1 der Verordnung des Justizministeriums zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher (Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung - GVEntschVO) vom 18.11.1975 (GBl. S. 832) in der Fassung der Verordnung vom 14.11.1983 (GBl. S. 811) erhalten die im Außendienst beschäftigten Gerichtsvollzieher (planmäßige und hilfsweise beschäftigte Beamte) zur Abgeltung des ihnen durch die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Aufwands eine Entschädigung.
VO erhält der Gerichtsvollzieher als Entschädigung die von ihm erhobenen Schreibauslagen und einen Anteil der von ihm für die Erledigung der Aufträge vereinnahmten Gebühren (Gebührenanteil). Für das Kalenderjahr 1991 wurde der Gebührenanteil der Gerichtsvollzieher auf 81 vom Hundert festgesetzt. Der Höchstbetrag der Gebührenanteile für diesen Zeitraum betrug 30 100,- DM (vgl. § 1 GVGebAntVO 1991). Die Ermittlung der notwendigen Bürokosten der Gerichtsvollzieher und die Berechnung der zur Deckung dieser Kosten erforderlichen Gebührenanteile beruhen auf einem bundeseinheitlich zwischen den Landesjustizverwaltungen der alten Bundesländer und der Finanzministerkonferenz im Jahre 1975 vereinbarten Verfahren. Dieses Entschädigungsmodell hat zum Ziel, den Gebührenanteil so zu bemessen, daß er zusammen mit den Einnahmen aus Schreibauslagen die Kosten des Gerichtsvollziehers für die Unterhaltung eines Büros deckt. Die Auslagen der Gerichtsvollzieher für einen durchschnittlichen Bürobetrieb werden jährlich bundeseinheitlich für eine Normalbelastung von 100 v.H. festgelegt. Der einheitliche Jahreskostenbetrag wird
der Pensenbelastung der Gerichtsvollzieher, die in den einzelnen Ländern unterschiedlich ist,
oben oder
unten bereinigt. Während Kostensteigerungen, die sich durch tarifrechtlich bedingte Änderungen der Personalkosten für eine Halbtagsschreibkraft ergaben, jährlich berücksichtigt wurden, war der in dem bundeseinheitlichen Jahreskostenbetrag enthaltene Sachkostenanteil (im Jahre 1975 6 004,- DM) bisher nicht angepaßt worden. Die Kläger, Obergerichtsvollzieher beim Amtsgericht, beantragten mit Schreiben vom 17.5.1990 eine Fortschreibung der Bürosachkosten der Gerichtsvollzieher für die Bürokostenentschädigung von 6 004,- DM auf jährlich 32 000,- DM. Zur Begründung wurde eine Kostenaufstellung der Sachkosten eines Gerichtsvollzieherbüros vorgelegt. Diesen Antrag lehnte das Justizministerium mit getrennten Bescheiden vom 14.12.1990 ab, da es im Hinblick auf die ablehnende Haltung der Mehrzahl der Landesjustizverwaltungen sowie der Finanzminister und -senatoren nicht möglich sei, bei der Festsetzung des Gebührenanteils und des Jahreshöchstbetrags für 1990 in der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung 1990 eine Erhöhung des Sachkostenanteils in der Bürokostenentschädigung zu berücksichtigen. Im übrigen seien die den Klägern als Bürokostenentschädigung überlassenen Gebührenanteile zur Führung eines geordneten Bürobetriebes noch ausreichend, zumal da die Kläger in ihrem Antrag nicht dargetan hätten, daß dies bei ihnen nicht zutreffe. Den hiergegen eingelegten Widerspruch der Kläger wies das Justizministerium mit Widerspruchsbescheid vom 16.12.1991 - zugestellt am 2.1.1992 - unter anderem mit der Begründung zurück, die Kläger hätten keinen Anspruch auf eine entsprechende Änderung der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung. Die Berechnung der den Gerichtsvollziehern zu überlassenden Gebührenanteile bedeute nicht, daß jeder Gerichtsvollzieher tatsächlich Bürokosten in der fiktiv berechneten Höhe habe. Die Entschädigungsverordnung begründe auch keinen individuellen Anspruch auf zu überlassende Einnahmen in Höhe des fiktiv errechneten Jahreskostenbetrags. Die Anpassung der Sachkosten sei mehrfach geprüft worden. Die Mehrzahl der Landesjustizverwaltungen sowie die Finanzministerkonferenz hätten eine Erhöhung jedoch bisher mit der Begründung abgelehnt, daß der Anstieg der Sachkosten durch Einsparungen im Personalkostenanteil weitgehend ausgeglichen werde. Eine Berücksichtigung der Anträge der Kläger bei der Festsetzung der Bürokostenentschädigung für 1990 und 1991 sei daher nicht möglich gewesen. Unabhängig davon sollten die den Gerichtsvollziehern überlassenen Einnahmen (Schreibauslagen und Gebührenanteil für die Entschädigung) ausschließlich zur Deckung der tatsächlich entstandenen Bürokosten dienen. Die Kläger hätten bisher weder behauptet noch gar einen
