dem Telemediengesetz an. Er finanziert diesen Sportnachrichtendienst durch Werbeeinnahmen und hat insbesondere einen Werbevertrag mit einem in den neuen Bundesländern zugelassenen Sportwettenanbieter. Bei den entsprechenden Werbeanzeigen, die mit einer automatischen Weiterleitung an das Wettangebot des Sportwettenanbieters ausgestattet sind (sog. „Hyperlinks“), blendet der Antragsteller rechtliche Hinweise (sog. „disclaimer“) mit dem Text ein: „ab 18 Jahren. Wettabgabe derzeit nur in der ehemaligen DDR“.
StV könne die Regierung von Mittelfranken als zuständige Behörde Werbung für Glücksspiele im Internet untersagen. Gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV sei Werbung im Internet für Glücksspiele ohne Rücksicht darauf verboten, ob sie erlaubt oder unerlaubt ausgeübt würde. Der Begriff der Werbung sei in § 2 Abs. 2 Nr. 5 RStV definiert und erfasse jedwede entgeltliche Absatzhilfe, was der Antragsteller augenscheinlich betreibe. Das von der Antragsgegnerin angeordnete uneingeschränkte Werbeverbot sei auch nicht unverhältnismäßig, weil die Internetwerbung für Glücksspiele in ganz Deutschland verboten sei. Das Werbeverbot begegne auch keinen verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken. Es greife zwar insbesondere in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG ein; dies sei aber zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und damit zur Verfolgung eines überragend wichtigen Gemeinwohlzieles gerechtfertigt. Die Anonymität der Spieler und das Fehlen jedweder sozialen Kontrolle lasse es unter dem Aspekt der Bekämpfung der Glücksspielsucht notwendig erscheinen, das Internet als Vertriebsweg zu verbieten. Mit dem Verbot des Glücksspiels im Internet und mit dem Verbot der Internetwerbung werde auch der Ermessensspielraum, den der Europäische Gerichtshof den Mitgliedsstaaten bei der Bekämpfung der Spielsucht eingeräumt habe, nicht überschritten. Das Glücksspiel- und Werbeverbot sei auch grundsätzlich zur Bekämpfung der Spielsucht und zum Schutz der Jugend vor den Gefahren des Glücksspiels geeignet. Auch wenn dieses Verbot bei den zur Verfügung stehenden Kommunikationsbedingungen nicht vollständig durchsetzbar sei, stelle die beabsichtigte Maßnahme ein praktikables Mittel dar, das die verfolgten Ziele in gewissem Umfang fördern könne. Im Übrigen stelle der Glücksspielstaatsvertrag bestimmte Maßnahmen wie die Sperrung von Zahlungswegen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 und 5 GlüStV) zur Verfügung.
StV ebenso verboten wie die Werbung hierfür im Internet
StV und zwar unabhängig davon, ob es sich um erlaubtes Glücksspiel handle oder nicht. Insoweit seien die vor dem 1. Januar 2008 ergangenen Entscheidungen überholt. Die Problematik der technischen Realisierbarkeit einer auf bestimmte Bundesländer beschränkten Sperrung von Internetseiten stelle sich hier nicht. Der Untersagungsverfügung stehe auch nicht entgegen, dass eine Einschränkung
Ländern nicht ausdrücklich enthalten sei. Wie mehrfach klargestellt, sei die Regierung von Mittelfranken im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 4 GlüStV nicht für andere Länder tätig geworden. Die beantragte Anordnung der aufschiebenden Wirkung würde der gesetzlichen Grundentscheidung des § 9 Abs. 2 GlüStV widersprechen und entgegen dem Willen des Gesetzgebers und des Bundesverfassungsgerichts der Verbreitung der Wett- und Spielsucht Vorschub leisten. Auch der Bundesgerichtshof habe erst am
einer vollständigen gerichtlichen Klärung des Einzelfalls vollstreckt werden dürfen. Dabei kommt dem Gesetzgeber notwendigerweise ein gewisser Abwägungs- und Entscheidungsspielraum zu. Mit der gesetzlichen Anordnung des Sofortvollzuges glücksspielrechtlicher Verfügungen in § 9 Abs. 2 GlüStV hat der Landesgesetzgeber den ihm zustehenden Abwägungs- und Entscheidungsspielraum nicht überschritten. Soweit er dem öffentlichen Interesse an einem schnellen Einschreiten gegenüber Fehlentwicklungen im Glücksspielsektor ein höheres Gewicht beigemessen hat als dem Rechtsschutzinteresse an einer umfassenden gerichtlichen Vorprüfung, erscheint dies auch im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG vertretbar. Zwar hat der Antragsteller mit Recht ausgeführt, dass die dafür gegebene Begründung nicht in jedem Punkt überzeugt. Soweit in der Gesetzesbegründung ausgeführt wird, dass bereits in der Vergangenheit die Gerichte zumeist ein überwiegendes Allgemeininteresse an der sofortigen Vollziehung glücksspielrechtlicher Anordnungen bejaht hätten (LT-Drs. 15/8486 S. 16), dürfte diese Feststellung in tatsächlicher Hinsicht angreifbar sein. Denn die Verwaltungsgerichte haben zunächst im Gefolge der vom Antragsteller zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 27. April 2005 ( NVwZ 2005, 1303 ) in einer großen Zahl von Fällen die aufschiebende Wirkung der Klagen wiederhergestellt und erst
