r ergänzenden Gefahrenvorsorge herangezogen werden. Dies gilt auch für Hafenbetreiber. Entsprechende behördliche Vorgaben auf der Grundlage des Hafensicherheitsgesetzes NRW genügen insoweit den Vorgaben des Europarechts und des Verfassungsrechts (Bestätigung und Fortführung der Rechtsprechung
m Atomrecht und
m Luftsicherheitsrecht). Die hoheitliche Verpflichtung
r Eigensicherung findet aber ihren Grund und ihre Grenze in der privatrechtlichen Eigentümerstellung bzw. unbeschränkten Besitzposition des Hafenbetreibers. Fehlt eine bereichsspezifische Ermächtigungsnorm, können dem Hafenbetreiber nur solche Eigensicherungsmaßnahmen auferlegt werden, die von seinem aus Eigentum und Besitz abgeleiteten Hausrecht gedeckt sind (hier: Hausrecht an öffentlichen Straßen im Hafengebiet verneint). Tenor Der Bescheid der Bezirksregierung E vom 14. Dezember 2010 wird aufgehoben. Das beklagte Land wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 12. November 2010 auf Genehmigung ihres Plans
r Gefahrenabwehr für den Hafen O unter Beachtung der Rechtsauffassung des erkennenden Gerichts erneut
bescheiden. Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages vorläufig vollstreckbar. Die Berufung wird
gelassen. Gründe Die
lässige Klage auf Neubescheidung ist begründet. Der Versagungsbescheid der Bezirksregierung E vom
r Gefahrenabwehr - Port Security Plan (PSP) - (II.), § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO. I. Der Bescheid vom 14. Dezember 2010 ist sowohl bezüglich der Genehmigungsversagung (1.) als auch der Anordnung
r Vorlage eines erneuten Gefahrenabwehrplans (2.) rechtswidrig.
r Erhöhung der Gefahrenabwehr in Häfen (ABl. EG Nr. L 310 vom 25. November 2005, S. 28) um. Die Richtlinie ergänzt ihrerseits ein umfangreiches internationales Regelwerk mit vergleichbarer Schutzrichtung: Ausgehend von einer
nehmenden Bedrohung des Seeverkehrs durch terroristische Handlungen erweiterte die Internationale Seeschifffahrts-Organisation der Vereinten Nationen (International Maritime Organization - IMO -) am 12. Dezember 2002 das bestehende Internationale Übereinkommen
m Schutz des menschlichen Lebens auf See (International Convention for the Safety of Life at Sea, BGBl. II 1979, S. 141 - SOLAS -) um das Kapitel XI-2 mit dem Titel "Besondere Maßnahmen
r Erhöhung der maritimen Sicherheit". Es enthält Regelungen für die Gefahrenabwehr auf Schiffen und in Hafenanlagen sowie als Anhang den Internationalen Code für die Gefahrenabwehr auf Schiffen und in Hafenanlagen (International Ship and Port Facility Code, BGBl. II 2003, S. 2018 - ISPS Code -). Hieran anknüpfend verabschiedeten das Europäische Parlament und der Rat der EU am 31. März 2004 die Verordnung (EG) Nr. 725/2004
r Erhöhung der Gefahrenabwehr auf Schiffen und in Hafenanlagen (ABl. EG Nr. L 129 vom 29. April 2004, S. 6). Der Anwendungsbereich der Verordnung beschränkt sich auf Maßnahmen
r Gefahrenabwehr an Bord von Schiffen einer bestimmten Größe sowie im unmittelbaren Bereich des
sammenwirkens von Schiff und Hafen und damit lediglich auf einen Ausschnitt der gefährdeten Infrastruktureinrichtungen des Schiffsverkehrs. Um diese Lücke
schließen und einen möglichst umfassenden Schutz für das Seeverkehrsgewerbe und die Hafenwirtschaft
erreichen, erfasst die Richtlinie 2005/65/EG den Hafen in Gänze als Schutzobjekt. Erklärtes Hauptziel der Richtlinie ist die Einführung gemeinschaftsweiter Maßnahmen
r Erhöhung der Gefahrenabwehr in Häfen - und nicht lediglich in Hafenanlagen (vgl. Art. 1 Abs. 1). Die Richtlinie sucht die genannten Anliegen im Wesentlichen durch folgendes Regelungsprogramm, das an die Verordnung (EG) Nr. 725/2004 angelehnt ist,
verwirklichen: Die Mitgliedstaaten benennen
nächst für jeden betroffenen Hafen eine Gefahrenabwehrbehörde (Art. 5). Sie stellen ferner sicher, dass für den Hafen eine Risikobewertung erstellt wird, die von dem Mitgliedstaat
genehmigen ist (Art. 6). Auf der Grundlage der Risikobewertung ist für den Hafen ein Gefahrenabwehrplan
erarbeiten, fortzuschreiben und
aktualisieren (Art. 7); darin sind - abhängig von der jeweils geltenden Gefahrenstufe (vgl. Art. 8) - "anzuwendende Verfahren,
ergreifende Maßnahmen und einzuleitende Aktionen" festzulegen. Auch die Gefahrenabwehrpläne bedürfen der mitgliedstaatlichen Genehmigung. Die Vorgaben werden in Anhang II der Richtlinie konkretisiert. Die Bundesländer, die für die Richtlinienumsetzung
ständig sind (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 21 GG), haben von dem ihnen gemäß Art. 249 EGV a.F. (nunmehr: Art. 288 AEUV)
stehenden Umsetzungsspielraum in unterschiedlicher Weise Gebrauch gemacht. Während die Mehrzahl der Länder die Erstellung des Gefahrenabwehrplans für den Hafen den
ständigen Behörden auferlegt, weisen die Hafensicherheitsgesetze von Nordrhein-Westfalen und - dem folgend - Rheinland-Pfalz die Gefahrenabwehrplanung den Hafenbetreibern
. Vgl. Jacobshagen/Solterbeck (Hrsg.), Das neue Hafensicherheitsrecht, Berlin 2011, S. 16 ff.; Lagoni/Wallrabenstein, Sicherheit in Seehäfen - Einführung und Überblick, in: Lagoni/Stober (Hrsg.), Sicherheit in Seehäfen, Köln u.a. 2007, S. 1 ff.; Erbguth, LKV 2007, 533. Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 HaSiG NRW erstellt der Hafenbetreiber unter Berücksichtigung der Ergebnisse der von der Hafensicherheitsbehörde erstellten Risikobewertung einen Plan
r Gefahrenabwehr für den Hafen. Der Plan muss entsprechend der Größe und der Bedeutung des Hafens den allgemeinen Aspekten des Anhangs II der Richtlinie 2005/65/EG entsprechen und insbesondere die Aufgaben der
trittsbedingungen, der Personen-, Gepäck- und Frachtkontrollen, des Umgangs mit verdächtiger Ladung sowie weitere Aufgaben enthalten, die als Aufgabenzuweisung im Anhang II der Richtlinie aufgeführt sind (§ 16 Abs. 3 HaSiG NRW). Der Plan
r Gefahrenabwehr ist der Hafensicherheitsbehörde
r Genehmigung vorzulegen (§ 16 Abs. 4 Satz 1 HaSiG NRW), die ihrerseits mit Nebenbestimmungen (Satz 2) und nachträglichen Auflagen (Satz 3) versehen werden kann. § 16 Abs. 5 HaSiG NRW bestimmt, dass die im genehmigten Plan
r Gefahrenabwehr genannten Sicherungsmaßnahmen vom Hafenbetreiber und den sonstigen Eigentümern der Hafenflächen innerhalb einer von der Hafensicherheitsbehörde festgelegten Frist umzusetzen sind. Ausdrücklich benannte Genehmigungsvoraussetzungen enthält § 16 HaSiG NRW nicht. Aus dem Regelungszusammenhang folgt aber, dass der vom Hafenbetreiber vorzulegende Gefahrenabwehrplan in formeller Hinsicht im Sinne des in § 16 Abs. 3 HaSiG NRW i.V.m. Anhang II der Richtlinie 2005/65/EG aufgestellten Regelungs- und Aufgabenzuweisungskatalogs vollständig ist, d.h. sämtliche dort vorgesehenen Aspekte aufgreift und behandelt. In materieller Hinsicht ist der Plan "unter Berücksichtigung" bzw. "anhand" der Ergebnisse der Risikobewertung für den Hafen