weis erbracht, daß ihnen die überlassenen Einnahmen zu Deckung der tatsächlich entstandenen notwendigen Aufwendungen für die Unterhaltung ihres Büros (Personal- und Sachkosten) - auch unter Verwendung moderner Bürotechnik - nicht ausgereicht hätten. Am 28.1.1992 haben die Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und zuletzt beantragt, den Bescheid des Justizministeriums Baden-Württemberg vom 14.12.1990 und dessen Widerspruchsbescheid vom 16.12.1991 aufzuheben und festzustellen, daß unter Zugrundelegung des bisherigen Berechnungsmodells die in der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung 1991 festgesetzten Gebührenanteile (einschließlich Schreibauslagen) nicht mehr die tatsächlich notwendigen Jahreskosten für den Betrieb eines durchschnittlichen Gerichtsvollzieherbüros decken. Zur Begründung haben sie geltend gemacht, die Berechnung der zu überlassenden Gebührenanteile beruhe auf einem 1975 bundeseinheitlich vereinbarten Verfahren, dessen Grundlage unter anderem der sog. Bad Nauheimer Pensenschlüssel sei, der nicht mehr den tatsächlichen Gegebenheiten entspreche. Unabhängig davon sei der Anstieg der Sachkosten - insbesondere die drastisch gestiegenen Mieten - seit 1975 nicht mehr berücksichtigt worden. Sie (die Kläger) hätten demgegenüber in ihren Anträgen im einzelnen die sächlichen Kosten, die bei der Unterhaltung eines Gerichtsvollzieherbüros entstünden, dargelegt. Eine Abstimmung mit anderen Bundesländern sei für die rechtliche Verpflichtung des Beklagten, den tatsächlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen, unerheblich. Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt und zur Begründung im wesentlichen auf die Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden Bezug genommen. Ergänzend hat er vorgetragen, daß bisher in Baden-Württemberg kein Gerichtsvollzieher - auch die Kläger nicht -
gewiesen oder auch nur dargetan habe, daß seine Einnahmen an Gebührenanteilen und Schreibauslagen seine notwendigen Aufwendungen nicht gedeckt hätten. Der von den Klägern erstellte Katalog über die Kosten für die Unterhaltung eines Gerichtsvollzieherbüros sei nur ein theoretisches Zahlenwerk. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Kläger zu
GO der Verwaltungsrechtsweg offenstehe. Zutreffend verfolgten die Kläger ihren Anspruch auch im Wege der Feststellungsklage
GO. Sie hätten auch ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, ob die in der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung vorgesehenen Gebührenanteile dem Kostendeckungsgrundsatz noch entsprächen. Hierbei sei nicht erforderlich, daß den Klägern tatsächlich (
weisbar) höhere Kosten beim Betrieb des eigenen Gerichtsvollzieherbüros entstünden. Vielmehr gehe die jeweilige Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung davon aus, daß die konkret dem einzelnen Gerichtsvollzieher entstehenden Kosten für die Bemessung der zustehenden Gebührenanteile unerheblich seien. Deckten jedoch - wie die Kläger behaupteten - die ihnen
der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung zustehenden Gebührenanteile zusammen mit den Einnahmen aus Schreibauslagen nicht die für einen durchschnittlichen Bürobetrieb erforderlichen Kosten ab, so wäre der einzelne Gerichtsvollzieher zunächst gezwungen, unter Einsatz der ihm daneben zustehenden Anspornvergütung
der Vollstreckungsvergütungsverordnung, bzw. unter Einsatz seines Gehaltes, Aufwendungen vorzunehmen, um die Voraussetzungen für die Zulässigkeit seiner Feststellungsklage zu schaffen, ohne damit die Gewähr zu haben, diese Kosten auch tatsächlich erstattet zu bekommen. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage stehe auch nicht der Einwand der Subsidiarität entgegen. Die Klage sei auch begründet. Die in der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung 1991 festgesetzten Gebührenanteile (einschließlich Schreibauslagen) deckten unter Zugrundelegung des bisherigen Berechnungsmodells nicht mehr die tatsächlich notwendigen Jahreskosten für den Betrieb eines durchschnittlichen Gerichtsvollzieherbüros. Eine Anpassung des Sachkostenanteils sei bisher nicht erfolgt.