Erlass der Hauptsacheentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom
vollziehbar. Da auch bei Anordnung des gesetzlichen Sofortvollzuges dem Gebot des Art. 19 Abs. 4 GG dadurch Rechnung getragen werden kann, dass die Verwaltungsgerichte im Eilverfahren
GO eine möglichst umfassende Sach- und Rechtsprüfung durchführen, ist die gesetzliche Anordnung des Sofortvollzuges in § 9 Abs. 2 GlüStV mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes vereinbar. 3. Entgegen der Ansicht des Antragstellers folgt auch aus dem europarechtlich anerkannten Prinzip effektiven Rechtsschutzes nichts anderes. Das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes ist im Europarecht seit langem allgemein anerkannt. Aus diesem Grundsatz hat der Europäische Gerichtshof insbesondere die Forderung abgeleitet, dass die Rechtsordnung der Mitgliedstaaten die Möglichkeit vorsehen muss, zum Schutz der durch das Gemeinschaftsrecht verliehenen Rechte während des Gerichtsverfahrens vorläufige Maßnahme zu erlassen. Soweit – wie hier – spezielle europarechtliche Vorschriften in Bezug auf den einstweiligen Rechtsschutz fehlen, gelten jedoch für den Erlass vorläufiger Anordnungen die generellen Bestimmungen der nationalen Rechtsordnung. Die dabei durch das nationale Recht festgelegten Kriterien dürfen beim Schutz gemeinschaftsrechtlicher Positionen jedoch nicht weniger günstig ausgestaltet sein als beim Schutz nationaler Rechte (Grundsatz der Gleichwertigkeit) und sie dürfen die Ausübung der durch das Gemeinschaftsrecht verliehenen Positionen nicht praktisch unmöglich machen oder erschweren (Grundsatz der Effektivität). Diese im sog. Unibet-Urteil (EuGH vom 13.3.2007 C 432/05 NJW 2007, 3555 RdNr. 77, 80-82) aufgestellten Kriterien lassen nicht den Schluss zu, dass der im deutschen Verwaltungsprozessrecht niederlegte Suspensiveffekt von Klagen aus europarechtlichen Gründen generell nicht angetastet werden dürfe. Vielmehr stehen europarechtliche Grundsätze dem gesetzlichen Sofortvollzug grundsätzlich nicht entgegen, wenn – wie hier – beim vorläufigen Rechtsschutz keine Unterschiede zwischen nationalen und gemeinschaftsrechtlichen Positionen gemacht werden und wenn die Gerichte zum vorläufigen Schutz gemeinschaftsrechtlicher Positionen effektive Maßnahmen ergreifen können. lm vorliegenden Fall ist jedoch gerichtlicher Eilrechtsschutz
GO möglich und im Rahmen des Hilfsantrags in Anspruch genommen worden. Hinzu kommt, dass der Antragsgegner von der Vollstreckung der angeordneten Maßnahme im Hinblick auf das gerichtliche Eilverfahren abgesehen und auch während des Beschwerdeverfahrens Vollstreckungsmaßnahmen nicht betrieben hat, so dass von der Schaffung vollendeter Tatsachen vor einer gerichtlichen Kontrolle der Verwaltungsmaßnahme keine Rede sein kann. Da auch aus dem europarechtlichen Gebot effektiven Rechtsschutzes keine weitergehenden Anforderungen abgeleitet werden können, ist für die vom Antragsteller geforderte Außerachtlassung des § 9 Abs. 2 GlüStV kein Raum. B. Der hilfsweise gestellte Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage hat teilweise Erfolg. Bei der in einem verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ist festzustellen, dass die vom Antragsteller erhobene Anfechtungsklage voraussichtlich zulässig und teilweise begründet ist. Daher ergibt die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO erforderliche Interessenabwägung, dass die aufschiebende Wirkung der Klage insoweit anzuordnen ist. 1. Gegenstand der Anfechtungsklage ist der Bescheid der Regierung von Mittelfranken vom 26. Juni 2008, der dem Antragsteller die Werbung für öffentliche Glücksspiele im Sinne von § 3 GlüStV untersagt. Bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit des Bescheids ist in entsprechender Anwendung des § 133 BGB von dem Inhalt der Untersagungsanordnung auszugehen, wie er vom Adressaten der Regelung
den ihm bekannten Umständen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstanden werden muss (vgl. BVerwG vom 18.4.2007 NVwZ-RR 2007, 615 ). Maßgeblich ist insofern der (objektive) Empfängerhorizont eines verständigen Antragstellers, nicht der subjektive Wille der Behörde, wie er sich aus späteren Prozessschriftsätzen oder Klarstellungsschreiben ergibt. Aus der Sicht des juristisch nicht vorgebildeten Antragstellers enthält die Ziffer I des Bescheides eine Untersagungsverfügung für Glücksspielwerbung ohne räumliche Beschränkung auf Bayern. Weder aus dem Tenor des Bescheides noch aus den Bescheidsgründen ergibt sich eine ausdrückliche räumliche Beschränkung. Die Ausführungen in dem Bescheid, dass das Unternehmen des Antragsteller seinen Sitz in Bayern habe und dass die Regierung von Mittelfranken eine bayernweite Zuständigkeit besitze, enthalten keine Aussage zum räumlichen Geltungsbereich der Untersagung. Eine solche Einschränkung ist auch ansonsten nicht zwischen den Zeilen herauszulesen. Zwar lässt der Vollzug von Landesrecht