erstellen, denen er "angemessen Rechnung"
tragen hat (§ 16 Abs. 1 Satz 1 HaSiG NRW, Anhang II der Richtlinie 2005/65/EG). § 16 Abs. 4 HaSiG NRW ist eine Anspruchsgrundlage, da er auch den Interessen des Hafenbetreibers
dienen bestimmt ist; um seinen Hafen dauerhaft und gesichert betreiben
können, bedarf der Hafenbetreiber eines genehmigten Gefahrenabwehrplans. Nur so ist er hinreichend geschützt. Nur wenn er einen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Genehmigung hat, kann er sich gegen eine Ordnungsverfügung der Hafensicherheitsbehörde nach § 5 Abs. 2 HaSiG NRW, die sich auf einen fehlenden oder fehlerhaften Gefahrenabwehrplan stützt, erfolgreich
r Wehr setzen. Im Übrigen wäre nicht erklärlich, warum der Hafenanlagenbetreiber nach § 11 Abs. 3 Satz 2 HaSiG NRW einen Genehmigungsanspruch besitzen sollte, der trotz ansonsten paralleler Regelungsstruktur dem Hafenbetreiber verwehrt würde. Vgl. insoweit deutlicher § 17 Abs. 4 Satz 2 HaSiG Rh.-Pf.: "Die Genehmigung ist
erteilen, wenn der Plan den sich aus dem Bericht
r Risikobewertung […] ergebenden Anforderungen an die Gefahrenabwehr für den Hafen entspricht". Ausgehend hiervon liegen die Genehmigungsvoraussetzungen vor. Die Klägerin hat als Betreiberin des Stadthafens O (a) am 12. November 2010 einen Gefahrenabwehrplan (PSP) vorgelegt, der in formeller Hinsicht das von Anhang II der Richtlinie 2005/65/EG vorgegebene Regelungsprogramm unbestritten vollständig aufgreift und behandelt. In materieller Hinsicht erfüllt der Plan die Anforderungen von § 16 Abs. 1 Satz 1 HaSiG NRW und § 16 Abs. 3 HaSiG NRW i.V.m. Art. 7 Abs. 1, Anhang II der Richtlinie 2005/65/EG, obwohl er abweichend von der hafensicherheitsbehördlichen Risikobewertung keine
trittskontrollen der öffentlichen Straßen im Hafengebiet vorsieht, die von der Klägerin mit eigenen Kräften durchgeführt werden (b). a) Die Klägerin ist Hafenbetreiberin im Sinne von § 16 HaSiG NRW. Nach der Legaldefinition in § 2 Nr. 7 HaSiG NRW ist "Betreiber eines Hafens" derjenige, der die überwiegende Eigentümerposition an den Flächen im Hafen sowie die Sachherrschaft und Organisationsgewalt über den Hafen innehat. Dies ist bei der Klägerin der Fall. Sie ist innerhalb der auf der Grundlage von § 14 HaSiG NRW festgelegten Hafengrenzen Eigentümerin der Flächen des Hafenbeckens und zahlreicher Uferstreifen.
dem hält sie das Eigentum an mehr als der Hälfte der landseitigen Grundstücksflächen im Hafengebiet. Ihre Sachherrschaft und Organisationsgewalt über den Hafen folgt daraus, dass sie als Betreiberin der (auch) im Hafengebiet verlaufenden Eisenbahn und als Inhaberin zahlreicher Hafenkräne und Umschlaganlagen über die Dispositionsbefugnis wesentlicher hafenbetrieblicher Arbeits- und Verkehrsabläufe verfügt sowie als Hafenträgerin i. S. v. § 38 Abs. 4 Landeswassergesetz Nordrhein-Westfalen - LWG NRW -, Hafen- und Ufergelder sowie Entgelte für Fischereierlaubnisscheine erhebt. Dies entspricht der Gesetzesbegründung, wonach sich Sachherrschaft und Organisationsgewalt aus der Kompetenz für die planerische und strukturelle Entwicklung der Hafenbetriebsflächen, der Organisations- und Verwaltungshoheit für die Hafenbetriebswirtschaft und den wirtschaftlichen Nutzungs- und Ertragsrechten aus der Hafenbewirtschaftung ergeben. Vgl. LT-Drs. 14/4240, S. 7; http://www.ndhaefen.de/content/leistungen/leist_hafen_entgeldregelungen .html (sic!), abgerufen am
gangskontrollen von den Vorgaben der Risikobewertung abweicht, steht dies einer Plangenehmigung nicht entgegen, weil insoweit die Risikobewertung ihrerseits der Rechtsordnung widerspricht (aa). Auch im Übrigen liegen in Bezug auf die Risikobewertung genehmigungshindernde Mängel des Gefahrenabwehrplans nicht vor (bb). aa) Die Genehmigungsfähigkeit des Gefahrenabwehrplans (PSP) ist nicht dadurch ausgeschlossen, dass nach dessen Vorgaben die
gangskontrollen in den Gefahrenstufen 2 (Anhalten, Befragen der Person und Überprüfung des Gepäcks der Fracht) und 3 (Straßenabsperrungen) den
ständigen staatlichen Behörden obliegen und nicht, wie in der Risikobewertung vorgesehen, dem Hafenbetreiber als Eigensicherungsmaßnahmen
gewiesen sind. Denn die Risikobewertung, die im vorliegenden Genehmigungsverfahren gerichtlich überprüfbar ist
r Gefahrenabwehr die Ergebnisse der Risikobewertung, die die Hafensicherheitsbehörde erstellt hat, "berücksichtigen" (§ 16 Abs. 1 Satz 1 HaSiG NRW), er muss "anhand" ihrer aufgestellt worden sein und ihnen schließlich "angemessen Rechnung tragen" (Anhang II der Richtlinie 2005/65/EG). Hierbei handelt es sich um auslegungsoffene Begriffe, die gesetzlich nicht näher definiert sind. Ein äußerster Rahmen lässt sich jedoch stecken. "Berücksichtigen" und "Rechnung tragen" bedeutet nicht, dass ein vorgegebenes Regelungsprogramm unverändert umzusetzen ist. Der Plan
r Gefahrenabwehr darf vielmehr auch von der Risikobewertung abweichen. Unproblematisch ist das in Randbereichen. Je näher die Anforderungen der Risikobewertung jedoch dem Kern der Sicherheitsgewährleistung kommen, desto geringer wird der Spielraum des Hafenbetreibers bei der Umsetzungsplanung. Bei Maßnahmen, die die Risikobewertung als zentral einstuft, kann das so weit gehen, dass sich der Umsetzungsspielraum
einer Berücksichtigungspflicht verdichtet. Die Anhänge I und II der Richtlinie betonen insbesondere die Kontrollen oder Beschränkungen des
tritts
m Hafengebiet einschließlich der Überprüfung von Personen, Gepäck und Fracht. Es unterliegt keinem Zweifel, dass die
gangskontrolle
m Hafengebiet einen ganz wesentlichen Kern des Sicherheitskonzepts ausmacht. Bei der Umsetzung der
gangskontrollmaßnahmen hat der Hafenbetreiber also nur einen allenfalls geringen Spielraum. Wo dessen Grenzen genau verlaufen, kann das Gericht offen lassen: Nach der Risikobewertung soll der Hafenbetreiber die
gangskontrollen an den öffentlichen Straßen im Hafengebiet mit eigenem Personal vornehmen; nach dem vorliegenden Gefahrenabwehrplan (PSP) sollen die Kontrollen gerade nicht von ihm, sondern von Polizei- und Ordnungsbehörden durchgeführt werden. Eine so gravierende Abweichung im Kernbereich des Gefahrenabwehrkonzeptes überschreitet den Umsetzungsspielraum offensichtlich. Eine Abweichung solchen Ausmaßes wäre ohne Weiteres ein durchgreifender Grund, die Genehmigung
