eine höchstzulässige Gesamtzahl bestimmt, die höher ist als die Zahl der derzeit in Sachsen-Anhalt tatsächlich vorhandenen Annahmestellen (Schleswig-Holstein: 820 gemäß § 2 Abs. 1 der Landesverordnung über die Vermittlung von Glücksspielen und die Begrenzung der Annahmestellen vom 11.11.2008, GVOBl. S. 594; Brandenburg: 720 gemäß § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Annahmestellen für Glücksspiele und die Vermittlung von Glücksspielen vom 08.12.2008, GVBl. II S. 494). Ferner ist es auch nicht unzulässig, neben der Relation Einwohner je Annahmestelle auch weitere bevölkerungsgeographische Daten zu berücksichtigen. Die Städte Möckern und Zerbst/Anhalt sind mit einer Fläche von 517,37 km² bzw. 467,35 km²
Berlin und Hamburg derzeit die flächenmäßig größten Städte in Bundesrepublik Deutschland. Mit einer Einwohnerzahl von 14.184 (Möckern, Stand 31.12.2008) bzw. 23.982 (Zerbst/Anhalt, Stand 31.12.2008) weisen diese Städte allerdings nur eine relativ geringe Bevölkerungsdichte auf. Insgesamt befinden sich von den 100 flächenmäßig größten Städten der Bundesrepublik derzeit 21 in Sachsen-Anhalt (zitiert
Wikipedia). Die vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 erkannten Gefahren eines übermäßig dichten Annahmestellennetzes, welche dazu führen können, dass der Bürger sich bei der Erledigung der Angelegenheiten des täglichen Lebens nahezu ständig visuell mit den Angeboten des Glücksspielmarktes konfrontiert sieht, sind jedenfalls in vielen Regionen des Landes Sachsen-Anhalt bereits jetzt nicht gegeben. Auch wenn man z. B. eine Höchstgrenze von 3.700 Einwohnern je Annahmestelle ansetzen würde, würde dies etwa für die Stadt Möckern bedeuten, dass eine Annahmestelle für einen Einzugsbereich von ca. 135 km² zulässig wäre. Aus Sicht des Gerichts ergeben sich daher keine Hinweise darauf, dass die Glücksspielaufsicht des Landes ein zu dichtes Annahmestellennetz toleriert bzw. fördert. Das Land darf weiter bei der Bemessung der Anzahl der Annahmestellen die Gesamtheit der Ausgestaltung des Vertriebssystems berücksichtigen und dabei auch zugrunde legen, dass eine deutliche Reduzierung der Zahl der Annahmestellen - bei im Übrigen unveränderten Umständen - die Gefahr in sich birgt, dass die mit der Schaffung des Glückssielmonopols bezweckte Lenkung des Spieltriebs in geordnete und überwachte Bahnen (vgl. § 1 Nr. 2 GlüStV) verfehlt wird, weil der Anreiz, auf nicht erlaubte Glücksspiele auszuweichen, größer wird, je mehr die faktische Erreichbarkeit des staatlichen Glücksspielgebots durch eine weitere Beschränkung der Angebote in der Fläche erschwert wird. Zudem würde eine drastische Reduzierung der Anzahl der Annahmestellen die unerwünschte Folge mit sich bringen, dass der geringe Umsatz pro Annahmestelle entsprechend deutlich erhöht würde und damit tendenziell die Gefahr steigen könnte, dass ein Umsatzinteresse eines Annahmestellenbetreibers generell dem Spieler- und Jugendschutz zuwiderläuft. In diesem Zusammenhang ist nicht ersichtlich, dass die staatliche Lotto-Toto Sachsen-Anhalt GmbH bei der Ausgestaltung des Vertriebssystems auf der Grundlage der gesetzlichen Vorgaben diesen Zielkonflikt zwischen Anzahl der Annahmestellen und Umsatz pro Annahmestelle zulasten der Belange der Suchtprävention und des Jugendschutzes gelöst hätte. Das vom Beklagten vorgelegte Konzept für die zahlenmäßige Ausgestaltung des Vertriebsnetzes steht mit den Zielen
StV in Einklang und die auf dieser Grundlage erteilten Erlaubnisse entsprechen den Erlaubnisvoraussetzungen
G LSA. Auch die Werbung für das staatliche Sportwettenangebot steht mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrags in Einklang. Grundlegende Defizite in dem Sinne, dass die Werbung zum Wetten anreizt und ermuntert und nicht lediglich auf eine Kanalisierung der vorhandenen Wettleidenschaft auf das staatliche Wettangebot gerichtet ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a. a. O. , BVerfGE 115, 276 , 314), sind nicht festzustellen. Der Beklagte und sein Rechtsvorgänger haben seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages gegenüber dem staatlichen Anbieter mehrfach erfolgreich Änderungen des Werbekonzeptes hinsichtlich seiner inhaltlichen Ausgestaltung und dem Aufbringen von Sucht- und Aufklärungshinweisen eingefordert. Das vormals zuständige Ministerium des Innern hat im Jahr 2008 mehrfach die Ausgestaltung der Werbung für verschiedene Glücksspielangebote beanstandet und ist gegenüber Lotto-Toto Sachsen-Anhalt GmbH entsprechend aufsichtlich tätig geworden. Es wurden insbesondere die mangelnde Wahrnehmbarkeit der erforderlichen Sucht- und Aufklärungshinweise, die fehlende Aufklärung über die Gewinnwahrscheinlichkeit von Höchstgewinnen, der Ort der Anbringung der erforderlichen Sucht-, Teilnahmeverbots- und Aufklärungshinweise auf den Spielscheinen gerügt. Unter dem 13. Januar 2009 wurde dem staatlichen Lotterieanbieter die Verwendung des Werbeslogans "Jede Woche Millionäre" untersagt. Unter dem 27. März 2009 und dem 15. Mai 2009 wurde der Lotto-Toto Sachsen-Anhalt GmbH die Verwendung verschiedener Werbeslogans für die Ziehungslotterie "Glücksspirale" untersagt. So wurde insbesondere die Verwendung vergleichender Werbung untersagt.