in der Regel auf eine nur landesweite Geltung der Anordnung schließen (vgl. BVerwG vom 30.1.2002 BVerwGE 115, 375/384). Im vorliegenden Fall wird der Bescheid jedoch auch auf eine Befugnisnorm aus dem Rundfunkstaatsvertrag gestützt, die zu einer bundesweiten Untersagung ermächtigt. Eine Beschränkung des Werbeverbots auf die Internetnutzer, die vom Boden des Freistaats Bayern aus das Internetangebot des Antragstellers wahrnehmen, ergibt sich auch nicht gleichsam aus der Natur der Sache. Denn die meisten Telemediendienste, die im Internet eine Dienstleistung anbieten, eröffnen damit gleichsam ein weltweites Angebot. Eine Begrenzung des Angebots auf bestimmte Staaten, Bundesländer oder Regionen ist gegenwärtig nur mit einem weitgehend unüblichen technischen Aufwand möglich. Insofern drängte sich eine räumliche Beschränkung des angeordneten Werbeverbots aus der Sicht des Antragstellers als Internetanbieter auch nicht auf. Mangels erkennbarer Einschränkung im Bescheid muss somit von einem räumlich nicht auf Bayern beschränkten, sondern bundesweiten Werbeverbot ausgegangen werden. 2. Der so verstandene Untersagungsbescheid ist überwiegend rechtmäßig. Entgegen der Ansicht des Antragstellers weist der Bescheid keine entscheidungserheblichen formellen Rechtsfehler auf. a) Als Rechtsgrundlage für ein Eingreifen kommt allerdings nicht der Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrag – RStV) vom 19.12.2007 (GVBl. 2008 S. 237) in Betracht. Der Rundfunkstaatsvertrag enthält zwar auch Regelungen für im Internet agierende Telemediendienste. Insbesondere sind
V bei Telemedienangeboten die Vorschriften der allgemeinen Gesetze einzuhalten. Ferner begründet § 59 Abs. 3 Satz 2 und 3 RStV für die Medienaufsichtsbehörde die Befugnis, gegen bestimmte Rechtsverstöße mit Wirkung für alle anderen Bundesländer vorzugehen. Allerdings gilt diese Eingriffsbefugnis
dem klaren Wortlaut des § 59 Abs. 3 Satz 1 RStV nicht in den Fällen des § 54 RStV, also nicht bei Verstößen gegen die Verpflichtung zur Einhaltung der allgemeinen Gesetze. In der Gesetzesbegründung wird zu dieser Einschränkung ausgeführt, dass für die Einhaltung der allgemeinen Gesetze die Zuständigkeiten anderer Aufsichtsbehörden berührt sein können und dass in diese Zuständigkeitsbestimmungen „durch die vorliegende staatsvertragliche Bestimmung nicht eingegriffen werden“ soll. „Weitere Eingriffsbefugnisse für diesen Bereich durch die Medienaufsicht sollen nicht geschaffen werden“ (LTDrs. 15/9667 S. 26). Nicht im Rundfunkstaatsvertrag, sondern in anderen Gesetzen verankerte Werbebeschränkungen etwa
dem Berufsrecht der Ärzte oder Apotheker gelten somit zwar allgemein auch im Bereich der Telemedien, d.h. im Fernsehen oder im Internet. Diese allgemeinen Gesetze können aber nicht von der Medienaufsicht, sondern nur von den dafür zuständigen Stellen unterbunden werden. In gleicher Weise ist für die Einhaltung der Werbebeschränkungen und –verbote des § 5 GlüStV im Bereich des öffentlichen Glücksspiels nicht die Medienaufsicht, sondern allein die Glücksspielaufsicht eingriffsbefugt. b) Insofern kommt als Rechtsgrundlage für die Untersagung der Internetwerbung nur § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV in Betracht. Auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV ist die Untersagung nicht gestützt worden, weil diese Vorschrift nur bei Werbung für unerlaubte Glücksspielangebote gilt. Die Untersagung der Werbung für Internetwetten ist auch von der zuständigen Behörde ausgesprochen worden.
StV ist die Regierung von Mittelfranken als Glücksspielaufsichtsbehörde für den Bereich der Telemedien in ganz Bayern örtlich und sachlich zuständig. Ob die Regierung von Mittelfranken in dem konkret zu entscheidenden Fall beim räumlichen Bereich der Anordnung inhaltlich die ihr gezogenen Grenzen überschritten hat, ist keine formelle Frage der sachlichen oder örtlichen Zuständigkeit, sondern eine materielle Frage der Übereinstimmung der Anordnung mit den von der Befugnisnorm des § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV gezogenen Grenzen. Schließlich hat die Regierung von Mittelfranken den Antragsteller auch im Sinne von Art. 28 Abs. 1 VwVfG vor Erlass des Bescheides Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Soweit sie dem Antragsteller nur zu einem Vorgehen
dem Glücksspielstaatsvertrag und nicht zu einem Vorgehen
dem Rundfunkstaatsvertrag angehört hat, ist dieser Mangel – soweit er überhaupt rechtliche Relevanz besitzt – jedenfalls
VfG heilbar. Schließlich ist der Untersagungsbescheid auch hinreichend bestimmt. Wird das Unterlassen einer Handlung angeordnet, muss die Behörde dem Einzelnen grundsätzlich nicht aufzeigen, auf welche Weise er dem Verbot Rechnung tragen kann (vgl. BVerwG vom 5.11.1968 BVerwGE 31,15 /18). Es schadet daher nicht, dass der Untersagungsbescheid des Antragsgegners insoweit keine näheren Konkretisierungen enthält.