versagen. Allerdings kann die Versagung der begehrten Genehmigung wegen Verstoßes des Plans
r Gefahrenabwehr gegen die Risikobewertung nur Bestand haben, wenn die entscheidenden Anforderungen der Risikobewertung ihrerseits rechtmäßig sind. Für die Kontroll- und
trittsanforderungen ergibt sich das unmittelbar aus dem Anhang II der Richtlinie 2005/65/EG. Dieser verlangt die Vereinbarkeit der Kontroll- und
trittsanforderungen mit "allen einschlägigen geltenden Gesetzen". Eine rechtliche Überprüfung der Risikobewertung ist dem Gericht nicht deshalb verwehrt, weil jene als bestandskräftiger Verwaltungsakt aufzufassen wäre. Handelte es sich um einen Verwaltungsakt, wäre er bestandskräftig, weil die Klägerin kein Rechtsmittel gegen ihn eingelegt hat und die mangels Rechtsbehelfsbelehrung laufende Jahresfrist (vgl. § 58 Abs. 2 VwGO) inzwischen verstrichen wäre. In dem Fall wäre die Vorgabe
r Eigenkontrolle des Hafenzugangs durch die Klägerin unanfechtbar und stünde vorbehaltlich einer eventuellen Nichtigkeit damit im Einklang mit der Rechtsordnung. Dies ist nach Auffassung der Kammer jedoch nicht der Fall. Die Risikobewertung ist keine isoliert anfechtbare Sachentscheidung, sondern eine die Sachentscheidung inhaltlich vorbereitende unselbstständige Verfahrenshandlung im Sinne von § 44a Satz 1 VwGO. Insbesondere stellt die Risikobewertung keinen Verwaltungsakt dar; sie weist keinen für den Hafenbetreiber verbindlichen Regelungsgehalt auf. Die Risikobewertung soll den Hafenbetreiber in die Lage versetzen, den Gefahrenabwehrplan
erstellen. Vgl. LT-Drs. 14/4240, S. 28. Sie ist ein interner Vorgang, mit dem die Hafensicherheitsbehörde Einfluss auf die dem Hafenbetreiber obliegende Aufgabe nimmt, die gefahrenabwehrende (Fein-)Planung aufzustellen. Die Risikobewertung geht inhaltlich in den Gefahrenabwehrplan ein und in dessen nachfolgender Genehmigung auf. Nur mit ihr unterliegt die Risikobewertung der gerichtlichen Kontrolle. Die Risikobewertung bestimmt die Gefahrenabwehrmaßnahmen nur im Allgemeinen. Bei der konkreten Festlegung der einzelnen Maßnahmen bleibt dem Hafenbetreiber ein ausfüllungsbedürftiger Umsetzungsspielraum. Der Risikobewertung kommt auch deswegen keine Verbindlichkeit gegenüber dem Hafenbetreiber
, weil diesem nach § 13 Abs. 3 HaSiG NRW lediglich ein Bericht über die Risikobewertung "bekannt
machen" ist, der noch dazu auf die Ergebnisse beschränkt ist. Einem bloßen Bericht kommt aber regelmäßig - so auch hier - keine Regelungswirkung
. Mit der Ausgestaltung der
trittskontrollen als Eigensicherungsmaßnahmen hat die Bezirksregierung keine Rechtsfolgen gegenüber der Klägerin setzen wollen. Sie geht vielmehr selbst davon aus, dass die Risikobewertung keine allgemeine Feststellung von Terrorrisiken beinhaltet, sondern eine Terrorgefährdung unter hafensicherheitsrechtlichem Blickwinkel - auch mit dem Ziel der Festlegung eines Untersuchungs- und Hafengebiets - lediglich "ermittelt und darstellt" (S. 4 des Risikoberichts). Es handelt sich allenfalls um eine - ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften ansatzweise vergleichbare - vorweggenommene Ermessensausübung der Bezirksregierung, die der Genehmigungsentscheidung vorgelagert ist. Schließlich gehen nach allgemeinen Regeln des Verwaltungsrechts Unklarheiten über den Charakter einer Maßnahme als Verwaltungsakt
Lasten der Behörde, weil sie es allein in der Hand hat, insoweit für Klarheit
sorgen. Damit unterliegt die Risikobewertung der vollen gerichtlichen Überprüfung im Verfahren über die Genehmigung des Plans
r Gefahrenabwehr.
Kontroll- und Absperrmaßnahmen auf öffentlich gewidmeten Straßen im Wege der Eigensicherung für das festgesetzte Hafengebiet widerspricht den "einschlägigen geltenden Gesetzen" i.S.d. Anhangs II der Richtlinie 2005/65/EG. Zwar können Eigensicherungspflichten der vorliegenden Art (Straßenkontrollen und -sperrungen) grundsätzlich auch einem Hafenbetreiber auferlegt werden (a). Soweit sich die Maßnahmen jedoch auf öffentliche Straßen erstrecken, gehen sie über das hinaus, was als Eigensicherung von der Klägerin verlangt werden darf (b). (a) Die der Klägerin nach dem Risikobericht obliegenden Pflichten sind materiellrechtlich als Eigensicherungsmaßnahmen ausgestaltet (aa), die mit den Vorgaben des Europa- und des Verfassungsrechts grundsätzlich vereinbar sind (bb). (aa) Die Eigensicherung, die der Risikobericht bezüglich der
gangskontrollen für die Hafenbetreiberin vorsieht, ist einerseits von der hoheitlichen Gefahrenabwehr durch die hierfür
ständigen Behörden, die sich auf gesetzlicher Grundlage auch der Dienste von Privaten als Beliehenen oder Verwaltungshelfern bedienen können, andererseits von der Inanspruchnahme Privater nach den Grundsätzen der polizeilichen Störerhaftung
unterscheiden. vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 3. Mai 2005 - 12 MS 132/05 -, juris; vgl.
m Luftverkehr: BVerwG, Urteil vom 4. Oktober 1985 - BVerwG 4 C 76.82 -, Buchholz 442.40, Nr. 3
VG; Urteil vom
r Durchsetzung gemeinwohlmotivierter Sicherheitsinteressen insbesondere beim Objektschutz in die Pflicht genommen. Die Auferlegung von Eigensicherungspflichten ist damit eine im - weiten - Ermessen des Staates stehende Entscheidung, die gesetzlich
lässig ist, soweit der Staat nicht im Gefolge seines verfassungsrechtlichen Schutzauftrages selbst tätig werden muss. Die
mutbare Eigensicherung stellt vor diesem Hintergrund keine Indienstnahme für staatliche Aufgaben dar, sondern ist nichts anderes als die Aktivierung einer ohnehin bestehenden eigenen Pflichtigkeit und Selbstverantwortlichkeit. Damit kann der Eigensicherungspflichtige nur
solchen
gangsmaßnahmen verpflichtet werden, die sich innerhalb privater Handlungsbefugnisse halten und als solche geeignet und wirksam sind. Vgl. BVerwG, Urteil vom
r
lässigkeit von Eigensicherungsmaßnahmen für Hafenanlagenbetreiber vgl. Rengeling, DVBl. 2004, 589
gangskontrollen für das in Rede stehende Hafengebiet sind nicht als hoheitliche Aufgaben ausgestaltet. Letztere überträgt das Hafensicherheitsgesetz dem Hafenbetreiber gerade nicht. Eine Beleihung scheidet schon aus, weil es an einer gesetzlichen Aufgabenübertragung bzw. Beleihungsermächtigung fehlt. Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Januar 2012 - 2 BvR 133/10 -, juris Rn. 176 (
m Maßregelvollzug); OVG NRW, Urteil vom 22. November 2007 - 20 D 38/05 .AK -, juris Rn. 19 (