Nr. 2.21 der Begründung zum Entschädigungsmodell sei der Jahreskostenbetrag bei wesentlichen Änderungen fortzuschreiben, wobei als wesentlich eine Änderung von mindestens 10 % angesehen werde. Die Beteiligten gingen übereinstimmend davon aus, daß diese Voraussetzung bezüglich des Sachkostenanteils seit spätestens 1981 vorliege,
dem Erhebungen aus dem Jahr 1980 eine Steigerung von 9,19 % ergeben hätten. Die in der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung 1991 festgesetzten Gebührenanteile deckten zusammen mit den durchschnittlichen Einnahmen aus Schreibauslagen (1991: DM 9 006,69) nicht die für den Betrieb eines durchschnittlichen Gerichtsvollzieherbüros notwendigen Kosten. Dabei könne dahingestellt bleiben, ob der zur Feststellung der Gesamtbelastung zugrunde gelegte Bad Nauheimer Pensenschlüssel noch den tatsächlichen Verhältnissen entspreche. Dahingestellt bleiben könne auch die Richtigkeit der Behauptung des Beklagten, durch den Einsatz von Personalcomputern habe sich in der Vergangenheit eine beträchtliche Verschiebung zwischen den einzelnen Kostenpositionen mit der Folge ergeben, daß die gestiegenen Sachkosten durch Einsparungen im Personalkostenbereich aufgefangen werden könnten. Zwar seien
übereinstimmender Erklärung der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung zwischenzeitlich ca. 35 % der Gerichtsvollzieherbüros mit Personalcomputern ausgestattet. Gleichwohl könnten diese Anschaffungen, die von den einzelnen Gerichtsvollziehern auf eigene Rechnung und Risiko erfolgten, unter Zugrundelegung des derzeitigen Berechnungsmodells nicht zu einer Entlastung beim Personalkostenanteil führen, denn dies würde voraussetzen, daß im Sachkostenanteil Aufwendungen für Personalcomputer berücksichtigt würden, was derzeit nicht der Fall sei. Unabhängig davon habe die Kammer erhebliche Zweifel daran, daß selbst bei Berücksichtigung der Aufwendungen für den Einsatz eines Personalcomputers derart umfangreiche Einsparungen im Personalkostenteil möglich sein sollten, die neben der Einsparung dieser bislang unberücksichtigten Sachkosten auch den unstreitig eingetretenen Anstieg der übrigen Sachkosten (insbesondere der Büromieten) ausgleichen könnten. Die Kläger seien durch die dem Kostendeckungsgrundsatz widersprechende Festsetzung der Gebührenanteile in der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung tatsächlich auch in ihren Rechten verletzt. Hierbei sei es unerheblich, daß von den Klägern bislang nicht behauptet worden sei, die
weisbaren Kosten für den Betrieb ihres Gerichtsvollzieherbüros könnten von den ihnen konkret zustehenden Gebührenanteilen und Schreibauslagen nicht gedeckt werden. Dieser
weis wäre nur dann erforderlich, wenn die tatsächlich entstandenen Kosten für die Kostenerstattung maßgebend wären. Dies sei jedoch nicht der Fall, denn das der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung zugrundeliegende Berechnungsmodell stelle ausschließlich auf die bei typisierender und pauschalierender Betrachtung notwendigen durchschnittlichen Kosten für den Betrieb eines Gerichtsvollzieherbüros ab. Gegen das ihm am 2.12.1992 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 23.12.1992 Berufung eingelegt. Er beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15. Oktober 1992 zu ändern und die Klagen abzuweisen. Zur Begründung trägt er vor: Die Kläger würden durch die maßgebenden Rechtsverordnungen und die darauf beruhenden Bescheide nicht in ihren Rechten verletzt. Das Entschädigungsmodell zur Berechnung des Gebührenanteils sei nicht Teil der Rechtsverordnungen. Es werde allenfalls zur Begründung herangezogen. Eine Feststellung der begehrten Art könne deshalb nicht allein unter Berufung auf die Begründung der Ausgangsverordnung von 1975 gestützt werden. Vielmehr sei
zuprüfen, ob tatsächliche Anhaltspunkte für eine Unterdeckung der Aufwendungen für das Gerichtsvollzieherbüro vorlägen. Inzwischen hätten die Landesjustizverwaltungen der alten Bundesländer eine Erhebung über den Hilfskräfteeinsatz im Jahre 1992 bei den Gerichtsvollziehern ihres jeweiligen Geschäftsbereichs durchgeführt. Die Erhebung habe sich im wesentlichen auf die Zahl des vom Gerichtsvollzieher beschäftigten Büropersonals, auf dessen Wochenarbeitszeit, auf die gezahlten Bruttovergütungen und auf die abgeführten Beiträge zur gesetzlichen Sozialversicherung bezogen. Die erhobenen Werte seien sowohl im Bundesdurchschnitt wie auch im Landesdurchschnitt erheblich hinter den im Entschädigungsmodell angenommenen Werten zurückgeblieben. Das Entschädigungsmodell gehe davon aus, daß ein Gerichtsvollzieher der Mitarbeit einer Halbtagskraft (Wochenarbeitszeit von 19,25 Stunden) bedürfe. Es sehe hierfür eine Vergütung
einem Mischsatz aus den Vergütungsgruppen VII und VIb BAT (41-jährig, verheiratet) vor. Außerdem gehe das Entschädigungsmodell davon aus, daß der gesetzliche Arbeitgeberanteil zu den verschiedenen Zweigen der gesetzlichen Sozialversicherung abgeführt werde. Dementsprechend seien die Personalkosten für ein durchschnittliches Gerichtsvollzieherbüro (d.h. für einen zu 100 v.H. belasteten Gerichtsvollzieher) für das Jahr 1992 bundeseinheitlich auf 27.515,- DM (Vergütung 23.417 DM, Arbeitgeberanteil zur SV 4.098,- DM) festgelegt worden.