StV muss nämlich Werbung für öffentliche Glücksspiele grundsätzlich sachlich sein und darf nicht gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern oder anreizen. § 5 Abs. 3 GlüStV spricht zudem ein allgemeines Werbeverbot im Internet, im Fernsehen und per Telefon aus. Eine Werbung, die auffordernden Charakter hat, ist danach nicht mehr zulässig. Dabei ist ein gewisser Umfang an Werbung erforderlich, um die aus Gründen des Gesundheitsschutzes bezweckte Kanalisierung der Spielleidenschaft zu bewirken (vgl. Generalanwalt Bot, Schlussanträge vom 14.10.2008 in C-42/07 "Liga Portuguesa", Rdnr. 298). Diesen Umfang überschreitet die staatliche Lotto-Toto GmbH Sachsen-Anhalt nicht. Bedenken gegen die Aufrechterhaltung des staatlichen Wettmonopols wegen der von der Klägerin vorgetragenen Versäumnisse beim Spieler- und Jugendschutz greifen verfassungsrechtlich ebenfalls nicht durch. Im Zeitraum vom 1. April 2008 bis 30. September 2008 kam es bei insgesamt 312 durchgeführten Testkäufen in 240 Fällen, mithin einem Anteil von 76,9 %, zu keinen Beanstandungen. In drei Fällen ist es auch bei einem zweiten Testkauf zu Beanstandungen gekommen, in einem Fall ist es zu einer Kündigung gekommen. Im 1. Halbjahr 2009 haben bei 298 Testkäufen 80,20 % der Annahmestellen keine Beanstandungen aufgewiesen, im 2. Halbjahr 2009 lag diese Quote bei 77 %. Allein aufgrund des Umstandes, dass
den vorliegenden Unterlagen im Jahr 2008 nicht alle der ca. 660 Annahmestellen einer Kontrolle unterzogen worden sind und daher nicht auszuschließen ist, dass noch in einer höheren Anzahl Verstöße hätten festgestellt werden können, ist nicht geeignet, die Fähigkeit oder den Willen der Behörde, Aufsicht wirksam auszuüben, in Frage zu stellen. Durch vereinzelte Mängel in der Umsetzung wird die Ernsthaftigkeit und Wirksamkeit der von der Lotto-Toto GmbH Sachsen-Anhalt und den Aufsichtsbehörden in diesem Bereich mit dem Ziel getroffenen Maßnahmen, die Glückspielsucht einzuschränken, nicht grundsätzlich in Frage gestellt zumal die Neuregelungen im Glücksspielrecht erst zum 01. Januar 2008 in Kraft getreten sind, so dass es nicht verwundern kann, wenn die Anzahl der Beanstandungen in dieser Übergangsphase noch ein Niveau aufweist, das als unbefriedigend gelten darf. Indes hat der Beklagte aufgezeigt, dass das Land von Beginn an
haltig und flächendeckend Aufsicht ausübt. Dass eine solche
haltige Aufsicht ungeeignet wäre, jedenfalls
einer Anlaufphase eine genügende Gewähr für die tatsächliche Umsetzung der glücksspielrechtlichen Vorschriften zu erreichen, kann ernstlich nicht in Abrede gestellt werden. Der Glücksspielstaatsvertrag verpflichtet die Veranstalter und Vermittler zu einer aktiven Suchtbekämpfung. Um die Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Glücksspielsucht vorzubeugen, haben sie Sozialkonzepte zu entwickeln, ihr Personal zu schulen, die Vorgaben der Richtlinie zur Vermeidung und Bekämpfung der Glücksspielsucht zu erfüllen (§ 6 GlüStV) sowie Aufklärungsmaßnahmen durchzuführen (§ 7 GlüStV). Die Veranstalter sind zu einem übergreifenden Sperrsystem verpflichtet (§ 8 GlüStV), das die Teilnahme von gesperrten Spielern ausschließt (§ 21 Abs. 3 GlüStV). In der tatsächlichen Ausgestaltung treten als weitere Elemente der Suchtprävention die Einführung der LOTTOCard mit Lichtbild des Karteninhabers, der separate Abrechnungs- und Bezahlvorgang und die Gefahrenhinweise auf den Spielscheinen für Sportwetten hinzu. Ein strukturelles Vollzugsdefizit im Hinblick auf Suchtprävention und Jugendschutz ergibt sich auch nicht aus dem von der Klägerin hervorgehobenen Umstand, dass jährlich nur ca. 1 % der Lotterie-Reinerträge in Höhe einer Summe von 200.000 € für Suchtprävention und -bekämpfung sowie für Suchtforschung ausgegeben wird. Damit besteht auch aus Sicht des Senates im Hinblick auf die gesamten Maßnahmen zur Suchtprävention und zum Jugendschutz zwar immer noch ein Verbesserungsbedarf; ein grundlegender Mangel ist jedoch nicht zu erkennen. Zu diesen Gesamtmaßnahmen gehören unter anderem die - grundsätzlich als wirksam anzusehenden - Schulungen der Mitarbeiter der Annahmestellen und die Kontrolle derselben. Die organisatorischen Bestimmungen im Glücksspielstaatsvertrag und im Ausführungsgesetz des Landes über die Durchführung und Ausübung des staatlichen Wettmonopols und deren Handhabung durch die beteiligten Behörden sind verfassungsrechtlich unbedenklich. Schließlich zeigt die Entwicklung der Umsätze im Bereich der staatlichen Sportwetten, dass eine Einnahmeerzielung auch tatsächlich nicht angestrebt wird. Die Spieleinsätze haben sich in Sachsen-Anhalt von 2007 auf 2008 bei der Ergebniswette (TOTO) von 0,7 Mio. € auf 0,5 Mio. €, bei der Auswahlwette (TOTO) von 0,3 Mio. € auf 0,1 Mio. € und bei der ODDSET-Kombi-Wette von 7,0 Mio. € auf 5,0 Mio. € reduziert. Lediglich bei der ODDSET-TOP-Wette hat sich in diesem Zeitraum eine geringfügige Erhöhung von 0,3 Mio. € auf 0,4 Mio. € ergeben. Die Schaffung eines staatlichen Monopols für die Durchführung von Sportwetten verstößt nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Klägerin kann daher nicht geltend machen, im Bereich der Pferdewetten, der Spielautomaten und der Spielbanken habe der Gesetzgeber keine vergleichbaren Regelungen zur Eindämmung der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren getroffen, insbesondere kein staatliches Monopol errichtet. Eine am allgemeinen Gleichheitssatz zu messende Ungleichbehandlung bei der Errichtung des Sportwettenmonopols liegt im Verhältnis zur Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten nicht vor, da der Gleichheitssatz jeden Träger öffentlicher Gewalt nur in seinem Zuständigkeitsbereich bindet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 - BVerfGE 79, 127 , 158). Der Landesgesetzgeber ist daher nur gehalten, den Gleichheitssatz innerhalb der ihm zugewiesenen Gesetzgebungszuständigkeit zu wahren, nicht aber im Verhältnis zum Bund oder anderen Ländern. Das Land war daher bei Erlass des Zustimmungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag sowie der Novellierung des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt nicht verpflichtet, den Gleichheitssatz im Verhältnis zur Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten zu wahren, da diese bundesrechtlich geregelt sind. Private können für den Abschluss und die Vermittlung von Pferdewetten gemäß § 2 Abs. 1 und 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 8. April 1922 (RGBl. I S. 393), in der Fassung des Zweiten Rechtsbereinigungsgesetzes vom 16.12.1986 ( BGBl. I S. 2441 ) eine Erlaubnis zur Ausübung des Buchmachergewerbes erhalten. Der von der Klägerin erhobene Einwand, ein - ggf. kontingentiertes - Konzessionssystem vergleichbar dem im Bereich der Pferdewetten sei gleich geeignet und als mildere Maßnahme einem Wettmonopol für den Sportwettenbereich zwingend vorzuziehen, greift nicht durch. Vielmehr durfte der Gesetzgeber im Rahmen des ihm insoweit zukommenden weiten Beurteilungsspielraums annehmen, dass die Suchtgefahren hinsichtlich der Sportwetten mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen. Diese Einschätzung des Gesetzgebers wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass Pferdewetten seit langem von konzessionierten privaten Buchmachern - weiterhin auch über das Internet - angeboten werden dürfen. Für diese vom Bereich der sonstigen Sportwetten abweichende Regelung sind historische Gründe maßgeblich. Bei deren Erlass stand der Schutz der Spieler vor dem sogenannten "Winkelbuchmachertum" im Vordergrund (vgl. BVerwG, Urt. v. 04.10.1994 - 1 C 13.93 - BVerwGE 97, 12 , 15). Hinzu kommt, dass