SiG); Stober, NJW 1997, 889 (896,
r Verkehrsüberwachung durch Private); Bracher, Gefahrenabwehr durch Private, Berlin 1987, S. 38 (
m Versammlungsleiter gemäß § 8 Satz 2 VersammlG). -
den Schranken der Beleihung vgl. Lagoni, Beleihung privater Hafenverwaltungen mit öffentlichen Aufgaben, in: Lagoni/Erbguth (Hrsg.), Deutsche Seehäfen: Privatisierung und Gefahrenabwehr, Münster 2005, S. 55 ff. Insbesondere § 16 Abs. 5 und § 15 HaSiG NRW, durch die dem Hafenbetreiber die Umsetzung der konkreten Sicherungsmaßnahmen bzw. die Verantwortlichkeit für das Hafengebiet auferlegt wird, enthalten keine Übertragung hoheitlicher Befugnisse. Eine solche ist nach der Gesetzesbegründung, die im Interesse einer gerechten Aufgabenverteilung von reinen
ständigkeitszuweisungen ausgeht, auch nicht gewollt. Vgl. LT-Drs. 14/4240, S. 24. Gegen eine hoheitliche Aufgabenwahrnehmung im Übrigen, die grundsätzlich auch einem Hafenbetreiber als Verwaltungshelfer überantwortet werden kann, vgl. Lagoni, Rechtsfragen der Errichtung einer Port Authority für den Hamburger Hafen, in: Lagoni/Erbguth (Hrsg.), Deutsche Seehäfen: Privatisierung und Gefahrenabwehr, Münster 2005, S. 109
sätzlichen Sicherungsmaßnahmen entstehen. Vgl. LT-Drs. 14/4240, S. 2. Dagegen spricht ferner, dass § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6, 8 HaSiG NRW die Nichtumsetzung dieser Pflichten als Ordnungswidrigkeiten sanktioniert. Die Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe durch einen Privaten wird demgegenüber typischerweise mit den Mitteln der staatlichen Aufsicht durchgesetzt. Vgl. Erbguth, Terrorismusabwehr in Häfen, a.a.O., S. 41
r Erstellung der Risikobewertung und des Gefahrenabwehrplans. Eine hoheitliche Aufgabenübertragung folgt auch nicht aus § 4 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 der auf § 37 Abs. 4 LWG NRW gestützten Ordnungsbehördlichen Verordnung über den Verkehr und den Güterumschlag in Häfen vom
r Wahrnehmung ihrer Aufgaben der Dienstkräfte des Hafenbetreibers i.S.d. § 2 Nr. 6 AHVO NRW "bedienen" kann, mag dies zwar für eine hoheitliche Aufgabenwahrnehmung sprechen. Vgl. BVerwG, Urteil vom
gangskontrollen möglicherweise als bloße Vorbereitungs- bzw. Vorfeldmaßnahmen nicht der Abwehr einer konkreten (bevorstehenden) Gefahr dienen, vgl. Möstl, Die staatliche Garantie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, Tübingen 2002, S. 342 f., oder ob man letztere jedenfalls für die Gefahrenstufe 3, in der ein sicherheitsrelevantes Ereignis wahrscheinlich ist oder unmittelbar bevorsteht, annimmt. Eine Polizeipflicht der Klägerin ist nämlich weder als Handlungs- oder
standsstörerin noch als Nichtstörerin gegeben. Die Verantwortung als
standsverantwortlicher trifft den Eigentümer oder den Inhaber der tatsächlichen Gewalt über eine Sache, von deren Beschaffenheit oder öffentlicher Lage im Raum eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht.
rechnungsprinzip ist die Verursachung der Gefahr durch den Eigentümer bzw. den Inhaber der tatsächlichen Gewalt. Vorliegend geht es nicht um Gefahren, die vom Hafen der Klägerin ausgehen, sondern um solche, die dem Hafen von Seiten Dritter drohen. Der bloße Betrieb des Hafens stellt allenfalls eine mittelbare Ursache für einen gegen ihn gerichteten terroristischen Angriff dar, indem er gewisse Anreize für einen Missbrauch bietet. Soweit daher § 16 Abs. 5 HaSiG NRW vom Hafenbetreiber Maßnahmen auch
m Schutz vor derartigen Gefahren verlangt, geht eine solche - erweiterte - Haftung für durch Einwirkungen Dritter verursachte Gefahren über die polizeiliche
standshaftung hinaus. Anderenfalls würde die
standshaftung
einer konturlosen Billigkeitshaftung werden, die aus der hierfür maßgeblichen Sachherrschaft nicht mehr
rechtfertigen wäre. Vgl. BVerwG, Urteile vom
Recht anerkannt, dass der Inhaber bzw. Betreiber einer Anlage, der sich genehmigungs- bzw. rechtskonform verhält, nicht als Polizeipflichtiger herangezogen werden kann. Vgl. Erbguth, Terrorismusabwehr in Häfen, a.a.O., S. 41
einem Entschädigungsanspruch führen müsste (vgl. § 39 Abs. 1 Buchst. a OBG NRW), um dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
genügen. Das HaSiG NRW sieht einen solchen Anspruch aber - wie dargelegt - gerade nicht vor. Überdies ist nicht erkennbar, dass es den Ordnungs- und Polizeibehörden von vorne herein unmöglich wäre, die Gefahren mit eigenen Kräften abzuwehren. Die Risikobewertung geht selbst davon aus, dass die staatlichen Sicherheitskräfte konkrete Gefahren bekämpfen können, sobald sich "verdächtige"
trittswillige nicht freiwillig vom Hafenbetreiber kontrollieren lassen. Die Nichtstörerhaftung setzt aber gerade voraus, dass eine behördliche Gefahrenabwehr nicht oder nicht rechtzeitig möglich ist. Unter diesen Umständen ist es nicht gerechtfertigt, die geforderten Sicherungsmaßnahmen als Notstandsinanspruchnahme aufzufassen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Oktober 1985 - 4 C 76.82 -, Buchholz 442.40 § 29 LuftVG Nr. 3, juris Rn. 26; Schiller/Drettmann, DVBl. 1977, 956; Erbguth, Terrorismusabwehr in Häfen, a.a.O., S. 48 m.w.N. Scheiden somit Beleihung, Verwaltungshelferschaft und Störer- bzw. Nichtstörerinanspruchnahme aus, bleibt lediglich die Pflicht
r Eigensicherung. Die Eigensicherungspflichten unterliegen auch im Hafensicherheitsrecht einem öffentlichrechtlichen Regime. Sie stellen aber keine Wahrnehmung staatlicher Aufgaben dar, sondern sind Bestandteil bzw. Folge der Ausübung des Hafenbetriebs. Allerdings können auch im Hafensicherheitsrecht als Eigensicherungsmaßnahmen nur solche Pflichten auferlegt werden, die sich innerhalb privater Handlungsbefugnisse handeln. Daher ist es im Grundsatz unbedenklich, wenn die Risikobewertung den Hafenbetreiber verpflichtet, seine privatrechtlichen Eingriffsmöglichkeiten, insbesondere auf Grund eines Hausrechtes, gegenüber Dritten in einer bestimmten Weise auszuüben. Vgl.
SiG: Nds. OVG, Beschluss vom 3. Mai 2005 - 12 MS 132/05 -, juris m.w.N. (bb) Es ist auch nicht zweifelhaft, dass das Sicherungskonzept, wie es in §§ 13 ff. HaSiG NRW geregelt ist, europarechtlichen (aaa) und verfassungsrechtlichen Vorgaben (bbb) entspricht. (aaa) Die Richtlinie 2005/65/EG enthält bezüglich der Durchführung der geforderten
tritts-, Gepäck- und Frachtkontrollen im Hafengebiet keine originäre - unveräußerliche - Aufgabe staatlicher Behörden. In Anhang I und II der Richtlinie sind die Pflicht
r Durchführung von
trittskontrollen und -beschränkungen bzw.