dem derzeitigen Sach- und Rechtsstand kann somit davon ausgegangen werden, dass die Untersagungsanordnung nicht aus formellen Gründen aufzuheben ist. 3. In materieller Hinsicht ist das von der Regierung von Mittelfranken ausgesprochene, räumlich uneingeschränkte Werbeverbot allerdings nicht in vollem Umfang vom Glücksspielstaatsvertrag gedeckt. a)
StV überwacht die Glücksspielaufsicht die Einhaltung der im Staatsvertrag begründeten Pflichten und kann die hierfür erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Dies setzt in tatbestandlicher Hinsicht eine zumindest drohende Verletzung der öffentlich-rechtlichen Pflichten aus dem Glücksspielstaatsvertrag voraus. Im vorliegenden Fall hat der Antragsteller gegen das in § 5 Abs. 3 GlüStV verankerte Verbot der Werbung für Glücksspiele im Internet verstoßen. Dieses Werbeverbot erfasst
dem klaren Wortlaut der Vorschrift jedwede Werbung für öffentliche Glücksspiele. Es kommt auch
dem Willen des Gesetzgebers nicht darauf an, ob das Glücksspiel erlaubt oder unerlaubt betrieben wird. Verboten ist vielmehr jedwede Form der Internet-Werbung im Inland (vgl. LTDrs. 15/8486 S. 16). Daher ist auch die vom Antragsteller betriebene Internet-Werbung für einen im Bereich der neuen Bundesländer lizenzierten Sportwettenanbieter unzulässig. Dieser private Sportwettenanbieter darf ebenso wenig wie ein staatlicher Sportwettenanbieter im Internet werben. Das Werbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV richtet sich auch nicht ausschließlich an Veranstalter und Vermittler öffentlicher Glücksspiele. Da das Werbeverbot im Internet der Eindämmung der Spiel- und Wettsucht dient, ist die Werbung für öffentliche Glücksspiele im Internet im Hoheitsbereich aller Bundesländer grundsätzlich jedermann untersagt. Demzufolge ist auch der Antragsteller als Betreiber eines Online-Sportnachrichtendienstes in Bayern verpflichtet, Werbung für öffentliche Glücksspiele im Rahmen seines Internetauftrittes zu unterlassen. Gegen diese öffentlich-rechtliche Verpflichtung aus § 5 Abs. 3 GlüStV hat er verstoßen.
StV nur bei der Bekämpfung illegal betriebenen Glücksspiels und nur bei einer entsprechenden Ermächtigung durch die zuständige Aufsichtsbehörde des anderen Landes zulässig. Diese beiden Voraussetzungen liegen nicht vor, so dass
StV nur ein räumlich auf das Gebiet des Freistaats Bayern beschränktes Werbeverbot ausgesprochen werden kann. Die Regierung von Mittelfranken hat daher mit dem Erlass eines räumlich nicht beschränkten Untersagungsbescheids ihre Kompetenzen überschritten. e) Dieser Fehler führt allerdings nicht – wie der Antragsteller meint – zur Nichtigkeit der Untersagungsanordnung.
G ist ein Verwaltungsakt nur dann nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Eine Überschreitung der Verbandskompetenz kommt als Nichtigkeitsgrund nur dann in Frage, wenn die Behörde in keinem Fall eine vergleichbare Anordnung erlassen kann (vgl. Drews/Wacke/Vogel/Martens Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 586 f.). Die Regierung von Mittelfranken kann jedoch
StV und § 59 Abs. 6 RStV in bestimmten Fällen bundesweite Anordnungen erlassen, so dass eine offensichtliche Kompetenzüberschreitung nicht vorliegt. Daher führt auch die vom Antragsteller zitierte „Ultra-Vires-Doktrin“ im vorliegenden Fall nicht zur Nichtigkeit, sondern nur zur teilweisen Rechtswidrigkeit der Untersagungsanordnung. Da die Klage auf Grund dieser Ermessensüberschreitung
summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage voraussichtlich teilweise Erfolg haben wird, ist die aufschiebende Wirkung der Klage insoweit anzuordnen, als sich die Anordnung auf Werbung gegenüber Internetnutzern außerhalb Bayerns bezieht. 4. Hingegen kann die von der Regierung von Mittelfranken ausgesprochene Untersagung der Glücksspielwerbung – beschränkt auf Bayern – aufrechterhalten werden. Eine solche räumlich beschränkte Untersagung ist als „minus“ in dem umfassenden, räumlich unbeschränkten Werbeverbot enthalten und ist auch ansonsten rechtmäßig. Aus diesem Grund bedarf es – entgegen der Ansicht des Antragstellers - keiner Umdeutung der Ziffer I des angegriffenen Bescheids, sondern nur einer inhaltlichen Beschränkung. Ein auf Bayern beschränktes Werbeverbot ist aber aller Voraussicht
rechtmäßig. a) Entgegen der Ansicht des Antragstellers stellt ein räumlich auf das Gebiet des Freistaats Bayern beschränktes Internet-Werbeverbot eine grundsätzlich geeignete Maßnahme dar. Zwar ist eine behördliche Anordnung zur Bekämpfung der Spielsucht ungeeignet und damit unverhältnismäßig, wenn sie vom Betroffenen etwas Unmögliches oder technisch nicht Umsetzbares verlangt (vgl. Drews/ Wacke/Vogel/Martens Gefahrenabwehr,
kommt, kann in zulässiger Weise dem Verpflichteten selbst überlassen werden (vgl. BVerwG vom 5.11.1968 BVerwGE 31, 15 /18; Drews/Wacke/Vogel/Martens Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 428). Mit dem Verbot, eine Internetwerbung in einem bestimmten Bundesland zu betreiben, ist kein Gebot verbunden, diese Internetwerbung im Bereich anderer Länder aufrecht zu erhalten. Der Verpflichtete kann der räumlich beschränkten Untersagung folglich dadurch
