Bayerischer VGH, Urteil vom 22.06.2010 - 8 B 10.970

Tenor I. Unter Abänderung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 25. November 2009 wird festgestellt, dass der Bescheid der Beklagten vom 2. Februar 2009 in Ziffer 2.9 rechtswidrig war. II. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen. III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. IV. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand Die Parteien streiten um ein Verbot von Vertragsabschlüssen und Adressermittlungen bei einer Informationsveranstaltung in einer Fußgängerzone. 1. Der Kläger ist ein eingetragener Tierschutzverein, der seit dem Jahr 2007 in der Fußgängerzone der Beklagten wiederholt Informationsveranstaltungen zu Tierschutzfragen durchgeführt hat. Die Sondernutzungserlaubnisse ergingen stets unter Auflagen zur Verhinderung von Vertragsabschlüssen und Adressermittlungen. Auch die am 2. Februar 2009 erteilte Sondernutzungserlaubnis für die Informationsveranstaltung vom 16. bis 20. März 2010 enthielt unter anderem die für sofort vollziehbar erklärte Auflage: „Der Abschluss von Verträgen jeglicher Art vor Ort (z.B. Abonnements, Mitgliedschaften etc.) sowie die Adressermittlung durch Auslage von Listen, mit Hilfe von Gewinnspielen und anderen Aktionen ist nicht erlaubt." Zur Begründung führte die Beklagte aus, dass die Sondernutzungserlaubnis als begünstigender Verwaltungsakt gemäß Art. 36 Abs. 2 und 3 BayVwVfG nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen versehen werden könne und dass das Verbot der Mitgliederwerbung auf negativen Erfahrungen in der Vergangenheit (massives Bedrängen bei Mitgliederwerbung, Probleme beim Widerruf der Mitgliedschaft) beruhe. Bei der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis seien auch die Schutzinteressen der Passanten zu berücksichtigen. Der Kläger nahm aufgrund dieser Auflage von der Durchführung der Informationsveranstaltung Abstand. 2. Die gegen die Auflage fristgerecht erhobene Versagungsgegenklage begründete der Kläger im Wesentlichen damit, dass die angegriffene Auflage keinen sachlichen Bezug zur Straßennutzung und keinen konkreten Bezug zum Verhalten des Klägers aufweise. In der Klageerwiderung vom 6. März 2009 ergänzte die Beklagte ihre Ermessenserwägungen dahingehend, dass der Abschluss von Verträgen auch aus straßenrechtlichen Gründen abgelehnt werde. Es liege auf der Hand, dass die Straße durch geschäftsanbahnende Verhandlungen stärker in Anspruch genommen werde als durch bloße Informationsvermittlung. Nach Ablauf des geplanten viertägigen Veranstaltungszeitraums (16.-20.3.2010) änderte der Kläger die Verpflichtungsklage in eine Fortsetzungsfeststellungsklage. Das Verwaltungsgericht Augsburg hat die Klage mit Urteil vom 25. November 2009 abgewiesen. Zwar dürften Auflagen zu einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis nur Erwägungen enthalten, die einen sachlichen Bezug zur Straße hätten. Soweit in der Bescheidsbegründung auf den Schutz der Passanten vor voreiligen Vertragsabschlüssen abgestellt werde und soweit die Beklagte im Prozess ergänzend auf ein den Kläger betreffendes sammlungsrechtliches Verbot in Rheinland-Pfalz hingewiesen habe, fehle dieser konkrete Bezug zur Straße. Jedoch ergebe sich aus den Gründen des Bescheids und dem ergänzenden Vorbringen der Beklagten, dass die umstrittene Auflage auf einer weiteren und selbstständig tragenden Erwägung beruhe. Nach der Verwaltungspraxis der Beklagten dürften Informationsstände grundsätzlich nicht für geschäftsanbahnende oder einnahmeerzielende kommerzielle Tätigkeiten genutzt werden. Durch die vom Kläger beantragten wirtschaftlichen Betätigungen im weiteren Sinn werde die Straße grundsätzlich mehr in Anspruch genommen als durch einen reinen Informationsstand. Die von der Beklagten generell geübte Praxis, Vertragsabschlüsse vor Ort zu untersagen, sei ermessensfehlerfrei und greife nicht unverhältnismäßig