KfrG erfolgt nach Wortlaut und Systematik der gesetzlichen Bestimmungen in einem dreistufigen Verfahren, an dem der formelle Gesetzgeber, der ministerielle Verordnungsgeber und die Vollzugsbehörde beteiligt sind. Auf der ersten Stufe hat der Bayerische Landtag als Haushaltsgesetzgeber (Art. 78 Abs. 3 BV) zu entscheiden, welchen Gesamtbetrag er im jeweiligen Haushaltsjahr für Zuweisungen an die schülerbeförderungspflichtigen Körperschaften im Staatshaushalt zur Verfügung stellen will. Bei dieser periodisch zu treffenden Entscheidung ist der Etatgesetzgeber nach Art. 10a Abs. 1 FAG und Art. 4 Abs. 1 SchKfrG nur insoweit rechtlich gebunden, als er nicht völlig auf eine derartige Mittelbereitstellung verzichten darf. Zur Höhe des betreffenden Haushaltstitels enthalten die genannten Vorschriften dagegen keine Vorgaben, so dass z. B. ein Anstieg der tatsächlichen Schülerbeförderungskosten nicht kraft Gesetzes zu einer Erhöhung des bereitgestellten Betrags führt. Auf der zweiten Stufe des Zuwendungsverfahrens ist durch Rechtsverordnung zu regeln, „wie die pauschalen Zuweisungen... berechnet“ werden (Art. 23 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 FAG) bzw. welche „näheren Voraussetzungen“ für sie gelten sollen (Art. 4 Abs. 2 Satz 4 SchKfrG). Hierbei ist auch dafür zu sorgen, dass die vom Gesetzgeber in Art. 10a Abs. 2 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 SchKfrG normierten Verteilungsgrundsätze von der Vollzugsbehörde eingehalten werden können. Die in der Verordnung enthaltenen Vergabemodalitäten müssen daher vor allem gewährleisten, dass die Gesamtsumme der gewährten Pauschalzuweisungen dem im Staatshaushalt bereitgestellten Betrag entspricht (Art. 10 Abs. 2 Satz 2 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 Satz 2 SchKfrG), ihn also weder übersteigt noch (teilweise) unausgeschöpft lässt. Legt der Verordnungsgeber – wie in §§ 1 ff. DVFAG/SchKfrG geschehen – innerhalb dieses feststehenden Finanzrahmens die Verteilung so genau fest, das der Vollzugsbehörde zumindest im Regelfall kein Ermessensspielraum mehr verbleibt, so muss auch dem Gebot, die Belastungen der Aufgabenträger bei der Bemessung der pauschalen Zuweisungen angemessen zu berücksichtigen (Art. 10 Abs. 2 Satz 1 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 SchKfrG), schon auf der Verordnungsebene Rechnung getragen werden. Erst auf der dritten Stufe wird durch Bescheid gegenüber einzelnen Aufgabenträgern über die Festsetzung von Pauschalzuweisungen in einer bestimmten Höhe entschieden. Das Landesamt als zentrale Vollzugsbehörde verteilt dabei die im Staatshaushalt bereitgestellten Mittel vollständig unter den anspruchsberechtigten Körperschaften nach dem in der Verordnung festgelegten Schema, d. h. grundsätzlich anhand der gemeldeten Schülerzahlen und der statistisch erfassten Beförderungsaufwendungen (§§ 2 ff. DVFAG/SchKfrG). Über diese beiden Berechnungsparameter hinaus bestehen nach den genannten Bestimmungen keine weiteren generellen Vorgaben etwa dergestalt, dass die staatlichen Zuweisungen einen bestimmten Mindestanteil der angefallenen Aufwendungen ausmachen müssten. Zeigen sich bei einem Vergleich der einzelnen Aufgabenträger erhebliche Belastungsunterschiede, so darf die Behörde allerdings von dem bereitgestellten Gesamtbetrag vorweg Mittel für einen Härteausgleich entnehmen (Art. 10a Abs. 2 Satz 3 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 Satz 3 SchKfrG). Die hiernach im Ermessenswege gewährten Sonderzuweisungen schmälern jeweils die übrige Verteilungsmasse (§ 1 DVFAG/SchKfrG). 