Maßgabe der im Entschädigungsmodell enthaltenen Berechnungsformel für die Berechnung des Gebührenanteils der Gerichtsvollzieher für ein durchschnittliches Gerichtsvollzieherbüro in Baden-Württemberg habe sich danach ein Personalkostenanteil von 35.151,- DM ergeben. Tatsächlich seien im Jahr 1992 von den Gerichtsvollziehern in Baden-Württemberg Bürohilfskräfte durchschnittlich nur mit einer Gesamtwochenarbeitszeit von 16,21 Stunden beschäftigt worden. Dafür sei durchschnittlich ein Bruttojahresgehalt von 8 755,- DM sowie ein Arbeitgeberanteil zur Sozialversicherung von 743,- DM zusammen also 9 498,-. DM, aufgewandt worden. Der Überschuß bei den Personalaufwendungen (durchschnittlich 25 653.- DM) habe von den Gerichtsvollziehern zusätzlich zu den
dem Entschädigungsmodell vorgesehenen Sachkostenanteil zur Deckung der Sachausgaben verwendet werden können. Tatsächlich seien im Jahre 1992 allen Gerichtsvollziehern in Baden-Württemberg zur Deckung der Bürokosten insgesamt 17.783.195,- DM (Anteil an den Gebühreneinnahmen 13.950.667,- DM; Schreibauslagen 3.832.528,- DM) überlassen worden. Bei 433 im Gerichtsvollzieherdienst eingesetzten Beamten entfielen somit auf einen Gerichtsvollzieher im Durchschnitt 41.070,- DM. Unter Berücksichtigung des im Jahre 1992
der durchgeführten Erhebung festgestellten durchschnittlichen Beschäftigungsentgelts von 9.498,- DM seien den Gerichtsvollziehern durchschnittlich 31.572,- DM zur Abgeltung der Sachkosten verblieben. Das sei nahezu das Fünffache des im Entschädigungsmodell für Sachkosten vorgesehenen Betrags. Das Ergebnis dieser Erhebung möge umstritten sein, weil dabei der überobligatorische Arbeitseinsatz der Gerichtsvollzieher selbst und die unentgeltliche Mitarbeit von Familienangehörigen nicht berücksichtigt worden seien. Tatsache bleibe jedoch, daß im Regelfall eine deutliche Verschiebung zwischen den Sach- und den Personalkostenanteilen des Berechnungsmodells eingetreten sei und dadurch die in der Zeit seit 1975 eingetretenen Sachkostensteigerungen hätten aufgefangen werden können. Insgesamt reiche die Entschädigung zur Deckung des Aufwands der Gerichtsvollzieher für den Betrieb ihres Büros aus. Auch die Kläger hätten nicht dargetan, daß die ihnen als Entschädigung überlassenen Gebührenanteile die Kosten für die Einrichtung und die Unterhaltung ihrer Gerichtsvollzieherbüros nicht deckten. Insbesondere seien die Angaben des Klägers zu 2. nicht geeignet, die behauptete Kostenunterdeckung zu beweisen. Gezahlte Einkommenssteuer, Aufwendungen für einen Parkplatz im Amtsgericht, Kosten für die Anmietung und Unterhaltung einer Pfandkammer und Aufwendungen für eine Krankenhaustagegeldversicherung könnten bei der Bemessung der Bürokostenentschädigung nicht berücksichtigt werden. Die Kläger beantragen, die Berufung zurückzuweisen. Sie halten das angefochtene Urteil für zutreffend. Die den Gerichtsvollziehern zugestandene Gesamtentschädigung sei nicht ausreichend, um Sach- und Personalkosten eines durchschnittlichen Gerichtsvollzieherbüros zu decken. Das vom Beklagten vorgelegte statistische Material halte einer näheren Prüfung nicht stand, da der überobligatorische Arbeitseinsatz der Gerichtsvollzieher selbst und die unentgeltliche Mitarbeit von Familienangehörigen nicht berücksichtigt worden seien. Die in einem Gerichtsvollzieherbüro entstehenden Kostenfaktoren seien mit Marktpreisen zu bewerten. Zusätzlich zu den im Entschädigungsmodell angeführten Kostenfaktoren müßten noch die Kosten berücksichtigt werden, die durch die Versicherung des Personals bei der Verwaltungsberufsgenossenschaft, eventuelles Mutterschaftsgeld, die Kosten eines Parkplatzes beim Amtsgericht, ungedeckte Pfändungskosten und Fahrtkosten entstünden. Es sei nicht
vollziehbar, daß den Gerichtsvollziehern in Baden-Württemberg zur Deckung der Personalkosten 1992 35.151,- DM überlassen worden seien. Dies zeige ein Vergleich mit den Berechnungen für die Jahre 1991 und 1993. Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Beklagten und die Akten des Verwaltungsgerichts Stuttgart - 1 K 249/92 - vor. Auf diese Unterlagen und auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird Bezug genommen. Gründe Der Senat entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne weitere mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1 Satz 1 in Verb. mit § 101 Abs. 2 VwGO) Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die zulässigen Klagen abweisen müssen. Denn die Kläger können nicht mit Erfolg geltend machen, in ihren Rechten dadurch verletzt zu sein, daß unter Zugrundelegung des bisherigen Berechnungsmodells die in der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung 1991 festgesetzten Gebührenanteile (einschließlich Schreibauslagen) nicht mehr die tatsächlich notwendigen Jahreskosten für den Betrieb eines durchschnittlichen Gerichtsvollzieherbüros decken. Der Zulässigkeit der Klage steht allerdings - wie das Verwaltungsgericht im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil v. 3.11.1988, BVerwGE 80, 355 ; Urteil v. 7.9.1989, NVwZ 1990, 162 = DVBl. 1990, 155 ) zutreffend ausgeführt hat - nicht entgegen, daß die Kläger einen Anspruch aus höherrangigem Recht auf Änderung einer Rechtsverordnung, also auf Rechtsetzung, geltend machen. Denn der Verordnungsgeber ist in gleicher Weise wie der kommunale Satzungsgeber und sonstige normsetzende Träger öffentlicher Gewalt dem in Art. 19 Abs. 4 GG verbürgten Rechtsschutz unterworfen. Auch kann dem System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes nicht entnommen werden, daß außerhalb des § 47 VwGO die Überprüfung von Rechtsetzungsakten ausgeschlossen sein soll (vgl. BVerwG, Urteil v. 9.12.1982, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 78), noch kommt eine analoge Anwendung des § 47 VwGO auf Klagen in Betracht, die sich gegen ein normgeberisches Unterlassen richten (vgl. BVerwG, Urteil v. 7.9.1989, a.a.O. ). Die Voraussetzungen des § 43 Abs. 1 VwGO für die Zulässigkeit der Feststellungsklage sind ebenfalls gegeben. Der Senat geht mit dem Verwaltungsgericht davon aus, daß zwischen den Beteiligten ein konkretes Rechtsverhältnis besteht, die Klagen nicht an der Subsidiaritätsklausel des § 43 Abs. 2 VwGO scheitern und die Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung haben. Zwischen den Beteiligten besteht Streit darüber, ob der in der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung 1991 festgesetzte Gebührenanteil (einschließlich Schreibauslagen) noch die tatsächlich notwendigen Jahreskosten für den Betrieb eines durchschnittlichen Gerichtsvollzieherbüros deckt. Eine gegebenenfalls notwendig werdende Erhöhung des Gebührenanteils in der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung käme den Klägern unabhängig davon zugute, ob sie tatsächlich Bürokosten in der durchschnittlich errechneten Höhe haben. Deshalb bedarf es in diesem Zusammenhang auch keiner Prüfung der Frage, ob die - etwa durch eine entsprechende Buchführung -
weisbaren Kosten für den Betrieb der Gerichtsvollzieherbüros der Kläger bisher von den ihnen zustehenden Gebührenanteilen und Schreibauslagen gedeckt werden konnten. Die Kläger ist aber nicht begründet. Die von den Klägern begehrte Feststellung kann nicht getroffen werden. Denn der für das Kalenderjahr 1991 in der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung 1991 festgesetzte Gebührenanteil ist gültig. Der Inhalt der Verordnung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Die Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage des § 49 Abs. 3 BBesG sind eingehalten.
G werden die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Abgeltung der den Gerichtsvollziehern für die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Kosten zu regeln. Die Ermächtigung kann auf den zuständigen Minister übertragen werden. Gegen die Gültigkeit der in § 49 Abs. 3 BBesG enthaltenen Ermächtigungsvorgaben bestehen keine Bedenken. Sie werden insbesondere dem Erfordernis des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gerecht, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Zur Klärung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung können, wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift, der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Bestimmungen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden (vgl. BVerfG, Beschluß v. 25.11.1980, BVerfGE 55, 207 , m.w.N.). Bereits aus dem Wortlaut der gesetzlichen Ermächtigung ergibt sich mit hinreichender Bestimmtheit, daß der Aufwand nicht im Einzelfall abgerechnet, sondern - wie auch sonst bei Aufwandsentschädigungen - aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung in typisierender und pauschalierender Weise abgegolten werden darf (vgl. dazu BVerwG, Urteil v. 8.7.1984, Buchholz 240 § 17 BBesG Nr. 5). Dies entspricht auch dem Rechtszusammenhang, in den die Vorschrift eingebettet ist. Entsprechend der Art der dem Gerichtsvollzieher übertragenen Aufgaben, die im Interesse einer zweckmäßigen und effektiven Erledigung der Vollstreckungsaufträge eine gewisse Flexibilität erfordern, sehen die Vorschriften der von den Landesjustizverwaltungen bundeseinheitlich vereinbarten Gerichtsvollzieherordnung - GVO - und der ebenfalls bundeseinheitlich vereinbarten Geschäftsanweisung für Gerichtsvollzieher - GVGA - eine gewisse Eigenverantwortlichkeit und Selbständigkeit des Gerichtsvollziehers vor. So regelt der Gerichtsvollzieher seinen Geschäftsbetrieb