den dem Senat vorliegenden Unterlagen Pferdewetten in Deutschland auch aktuell nur einen geringen Anteil am Glücksspielmarkt haben (0,6 % im Jahr 2009, vgl. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Glücksspielverhalten in Deutschland 2007 und 2009, S. 12 veröffentlicht im Internet unter www.bzga.de) und etwaige von Pferdewetten ausgehende Suchtgefahren daher nur einen sehr geringen Teil der Bevölkerung betreffen können. Ebenso wenig war das Land bei der Schaffung des Sportwettenmonopols im Verhältnis zum Recht der Spielautomaten an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden. Dieses ist abschließend bundesrechtlich geregelt. In §§ 33c f. GewO und der auf Grundlage des § 33 f. GewO erlassenen Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung - SpielV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.01.2006 ( BGBl. I S. 280 ) sind die Voraussetzungen für das Aufstellen, die Zulassung und den Betrieb von Spielgeräten abschließend bestimmt. Das Land hat für diesen Bereich auch durch die Föderalismusreform I im Jahr 2006 (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 28.08.2006, BGBl. I S. 2034 ) keine Gesetzgebungskompetenz zugewiesen erhalten. Das Recht der Spielautomaten gehört zum Recht der Wirtschaft i. S. d. Art 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, für das der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz hat. Von dieser hat er mit den §§ 33c f. GewO Gebrauch gemacht. Durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes ist von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG unter anderem das Recht der Spielhallen ausgenommen worden. Für das Recht der Spielhallen besteht nunmehr keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes mehr, sondern eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder (vgl. BT-Drs. 16/813, S. 13 ). Das Recht der Spielhallen umfasst jedoch nur die Erteilung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle, die vormals in § 33i GewO geregelt ist, nicht hingegen das Aufstellen, die Zulassung und den Betrieb von Spielautomaten, welches in §§ 33c f. GewO und der Spielverordnung normiert ist (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, a. a. O. ) Als Recht, das als Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, gilt § 33i GewO gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG fort. Für Regelungen zur Aufstellung, Zulassung und zum Betrieb von Spielautomaten, wie sie die §§ 33c f. GewO und die Spielverordnung enthalten und die allein im Hinblick auf die Art und Weise, wie mit dem Glücksspiel verbundene Gefahren eingedämmt werden, von Bedeutung sein können, fehlt dem Land daher weiterhin die Gesetzgebungskompetenz. Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes kommt daher insoweit nicht in Betracht. Das Land hat durch die Errichtung des staatlichen Sportwettenmonopols auch nicht den allgemeinen Gleichheitssatz im Verhältnis zum Recht der Spielbanken verletzt. Insoweit ist das Land an den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden. Denn das Spielbankenrecht gehört
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, für das gemäß Art. 70 Abs. 1 GG die Länder die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz haben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 19.07.2000 - 1 BvR 539/96 -, BVerfGE 102, 197 , 199). Jedoch fehlt es im Verhältnis zum Spielbankenrecht an einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung. Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet den Gesetzgeber, wesentliches Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Damit ist dem Gesetzgeber allerdings nicht jede Differenzierung verwehrt. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich vielmehr je
Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Da der Grundsatz, dass alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind, in erster Linie eine ungerechtfertigte Verschiedenbehandlung von Personengruppen verhindern soll, unterliegt der Gesetzgeber bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen regelmäßig einer strengen Bindung. Daher ist das Gleichheitsgrundrecht verletzt, wenn der Gesetzgeber bei Regelungen, die Personengruppen betreffen, eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen können. Diese Grundsätze gelten auch dann, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Deshalb sind dem Gestaltungsspielraum des Normgebers umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten, auswirken kann (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.07.2008 - 1 BvR 3262/07 - u. a., BVerfGE 121, 317 , 369 m. w. N.). Unbeschadet der Frage, ob und gegebenenfalls welche im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG relevanten Unterschiede zwischen Sportwetten und Glücksspiel in Spielbanken bestehen, liegt keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung vor. Die Grundlagen des Spielbankenwesens im Land Sachsen-Anhalt sind erstmals in dem Spielbankgesetz des Landes Sachsen-Anhalt vom
einem möglichen Verkauf der Anteile des Landes an der Spielbanken Sachsen-Anhalt GmbH regelt (§ 4 SpielbG LSA). Mit dem Gesetz soll weiter an dem Grundsatz der Trennung zwischen einer Spielbank und deren unselbstständigen Zweigstellen festgehalten und damit dem Umstand Rechnung getragen werden, dass in einer "klassischen" Spielbank ihrer Tradition folgend "klassische Spiele" wie Roulette oder Black Jack angeboten werden. Gleichzeitig wird jedoch im Gegensatz zum bisherigen Recht nicht mehr generell ausgeschlossen, dass in Zweigstellen auch "klassische" Glücksspiele wie Poker oder Black Jack zugelassen werden können (vgl. zum Vorgehenden: LT-Drs 5/1785, S. 33 f.). Vor dem Hintergrund, dass das Land Sachsen-Anhalt keine langjährige Glücksspieltradition besitzt, seit Jahren in den drei Spielbanken des Landes (Halle, Magdeburg und Wernigerode) die bundesweit niedrigsten Bruttospielerträge erzielt werden, ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass sich der Gesetzgeber im Land Sachsen-Anhalt - anders als bei den Sportwetten - nicht für die uneingeschränkte Aufrechterhaltung des Spielbankmonopols entschieden hat. Der Gesetzgeber hat es als ausreichend, aber auch notwendig angesehen, dass bei der Zulassungserteilung an einen privaten Betreiber gewährleistet sein muss, dass die Durchführung glücksspielrechtlicher Maßnahmen in Quantität und Qualität den gleichen fachlichen Standards entspricht, die auch bei direkter staatlicher Aufsicht bzw. Durchführung zu erwarten sind (vgl. LT-Drucksache 5/1785, S. 50). Der Umstand, dass der Erwerber der Anteile, die israelisch-zypriotische Sybil-Group, plant, neben dem Weiterbetrieb der bisherigen drei Standorte in der Gemeinde Vockerode einen Hotelkomplex mit 1.500 Betten und einer weiteren Spielbank zu errichten (vgl. Mitteldeutsche Zeitung vom 15.12.2009 "Spielbanken haben neuen Eigentümer"), ändert nichts an der weiter ordnungspolitischen Ausrichtung der Organisation des Spielbankenwesens in Sachsen-Anhalt. Im Übrigen hat das Land im Rahmen der Novellierung des Spielbankgesetzes weitreichende Regelungen zu Spielbanken getroffen, die in vergleichbarer Weise wie im Bereich der Sportwetten der Eindämmung der Wettsucht und der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren dienen: Zum einen gelten gemäß § 2 Satz 2 GlüStV die §§ 1, 3 bis 8, 20 und 23 GlüStV auch für die Spielbanken, mithin z. B. die Regelungen zu den Zielen des Staatsvertrags (§ 1 GlüStV), zur Beschränkung der Werbung (§ 5 GlüStV), zum Sozialkonzept (§ 6 GlüStV), zur Aufklärung (§ 7 GlüStV) und zur Spielersperre (§ 8 GlüStV). Zum anderen enthält das Spielbankengesetz weitere Beschränkungen.