29Nach diesem auf formellem Gesetz und Verordnung beruhenden geschlossenen Verteilungssystem hat der einzelne Aufgabenträger ersichtlich keinen Anspruch darauf, dass seine geplanten oder bereits erbrachten Aufwendungen für die Schülerbeförderung in einer ganz bestimmten Höhe bzw. zu einem bestimmten Prozentsatz durch staatliche Pauschalzuweisungen ausgeglichen werden. Wie hoch der Zuweisungsbetrag ausfällt und welche Deckungsquote sich danach für das jeweilige Jahr ergibt, hängt vielmehr zum einen von der politischen Entscheidung des Landtags über den jährlichen Haushaltstitel ab und zum anderen vom Verhältnis der eigenen Schülerzahlen und Beförderungsaufwendungen zu den entsprechenden Daten der anderen Aufgabenträger. c) Die Forderung des Klägers nach einer bestimmten Deckungsquote findet auch keine Grundlage in den Bestimmungen der Art. 10 Abs. 2 Satz 1 FAG und Art. 4 Abs. 2 Satz 1 SchKfrG, wonach bei der Bemessung der pauschalen Zuweisungen die Belastungen der Aufgabenträger „angemessen zu berücksichtigen“ sind. Dieses allgemeine Gebot eröffnet aufgrund seiner begrifflichen Unbestimmtheit einen weiten Bewertungs- und Abwägungsspielraum. Schon nach grammatikalischer Auslegung kann ihm daher nicht die konkrete Verpflichtung entnommen werden, die Pauschalzuweisungen so zu bemessen, dass die Aufwendungen jedes einzelnen Aufgabenträgers für die Schülerbeförderung zu einem bestimmten Prozentsatz gedeckt werden. Eine solche starre Zielvorgabe, die nicht auf spezielle Härtefälle beschränkt wäre, würde sich auch nicht in den sonstigen Regelungszusammenhang einfügen. Wären die einzelnen Pauschalzuweisungen unmittelbar an die Höhe der getätigten Aufwendungen gekoppelt, so ließe sich die Begrenzung der Gesamtsumme auf den im Staatshaushalt bereitgestellten Betrag nicht mehr einhalten, die aber nach den geltenden gesetzlichen Vorschriften den unverrückbaren Rahmen der Mittelvergabe selbst in den Fällen eines Härteausgleichs abgeben soll (Art. 10 Abs. 2 Sätze 2 und 3 FAG; Art. 4 Abs. 2 Sätze 2 und 3 SchKfrG). Zu Unrecht beruft sich der Kläger zur Begründung seiner entgegengesetzten Rechtsauffassung auf die Entstehungsgeschichte der genannten Vorschriften. Aus den Materialien zum Gesetz zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes vom 20. Dezember 1983 (GVBl S. 1107), durch das Art. 10a Abs. 2 Satz 1 FAG und Art. 4 Abs. 2 Satz 1 SchKfrG ihre heutige Fassung erhalten haben, ergibt sich keineswegs ein eindeutiger Regelungswille des Gesetzgebers dahingehend, dass bei der Bemessung der Zuweisungen im Einzelfall oder zumindest generell eine bestimmte Deckungsquote erreicht werden müsste. In der Begründung zum damaligen Gesetzentwurf heißt es lediglich, dass die Festlegung des Verteilungsschlüssels, der einen „angemessenen Bezug zu den laufenden Ausgaben der Aufgabenträger für die Schülerbeförderung“ haben solle, „auf der Grundlage eines 80prozentigen Ausgleichs im Landesdurchschnitt... durch Rechtsverordnung“ zu erfolgen habe (LT-Drs. 10/2100 S. 4 sub II.). Hieraus geht zunächst hervor, dass sich nach Vorstellung des Gesetzgebers der in Art. 10a Abs. 2 Satz 1 FAG und Art. 4 Abs. 2 Satz 1 SchKfrG enthaltene Auftrag nicht an die mittelvergebende Behörde, sondern an den Verordnungsgeber richtet, der den allgemeinen Verteilungsschlüssel bestimmt. Die im Gesetz enthaltene Forderung nach einer angemessenen Berücksichtigung der Kostenbelastung bezieht sich daher entgegen der Annahme des Klägers nicht auf die jährlich sich ändernde Situation der einzelnen Aufgabenträger, sondern auf die mit der Aufgabe der Schülerbeförderung typischerweise verbundene finanzielle Belastung, der durch generelle Regelungen Rechnung zu tragen ist. Auch den Verordnungsgeber trifft aber keineswegs die – bei feststehender Gesamtsumme ohnehin nicht erfüllbare – Verpflichtung, mit der Festlegung des Verteilungsschlüssels für einen bestimmten Deckungsgrad zu sorgen. Der