eigenem pflichtgemäßem Ermessen, soweit hierüber keine besonderen Bestimmungen bestehen (§ 45 Abs. 1 GVO), muß grundsätzlich an seinem Amtssitz ein Geschäftszimmer auf eigene Kosten halten (§ 46 Abs. 1 Satz 1 GVO), ist verpflichtet, Büro- und Schreibhilfen auf eigene Kosten zu beschäftigen, soweit es der Geschäftsbetrieb erfordert (§ 49 GVO), kann grundsätzlich Zeitpunkt und Reihenfolge der Erledigung der Vollstreckungsaufträge bestimmen (§ 6 GVGA) und führt den Schriftverkehr unter eigenem Namen mit Amtsbezeichnung (§ 53 Nr. 1 GVO). Er handelt bei der ihm zugewiesenen Zwangsvollstreckung selbständig; er unterliegt zwar der Aufsicht, aber nicht der unmittelbaren Leitung des Gerichts (§ 58 Nr. 1 GVGA; vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil v. 29.4.1982, DVBl. 1982, 1183 ). Die Tätigkeit eines Gerichtsvollziehers ist danach im Unterschied zu der von sonstigen Beamten des Beklagten insbesondere durch die selbstverantwortliche Führung des eigenen Geschäftsbetriebs geprägt. Die Führung eines eigenen Geschäftsbetriebes bringt es
Vorstehendem zwangsläufig mit sich, daß dem Gerichtsvollzieher hierbei beträchtliche Kosten entstehen. Die Höhe dieser Kosten hängt dabei in nicht unerheblichem Maße von dem Geschick des einzelnen Gerichtsvollziehers ab, seinen Geschäftsbetrieb bestmöglichst - insbesondere auch bezüglich des schwankenden Einsatzes von Personal entsprechend den schwankenden Auftragszahlen (vgl. Hanke, DGVZ 1993, 164) - so zu organisieren und die Vollstreckungsaufträge so zu erledigen, daß die ihm tatsächlich entstehenden Kosten möglichst gering sind (vgl. Urteil des Senats vom 15.6.1993 - 4 S 2505/91 -, DÖD 1995, 32). Dem entspricht es, nicht auf den im Einzelfall erbrachten Aufwand für Einrichtung und Unterhaltung des Büros abzustellen, sondern die Kosten pauschal abzugelten. Die der Exekutive übertragenen Kompetenzen sind damit
Tendenz und Programm so genau umrissen, daß schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Betroffenen gegenüber zulässig sein soll (vgl. BVerfG, Beschluß. v. 27.1.1976, BVerfGE 41, 251 = NJW 1976, 1309 ). Die Vorgaben und Grenzen der bundesrechtlichen Ermächtigungsnorm werden durch die in §§ 1 und 2 GVEntschVO in Verb. mit der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung 1991 getroffene Entschädigungsregelung eingehalten. Dabei ist nicht entscheidend, ob auf der Grundlage des dargestellten bisherigen Berechnungsmodells der in der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung 1991 festgesetzte Gebührenanteil (einschließlich Schreibauslagen) nicht mehr die tatsächlich notwendigen Jahreskosten für den Betrieb eines durchschnittlichen Gerichtsvollzieherbüros deckt, weil der Sachkostenanteil (im Jahre 1975 6 004,- DM) bisher nicht angepaßt worden war. Vielmehr ist entscheidend, daß insgesamt - also unter Berücksichtigung der Sach- und der Personalkosten - im Durchschnitt eine vollständige Deckung der Kosten erzielt wird. Maßstab für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Verordnung ist deren Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht. Die Festsetzung des Gebührenanteils muß dementsprechend im Einklang stehen mit der Regelung des § 49 Abs. 3 BBesG, die zur Abgeltung der den Gerichtsvollziehern für die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Kosten ermächtigt, ohne eine Aussage über die Berechnungsmethode zu treffen. Deshalb bezieht sich die rechtliche Prüfung der für einen bestimmten Zeitraum ermittelten Entschädigung nicht auf einzelne Rechnungsposten; maßgebend ist allein, ob das jeweilige Ergebnis im Einklang mit § 49 Abs. 3 BBesG steht. Allerdings bedarf es zur Ermittlung der notwendigen Bürokosten der Gerichtsvollzieher und der Berechnung der zur Deckung dieser Kosten erforderlichen Gebührenanteile vielfältiger Schätzungen und Berechnungen des Verordnungsgebers. Die rechtliche Geltung der Norm hängt jedoch nicht davon ab, ob die Norm aufgrund einer richtigen Ableitung durch den Normgeber erlassen worden ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil v. 12.4.1989, NWVBl. 1990, 236). Denn bei dem Erlaß einer Verordnung handelt es sich nicht um ein - etwa dem Erlaß eines Verwaltungsaktes gleichzusetzendes - Handeln, welches auf Ermessensfehler hin untersucht werden könnte. Der Erlaß der Verordnung ist vielmehr ein Akt der Rechtsetzung, dessen Ergebnis zwar im Einklang mit höherrangigem Recht stehen und einer entsprechenden verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zugänglich sein muß; der Vorgang der Entscheidungsfindung einschließlich der subjektiven Vorstellungen und Motive der daran Beteiligten - also die Betätigung des "Normsetzungsermessens" - ist hingegen einer gerichtlichen Prüfung grundsätzlich entzogen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil v. 18.5.1992, DVBl. 1993, 268 , m.w.N.; s. auch BVerwG, Beschluß v. 5.4.1988 - 7 P 47.88 -). Soweit der Verwaltungsgerichtshof etwa im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung von Entwässerungsbeitragssätzen davon ausgeht, daß der Gemeinderat den Beitragssatz in den Grenzen, die ihm durch das Vorteilsprinzip, den Kostendeckungsgrundsatz und den Gleichheitssatz gesetzt sind,