G LSA dürfen nur bis zu zwei öffentliche Spielbanken betrieben werden. Die Zahl der Spielbanken und der Zweigstellen darf nicht mehr als sechs betragen. Das Sportwettenmonopol ist auch mit europäischem Unionsrecht vereinbar. Es verstößt weder gegen die Dienstleistungs- bzw. die Kapitalverkehrsfreiheit noch gegen das Diskriminierungsverbot. Inhaber inländischer Wettvermittlungsunternehmen, die als Staatsangehörige eines Mitgliedstaats der Europäischen Union Sportwetten an einen in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Wettanbieter über das Internet vermitteln wollen, können sich auf die Dienstleistungsfreiheit
Dezember 2009 in Kraft getretenen Fassung vom 09. Mai 2008 (ABl. v. 09.05.2008, Nr. C 115, 1 ff.) berufen. Der Anwendungsbereich des Vertrages ist eröffnet, denn es liegt eine grenzüberschreitende Dienstleistung vor.
der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften reicht es für die Einschlägigkeit der Dienstleistungsfreiheit aus, dass die Dienstleistung selbst die Grenze überschreitet, ohne dass Leistungserbringer oder Leistungsempfänger die Grenze überschreiten; hierbei handelt es sich um eine sogenannte Korrespondenzdienstleistung (vgl. EuGH, Urt. v. 10.05.1995 - C-384/93 - "Alpine Investments" - Rdnr. 21). Die das Sportwettenmonopol begründenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag, wie auch die Regelungen des Glücksspielgesetzes Sachsen-Anhalt stellen Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit dar (vgl. EuGH, Urt. v. 06.11.2003 - C-243/01 - "Gambelli" - Rdnr. 57; zur fehlenden Betroffenheit der Niederlassungsfreiheit bei einem Vertrieb nur über das Internet ohne in einem anderen Mitgliedstaat ansässige Vermittler: EuGH, Urt. v. 08.09.2009, a. a. O. "Liga Portuguesa" Rdnr. 46). Art. 62 AEUV, der auf die Bestimmungen des Artikel 51 und 52 AEUV verweist, lässt Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit zu, wenn die Tätigkeiten auch nur zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind, oder soweit sie durch Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind. Beschränkungen für diese Freiheiten, die sich aus unterschiedslos anwendbaren nationalen Maßnahmen ergeben, sind nur dann zulässig, wenn diese Maßnahmen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind (vgl. EuGH, Urt. vom 06.11.2003, a. a. O. , - "Gambelli" - Rdnr. 67; Urt. vom 21.10.1999 - C-67/98 - "Zenatti", Rdnr. 29; Urt. v. 21.09.1999 - C-124/97 - "Läärä" Rdnr. 33). In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist anerkannt, dass im Zusammenhang mit der Veranstaltung und Durchführung von Glücksspielen der Dienstleistungsfreiheit aus Gründen des Verbraucherschutzes, der Betrugsprävention und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu erhöhten Ausgaben durch innerstaatliche Regelungen Beschränkungen auferlegt werden können. Dieser Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung sind zwingende Gründe des Allgemeinwohls, die Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen (vgl. EuGH, Urt. v. 08.09.2009, a. a. O. , "Liga Portuguesa" Rdnr. 56; Urt. v. 06.03.2007 - C-338/04 , C-359/04 , C-360/04 -, "Placanica" Rdnr. 46; Urt. v. 21.10.1999, a. a. O. , "Zenatti" Rdnr. 31; Urt. v. 21.09.1999, a. a. O. , "Läärä" Rdnr. 33; Urt. v. 24.03.1994 - C-275/92 - "Schindler" Rdnr. 58). Die Erzielung von Einnahmen ist hingegen, auch wenn der Staat diese zur Finanzierung sozialer Aktivitäten verwendet, kein zulässiger Hauptzweck, der eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen kann (vgl. EuGH, Urt. v. 06.11.2003, a. a. O. , - "Gambelli" - Rdnr. 69; Urt. v. 21.10.1999, a. a. O. "Zenatti" Rdnr. 36). Wirtschaftliche Gründe können eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit ebenfalls nicht rechtfertigen (vgl. EuGH, Urt. v. 06.10.2009 - C-153/08 - "Kommission/Spanien" Rdnr. 43). Jedoch kann eine Politik der kontrollierten Ausdehnung im Glücksspielbereich mit dem Ziel in Einklang stehen, Spieler, die als solche verbotenen Tätigkeiten geheimer Spiele oder Wetten
gehen, dazu zu veranlassen, zu erlaubten und geregelten Tätigkeiten überzugehen. Hierbei kann es zur Erreichung dieses Ziels erforderlich sein, dass die zugelassenen Betreiber eine verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit bereitstellen, was als solches das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken mit sich bringen kann (vgl. EuGH, Urt. v. 06.03.2007, a. a. O. , "Placanica" Rdnr. 55).