in der Gesetzesbegründung erwähnte „80prozentige Ausgleich im Landesdurchschnitt“ steht dazu nur scheinbar im Widerspruch. Mit dieser Zahlenangabe wird, wie sich aus dem Satzzusammenhang ergibt, nicht das Regelungsziel der zu erlassenden Verordnung erläutert, sondern nur die tatsächliche „Grundlage“ benannt, von welcher der Verordnungsgeber nach damaliger Einschätzung ausgehen konnte. Nachdem die Kosten der notwendigen Schülerbeförderung noch bis zum Jahr 1980 im Wege der Einzelabrechnung in Höhe von 80 v.H. ersetzt worden waren (Art. 10a FAG i.d.F. der Bek. v. 17.1.1980, GVBl. S. 27; Art. 4 SchKfrG v. 12.10.1970, GVBl. S. 460, zuletzt geändert durch G. v. 9.3.1977, GVBl. S. 81) und auch die danach eingeführte Pauschalierung zunächst nach dem Durchschnitt der 1979 und 1980 ausbezahlten Zuschüsse berechnet worden war (G. v. 6.8.1981 GVBl. S. 315), bestand beim Gesetzgeber auch noch während der nachfolgenden Jahre ersichtlich die Vorstellung bzw. der politische Wille, dafür in gleichem Umfang auch künftig staatliche Mittel bereitzustellen. Schon in der Begründung des Gesetzentwurfs, der erstmals eine Pauschalabgeltung vorsah, fand sich demgemäß eine Erklärung, wonach die Pauschalleistungen „auch künftig im Staatshaushalt so veranschlagt werden [sollen], dass im Landesdurchschnitt ein Ausgleich von ca. 80 v. H. der notwendigen Beförderungskosten sichergestellt ist“ (LT-Drs. 9/7357 S. 6). Die in der Begründung zur heute geltenden Gesetzesfassung enthaltene Ankündigung eines „80prozentigen Ausgleichs im Landesdurchschnitt“ (LT-Drs. 10/2100 S. 4 sub II.) verweist erkennbar auf diese frühere Absichtserklärung. Sie bezieht sich nicht auf den durch Verordnung dauerhaft festzulegenden Verteilungsschlüssel, sondern auf die dem Etatgesetzgeber vorbehaltene jährliche Entscheidung über die zu veranschlagende Gesamtsumme, zu der Art.
KfrG keine rechtlichen Vorgaben enthalten. Die in der Gesetzesbegründung genannte Prozentzahl gibt demnach keine Antwort auf die Frage, ab wann die Belastungen der Aufgabenträger bei der Bemessung der Pauschalzuweisungen „angemessen berücksichtigt“ sind. Was mit diesen unbestimmten Rechtsbegriffen tatsächlich gemeint ist, wird aus anderen Passagen der Gesetzesbegründung deutlich. Danach hat der Gesetzgeber mit der Neuregelung das Ziel verfolgt, die staatlichen Pauschalen ab dem Jahr 1984 nach objektiven Kriterien festzusetzen, deren Einzelheiten in einer Rechtsverordnung festzulegen seien (LT-Drs. 10/2100 S. 4 sub I.). Zur Gewährleistung einer zeitnahen Verteilung der Zuweisungen an die kommunalen Aufgabenträger solle „ein auf aktuellen statistischen Erhebungen beruhender Verteilungsschlüssel zur Anwendung kommen, der einen angemessenen Bezug zu den laufenden Ausgaben der Aufgabenträger für die Schülerbeförderung hat“ (a.a.O. sub. II.). Diese Vorgaben werden von dem heute geltenden Verteilungssystem erfüllt. Die zur Verfügung stehenden Finanzmittel werden nach den §§ 2 und 3 DVFAG/SchKfrG zur einen Hälfte aufgrund der jeweiligen Schülerzahlen des vorhergehenden Jahres und zur anderen Hälfte aufgrund der in der kommunalen Rechnungsstatistik für das vorvorhergehende Jahr erfassten Aufwendungen verteilt. Der Verordnungsgeber verwendet damit zwei hinreichend aktuelle und objektiv bestimmbare Kriterien, von denen eines auch einen unmittelbaren Bezug zu den tatsächlich anfallenden Kosten der Schülerbeförderung aufweist. Bei der Berechnung der Zuweisungen findet somit die finanzielle Belastung der Aufgabenträger bereits in jedem Einzelfall „angemessene“ Berücksichtigung, so dass sich aus dem in Art. 10a Abs. 2 Satz 1 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 SchKfrG normierten Gebot keine weitergehenden individuellen Ansprüche ableiten lassen.