trittsbedingungen, Personen-, Gepäck- und Frachtkontrollen sowie der Umgang mit verdächtiger Ladung, verdächtigen Personen etc. angesprochen, ohne dass damit die staatlichen Stellen selbst
r Durchführung verpflichtet wären. Eine Auslegung, nach der die Aufgabenerfüllung
mindest auch den Hafenbetreibern übertragen werden kann, ist vom Wortlaut der Richtlinie gedeckt, wonach die Mitgliedstaaten die Erfüllung der Pflichten
r Erstellung der Risikobewertung (Art. 6 Abs. 1), des Gefahrenabwehrplans (Art. 7 Abs. 1) und die Pflicht
dessen Durchführung (Art. 7 Abs. 4) "sicher
stellen" haben. Insofern verbleibt es bei dem den Mitgliedstaaten durch Art. 249 Abs. 3 EG a.F. (heute: Art. 288 AEUV) bei der Richtlinienumsetzung eröffneten Gestaltungsspielraum. Art. 5 Abs. 2 RL 2005/65/EG steht einem solchen Verständnis nicht entgegen. Aus der Vorschrift folgt lediglich, dass die Behörde die (Letzt-)Verantwortung für den Gefahrenabwehrplan
tragen hat, nicht jedoch, dass sie den Gefahrenabwehrplan zwingend selbst
erstellen hätte. Auch Art. 17 der Richtlinie spricht dafür, dass sie jedenfalls auch eine Verpflichtung der Hafenbetreiber ins Auge gefasst hat. Denn es heißt dort, dass Sanktionen für Verstöße gegen die Vorschriften der Richtlinie wirksam, angemessen und abschreckend sein müssen. Demgegenüber wäre eine Sanktionierung von Verstößen gegen staatliche Behörden widersinnig. Art. 6 Abs. 3 und Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie stehen dem nicht entgegen. Danach können sowohl die Risikobewertung als auch der Gefahrenabwehrplan von einer anerkannten Stelle für die Gefahrenabwehr im Sinne von Art. 11 der Richtlinie erstellt werden. Ausgehend davon, dass die Richtlinie die Mitwirkung solcher Privatunternehmen
r Effektivierung der Gefahrenabwehr im Hafen gestattet, folgt, dass sich auch der Hafenbetreiber als eigensicherungspflichtiger Aufgabenträger einer bzw. mehrerer anerkannter Stellen
r Gefahrenabwehr bedienen darf. Vgl. OVG NRW, Urteil vom
r Verordnung (EG) Nr. 2320/2002; Erbguth, Terrorismusabwehr in Häfen, a.a.O., S. 41 (67 ff.). (bbb) Die der Klägerin im Wege der Eigensicherung auferlegten
gangskontrollmaßnahmen sind verfassungsrechtlich nicht
beanstanden. Ob der Gesetzgeber die Objektsicherung gefährdeter und gefährlicher Anlagen
einer öffentlichen Aufgabe macht oder sie für eine Übergangszeit bis
m Eintreffen der Polizei dem "Hausrecht" des Betreibers überlässt, steht in seinem weiten Ermessen. Vgl. BVerwG, Urteil vom
trittskontrollen nicht gegen das staatliche Gewaltmonopol. Dieses verlangt, dass bestimmte Aufgaben beim Staat verbleiben müssen, weil auf ihnen die Staatlichkeit wesentlich beruht. Danach ist es die originäre Aufgabe des Staates, Maßnahmen
r Gefahrenabwehr für den Hafenbetrieb selbst
ergreifen und damit auch für einen wirksamen Schutz des Schiffsverkehrs
sorgen. Dieser Verpflichtung wird der Staat jedoch mit der in der Risikobewertung angelegten Aufgabenverteilung im Grundsatz gerecht. Die
trittskontrollen sollen - ohne körperlichen Zwang - der Polizei ein rascheres und effektiveres Einschreiten bei deren konkreten Gefahrenabwehrmaßnahmen ermöglichen. Sie übernehmen nach der Konzeption der Risikobewertung lediglich eine Ergänzungsfunktion
gunsten der staatlichen Gefahrenabwehr. Gegen mögliche Sicherheitsgefährdungen, die durch das im Hafen eingesetzte Personal oder durch Besucher des Hafengebietes bzw. durch den dortigen Warenverkehr entstehen können, muss jedenfalls nicht durch den Staat selbst vorgesorgt werden. Die unmittelbare Verknüpfung mit den Betriebsabläufen, die der Organisationsgewalt des Hafenbetreibers unterliegen, lässt es - im Rahmen seines Hausrechts - als verfassungsrechtlich unbedenklich erscheinen, die Eigensicherungsmaßnahmen auch dem Hafenbetreiber selbst aufzuerlegen. Vgl.
den Durchsuchungspflichten aus § 8 Abs. 1 Nr. 5 LuftSiG: BVerwG, Beschluss vom
erkennen, dass das beklagte Land das Institut der Eigensicherung überdehnt hat, indem sich der Staat seiner Pflicht
Gefahrenabwehr in Bezug auf den
gangsverkehr ins Hafengebiet im Wesentlichen entzogen hätte. Das staatliche Monopol ist dann gewahrt, wenn das Schwergewicht bzw. der Kern der präventiven Maßnahmen
r Hafensicherheit in staatlicher Verantwortung verbleiben. Dies ist hier der Fall. Der eigentliche Hafenbetrieb wird in vollem Umfang staatlich gegen Gefahren gesichert. Es verbleiben, wie die Bezirksregierung insoweit
Recht anführt, die wesentlichen Aufgaben der Gefahrenabwehr gemäß § 4 HaSiG NRW bei der Hafensicherheitsbehörde, die im Übrigen die Gefahrenabwehrplanung genehmigt. Diese Aufgabenverteilung erscheint auch nicht willkürlich. Die vorzunehmenden
gangskontrollen weisen eine direkte Nähe
m Hafenbetrieb auf und stellen aufgrund des damit bewirkten Sicherheitsniveaus auch einen Vorteil dar, der dem Hafen und damit der Klägerin unmittelbar
gute kommt. Mit der Aufgabenübertragung wird der Staat schließlich seiner Pflicht
r wirksamen Gefahrenabwehr gerecht. Die seitens des Hafenbetreibers im Rahmen seiner privatrechtlichen Befugnisse ggf. durchzuführenden Kontroll- und Absperrmaßnahmen erhöhen die Sicherheit des Hafenbetriebs, wenn sie sie auch nicht in Gänze gewährleisten können. Dabei ist
berücksichtigen, dass die Klägerin für den Fall, dass die durch ihr Hausrecht bzw. vertraglich begründeten Befugnisse
r effektiven Gefahrenabwehr nicht ausreichen, die nach § 4 Abs. 1 HaSiG NRW
m Einschreiten befugten hoheitlichen Sicherheitskräfte
r Unterstützung heranziehen kann. Vgl. OVG Bremen, Urteil vom
verneinen. Sie steht, wenngleich sie als Kommanditgesellschaft keine juristische Person im engeren Sinne ist, vollständig unter dem Einfluss zweier Hoheitsträger bzw. von diesen beherrschten Gesellschaften und kann daher die eigene Grundrechtsbindung nicht abstreifen. A.A. Dietlein/Lorz, die in dem
r Gerichtsakte gereichten Rechtsgutachten
r Umsetzung der Richtlinie 2005/65/EG aus dem Jahre 2007 (Beiakte 21), dort S. 52, aus Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG eine potenzielle Grundrechtsbetroffenheit auch öffentlich beherrschter Hafenbetreiber ableiten. - Vgl.