diesen Maßstäben verfolgen die Bundesländer mit dem Glücksspielstaatsvertrag Ziele, die zwingende Gründe des Allgemeinwohls darstellen. Ziele des Staatsvertrages sind
StV das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern, den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden. Diese Ziele dienen im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs dem Verbraucherschutz, der Betrugsprävention und dem Schutz der Sozialordnung. Die Erzielung von Einnahmen ist nicht bezweckt. Auch eine geordnete Ausdehnung im Sektor der Sportwetten, um die Spielsucht zu kanalisieren - wie sie
Unionsrecht zulässig wäre -, streben die Länder nicht an; vielmehr wollen sie ausdrücklich das Glücksspielangebot begrenzen. Verfolgt ein Mitgliedstaat mit den Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit im Bereich des Glücksspiels Ziele, die zwingende Gründe des Allgemeinwohls sind, so ist es
Unionsrecht seine Angelegenheit, das Schutzniveau bei den einzelnen Formen des Glücksspiels zu bestimmen, denn das Glücksspielrecht ist nicht harmonisiert; vom Anwendungsbereich der Richtlinien 2000/31/EG (ABl. v. 17.07.2000, Nr. L 178 S. 1) und 2006/123/EG (ABl. v. 27.12.2006, Nr. L 376 S. 36) sind Glücksspiele einschließlich Lotterien und Wetten ausdrücklich ausgenommen. Zudem gehört die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. Daher ist es eine Angelegenheit der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben. Auch kann der bloße Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (vgl. EuGH, Urt. v. 08.09.2009, a. a. O. , "Liga Portuguesa" Rdnr. 58; Urt. v. 06.03.2007, a. a. O. , "Placanica" Rdnr. 48; ebenso zur Bestimmung des Schutzniveaus durch den Mitgliedstaat bei Beschränkungen der Dienstleistungs- und der Niederlassungsfreiheit außerhalb des Bereichs des Glücksspiels: Urt. v. 19.05.2009 - C-171/07 , C-172/07 - "DocMorris" Rdnr. 30; Urt. v. 10.03.2009 - C-169/07 - "Hartlauer" Rdnr. 55, ebenso bei der Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit aus Gründen des Gesundheitsschutzes; EuGH, Urt. v. 05.06.2007 - C-170/04 - "Rosengren" Rdnr. 49). Hiervon ausgehend durften sich die Länder für ein hohes Schutzniveau und zu dessen Verwirklichung für ein staatliches Monopol im Sektor der Sportwetten entscheiden (vgl. bereits Beschl. des Senats v. 18.08.2009, a. a. O. ). Denn aus Sicht des Unionsrechts kommt neben einem vollständigen Verbot einer derartigen Betätigung auch die Begründung eines staatlichen Monopols unter Ausschluss privater Anbieter in Betracht. Der Europäische Gerichtshof hat mit der Erwägung, dass es dem Ermessen der staatlichen Stellen überlassen sei, "ob es im Rahmen des angestrebten Ziels notwendig ist, derartige Tätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten oder nur einzuschränken und dazu mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen", nicht beanstandet, dass der Betrieb des (Automaten-) Glücksspiels einer einzigen öffentlich-rechtlichen Vereinigung vorbehalten worden ist (EuGH, Urt. v. 21.09.1999, a. a. O. , "Läärä", Rdnr. 35). Im Verfahren "Liga Portuguesa" hat der Gerichtshof die gesetzliche Erweiterung des einem gemeinnützigen portugiesischen Unternehmen verliehenen Lotterie- und Wettmonopols auf alle elektronischen Kommunikationsmittel als vereinbar mit Unionsrecht angesehen und ausdrücklich anerkannt, dass ein solches Monopol den Vorteil bietet, den Spielbetrieb in kontrollierte Bahnen zu lenken und die Gefahren eines auf Betrug und andere Straftaten ausgerichteten Spielbetriebs auszuschalten, und daher ein geeignetes Mittel zur Erreichung dieser Ziele sein kann (vgl. EuGH, Urt. vom 08.09.2009, a. a. O. , Rdnr. 64). Unionsrechtlich unterliegt aufgrund des Ermessens der Mitgliedstaaten die Bestimmung des Schutzniveaus, das der Mitgliedstaat anstrebt, und die darauf beruhende Entscheidung des Mitgliedstaates, anstelle eines Konzessionsmodells mit (auch) privaten Wettanbietern ein staatliches Sportwettenmonopol einzurichten, mithin keiner weiteren Überprüfung durch den Europäischen Gerichtshof (vgl. EuGH, Urt. vom 08.09.2009, a. a. O. , "Liga Portuguesa" Rdnr. 58). Der Gesetzgeber kann - auch aus der Sicht des Unionsrechts - zugrunde legen, dass ein staatlicher Monopolbetreiber unter der wirksamen Kontrolle des Staates das Ziel der Suchtbekämpfung tendenziell besser durchsetzen kann als kommerzielle Betreiber. So hat der Europäische Gerichtshof im Rahmen des innerstaatlichen Ermessens die Begründung eines Staatsmonopols, sofern es
seiner Zielsetzung gerechtfertigt ist, auch dann als rechtmäßig anerkannt, wenn andere Staaten größere Freiräume für private Anbieter zuließen, ohne dass sich daraus unerträgliche Missstände ergeben hätten (Urt. vom 08.09.2009, a. a. O. , "Liga Portuguesa" Rdnr. 58). Von der Zulässigkeit der Begründung eines staatlichen Monopols
dem Unionsrecht im Sektor der Sportwetten geht im Übrigen auch der EFTA-Gerichtshof (Urt. v. 30.05.2007 - E-306 - Ladbrokes Ltd.) aus. Verfolgt ein Mitgliedstaat bei Beschränkungen im Glücksspielbereich Allgemeinwohlziele durch die Begründung eines staatlichen Monopols, müssen diese Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügen. Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit, die sich aus unterschiedslos anwendbaren nationalen Maßnahmen ergeben, sind nur zulässig, wenn sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Ziels zu gewährleisten, und die auferlegten Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen. Die Beschränkungen müssen daher tatsächlich dem Ziel dienen, die Gelegenheit zum Spiel zu reduzieren. Die von einem Mitgliedstaat ergriffenen Maßnahmen sind nur dann geeignet, die Verwirklichung des vom Mitgliedstaat geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werden, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen; sie müssen mithin widerspruchsfrei und systematisch zur Begrenzung der Wettleidenschaft beitragen. Die Behörden eines Mitgliedstaates können sich daher nicht auf die öffentliche Sozialordnung berufen, wenn sie die Verbraucher dazu animieren, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen. Die Beschränkungen dürfen zudem nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen. Diese Beschränkungen müssen schließlich auf jeden Fall in nicht diskriminierender Form angewandt werden (vgl. EuGH, Urt. vom 08.09.2009, a. a. O. , "Liga Portuguesa" Rdnr. 60; ebenso zum Kohärenzgebot in anderen Bereichen: EuGH, Urt. v. 12.01.2010 - C-341/08 - "Petersen" Rdnr. 53; EuGH, Urt. v. 19.05.2009, a. a. O. , "DocMorris" Rdnr. 42; Urt. vom 