pflichtgemäßem Ermessen festsetzt und sich dieses Ermessen nicht auf den Beitragssatz als rechnerisches Endergebnis beschränkt (vgl. u.a. Normenkontrollbeschluß v. 17.7.1984 - 2 S 1352/81 -, VBwVPr 1984, 278 = VBlBW 1985, 190; Urteil v. 20.9.1984 - 2 S 461/82 -, VBlBW 1985, 256 ; Urteil v. 12.10.1989 - 2 S 2107/87 -), beruht dies in erster Linie auf den durch die Regelungen der §§ 9, 10 KAG vom Ortsgesetzgeber geforderten Entscheidungen. Mangels entsprechender Vorgaben und Bemessungsregeln in § 49 Abs. 3 BBesG läßt sich die genannte Rechtsprechung daher nicht auf die Überprüfung der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung übertragen. Die bisherige Berechnungsformel (Entschädigungsmodell) ist auch nicht in der Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung festgeschrieben. Vielmehr bestimmt § 2 GVEntschVO, daß der Gerichtsvollzieher als Entschädigung die von ihm erhobenen Schreibauslagen und einen Anteil der von ihm für die Erledigung der Aufträge vereinnahmten Gebühren (Gebührenanteil) erhält. Demnach wird ein einheitlicher Gebührenanteil und somit eine Gesamtentschädigung festgesetzt. Soweit in § 5 GVEntSchVO festgelegt wird, daß die Entschädigung im Sinne der §§ 2 und 6 Abs. 1 in Höhe von 30. v.H. als Aufwandsentschädigung gezahlt wird und damit alle Kosten für die Unterhaltung des Büros mit Ausnahme der Kosten für die Beschäftigung einer Bürokraft abgegolten sind, handelt es sich lediglich um eine Regelung über die steuerliche Behandlung der Gerichtsvollzieherentschädigung (vgl. Nr. 2.4 der Begründung zum Modell einer Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher). Soweit die Entschädigung nicht für die Beschäftigung einer Bürokraft gewährt wird, wird unterstellt, daß der Entschädigung erfahrungsgemäß entsprechende Aufwendungen gegenüberstehen (vgl. Nr. 2.41 der o.g. Begründung).
alledem kommt es für die "Richtigkeit" des in der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung 1991 festgesetzten Gebührenanteils nur darauf an, ob insgesamt - also unter Berücksichtigung der Sach- und der Personalkosten - im Durchschnitt eine vollständige Deckung der für die Einrichtung und Unterhaltung eines Gerichtsvollzieherbüros entstehenden Kosten erzielt wird. Der Senat ist auf der Grundlage der vom Beklagten im Berufungsverfahren vorgelegten Ergebnisse der Erhebung der Landesjustizverwaltungen der alten Bundesländer über den Hilfskräfteeinsatz bei den Gerichtsvollziehern im Jahre 1992 davon überzeugt, daß diese Voraussetzung erfüllt ist. Diese Erhebung über den Hilfskräfteeinsatz hat ergeben, daß die bisherigen Grundannahmen des Berechnungsmodells zu den Personalkosten nicht den tatsächlich entstehenden Kosten entsprechen. Das bisherige Entschädigungsmodell geht davon aus, daß der
dem "Nauheimer Schlüssel" zu 100 % belastete Gerichtsvollzieher der Mitarbeit einer Halbtagskraft (Wochenarbeitszeit von 19,25 Stunden) bedarf, wobei eine aus den Vergütungsgruppen VII und VIb BAT ermittelte Vergütung zugrunde gelegt wird; außerdem wird ein Arbeitgeberanteil zu den Sozialabgaben berücksichtigt. Ferner wird für die Berechnung zugrunde gelegt, daß die Hilfskraft 41 Jahre alt und verheiratet ist. Danach ergaben sich
dem unbestrittenen Vorbringen des Beklagten - bezogen auf das Jahr 1992 - Gesamtaufwendungen von 23 417,- DM sowie ein Arbeitgeberanteil zur Sozialversicherung von 4 098,- DM. Dem entspricht bei einer Belastung von 131,9 % in Baden-Württemberg
der Berechnung entsprechend dem Entschädigungsmodell eine Vergütung von 29 907,- DM und ein Arbeitgeberanteil zur Sozialversicherung von 5 244,- DM, also ein Jahresbetrag an Personalkosten in Höhe von 35 151,- DM. Soweit die Kläger demgegenüber auf die Berechnungen der Personalkosten zu den Jahreskostenfeststellungen für 1991 und 1993 verweisen, gibt dies keinen Anlaß zu Zweifeln an der Richtigkeit der Berechnung für das Jahr 1992. Denn die in den Berechnungen für 1991 und 1993 ermittelten Personalkosten von insgesamt 25 998,63 DM