r Grundrechtsbindung öffentlich beherrschter Unternehmen auch BVerfG, Urteil vom
gleich eine
lässige Inhaltsbestimmung des Eigentumsrechts nach Art. 14 Abs. 1 GG dar. Gemessen an den verfolgten bedeutenden Gemeinwohlinteressen, nämlich dem Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit von Häfen und Hafenanlagen, insbesondere vor Sabotageakten und terroristischen Anschlägen (vgl. § 1 Abs. 1 HaSiG NRW), treffen die Klägerin der mit der Inpflichtnahme verbundene Kostenaufwand und eventuelle
sätzliche Haftungsrisiken nicht unverhältnismäßig. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 2007 - 20 D 38/05 .AK -, juris Rn. 29 (
SiG);
Hafenanlagenbetreibern: VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Dezember 2010 10 K 8598/08 -, S. 9 des amtl. Umdrucks. - A.A. Dietlein/Lorz, a.a.O., S. 52 ff., S. 76 ff. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liegt schließlich nicht darin, dass nur der Schiffsverkehr mit Sicherungsmaßnahmen
r Terrorabwehr belastet wird, während der Gütertransport auf Schienen und Straße keinen vergleichbaren Sicherheitsanforderungen unterliegt. Eine Ungleichbehandlung ist durch das unterschiedliche Gefahrenpotenzial (beispielsweise größere Gütermengen im Hafen) und durch eine im vergleichsweise überschaubaren Hafengebiet effizienter
bewerkstelligende Gefahrenabwehr gerechtfertigt. Vgl. im Einzelnen VG Düsseldorf, Urteil vom 8. Dezember 2010 - 10 K 8598/08 -, S. 9 f. des amtl. Umdrucks (
Hafenanlagenbetreibern). - A.A. Dietlein/Lorz, a.a.O., S. 72 ff. (b) Die grundsätzlich
lässige Inpflichtnahme der Klägerin
r Durchführung der
gangskontrollen ist rechtswidrig, soweit sie sich auf die Straßen erstreckt, die durch das Hafengebiet verlaufen. Einer privaten (Haus-)Rechtsposition, die eine Inpflichtnahme rechtfertigen würde, steht entgegen, dass es sich um öffentliche Straßen handelt (aa). Ein Hausrecht an diesen Straßen folgt auch nicht aus den Duldungserklärungen der Straßenbaulastträger (bb), aus der gesetzlichen Schutzverpflichtung der Klägerin nach § 15 HaSiG NRW (cc), aus einer Widmung des Hafens als öffentliche Einrichtung (dd), aus der Festsetzung des Hafengebietes nach § 14 HaSiG NRW (ee) oder aus dem straßenrechtlichen Anliegergebrauch (ff). Schließlich geben die Ausführungen der Bezirksregierung
m straßenrechtlichen Sondernutzungsrecht für die Begründung eines solchen Hausrechts nichts her (gg). (aa) Ein Hausrecht an den im Eigentum Dritter stehenden und öffentlich gewidmeten Straßen im Hafengebiet steht der Klägerin nicht
. Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt von den in der vorstehend zitierten Rechtsprechung entschiedenen Fallgestaltungen, in denen ein Anlagenbetreiber gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG oder § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG in die Pflicht genommen wird. Während sich das öffentlichrechtliche Hausrecht nach verbreiteter Ansicht in Rechtsprechung und Literatur als Annex
den dem Hoheitsträger
gewiesenen materiellen Verwaltungsaufgaben darstellt, indem es Voraussetzung für deren ordnungsgemäße Erfüllung ist, vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom
entscheiden, wem er den
tritt
der Örtlichkeit gestattet und wem er ihn verwehrt. Das schließt das Recht ein, den
tritt nur
bestimmten Zwecken
erlauben oder rechtswirksam von Bedingungen wie der Zahlung eines Entgelts abhängig
machen und die Einhaltung dieser Zwecke mittels eines Hausverbots durchzusetzen. Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, juris Rn. 79 (Fraport),
m Verhältnis der Grundrechte aus Art. 8 Abs.1, 5 Abs. 1 GG
m Hausrecht; BGH, Urteil vom
gangskontrollen vornehmen soll, größtenteils - mit Ausnahme der Straße "B" und der beiden Privatstraßen - im Eigentum der Stadt O. Dafür, dass jene die Straßen im Hafengebiet an die Klägerin vermietet oder verpachtet hätte oder der Klägerin an ihnen sonst ein Besitzrecht
stünde, ist nichts ersichtlich, insbesondere nichts vorgetragen. Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 7. Dezember 2011 - 18 K 3554/11 -, juris Rn. 23 f. (
m tatsächlich öffentlichen Weg). Auch bezüglich der Straße "B", die im Eigentum der Stadthafen O2 GmbH & Co. KG, einer Kommanditistin der Klägerin, steht, kommt ein Hausrecht der Klägerin nicht in Betracht. Denn die Straße "B" ist - ebenso wie die genannten Straßen der Stadt O - dem öffentlichen Verkehr gewidmet. Entsprechende Widmungsverfügungen sind bzgl. der U Str. und Teilen der Gstraße am 28. März 1994 und bzgl. der L Straße am 23. Dezember 1976 ergangen. Die anderen
fahrtsstraßen, für die das Gefahrenabwehrkonzept der Bezirksregierung ebenfalls Kontrollstellen vorsieht (B, IKstr., Istr., E1 Str., N Str. und Teile der Gstr.), sind nach den Verwaltungsvorgängen vorhandene Straßen i.S.v. § 60 Satz 1 StrWG NRW. Bei den
fahrten handelt sich damit - von den genannten Privatstraßen abgesehen - um öffentliche Straßen gemäß § 2 Abs. 1 StrWG NRW. Zweifel hieran hat keiner der Beteiligten geäußert. Diese Widmungen schließen ein Hausrecht der Klägerin an den Straßen vorliegend aus. Die straßenrechtliche Widmung begründet die öffentlichrechtliche Sachherrschaft über die Straße. Sie überlagert das Eigentumsrecht des jeweiligen Straßeneigentümers und schränkt es kraft der staatlichen Hoheitsgewalt ein. Es gelten die Grundsätze des modifizierten Privateigentums an der Straße, wonach der Eigentümer einer Straße und/oder ein dinglich Berechtigter eine bestimmte Nutzung nicht mehr untersagen kann. Für die Nutzung ist ein bestimmter, vorliegend nicht eingeschränkter Gemeingebrauch festgelegt. Mit diesen Rechtswirkungen der Widmung wäre die Annahme eines Hausrechts des Hafenbetreibers - vorbehaltlich einer hier fehlenden Sondernutzungserlaubnis - unvereinbar. (bb) Ein Hausrecht wird auch nicht durch die im Klageverfahren abgegebenen Duldungserklärungen der Straßenbaulastträger vom
Eigensicherungsmaßnahmen im öffentlichen Straßenraum verpflichtet werden könnte. Insbesondere nimmt die Klägerin nicht die einem Mieter oder Pächter der Straße vergleichbare Stellung ein. Der
r Begründung von Besitz im bürgerlichrechtlichen Sinne über die Erlangung tatsächlicher Sachherrschaft erforderliche natürliche Besitzwille, vgl. Lepsius, Besitz und Sachherrschaft im öffentlichen Recht, 2002, S. 194 m.w.N. aus Rspr. und Lit., dürfte bei der Klägerin schon in Anbetracht ihrer stets erklärten Weigerung, auf den öffentlichen Hafenstraßen
trittskontrollen vorzunehmen, nicht gegeben sein. Darüber hinaus sind auch die für die Annahme einer besitzähnlichen Position erforderlichen tatsächlichen Anhaltspunkte (Unterhaltungslast, Nutzungsbestimmung und Gestaltungsmöglichkeiten), vgl. OVG SH., Urteil vom 31. Januar 2002 - 4 L 107/01 -, juris Rn. 49,