kommen, dass er den Internetinhalt ganz, d.h. räumlich unbeschränkt, entfernt. Er kann aber auch versuchen, seine Werbung mit Hilfe sog. Geolokalisationstechnologie so zu beschränken, dass sie von Internet-Nutzern in dem betreffenden Bundesland nicht mehr abgerufen werden kann. Das behördliche Unterlassungsgebot überlässt es der Entscheidungsfreiheit des Betroffenen, ob er den einfachen Weg der vollständigen Löschung der Werbung unter Verzicht auf die gesamten Werbeeinnahmen wählt oder den komplizierten und mit Mehrkosten verbundenen Weg der Geolokalisationstechnik einschlägt. Sollte dieser technische Weg – wie der Antragsteller meint – beim derzeitigen Stand der Technik nicht mit hinreichender Genauigkeit möglich sein, führt dies allerdings nicht zur technisch bedingten Unmöglichkeit der Gebotsbefolgung. Denn dem Betroffenen bleibt in diesem Fall stets der zuerst genannte Weg der vollständigen Löschung des untersagten Internetinhalts. Der Bayer. Verwaltungsgerichtshof schließt sich der Rechtsauffassung des Nordrhein-Westfälischen Oberverwaltungsgerichts (Beschl. vom 22.2.2008 13 B 1215/07 ZfWG 2008, 122 ) an, dass es vielmehr eine Frage der Verhältnismäßigkeit ist, ob von dem Verpflichteten im Einzelfall wegen eines Verstoßes gegen eine landesrechtliche Vorschrift auch das völlige Löschen des Internetinhalts verlangt werden kann. b) Bei der Prüfung der Zumutbarkeit spielt allerdings auch die Frage eine Rolle, ob und inwieweit der Verpflichtete durch den Einsatz von Geolokalisationstechnik einem räumlich beschränkten Verbot
kommen kann und somit eine Alternative zur völligen Löschung hat. Dies ist entgegen dem ersten Anschein kein rein technisches, sondern auch ein rechtliches Problem. Da Geolokalisationsprogramme keine 100%ige Sicherheit bieten können, dass ein gesperrter Internetinhalt nicht in Bayern abgerufen werden kann, stellt sich zunächst die Frage, ob der Einsatz der Geolokalisationstechnik überhaupt als geeignetes Mittel zur Befolgung des Verbots zugelassen werden kann. Eine verbindliche Klärung dieser Frage kann der Betroffene – wie sich aus dem entsprechend heranziehbaren Rechtsgedanken des Art. 5 Abs. 2 Satz 2 PAG ergibt – durch einen Antrag bei der Aufsichtsbehörde herbeiführen. Die Glücksspielaufsicht muss dann verbindlich entscheiden, ob sie den Einsatz des von dem Betroffenen ins Auge gefassten Geolokalisationsprogramms zur Erfüllung des Unterlassungsgebots zulässt und ob sie hierfür ggf. weitere Auflagen (z.B. ständige Aktualisierung des Programms) macht. Die Aufsichtsbehörde hat – ähnlich wie die Polizeibehörde – den Einsatz der vom Betroffenen vorgeschlagenen Geolokalisationstechnologie analog Art. 5 Abs. 2 Satz 2 PAG zuzulassen, wenn mit dieser Technik das Ziel der Verbotsanordnung in gleicher Weise erreicht wird und die Allgemeinheit dadurch nicht stärker belastet wird. Im vorliegenden Fall hat der Antragsgegner bereits zu erkennen gegeben, dass er grundsätzlich den Einsatz von Geolokalisationsprogrammen auch dann mit dem öffentlichen Interesse an der Erfüllung der Verpflichtung für vereinbar hält, wenn der Empfang der Werbung in Bayern nicht mit 100%iger, aber mit 99%iger Sicherheit ausgeschlossen werden kann. Dagegen bestehen keine durchgreifenden Bedenken, weil auch in diesem Fall noch von einer in etwa gleichen Wirksamkeit der Mittel ausgegangen werden kann. Ob es allerdings
dem gegenwärtigen Stand der Technik möglich ist, dieses Ziel zu erreichen, kann
summarischer Prüfung der Sachlage und Durchsicht der im vorliegenden Verfahren vorgelegten Gutachten nicht eindeutig festgestellt werden. Zwar folgt aus dem ins Verfahren einbezogenen Gutachten von Prof. Dr. Thomas Hoeren „Geolokalisation und Glücksspielrecht“ vom 24. April 2008 (ZfWG 2008, 229), dass es verschiedene technische Methoden gibt, Internetnutzer in einem bestimmten Bundesland zu orten. Zu diesem Zweck werden die sog. IP-Adressen (Internet-Protokoll-Adressen) ausgewertet, die Datenübertragungswege („routing“ / „tracing“) festgestellt und die Datenübertragungsgeschwindigkeiten („pings“) gemessen. Auf Geolokalisation spezialisierte Softwareunternehmen können mit Hilfe von Zusatzinformationen (Adressdatenbanken, Enttarnungsprogrammen etc.) in enorm hoher Geschwindigkeit in vielen Fällen den Standort eines Internetnutzers einem bestimmten Land zuordnen. Die von diesen Softwareunternehmen entwickelten Programme erlauben es, Internetnutzer aus bestimmten Ländern mit einem auf sie zugeschnittenen Angebot zu versorgen oder sie von bestimmter Werbung auszuschließen. Diese „geo targeting“ – Technologie wird etwa von der Fa. Google verwendet, um ihren Kunden in den verschiedenen europäischen Ländern jeweils auf ihr Herkunftsland zugeschnittene Werbeangebote zu unterbreiten. Daher ist mit Hilfe dieser Technologie grundsätzlich auch eine räumliche Beschränkung von Online-Wettangeboten und Online-Werbung möglich.