KfrG eine zweckgebundene staatliche (Mit-) Finanzierung vorsieht oder die Kommunen auch insoweit auf ihre allgemeinen Einnahmequellen verweist. Wählt er den erstgenannten Weg, so kann er die Bestimmung der Gesamthöhe der Zuweisungen dem periodisch aufzustellenden Staatshaushalt überlassen, ohne damit gegen die Verfassung zu verstoßen (VerfGH vom 28.11.2007 a.a.O. S. 179 [zu Art. 15 Abs. 1 FAG]). Der für die Pauschalzuweisungen bei den Schülerbeförderungskosten geltende „Haushaltsvorbehalt“ unterliegt demnach keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, so dass die auf zusätzliche Zahlungen gerichtete Verpflichtungsklage auch unter diesem Gesichtspunkt erfolglos bleibt. II. Der Hilfsantrag des Klägers mit dem Ziel, den Beklagten unter Berücksichtigung der Rechsauffassung des Gerichts zur Neufestsetzung der Zuweisung für das Jahr 2005 zu verpflichten, hat ebenfalls keinen Erfolg. Das zuständige Landesamt hat mit Bescheid vom 7. Oktober 2005 den Antrag auf Gewährung einer über den Betrag von 3.630.882.- Euro hinausgehenden Zuweisung auch in Bezug auf die in Art. 10a Abs. 2 Satz 3 FAG bzw. Art. 4 Abs. 2 Satz 3 SchKfrG enthaltenen Härteregelungen zu Recht abgelehnt. Die Voraussetzungen für eine Anwendung dieser Bestimmungen lagen für das streitgegenständliche Jahr nicht vor. Mit den genannten Vorschriften soll entgegen der Vorstellung des Klägers nicht in gleicher Weise wie bei den für Eingriffsmaßnahmen geltenden Härtefallregelungen einer individuell unzumutbaren absoluten Belastung begegnet und damit für die Verhältnismäßigkeit des Gesetzesvollzugs gesorgt werden (vgl. dazu BayVGH vom 16.5.2007 NVwZ-RR 2008, 257 /258). Da die Gewährung staatlicher Pauschalzuweisungen, deren Umfang gesetzlich nicht festgelegt ist, ausschließlich begünstigend wirkt, können sich „Härten“ hier nicht schon aus einer zu geringen absoluten Höhe des festgesetzten Betrags ergeben, sondern nur aus einer faktischen Schlechterstellung im Vergleich zu anderen Leistungsempfängern. Die Vollzugsbehörde wird daher in Art. 10a Abs. 2 Satz 3 FAG und Art. 4 Abs. 2 Satz 3 SchKfrG nicht zu einer isolierten Aufstockung der Zuweisungen im Wege einer Billigkeitsentscheidung ermächtigt, sondern nur zu einem volumenneutralen „Härteausgleich“ in Fällen, in denen sich die Anwendung des Verteilungssystems für einzelne Kostenträger deutlich ungünstiger auswirkt als für die Mehrzahl der anderen. Ab wann dies der Fall ist, wird im Gesetz nicht näher erläutert, sondern bestimmt sich nach den Umständen des Einzelfalls, wobei über die daraus konkret abzuleitende Rechtsfolge von der Behörde jeweils nach Ermessen zu entscheiden ist. Dass die tatbestandlichen Voraussetzungen eines solchen Härteausgleichs beim Kläger im Jahr 2005 vorgelegen haben könnten, ist nicht ersichtlich. Er macht in keiner Weise geltend, durch die Anwendung des Verteilungsschlüssels gegenüber den anderen für die Schülerbeförderung zuständigen Landkreisen, unter denen die entsprechende „Teilmasse“ der veranschlagten Haushaltsmittel aufzuteilen war (§ 2 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 DVFAG/SchKfrG), in besonderer Weise benachteiligt worden zu sein. Es fehlen auch Anhaltspunkte dafür, dass die mit der Pauschalzuweisung erreichte Deckungsquote, die insoweit einen Indikator für eine unausgewogene Verteilung innerhalb einer Gruppe darstellen kann, beim Kläger signifikant von derjenigen anderer Landkreise abweichen würde. Dass die von ihm errechneten Deckungsquoten nur relativ knapp oberhalb der „Eingriffsschwelle“ von 55 v. H. liegen, ab der nach damaliger Verwaltungspraxis ein Härteausgleich stattfand, ist für sich betrachtet unerheblich. Es sind keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass die anderen Aufgabenträger im Jahr 2005 regelmäßig erheblich höhere Deckungsquoten erreicht hätten und die genannte Schwelle daher vom Beklagten zu niedrig angesetzt worden sein könnte. III. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Beschluss Der Streitwert wird auf 1.428.478.- Euro festgesetzt (§ 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 3 GKG). Permalink: https://openjur.de/u/466007.html ( https://oj.is/466007 ) Volltext Druckansicht Zitate 2 Zitiert 4 Referenzen 0 Themenverwandt Schlagworte Impressum Datenschutz Nutzungsbedingungen openJur e.V. Spenden English 0.9.8f
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.