r Stellung eines Hafenbetreibers bzgl. einer bundeseigenen Seewasserstraße im Hafengebiet, bei der Klägerin für die öffentlichen Straßen im Hafengebiet gerade nicht anzutreffen. Die Klägerin erlangt mithin durch die Duldungserklärungen gerade keinen, wie die Bezirksregierung meint, "legitimierten Besitz" an den Straßen. (cc) Ein Hausrecht der Klägerin an den öffentlichen Straßen im Hafengebiet ergibt sich auch nicht aus der in § 15 HaSiG NRW normierten Schutzpflicht für die Sicherheit des Hafens. Die Annahme, wer
m Schutz verpflichtet sei, dem gewähre das Gesetz auch die Kompetenzen, diese Aufgabe
erfüllen, trifft in mehrfacher Hinsicht nicht
. So ist es bereits nach allgemeinen Grundsätzen des Polizei- und Ordnungsrechts unzulässig, von der Aufgabe auf die Kompetenz
schließen. Vielmehr findet sich im Ordnungsrecht nicht selten die Situation, dass Aufgabe und (Eingriffs-)Befugnis nicht deckungsgleich sind. Abgesehen davon greift der gedankliche Grundansatz
kurz, aus § 15 Satz 1 HaSiG NRW eine (all-)umfassende Schutzpflicht des Hafenbetreibers abzuleiten. Zwar wird der Hafenbetreiber dort
m "Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Hafens verpflichtet". Dieser Satz darf jedoch nicht isoliert betrachtet werden. Nach der Art eines Programmsatzes umschreibt er lediglich, was sein Folgesatz 2 näher ausführt. Aus Satz 2 ergibt sich erst, was der Gesetzgeber unter der Schutzverpflichtung des Hafenbetreibers im Einzelnen versteht: Die Erstellung des Gefahrenabwehrplans auf der Grundlage der Risikobewertung und die Durchführung der darin enthaltenen Maßnahmen. Hierauf ist die Schutzpflicht des Hafenbetreibers nach § 15 Satz 1 HaSiG NRW beschränkt. Im Umkehrschluss ergibt sich die Beschränkung auch daraus, dass § 15 Satz 1 HaSiG NRW erkennbar nicht darauf ausgerichtet ist, den Hafen aus der
ständigkeit der Ordnungs- und Polizeibehörden herauszunehmen und die öffentliche Sicherheit dort ausschließlich dem Hafenbetreiber
überantworten. Dementsprechend sieht die Risikobewertung der Hafensicherheitsbehörde vor, dass die allgemeinen Polizei- und Ordnungsbehörden eingreifen sollen, wenn hoheitliches Tätigwerden nötig ist (S. 22 des Risikoberichts). Die Schlussfolgerung, wer für die Sicherheit im Hafen und damit auch für die in ihm verlaufenden öffentlichen Straßen verantwortlich ist, müsse auf ihnen kontrollieren dürfen und deswegen auch ein Hausrecht an ihnen haben, überzeugt außerdem aus gesetzessystematischen Gründen nicht. § 15 Satz 1 HaSiG NRW weist dem Hafenbetreiber die sicherheitsrechtliche Verantwortlichkeit für das gesamte Hafengebiet
. § 2 Nr. 7 HaSiG NRW definiert als Hafenbetreiber aber schon denjenigen, der lediglich die "überwiegende" Eigentümerposition an den Hafenflächen innehat. Damit nimmt das Gesetz in Kauf, dass die dem Hafenbetreiber obliegende Schutzverpflichtung - wenngleich deren Erstreckung auf den Gesamthafen durchaus im Interesse einer klaren und effizienten
trittsverwaltung liegen mag - nicht vollständig durch eine materielle (Haus-) Rechtsposition gedeckt ist; auf diese kommt es jedoch für die Bestimmung der Reichweite von Eigensicherungspflichten, die nur durch solche privatrechtlichen Positionen begründbar sind, gerade an. Hiermit ist entgegen der Ansicht des beklagten Landes eine aus §§ 15, 16 Abs. 3 und 14 HaSiG NRW i.V.m. Anhang II der Richtlinie 2005/65/EG abgeleitete Annexkompetenz des Hafenbetreibers im Sinne einer Kontrollbefugnis für den öffentlichen Straßenraum im gesamten Hafengebiet nicht vereinbar. Insbesondere ist es unzulässig, von der in § 15 Satz 1 HaSiG NRW verankerten Schutzpflicht des Hafenbetreibers für den Gesamthafen auf ein entsprechendes, die öffentlichen Straßen einschließendes "Gesamthausrecht" im Hafengebiet rückzuschließen. Dies ist eine argumentativ untaugliche petitio principii, also eine Behauptung, die durch Aussagen begründet wird, welche die
beweisende Behauptung schon als wahr voraussetzen (Zirkelschluss). Es ist nicht statthaft, von den (erwünschten) Folgen auf das Vorliegen von deren gesetzlichen Voraussetzungen
schließen. Ein Hausrecht an öffentlichen Straßen ergibt sich schließlich nicht aus der "Sachherrschaft und Organisationsgewalt" über den Hafen, die ein Hafenbetreiber gemäß § 2 Nr. 7 HaSiG NRW ebenfalls innehaben muss. Diese Tatbestandsmerkmale erstrecken sich zwar nach dem gesetzlichen Wortlaut - im Unterschied
m Eigentum an den Hafenflächen - auf den Hafen insgesamt. Inhaltlich weisen sie aber keinerlei Grundstücks- oder Flächenbezug auf. Nach der Gesetzesbegründung knüpfen sie vielmehr nur an hafenbetriebliche, insbesondere anlagenbezogene, sowie an hafenwirtschaftliche Kompetenzen einschließlich wirtschaftlicher Nutzungs- und Ertragsrechte aus der Hafenbewirtschaftung an. Vgl. LT-Drs. 14/4240, S. 7. Weitergehende Rechte werden der Klägerin, worauf sie
Recht hinweist, von § 2 Nr. 7 HaSiG NRW nicht eingeräumt, sondern vorausgesetzt. (dd) Ein Hausrecht an den öffentlichen Straßen im Hafengebiet steht der Klägerin auch dann nicht
, falls der von ihr betriebene Hafen als kommunale öffentliche Einrichtung i.S.d. § 8 Abs. 2 GO NRW aufzufassen sein sollte. Eine "öffentliche Einrichtung" gilt allgemein als
sammenfassung von persönlichen und sachlichen Mitteln
einer organisatorischen Einheit und
bestimmten öffentlichen Zwecken. Sie wird von einer kommunalen Körperschaft im Rahmen ihrer Selbstverwaltungsaufgaben
r Daseinsvorsorge bereitgestellt. Bei Binnenhäfen ist dies regelmäßig die Bereitstellung einer öffentlichen Verkehrsleistung. Nicht erforderlich ist, dass die Kommune auch Eigentümerin der einzelnen Grundstücke und Anlagen ist, die
r Einrichtung gehören. Die Bereitstellung erfolgt durch ausdrückliche oder konkludente Zweckbestimmung ("Gesamtwidmung"), die grundsätzlich das gesamte Hafengebiet umfasst. Vgl. VG Schleswig, Urteil vom 2. April 2001 - 14 A 297/99 -, juris Rn. 28 f.; Sußner, Das Verwaltungsrecht der Binnenhäfen in der Bundesrepublik Deutschland - ein Beitrag
m Recht der öffentlichen Einrichtungen, 1975, S. 29 f., 122 ff. Aus dem Charakter des Stadthafens Ô als öffentliche Einrichtung - wenn man hiervon ausgeht - folgt jedoch nicht, dass sich hieraus eine besitzähnliche Position bzw. Sachherrschaft der Klägerin an den im Hafengebiet belegenen öffentlichen Straßen ableiten ließe. Zweifel ergeben sich
nächst daraus, dass die öffentliche Einrichtung ("Hafen") allenfalls auf eine öffentlichrechtliche Sachherrschaft des bzw. der hinter der Klägerin stehenden Verwaltungsträger(s), nicht aber auf eine private (dingliche) Sachherrschaft der Klägerin als Hafenbetreiberin schließen lassen dürfte. Vgl.