10.03.2009, a. a. O. , "Hartlauer" Rdnr. 55; Urt. v. 13.07.2004 - C 262/02 - "Loi Evin" Rdnr. 24). Im Hinblick auf die vom Europäischen Gerichtshof geforderte Kohärenz einer Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit mit sonstigen staatlichen Regelungen im Sektor der Sportwetten ist nicht auf die staatliche Gesetzgebung und Praxis im Glücksspielmarkt insgesamt, sondern allein auf den Sektor der Sportwetten abzustellen. Der Europäische Gerichtshof erkennt die Befugnis des einzelstaatlichen Gesetzgebers an, das Schutzniveau gegen Gefährdungen der Gesundheit und der Sozialordnung durch Suchtverhalten im Einzelfall zu bestimmen. Mithin unterliegt jede einzelne Form des Glücksspiels einer getrennten Beurteilung (so auch VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, a. a. a. O.; BayVGH, Urt. v. 18.12.2008, a. a. O. ). Bereits im Urteil "Placanica" hat der Europäische Gerichtshof im Rahmen seiner Verhältnismäßigkeitsprüfung festgestellt, dass "...gesondert für jede mit den nationalen Rechtsvorschriften auferlegte Beschränkung..." zu prüfen ist, ob sie geeignet und verhältnismäßig ist (vgl. EuGH, Urt. vom 06.03.2007, a. a. O. , Rdnr. 49). Er hat mithin bereits dort eine sektorale Betrachtung des Glücksspielbereichs zugrunde gelegt (für eine Gesamtbetrachtung hingegen: EU-Kommission, Aufforderungsschreiben vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32, 36). Hiervon ist der Europäische Gerichtshof auch im oben genannten Urteil "Liga Portuguesa" ausgegangen. Er hat bei der Prüfung, ob die Beschränkungen erforderlich sind, die mit dem zugunsten eines gemeinnützigen Unternehmens begründeten Monopol verbunden sind, allein auf den "Sektor" der dem Monopol unterliegenden, über das Internet angebotenen Glücksspiele abgestellt (vgl. Urt. vom 08.09.2009, a. a. O. , Rdnr. 67). Diesem Ergebnis entspricht im Übrigen auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit außerhalb des Glücksspielbereichs. Im Urteil "Loi Evin" hat der Europäische Gerichtshof auf die Argumentation, dass sich das Verbot der Alkoholwerbung aus Gründen des Gesundheitsschutzes nur auf bestimmte Alkoholarten und nicht auch auf Tabakwerbung beziehe, festgestellt, dass es Sache der Mitgliedstaaten sei zu entscheiden, auf welchem Niveau sie den Gesundheitsschutz sicherstellen wollten und wie dieses Niveau erreicht werden solle (vgl. EuGH, Urt. vom 13.07.2004, a. a. O. Rdnr. 24). Da sich das Kohärenzgebot mithin nur auf den vom Mitgliedstaat geregelten Sektor des Glücksspielwesens erstreckt, liegt seine Bedeutung im an den Mitgliedstaat gerichteten Verbot widersprüchlichen Verhaltens innerhalb dieses geregelten Sektors. Der Europäische Gerichtshof hat daher in Anwendung des Kohärenzgebots nationale Regelungen beanstandet, wenn diese im betroffenen Sachbereich in sich widersprüchlich sind (vgl. EuGH, Urt. v. 12.01.2010, a. a. O. "Petersen" Rdnr. 53). Ein sektorenübergreifendes Kohärenzgebot ergibt sich auch nicht aus dem Glücksspielstaatsvertrag selbst. Einen umfassenden, alle Bereiche des Glücksspiels erfassenden Ansatz verfolgt der Glücksspielstaatsvertrag nicht. Das Automatenspiel, welches in der Gewerbeordnung und in der Spielverordnung geregelt ist, sowie die Pferdewetten regelt er beispielsweise mangels Gesetzgebungskompetenz der Länder nicht. Den unionsrechtlichen Anforderungen wird das mit dem Glücksspielstaatsvertrag begründete staatliche Wettmonopol gerecht. Die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Glücksspielgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt wirken nicht diskriminierend; sie knüpfen weder unmittelbar noch mittelbar an die Staatsangehörigkeit derjenigen an, die Sportwetten veranstalten oder vermitteln (vgl. zur Rechtslage in Bayern: BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a. a. O. ). Die Regelungen zum Sportwettenmonopol sind geeignet, die Realisierung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten, und sind auch verhältnismäßig. Würdigt man die
derzeitiger Gesetzeslage bestehenden Beschränkungen bei Ausübung des staatlichen Wettmonopols und dessen praktische Handhabung in ihrer Gesamtheit, so ist inzwischen - anders als in der Zeit vor Erlass des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 ( a. a. O. ) - ein "hohes innerstaatliches Schutzniveau" (vgl. hierzu EFTA-Gerichtshof, Urt. vom 30.05.2007, a. a. O.) gegen Gefährdungen aus der Teilnahme an diesem Glücksspiel gegeben. Das Land Sachsen-Anhalt als Inhaber des Wettmonopols lässt - wie oben bereits zu Art. 12 Abs. 1 GG dargelegt - tatsächlich und ernsthaft die Bereitschaft erkennen, die Gelegenheit zum Spiel zu reduzieren und die Teilnahme hieran
haltig zu erschweren. Aufgrund der Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag und dem Glücksspielgesetz des Landes ist die Teilnahme an Sportwettveranstaltungen in vielfacher Hinsicht erschwert und der Anreiz hierfür deutlich vermindert. Dies beruht insbesondere auf der generellen Einschränkung der Werbung, dem Verzicht auf Fernsehwerbung, dem Verbot der Internetwette, dem Gefahrenhinweis auf Spielscheinen, dem Spielverbot für Minderjährige, dem Verzicht auf Live- und Halbzeitwetten sowie der reduzierten Gewinnausschüttung (vgl. hierzu auch BayVGH, Urt. vom 18.12.2008, a. a. O. ). Die Ernsthaftigkeit und Wirksamkeit dieser Maßnahmen wird zudem dadurch unterstrichen, dass seit deren Einführung - wie sich aus Geschäftsbericht der Lotto-Toto-GmbH Sachsen-Anhalt für das Jahr 2008 ergibt, ein erheblicher Umsatzrückgang eingetreten ist. Der Erfüllung des Kohärenzgebots dient dabei auch eine effektive Bekämpfung des
dem Glücksspielstaatsvertrag unerlaubten Glücksspiels im Sektor der Sportwetten. Die Kritik der Klägerin daran, dass vor Erlass der geltenden maßgeblichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags im Hinblick auf die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der mitgliedstaatlichen Regelungen keine näheren Untersuchungen über die Gefahren der Spielsucht und die Möglichkeiten ihrer Verhinderung durchgeführt worden seien, ist nicht begründet. Die vom Europäischen Gerichtshof in der Sache "Lindman" bei einer Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit auf dem Glücksspielmarkt geforderte Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Erforderlichkeit der beschränkenden Maßnahmen steht der Zulässigkeit des staatlichen Wettmonopols nicht entgegen. Wie der Gerichtshof in der Entscheidung "Kommission/Italien" vom
www.bzga.de), aus der sich ergibt, dass die Gefährdung der Spieler bei der Teilnahme an Sportwettveranstaltungen größer als bisher angenommen ist. Dass diese Untersuchungen erst
Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages vorgenommen wurden, ist insoweit unerheblich, da für die Rechtfertigung innerstaatlicher Maßnahmen zur Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit allein der Zeitpunkt der gerichtlichen Beurteilung und nicht der ihres Erlasses maßgeblich sein kann. In Übereinstimmung hiermit hat auch der Gerichtshof im Urteil vom 13.11.2003 ("Lindman") lediglich beanstandet, dass die dem Gerichtshof vorgelegten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur aufgewiesen hätten, das einen Schluss auf die Schwere der Gefahren, die mit dem Betreiben von Glücksspielen verbunden seien, oder gar auf einen besonderen Zusammenhang zwischen solchen Gefahren und der Teilnahme der Staatsangehörigen des Mitgliedstaats an in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien zuließe. Die Erfüllung des unionsrechtlichen Kohärenzgebots wäre auch nicht in Frage gestellt, wenn dieses eine kohärente Glücksspielpolitik insgesamt, also hinsichtlich aller Glücksspielbereiche erforderte. Allein der Umstand, dass bestimmte Arten des Glücksspiels über Konzessionen geregelt werden, andere aber einem staatlichen Monopol vorbehalten werden, stellt eine konsistente sektorenübergreifende Glücksspielpolitik noch nicht in Frage; eine solche setzt nicht voraus, dass sämtliche Glücksspielsektoren einem einheitlichen Regelungswerk unterworfen werden (ebenso OVG Münster, Beschl. vom 22.02.2008 - 13 B 1215/07 - juris). Das mitgliedstaatliche Ermessen im Bereich der Glücksspielpolitik, unter Berücksichtigung sittlicher, religiöser und kultureller Unterschiede im Einklang mit der eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (vgl. EuGH, Urt. v. 08.09.2009, a. a. O. , "Liga Portuguesa" Rdnr. 57), ermöglicht es, die einzelnen Bereiche des Glücksspielwesens entsprechend den mitgliedstaatlichen Gebräuchen und dort existierenden Regelungstraditionen unterschiedlich zu regeln. Die Erteilung von Buchmacherkonzessionen
dem Rennwett- und Lotteriegesetz für Pferdewetten ist
diesem Maßstab, wie oben bereits ausgeführt, nicht inkohärent. Die von den Bundesländern in § 1 GlüStV niedergelegten Ziele zur Regelung des Glücksspielwesens werden auch nicht durch die 5. Verordnung zur Änderung der Spielverordnung (vgl. Begründung in BR-Drs. 655/05 ) in Frage gestellt. Die Änderungen verfolgten das Ziel, die Spielverordnung aus Gründen des individuellen Spielerschutzes und zur Abwehr der in diesem Bereich möglichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu novellieren (vgl. BR-Drs. 655/05, S. 9 ). Die Vorschriften für diesen Glücksspielbereich sind ebenfalls maßgeblich durch das gesetzgeberische Anliegen bestimmt, die Gelegenheiten zum Spiel zu begrenzen. Der Gesetzgeber differenziert zwischen Spielautomaten, die lediglich in einer Spielbank ( § 33 h Nr. 1 GewO) betrieben werden dürfen, und solchen, die namentlich in Spielhallen und Gaststätten aufgestellt sind. Die Spielgeräte außerhalb von Spielbanken unterliegen für ihre technische Zulassung bestimmten Einschränkungen, die u.a. die Gefahr unangemessen hoher Verluste in kurzer Zeit ausschließen sollen ( § 33 e Abs. 1 Satz 1 GewO). Die Zulassung darf nur erteilt werden, wenn die Spielgeräte bestimmte Anforderungen erfüllen. Diese betreffen unter anderem den Höchsteinsatz und den Höchstgewinn, das Verhältnis der Anzahl der gewonnenen Spiele zur Anzahl der verlorenen Spiele, und das Verhältnis des Einsatzes zum Gewinn bei einer bestimmten Anzahl von Spielen ( § 33 f Abs. 1 Nr. 3 GewO).
der § 33 f Abs. 1 GewO konkretisierenden Spielverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006 ( BGBl. I S. 280 ) ist der Verlust pro Stunde auf 80 € begrenzt ( § 13 Abs. 1 Nr. 3 Spielverordnung), wobei dieser bei langfristiger Betrachtung auf höchstens 33 € fallen muss ( § 12 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a) Spielverordnung). Der Gewinn pro Stunde darf 500 € nicht übersteigen ( § 13 Abs. 1 Nr. 4 Spielverordnung). Darüber hinaus sind noch weitere Beschränkungen für diese Spielautomaten angeordnet, wie etwa der fünfminütige Stillstand der Geräte
einer Stunde Spielbetrieb ( § 13 Abs. 1 Nr. 5 Spielverordnung). Daneben enthält die Spielverordnung weitere Maßnahmen zur Gewährleistung des Spielerschutzes wie z.B. das Verbot von Jackpotsystemen ( § 9 Abs. 2 Spielverordnung) und die Verpflichtung der Betreiber, Warnhinweise anzubringen und Spieler auf Beratungsmöglichkeiten hinzuweisen ( § 6 Abs. 4 Spielverordnung). Die auf die Begrenzung von Spielmöglichkeiten ausgerichtete Regelungskonzeption ist durch die Änderung der Spielverordnung zum 1. Januar 2006 hinsichtlich der höchstzulässigen Zahl von Spielgeräten in einer Spielhalle, der Mindestquadratmeterzahl, der Mindestspieldauer sowie der Verlustgrenze und die damit verbundenen Lockerungen nicht aufgegeben worden. Dies wird auch dadurch belegt, dass gleichzeitig wichtige Neuregelungen zum Spielerschutz geschaffen wurden, so etwa die bereits erwähnten Vorschriften über das Verbot von Jackpotsystemen, die Anbringung von Warnhinweisen und Hinweisen auf Beratungsmöglichkeiten sowie über das Verbot der unter Spielerschutzaspekten besonders problematischen Fun-Games. Ferner ist auch zu berücksichtigen, dass auch in dem Bereich der von der Spielverordnung erfassten Spiele Internetangebote nicht erlaubt, sondern nur stationär an bestimmten Orten aufgestellte Spielgeräte (vgl. §§ 1 f. Spielverordnung) zulässig sind. Dies gilt ungeachtet des Umstandes, dass sich die Novellierung der Spielverordnung erheblicher Kritik seitens Experten auf dem Gebiet der Glücksspielsucht ausgesetzt sieht (vgl. Öffentliche Anhörung des Ausschusses für Gesundheit im Deutschen Bundestag vom 01.07.2009, Protokoll 16/127). Die Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols und der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag mit der Kapitalverkehrsfreiheit ist nicht zu prüfen. Art. 63 AEUV über die Kapitalverkehrsfreiheit ist bereits nicht anwendbar. Wenn eine nationale Maßnahme gleichzeitig mit mehreren Grundfreiheiten im Zusammenhang steht und
den Umständen des Einzelfalls eine Grundfreiheit der anderen gegenüber zweitrangig ist und jenen zugeordnet werden kann, ist diese nicht mehr Prüfungsmaßstab. Dies ist hier der Fall. Denn etwaige beschränkende Wirkungen des Sportwettenmonopols auf den freien Kapital- und Zahlungsverkehr wären nur die unvermeidbare Folge der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit. (vgl. EuGH, Urt. v. 08.08.2009, a. a. O. "Liga Portuguesa” Rdnr. 47). Das Sportwettenmonopol verletzt auch nicht das Diskriminierungsverbot des Art. 18 AEUV. Denn inländische wie ausländische private Veranstalter und Vermittler von Sportwetten haben