übereinstimmender Ansicht der Prozessbeteiligten kann entsprechend dem von Prof. Dr. Hoeren vorgelegten Gutachten mit 99%iger Trefferwahrscheinlichkeit bestimmt werden, ob ein Nutzer vom Bundesgebiet ins Internet geht oder nicht. Mit welcher Exaktheit diese Programme den genauen Standort des Internet-Nutzers bestimmen können, ist allerdings umstritten. Das vom Antragsteller erwähnte Gutachten des TÜV Rheinland legt ebenso wie die von ihm zitierte wissenschaftliche Veröffentlichung von Prof. Dr. Hoeren (Zoning und Geolocation, MMR 2007, S. 4) die Annahme nahe, dass die Geolokalisationstechnologie nicht nur von professionellen Internet-Nutzern umgangen werden kann, sondern auch bei normalen Internet-Nutzern hinsichtlich der Zuordnung zum jeweiligen Bundesland erhebliche Fehlerquellen aufweist. So wurde beispielsweise dargelegt, dass eine größere Zahl von DSL- und ISDN-Kunden sich bei bestimmten Providern (sog. Reseller) oft über weit entfernte Server außerhalb ihres eigenen Bundeslands ins Internet einwählen. Ebenso gehen Besitzer mobiler Endgeräte, die sich über Handys, Smartphones oder sonstige Funkverbindungen ins Internet begeben, häufig über von ihrem Standort weit entfernte Knoten ins Netz. Soweit Nutzer über sog. Proxy-Server eines Unternehmens ins Netz gehen, ist nur der Standort des Unternehmens, nicht des Einzelnutzers ermittelbar. Diese Systemschwächen lassen eine Zuordnung der Internetnutzer zu einem bestimmten Bundesland entgegen der von Prof. Dr. Hoeren zitierten Angaben der einzelner Geolokalisationsunternehmen vermutlich nicht mit 99%iger Sicherheit zu. Vielmehr besteht bei Auswertung der vorliegenden Gutachten Anlass zu der Annahme, dass die Trefferwahrscheinlichkeit erheblich niedriger liegen dürfte. Bei kleinen Bundesländern, insbesondere bei Stadtstaaten dürfte nur die vom Antragsteller referierte 75%ige Trefferwahrscheinlichkeit erreichbar sein. Insofern muss es beim gegenwärtigen Erkenntnisstand als offen angesehen werden, ob der Betroffene einem landesweiten Verbot in hinreichend wirksamer Weise durch Einsatz eines allein auf dieses Bundesland eingestellten Geolokalisationsprogramms
kommen kann. c) Die Beachtung des auf Bayern beschränkten Werbeverbots ist dem Antragsteller gleichwohl aller Voraussicht
zumutbar. Wie der Antragsgegner unter Verweis auf die Entscheidung des Nordrhein-Westfälischen Oberverwaltungsgerichts vom 22. Februar 2008 ( 13 B 1215/07 ZfWG 2008, 122 ) zutreffend ausgeführt hat, wäre ein räumlich beschränktes Werbeverbot für den Antragsteller auch dann nicht unzumutbar, wenn er dieser Anordnung nur durch eine vollständige Entfernung der Sportwettenwerbung aus seinem Internetauftritt
kommen könnte. Denn der Antragsteller ist – unabhängig von der Reichweite der bayerischen Untersagungsverfügung – kraft Gesetzes gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV verpflichtet, die Werbung für öffentliches Glücksspiel in ganz Deutschland zu unterlassen. Insofern ist bei dem auf deutsche Kunden zugeschnittenen Sportnachrichtendienst des Antragstellers ein schützenswertes Interesse daran, die Glücksspielwerbung nicht vollständig aus dem Netz zu nehmen, nicht erkennbar. Jedenfalls hat der Antragsteller für eine solche Unzumutbarkeit der vollständigen Löschung der verbotenen Werbung auch nichts vorgetragen. Selbst wenn man davon ausgeht, dass der Antragsteller auch im deutschsprachigen Ausland über eine nennenswerte Zahl von Kunden verfügt und dass die Sportwettenwerbung ihnen gegenüber rechtlich zulässig ist, führt das auf Bayern beschränkte Werbeverbot nicht zu unverhältnismäßigen Folgen für den Antragsteller. Denn zur weiteren Erschließung dieses Kundenkreises stünde ihm jedenfalls der Einsatz von Geolokalisationstechnologie zur Verfügung. Wie oben ausgeführt, können
den in diesem Verfahren ausgewerteten Gutachten leistungsfähige Geolokalisationsprogramme mit 99%iger Wahrscheinlichkeit den Standort des Nutzers zwischen den europäischen Ländern unterscheiden, so dass der Antragsteller durch die getroffene Anordnung weder rechtlich noch faktisch gehindert wird, im europäischen Ausland Werbung zu betreiben. 5. Schließlich ist auch die das behördliche Werbeverbot tragende Bestimmung des § 5 Abs. 3 GlüStV verfassungs- und europarechtlich unbedenklich. Das gesetzliche Werbeverbot für Sportwetten im Internet stellt eine verhältnismäßige Beschränkung der Grundrechte von Sportwettenanbietern und der für sie werbenden Mediendienste dar.