der obengenannten Erhebung über den Hilfskräfteeinsatz von Gerichtsvollziehern in Baden-Württemberg im Jahre 1992 Bürohilfskräfte tatsächlich durchschnittlich nur mit einer Gesamtwochenarbeitszeit von 16,66 Stunden beschäftigt. Soweit die Gerichtsvollzieher Hilfskräfte gegen Entgelt beschäftigen, haben sie 1992 in Baden-Württemberg ein durchschnittliches Bruttoentgelt in Höhe von 8 755,- DM gezahlt. Die durchschnittlich gezahlten Sozialversicherungsanteile beliefen sich insoweit auf 743,- DM. Bei dieser Berechnung der Durchschnitte für die Bruttobezüge und die Sozialversicherungsanteile sind Gerichtsvollzieher ohne Hilfskräfte sowie Gerichtsvollzieher mit Hilfskräften, die entweder kein Entgelt zahlen oder Angaben verweigert haben, unberücksichtigt geblieben. Eine Einbeziehung dieser Gerichtsvollzieher würde die Durchschnitte weiter absenken. Damit standen dem Betrag in Höhe von durchschnittlich 41 070,- DM, den die Gerichtsvollzieher in Baden-Württemberg 1992 tatsächlich zur Abgeltung ihrer Bürokosten erhalten haben, durchschnittliche Personalkosten in Höhe von tatsächlich 9 498,- DM gegenüber. Der Unterschiedsbetrag von durchschnittlich 31 572,- DM konnte zur Deckung der Sachausgaben verwendet werden. Die von den Klägern unter Hinweis auf Grünert (DGVZ 1993, 170) gegen die Erhebung über den Hilfskräfteeinsatz vorgebrachten Bedenken gehen fehl. Wenn Gerichtsvollzieher durch Leistung von Überstunden und den verstärkten Einsatz unentgeltlich arbeitender Familienmitglieder die entstehenden Kosten gering halten (vgl. dazu auch Hanke, a.a.O., S. 168), liegt dies im Rahmen der ihnen eingeräumten Selbständigkeit. Es rechtfertigt aber nicht die Abgeltung nur fiktiv anzusetzender Kosten für zusätzliche Arbeitsleistungen. Lediglich soweit Kosten für die Beschäftigung einer Bürokraft tatsächlich entstehen, kann deren Abgeltung auf der Grundlage des § 49 Abs. 3 BBesG geregelt werden. Davon geht offensichtlich auch die Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung aus, wenn dort (vgl. § 5) von den "Kosten für die Beschäftigung einer Bürokraft" die Rede ist. Nur dieses Verständnis des Kostenbegriffs des § 49 Abs. 3 BBesG steht im Einklang mit der Rechtsnatur der Bürokostenentschädigung für Gerichtsvollzieher als Aufwandsentschädigung (vgl. dazu Schwegmann/Summer, BBesG, II, RdNrn. 6 und 9 zu § 49). Aufwandsentschädigungen (
G) dürfen nur dann gewährt werden, wenn ein dienstlich veranlaßter unzumutbarer Aufwand tatsächlich entsteht (vgl. BVerwG, Urteil v. 13.9.1984, BVerwGE 70, 106 ; Urteil v. 8.7.1994, BVerwGE 96, 224 ; GKÖD, III, RdNr. 11 zu § 17 BBesG). Dementsprechend soll - wie sich aus der Begründung für die Einfügung der klarstellenden Ermächtigungsgrundlage für die Länder in § 49 Abs. 3 BBesG ergibt - durch die Vorschrift des § 49 Abs. 3 BBesG vermieden werden, daß es unter Ausnutzung von § 17 BBesG zur Schaffung von unechten - steuerpflichtigen - Aufwandsentschädigungen kommt (vgl. BTDrs. 7/3689, Bericht und Antrag des Innenausschusses zum Entwurf eines Vierten Gesetzes über die Erhöhung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern - Viertes Bundesbesoldungserhöhungsgesetz -). Ist demnach davon auszugehen, daß im Jahre 1992 durchschnittlich 31 572,- DM tatsächlich zur Deckung der Sachausgaben zur Verfügung standen, so unterliegt es
Überzeugung des Senats keinem Zweifel, daß damit die Bürosachkosten der Gerichtsvollzieher in vollem Umfang abgedeckt sind. Die Kläger selbst haben in ihrem Antrag vom 17.5.1990 eine Fortschreibung der Bürosachkosten von 6 004,- DM
weisen können, daß die in der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung 1991 festgesetzten Gebührenanteile (einschließlich Schreibauslagen) ihre notwendigen Gerichtsvollzieherbürokosten nicht decken, die allgemeine Fürsorgepflicht (§ 98 LBG) dem Dienstherrn gebieten kann, einen über die festgesetzten Gebührenanteile hinausgehenden Aufwendungsersatz zu leisten (vgl. dazu auch Urteil des Senats vom 15.6.1993, a.a.O. ). Denn das Begehren der Kläger ist - unabhängig vom Einzelfall - auf die generelle Feststellung gerichtet, daß unter Zugrundelegung des bisherigen Berechnungsmodells die in der Gerichtsvollziehergebührenanteilsverordnung 1991 festgesetzten Gebührenanteile (einschließlich Schreibauslagen) nicht mehr die tatsächlich notwendigen Jahreskosten für den Betrieb eines durchschnittlichen Gerichtsvollzieherbüros decken. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 VwGO. Die Revision wird nicht zugelassen, weil keine der Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG gegeben ist. Permalink: http://openjur.de/u/397330.html Kommentare
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.