StV gleichermaßen keine Möglichkeit, eine Erlaubnis zu erhalten. Der durch das staatliche Monopol bewirkte Ausschluss von privaten Wettunternehmern, darunter auch solchen, die in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union ansässig sind, von der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten knüpft weder unmittelbar noch mittelbar an die Staatsangehörigkeit der Interessenten an. EU-Bürger werden mithin nicht benachteiligt (vgl. BayVGH, Urt. v. 18.12.2008, a. a. O. ). Das durch den Glücksspielstaatsvertrag begründete Sportwettenmonopol ist im Übrigen mit Art. 37 AEUV vereinbar. Dieser verpflichtet die Mitgliedstaaten, ihre staatlichen Handelsmonopole derart umzuformen, dass jede Diskriminierung zwischen den Angehörigen der Mitgliedstaaten ausgeschlossen ist. Ein Monopol für die Veranstaltung von Glücksspielen fällt jedoch nicht in den Anwendungsbereich des Art. 37 AEUV. Dieser bezieht sich nur auf Handel mit Waren und entsprechende Handelsmonopole, nicht jedoch auf Dienstleistungsmonopole. Da Glücksspiele Dienstleistungen im Sinne des Unionsrechts darstellen, ist folglich ein Monopol für die Veranstaltung von Glücksspielen vom Anwendungsbereich des Art. 37 AEUV ausgeschlossen (vgl. EuGH, Urt. v. 11.09.2003 - C-6/01 - "Anomar", Rdnr. 60). An dem oben dargestellten Ergebnis ändert auch eine dem Wettunternehmer, an den der Kläger Wetten vermittelt, in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union erteilte Erlaubnis nichts. Eine solche Erlaubnis kann nicht kraft Unionsrechts auch im Bundesgebiet Geltung beanspruchen (vgl. BayVGH, Urt. v. 18.12.2008, a. a. O. ; Beschl. vom 10.07.2006, a. a. O.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 17.03.2005 - 11 ME 369/03 - NVwZ 2005, 1336 ). Im Bereich des Glücksspielmarktes sind die Mitgliedstaaten unabhängig vom jeweiligen Schutzniveau nicht verpflichtet, Genehmigungen gegenseitig anzuerkennen; insofern sind sie berechtigt, die Beantragung einer nationalen Erlaubnis auch dann zu fordern, wenn der Leistungsanbieter bereits über eine Konzession eines anderen Mitgliedstaats verfügt (vgl. EFTA-Gerichtshof, Urt. v. 30.05.2007, a. a. O. "Ladbrokes Ltd."). Dem entsprechend ist auch die Richtlinie 2000/31/EG, die in ihrem Art. 3 das Herkunftslandprinzip vorschreibt, auf Glücksspiele nicht anwendbar (vgl. den Erwägungsgrund 16 u. Art. 1 Abs. 5 Buchst. d 3. Spiegelstrich). Die Auffassung des Generalanwalts Colomer (vgl. Schlussanträge v. 16.05.2006 - Rs. C-338/04 , C-359/04 und C-360/04 - "Placanica" Rdnr. 95), wonach Unionsrecht einer nationalen Regelung entgegenstehe, die die Übermittlung von Wetten ohne die hierfür erforderliche Konzession des jeweiligen Mitgliedstaats für Rechnung eines Unternehmers verbiete, der lediglich eine in dem Mitgliedstaat seiner Niederlassung erteilte Zulassung besitzt, lässt sich mit den dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 06.11.2003 ( a. a. O. "Gambelli", Rdnr. 63) zugrunde liegenden Annahmen nicht vereinbaren, dass den einzelnen Mitgliedstaaten ein Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik zusteht. Dem entsprechend hat sich der Europäische Gerichtshof im Verfahren Placanica die Ausführungen des Generalanwaltes Colomer auch nicht zu Eigen gemacht (vgl. EuGH, Urt. v. 06.03.2007, a. a. O. , "Placanica" Rdnr. 47; ebenso EFTA-Gerichtshof, Urt. vom 30.05.2007, a. a. O.). Aus den dargelegten Gründen besteht keine Pflicht des Senates zur Vorlage
1 GG oder
3 AEUV. Die entscheidungserheblichen Normen des Glücksspielstaatsvertrag und des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag sind, wie ausgeführt, verfassungsgemäß. Die für eine Vorlage
1 GG an das Bundesverfassungsgericht erforderliche Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit dieser Vorschriften (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 26.04.1988 - 1 BvL 84/86 - BVerfGE 78, 104 , 117) hat der Senat daher nicht. Zu einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof besteht kein Anlass. Die aufgeworfenen europarechtlichen Fragen sind nicht im Sinne von Art. 267 Abs. 2 AEUV klärungsbedürftig. Im Ergebnis ist daher auch festzustellen, dass die Klägerin auch keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrages vom 30. Dezember 2004 hat, da es bereits an den tatbestandlichen Voraussetzungen für das Begehren der Klägerin fehlt. Der Feststellungsantrag zu Ziffer 4. ist bereits unzulässig. Soweit die Klägerin die Feststellung begehrt, dass sie auch vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis
G a. F. hatte bzw. berechtigt war, ohne Erlaubnis Sportwetten zu vermitteln, liegt zwar grundsätzlich ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO vor. Allerdings setzt dies ein berechtigtes Interesse an der
träglichen Feststellung voraus. Dieses Interesse hat die Klägerin für die Zeit seit Stellung ihres Antrages am
gehen konnte, die Verbotsverfügung des Beklagten vom
GO unzulässig. Auch
der geltenden Rechtslage kann sich die Klägerin hinsichtlich der Erteilung einer Erlaubnis zur Erteilung von Sportwetten nicht auf § 13 GlüG in der seit dem 1. Januar 2008 geltenden Fassung (GVBl. LSA 2007, 412) berufen, da eine solche Erlaubnis gemäß § 13 Abs. 3 Nr. 1 GlüG LSA nur für im Land Sachsen-Anhalt erlaubte Veranstaltungen erteilt werden kann. Über eine solche Erlaubnis - bezogen auf Sportwetten (ohne Pferdewetten) - verfügt die d. Ltd. mit Sitz in G. unstreitig nicht. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die über die Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung aus § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Entscheidungserheblich und klärungsbedürftig ist, ob das staatliche Sportwettenmonopol in seiner rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung
dem Glücksspielstaatsvertrag mit Art. 12 GG und Art. 56 AEUV vereinbar ist und ob hierbei eine sektorale Betrachtungsweise der verschiedenen Glücksspielarten zulässig ist oder ob, wie die Europäische Kommission meint, vielmehr eine umfassende Betrachtung der verschiedenen Glücksspielarten geboten ist. Permalink: https://openjur.de/u/374271.html ( https://oj.is/374271 ) Volltext Druckansicht Zitate 25 Zitiert 11 Referenzen 0 Themenverwandt Schlagworte Impressum Datenschutz Nutzungsbedingungen Über openJur English openJur e.V.
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