der sog. Drei-Stufen-Lehre des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG vom 11.6.1958 BVerfGE 7, 327 /426 – Apothekenurteil) stellt dies den schwächsten Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit dar, der auch schon bei bloßen Zweckmäßigkeitserwägungen im Interesse anderer legitimer Gemeinwohlziele verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann, wenn bei der gesetzlichen Regelung der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wird. Das Verbot der Fernseh-, Internet- und Telefonwerbung für öffentliche Glücksspiele in § 5 Abs. 3 GlüStV entspricht diesen Anforderungen. Das gesetzliche Werbeverbot verfolgt den Zweck der vorbeugenden Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, was ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel darstellt. Dadurch dass die Glücksspielwerbung aus bestimmten Medien mit einem sehr hohen Verbreitungsgrad oder einem sehr hohen interaktiven Potential generell verbannt wird, soll das Glücksspiel- und Wettgeschehen zurückgedrängt und damit der Entstehung von Spiel- und Wettsucht vorgebeugt werden. Der Gesetzgeber konnte dieses uneingeschränkte Werbeverbot in Bezug auf drei weit verbreitete Medien auch als geeignete, erforderliche und angemessene Maßnahme ansehen. Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass ein Werbeverbot für Glücksspiele im Internet die Verbreitung der Spiel- und Wettsuchtsucht eindämmen kann, erscheint naheliegend und könnte in verfassungsrechtlicher Hinsicht nur beanstandet werden, wenn diese Prognose offensichtlich fehlsam wäre (vgl. BVerfG vom 26.3.2006 BVerfGE 115, 276 ). Die Eignung dieses Werbeverbots kann nicht mit dem Argument in Frage gestellt werden, dass spiel- und wettsuchtgefährdete Personen durch Werbung in Radio, in Zeitungen und mit Plakaten weiterhin erreicht würden. Denn der Wegfall von drei bedeutsamen Werbewegen führt zwangsweise zu einer Reduzierung der auf den einzelnen einwirkenden Werbung. Dies gilt insbesondere deswegen, weil Werbemaßnahmen über Fernsehen, Internet und Telekommunikation ein sehr breites Publikum erreichen und weil diese Medien insbesondere von der Jugend stark genutzt werden. Den Wegfall dieser Werbewege können die Glücksspielanbieter auch nicht durch einen stärkeren Einsatz der weiterhin erlaubten Druck-, Hörfunk- und Plakatwerbung kompensieren. Denn diese Medien haben keine dem Fernsehen vergleichbare Breitenwirkung und vor allem nicht das interaktive Potential der Internet- und Telefonwerbung. Der umworbene Kunde kann nicht in gleicher Weise unmittelbar zum Glücksspiel übergehen. Desweiteren ziehen § 5 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 GlüStV auch dieser Werbung hinsichtlich Aufmachung und Gestaltung Schranken, so dass von dem Verbot des § 5 Abs. 3 GlüStV durchaus ein erheblicher Effekt zu erwarten ist. Soweit die Geeignetheit des Internetwerbeverbots im Hinblick auf die technischen Schwierigkeiten der Umsetzung in Frage gestellt wird, hat die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme gegenüber der Europäischen Kommission vom 20. Mai 2008 (RdNr. 64 bis 80) ausführlich und überzeugend dargelegt, dass von seriösen Anbietern von vornherein ein gewisses Maß an Rechtstreue zu erwarten ist und dass gegenüber unseriösen Anbietern durchaus eine Reihe von Durchsetzungsmöglichkeiten bestehen. Insofern kann neben den klassischen repressiven Instrumenten (Untersagungsbescheiden, Bußgelder etc.) auf die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Internet-Zugangsanbieter („access provider“) und die Inanspruchnahme der Finanzdienstleister
StV verwiesen werden. Auch wenn das Verbot der Glücksspielwerbung im Internet angesichts der Unüberschaubarkeit dieses Mediums, der zahlreichen Tarnmöglichkeiten und der vielfältigen technischen Zugangswege wahrscheinlich nicht vollständig durchsetzbar sein wird, steht dies der Annahme der grundsätzlichen Geeignetheit der Maßnahme nicht entgegen. Denn hierfür ist es ausreichend, dass das Werbeverbot einen wesentlichen Beitrag zur Bekämpfung der Spielsucht und zur Begrenzung der Wettleidenschaft leisten kann. Das Werbeverbot im Internet konnte der Gesetzgeber auch als erforderliche Maßnahme ansehen. Weniger einschneidende und gleich wirksame Mittel sind nicht erkennbar. Soweit Glücksspielanbieter und Internetdienste – wie der Antragsteller – mit Warnhinweisen (sog. „disclaimer“) arbeiten, sind diese Hinweise auf die Gefahren des Glücksspiels oder auf die bestehende Rechtslage nicht ebenso effektiv wie der völlige Werbeverzicht. Insbesondere wenn die Internetwerbung mit Hilfe von sog. „Hyperlinks“ direkt zum Online-Wettangebot weiterleitet, ist von solchen belehrenden Hinweisen nur eine sehr geringe abschreckende Wirkung zu erwarten. Findet hingegen Werbung für Glücksspiele im Internet nicht statt, wird von vornherein erst gar keine Versuchung zur Aufnahme des Glücksspiels geschaffen. Schließlich stellt das in § 5 Abs. 3 GlüStV verankerte Verbot der Fernseh-, Internet- und Telefonwerbung auch eine angemessene Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit dar. Dies gilt sowohl gegenüber dem Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen als auch gegenüber den auf Werbeeinnahmen angewiesenen Telemediendiensten. Für die Glücksspielanbieter bewirkt das auf drei Medien beschränkte Werbeverbot zwar eine spürbare Beeinträchtigung ihrer Absatzchancen und wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten. Im Gegensatz zu einem völligen Werbeverbot wird ihnen jedoch die Möglichkeit, ihre wirtschaftliche Existenz fortzuführen, nicht völlig genommen. Wettveranstalter und Wettvermittler können – soweit ihre Tätigkeit erlaubt ist – durch Hörfunk-, Presse- und Plakatwerbung weiterhin in gewissem Umfang auf ihre Angebote aufmerksam machen. Eine existentielle Gefährdung ist auch für die Telemediendienste nicht mit § 5 Abs. 3 GlüStV verbunden, auch wenn sie - wie der Antragsteller - ausschließlich von Werbeeinnahmen leben. Denn das Internet-Werbeverbot beschränkt sich inhaltlich auf ein Glücksspielwerbeverbot und lässt den Internetanbietern freien Raum für Werbung in Bezug auf nahezu alle anderen Dienstleistungen und Waren des öffentlichen Lebens. Aus diesen Gründen hat auch das Bundesverfassungsgericht die in § 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV geregelten Werbeverbote als verhältnismäßige Einschränkungen der Berufsausübungsfreiheit angesehen (vgl. BVerfG vom 14.10.2008 1 BvR 928/08 juris RdNr. 57). 6. Das gesetzliche Werbeverbot für Glücksspiele im Internet begegnet auch unabhängig davon keinen durchgreifenden europarechtlichen Bedenken, ob sich der Antragsteller im vorliegenden Fall auf die in Art. 49 EG garantierte Dienstleistungsfreiheit berufen kann. Jedenfalls ist der mit Art. 5 Abs. 3 GlüStV verbundene Eingriff in die von Art. 49 EG garantierte Dienstleistungsfreiheit europarechtlich gerechtfertigt.
summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage aus seiner Sicht keine durchgreifenden europarechtlichen Bedenken gegen die Vereinbarkeit des Staatsmonopols für Sportwetten mit Art. 49 EG bestehen (vgl. Beschluss vom 16.9.2008 10 CS 08.1909 ). Auf diese Ausführungen kann verwiesen werden.
allem teilt der Senat die vom Antragsteller und von der Europäischen Kommission in ihrem Schreiben vom
summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage widerspricht die vom Antragsgegner im Ausgangsbescheid vom
dieser Vorschrift muss ein bestimmtes Zwangsmittel angedroht werden, insbesondere dürfen nicht mehrere Zwangsmittel gleichzeitig angedroht werden. Der Sinn und Zweck dieser Vorschrift besteht darin, dass einerseits der Betroffene die Folgen eines Verstoßes im Voraus absehen kann und dass andererseits die Behörde vor der Androhung eines weiteren Zwangsmittels – wie in Art. 36 Abs. 6 Satz 2 VWZVG vorgesehen – eine erneute Ermessensentscheidung trifft (vgl. BVerwG vom 26.06.1997 NVwZ 1998, 393 /394). Im vorliegenden Fall hat der Antragsgegner im ursprünglichen Bescheid gegen das in Art. 36 Abs. 3 Satz 2 VwZVG enthaltene Kumulationsverbot verstoßen, indem er „für jeden Fall der Zuwiderhandlung“ ein Zwangsgeld von 20.000 € angedroht hat. Diesen Rechtsfehler hat er dadurch zu heilen versucht, dass er am letzten Tag der Frist einen Änderungsbescheid erlassen und nunmehr für den Fall eines Verstoßes 20.000 € angedroht hat. Da der Änderungsbescheid den Antragsteller aber erst zwei Tage
Ablauf der Frist erreicht hat, konnte der Antragsteller die Folgen eines Fehlverhaltens – nicht wie es der Zweck der Vorschrift ist – vorher erkennen. Daher spricht Einiges dafür, dass die Zwangsmittelandrohung rechtswidrig gewesen ist. Da der Antragsteller mit seinem Hilfsantrag ausdrücklich auch hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung einstweiligen Rechtsschutz beantragt und auch den Änderungsbescheid ins Verfahren einbezogen hat, ist die aufschiebende Wirkung der Klage auch bezüglich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen. C. Keinen Erfolg kann schließlich auch der äußerst hilfsweise gestellte Antrag haben, die aufschiebende Wirkung der Klage nur hinsichtlich der Werbung für den in den neuen Bundesländern lizenzierten Sportwettenvermittler herzustellen. Wie sich aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt, gilt das Werbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV seit dem 1. Januar 2008 für alle öffentlichen Glücksspiele in Deutschland. Der Glücksspielstaatsvertrag beschränkt staatliche und private, erlaubte und unerlaubte Sportwettenanbieter gleichermaßen. Im Bereich der Sportwetten ist Internet-Werbung
dem Glücksspielstaatsvertrag ausnahmslos verboten. Für den Vertragspartner des Antragstellers, der eine Lizenz
dem Gewerberecht der ehemaligen DDR erhalten hat, gilt nichts anderes. Dabei muss die Frage nicht vertieft werden, ob der Glücksspielstaatsvertrag die dem Sportwettenvermittler erteilte Lizenz unberührt gelassen hat und in welchem räumlichen Umfang sie gegebenenfalls fortgilt. Denn mit der im Jahre 1990 erteilten Lizenz wurde nur der Zugang zur gewerblichen Tätigkeit als Sportwettenveranstalter und –vermittler im Bereich der ehemaligen DDR eröffnet, nicht aber die der Gewerbeausübung zuzurechnende Frage der Werbung abschließend geregelt. Die seinerzeit erteilte Erlaubnis kann ihrem Wesen
nur insoweit, als es um die Zulassung des Gewerbes geht, Bestandsschutz vermitteln. Soweit es um die Ausübung des Gewerbes geht, unterliegt jeder Gewerbetreibende den sich naturgemäß im Laufe einer langjährigen Gewerbetätigkeit ändernden Berufsausübungsregeln. Da die Frage der Werbung für Sportwettenvermittler der Gewerbeausübung zuzurechnen ist und da diese Frage seit dem 1. Januar 2008 im Glücksspielstaatsvertrag geregelt wird, gilt das darin enthaltene Internet-Werbeverbot grundsätzlich auch für alle
altem DDR-Recht zugelassenen Sportwettenvermittler. Anhaltspunkte dafür, dass § 5 Abs. 3 GlüStV in Sachsen keine Geltung beansprucht, sind dem Glücksspielstaatsvertrag und der amtlichen Begründung hierzu nicht zu entnehmen. Auch das Sächsische Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag (Sächs-GlüStVAG) vom
dem Lotteriestaatsvertrag, also mit der Rechtslage vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages. Soweit das Sächsische Oberverwaltungsgericht diesem Unternehmen das Recht zur Werbung auch im Internet bei Verwendung entsprechender Klarstellungen („Disclaimer“) eingeräumt hat, entspricht dies der Rechtslage vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und ist folglich seit 1. Januar 2008 überholt. Aus diesen Gründen ist die Beschwerde in weitem Umfang zurückzuweisen. Da der Antragsteller mit seinem Rechtsmittel jedoch teilweise Erfolg gehabt hat, entspricht es der Billigkeit, die Kosten gemäß § 155 Abs. 1 VwGO gegeneinander aufzuheben. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 Nr. 2 GKG. Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Permalink: http://openjur.de/u/472134.html Kommentare
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.