dieser Unterscheidung Sußner, a.a.O., S. 117 ff. Ungeachtet dessen ergibt sich aus der Eigenschaft des Hafens als öffentliche Einrichtung keine unbeschränkte Sachherrschaft der Hafenbetreiberin (verstanden als Sachwalterin ihrer Rechtsträger) über die öffentlichen Straßen im Hafen, die erst eine Kontrollpflicht als Eigensicherungsmaßnahme rechtfertigen könnte. Zwar mögen die öffentlichen Straßen Teil der öffentlichen Einrichtung "Hafen" sein. Das für sie geltende spezielle Rechtsregime des Straßen- und Wegerechts wird dadurch aber nicht suspendiert,
mal es an einer gesetzlichen Vorschrift fehlt, die dieses anordnet. Für ein solches Verständnis spricht auch § 5 Abs. 2 AHVO NRW. Nach ihr bleibt das Betreten oder Befahren des Hafengebiets unbeschränkt erlaubt und bedarf nur außerhalb der öffentlichen Straßen und
gänge einer Erlaubnis der Hafenbehörde. Dies legt den Schluss nahe, dass ein wie auch immer geartetes "Sonderrecht" für öffentliche Straßen im Hafengebiet gerade nicht besteht bzw. gewollt ist. Für den konkret in Rede stehenden Stadthafen O folgt das außerdem aus § 1 der aufgrund von § 1 Abs. 2 AHVO NRW erlassenen Hafenverordnung O - Ordnungsbehördliche Verordnung über die Bestimmung des Bereichs des Hafens O und das Verhalten in diesem Hafen - Hafenverordnung (HVO) O - vom
. Das festgesetzte Hafengebiet konkretisiert für jeden Binnenhafen in NRW, wo genau die räumlichen Grenzen verlaufen, in denen das HaSiG NRW gilt. Den so beschriebenen schmalen Anwendungsbereich bestätigt § 14 Abs. 1 Satz 2 HaSiG NRW, wonach die Hafengrenzen nach dem HaSiG von bereits bestehenden Festlegungen des Hafengebiets nach anderen Vorschriften abweichen können. Schließlich enthält das HaSiG NRW, ohne dass es in diesem
sammenhang darauf ankäme, keinerlei Befugnis des Hafenbetreibers, die ihm auferlegten Pflichten auch gegenüber Dritten durchzusetzen. Insbesondere § 15 HaSiG NRW ist dem Wortlaut nach als Aufgabenzuweisungs- und nicht als Befugnisnorm ausgestaltet. Einen rechtlichen Ansatzpunkt für eine solche Befugnis lässt sich allein aus der von der Bezirksregierung angeführten "Schicksalsgemeinschaft" von Hafenbetreiber, Hafenanlagenbetreibern, sonstigen Eigentümern und Hafennutzern mit jeweils gemeinsamem Nutzungsinteresse nicht ableiten. Auch enthält das HaSiG NRW keine Verpflichtung der betroffenen Besucher des Hafengebiets, ihrerseits die mit den Kontrollen unter Umständen verbundenen Beschränkungen ihrer Freizügigkeit
dulden. Solche Rechtswirkungen sind §§ 15 und 16 HaSiG NRW auch im Wege der Auslegung, deren Grenze der Wortlaut ist, nicht
entnehmen. Ob es hierzu überdies gesetzlich normierter Duldungspflichten bedürfte, wie sie beispielsweise § 10 Abs. 1 des Zollverwaltungsgesetzes - ZollVG - für Anhalte- und Frachtkontrollen im Rahmen der zollamtlichen Überwachung im grenznahen Raum vorsieht, kann daher hier auf sich beruhen. Der Einwand des beklagten Landes, ohne öffentliche Straßen könne es keinen Hafenbetrieb geben, ändert nichts an diesem Befund. Die betriebliche Erforderlichkeit öffentlicher Straßen vermag einen Straßenbesitz des Betriebsinhabers nicht
begründen. A.A. offenbar OVG SH, Urteil vom
m Planfeststellungsbeschluss für den Ausbau des Hafens Köln-Godorf, aber auch durch das von der Klägerin selbst angeführte Beispiel des Stromhafens E3, der
mindest auch über eine in ihrem Eigentum stehende und von ihr kontrollierte Privatstraße betrieben wird. (ff) Ein Hausrecht an den öffentlichen Straßen folgt auch nicht aus der Stellung der Klägerin als Straßenanliegerin. Zwar ist anerkannt, dass vom Eigentumsschutz der sog. Anliegergebrauch als gesteigerter Gemeingebrauch umfasst wird. Da der Anlieger auf die Straßennutzung in einer spezifischen Weise angewiesen ist, muss ihm in angemessenem Umfang eine über den schlichten Gemeingebrauch
r Benutzung der öffentlichen Straße
m Zwecke der Fortbewegung hinausgehende Nutzung ermöglicht werden, soweit dies für die angemessene und funktionsgemäße Nutzung des Grundeigentums unbedingt erforderlich ist (insbesondere freier
gang). Wie weit die Nutzung gewährleistet ist, richtet sich nach dem einschlägigen Straßenrecht. Vgl. BVerwG, Beschluss vom
fahrtskontrollen und Absperrmaßnahmen sind dagegen nicht vom straßenrechtlichen Anliegergebrauch erfasst. Sie weisen keinerlei straßenrechtlichen Bezug
r Nutzung der klägerischen Grundstücke auf, sie sichern insbesondere nicht deren
gang.
r Abwehr gefahrenbedingter
gangs- oder Nutzungseinschränkungen aufgrund von Schutzvorrichtungen bzw. -vorkehrungen ist im Übrigen nicht das Straßenrecht, sondern das Gefahrenabwehrrecht berufen. (gg) Anders als das beklagte Land meint, lässt sich das straßenrechtliche Sondernutzungsrecht nicht
r Begründung eines Hausrechts an den öffentlichen Straßen fruchtbar machen. Zwar ist es richtig, dass Sondernutzungserlaubnisse gemäß § 18 StrWG NRW den Inhaber berechtigen, den
tritt
den Straßenabschnitten
regulieren, die ihm
r Sondernutzung
gewiesen sind. Genau darin liegt der Zweck der Sondernutzungserlaubnis. Er räumt dem Inhaber das Hausrecht an dem betreffenden Straßenabschnitt ein. Vgl. OLG Celle, Urteil vom
VO Rn. 41 ff., in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 40. Aufl. 2009, § 29 Rn. 1 b;
m Versammlungsrecht: §§ 18 Abs. 1 i.V.m. §§ 8 , 9 Abs. 1 VersammlG; Stahlhut, in: Kodal, Straßenrecht,
r fehlenden Abstimmung mit Behörden), S. 19 (
m fehlenden Hinweis auf bestimmte Voraussetzungen der Kommunikation im Hafen), S. 27 (offenbar auflösbar widersprüchliche Angaben) -, betrifft dies nicht den "Kernbereich" des Sicherheitskonzepts. Es handelt sich um untergeordnete Details, die ggf. durch Nebenbestimmungen geregelt werden können,
denen § 16 Abs. 4 Satz 2 und 3 HaSiG NRW ermächtigen. Weitere Gesichtspunkte sind in dem
sammenhang weder vorgetragen noch sonst erkennbar. 2. Ist die Genehmigungsversagung rechtswidrig, bedarf es auch der erneuten Vorlage eines Gefahrenabwehrplans
r Genehmigung nicht. Die entsprechende Anordnung ist damit hinfällig. II. Der Tenor war auf eine Bescheidung der Klägerin
beschränken. Erstens war lediglich ein entsprechender Bescheidungsantrag gestellt. Außerdem dürfte es so sein, dass die Kontrollpflichten auf den Privatstraßen, die durch das Hafengebiet führen,
Recht vorgesehen sein dürften. Die Hafensicherheitsbehörde muss aber noch ermessensfehlerfrei entscheiden, ob das Hafengebiet von zwei unterschiedlichen Stellen, nämlich der Klägerin bezüglich der Privatstraßen und den staatlichen Ordnungskräften bezüglich der öffentlichen Straßen kontrolliert werden soll. Hiergegen könnten Effektivitätsgesichtspunkte sprechen. Jedenfalls liegt keine Ermessensreduzierung auf Null vor, die
r Spruchreife führen würde. Aus der Normstruktur der §§ 13 ff. HaSiG NRW ergibt sich, dass die Exekutive für die Risikoermittlung und -bewertung für Häfen i.S.d. § 2 Nr. 1 HaSiG NRW letztverantwortlich ist. Das HaSiG NRW weist der Hafensicherheitsbehörde die Erstellung der Risikobewertung, die Genehmigung des Gefahrenabwehrplans und die Überwachung der dort festgelegten Aufgaben
. Dies gilt auch für die Entscheidung über die Art und das Ausmaß von Risiken, die hingenommen oder nicht hingenommen werden. Demgemäß unterliegen behördliche Risikoermittlung und -bewertung einschließlich des hinzunehmenden Restrisikos auch im Bereich des erforderlichen Schutzes gegen terroristische Anschläge und Sabotageakte auf Häfen einer eingeschränkten Nachprüfung. Es ist nicht Aufgabe der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, die der Exekutive
gewiesene Bewertung durch eine eigene Bewertung
ersetzen. Die gerichtliche Kontrolle ist vielmehr auf die Prüfung beschränkt, ob die der behördlichen Beurteilung
grunde liegende Risikoermittlung und -bewertung auf einer ausreichenden Datenbasis beruht, dem Stand von Wissenschaft und Technik im Zeitpunkt der Behördenentscheidung Rechnung trägt und ob die hieraus gezogenen Schlussfolgerungen und Maßnahmen ihrerseits im Einklang mit der Rechtsordnung stehen. Vgl.
m Atomrecht: BVerwG, Urteil vom 10. April 2008 - 7 C 39/07 -, juris. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO. Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
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