in das Grundrecht des Klägers aus Art. 9 Abs. 1 GG ein. 3. Mit der vom erkennenden Senat zugelassenen Berufung macht der Kläger geltend, die angegriffene Auflage sei schon mangels vorheriger Anhörung rechtswidrig gewesen. Eine Heilung dieses Mangels sei vor Erledigung des Verbots nicht erfolgt. Das Verbot sei auch ermessensfehlerhaft, weil ohne konkreten Bezug zum Verhalten des Klägers eine Gefährdung der schutzwürdigen Interessen der Passanten angenommen worden sei. Es fehle damit überhaupt an einer Ermessensentscheidung. Die bloße Feststellung, man wolle grundsätzlich keine Tätigkeiten mit einnahmeerzielendem oder geschäftsanbahnendem Charakter zulassen, ersetze die gebotene Abwägung der Belange des Klägers mit den Belangen des Straßenverkehrs nicht. Dadurch werde "durch die Hintertür" das in Bayern aufgehobene Sammlungsgesetz wieder eingeführt. Der Kläger beantragt, unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 25. November 2009 festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 2. Februar 2009 in seiner Ziffer 2.9 rechtswidrig war. Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Die Berufung könne keinen Erfolg haben, weil der Kläger kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse besitze. Selbst wenn der auf straßenrechtliche Gründe gestützter Bescheid rechtswidrig wäre, könne der Kläger keine gesicherte Rechtsposition für ein künftiges Antragsverfahren erwerben. Denn auch aus sicherheitsrechtlichen Gründen könne im Hinblick auf das rheinland-pfälzische Sammlungsverbot eine Anordnung ergehen. Im Übrigen sei die Klage unbegründet. Die Kläger sei selbstverständlich ausreichend angehört worden. Ihm sei telefonisch eine Zulassung des Informationsstandes unter dem Verbot von Mitgliederwerbung angekündigt worden. Er habe dann selbst um „einen mit Rechtsmittelbelehrung versehenen Ablehnungsbescheid" gebeten. Die Beklagte habe auch ausreichende Ermessenserwägungen angestellt. 4. In der mündlichen Verhandlung vom 22. Juni 2010 hat die Beklagte klargestellt, dass mit dem Verbot von Vertragsabschlüssen kein Verbot der Entgegennahme von Barspenden verbunden sei. Ferner hat sie eine ermessensleitende Richtlinie des zuständigen Bürgermeisters vom 8. Januar 2007 vorgelegt. Für die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und der gewechselten Schriftsätze wird auf die Niederschrift der mündlichen Verhandlung, die gerichtlichen Verfahrensakten und die beigezogene Verwaltungsakte verwiesen. Gründe Die zulässige Berufung hat in der Sache Erfolg. Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass das allein streitbefangene Verbot von Vertragsabschlüssen und Adressermittlungen rechtswidrig war. 1. Der Fortsetzungsfeststellungsantrag ist nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Der Kläger hat ursprünglich eine Verpflichtungsklage erhoben, weil mit dem von der Beklagten erlassenen Verbot von Vertragsabschlüssen und Adressermittlungen eine Teilversagung der beantragten Sondernutzungserlaubnis verbunden gewesen ist. Die Beklagte hat in Ziffer 2.9 ihres Bescheides zwar eine selbständige Auflage erlassen. Dafür spricht nicht nur die Bezeichnung als Auflage im Bescheidstext, sondern auch der Umstand, dass das Verbot für sofort vollziehbar erklärt worden ist. Dem Kläger ist damit im Sinne des Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG ein Unterlassen vorgeschrieben worden. Da mit dieser Auflage zugleich der beantragte Genehmigungsinhalt modifiziert worden ist, liegt wohl eine sogenannte modifizierende Auflage vor (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen vom 10.12.1999 GewArch 2000, 301 ; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, RdNr. 35 f. zu § 36). Diese Auflage hat sich allerdings mit dem Ablauf des genehmigten Veranstaltungstermins am 20. März 2009 erledigt, so dass danach ein Fortsetzungsfeststellungsantrag gestellt werden konnte. Es ist des Weiteren bei unveränderter Sach- und Rechtslage möglich, den Antrag auf die Feststellung zu beschränken, dass der erledigte Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist (BVerwG vom 16.6.1999 DVBl. 2000, 120 ). Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Überprüfung dieser Nebenbestimmung, weil er bei künftigen Veranstaltungen mit den gleichen Verbotsauflagen rechnen muss. Es besteht damit ein Feststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Das Rechtsschutzinteresse des Klägers entfällt auch nicht deswegen, weil das erlassene Verbot unabhängig von den im vorliegenden Fall zu prüfenden straßenrechtlichen Rechtsgrundlagen aufgrund sicherheitsrechtlicher Befugnisnormen erlassen werden könnte. Denn das Rechtsschutzinteresse auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis entfällt nur dann, wenn mit der Sondernutzung evident die Begehung einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit verbunden ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen vom 2.8.2006 Az.11 A 2642/04 <juris> RdNr. 26). An einem solchen evidenten Rechtsverstoß fehlt es aber schon deswegen, weil der für das Land Rheinland-Pfalz ergangene Untersagungsbescheid auf das dort geltende Sammlungsgesetz gestützt und das entsprechende Bayerische Sammlungsgesetz abgeschafft worden ist. Darüber hinaus ist nach den unwiderlegten Ausführungen des Klägers ein unter Berufung auf diese Verfügung ergangener Ablehnungsbescheid der Gemeinde Haar im Verwaltungsrechtsstreit M 2 K 09.552 (VG München) von dieser Gemeinde letztlich selbst unter Übernahme aller Kosten aufgehoben worden (Bl. 37 ff. der VG-Akte), so dass eine sicherheitsrechtliche Handhabe der Beklagten eher unwahrscheinlich erscheint. 2. Der zulässige Fortsetzungsfeststellungsantrag ist begründet. Dabei ist für die Feststellung der Rechtswidrigkeit der umstrittenen Auflage entscheidend, dass die Bescheidsbegründung vom 2. Februar 2009 ermessensfehlerhaft gewesen ist.

1. a)Die Beklagte ist allerdings zutreffend davon ausgegangen, dass der Abschluss von Verträgen sowie die Adressermittlung für geschäftliche Zwecke straßenrechtliche Sondernutzungen im Sinne des Art. 18 Abs. 1 BayStrWG darstellen. Der grundsätzlich jedermann zustehende Gemeingebrauch an öffentlichen Straßen erstreckt sich nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG auf die Benutzung der Straße im Rahmen ihrer Widmung für den Verkehr. Es ist jedoch kein Gemeingebrauch, wenn jemand die Straße nicht vorwiegend zum Verkehr, sondern zu anderen Zwecken benutzt (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 BayStrWG). Bei zentralen innerörtlichen Straßen und Plätzen umfasst das Recht zum Gemeingebrauch zwar nicht nur den Fortbewegungsverkehr, sondern auch den sogenannten kommunikativen Verkehr. Denn diese Straßen und Plätze sind nicht nur zur reinen Fortbewegung von Menschen und Sachen bestimmt, sondern dienen traditionell auch dem Austausch von Meinungen in Wort und Schrift (vgl. VGH Bad.-Württ. vom 31.1.2002 VBlBW 2002, 297 /299; Wiget in Zeitler, BayStrWG, RdNr. 39 zu Art. 14). Daher hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof beispielsweise auch das unentgeltliche Verteilen von Zeitschriften ohne Hilfsmittel als gemeingebräuchlichen kommunikativen Verkehr anerkannt (BayVGH vom 4.7.1996 BayVBl 1996, 165; ebenso OVG Niedersachsen vom 13.11.1995 NVwZ-RR 1996, 247 /248; OVG Bremen vom 25.2.1997, 285/286). Der Abschluss von Verträgen, insbesondere der auf langfristige finanzielle Zuwendungen zielende Abschluss von Fördermitgliedschaften, sowie die dazu dienende Adressermittlung für geschäftliche Zwecke stellen sich jedoch nicht als vergleichbare gemeingebräuchliche Nutzungen dar. Bei diesen Tätigkeiten steht der kommunikative Aspekt nicht im Vordergrund. Vielmehr hat ähnlich wie bei gewerblichen Tätigkeiten der finanzielle Aspekt ein Übergewicht, auch wenn es bei der Mitgliederwerbung gemeinnütziger Vereine um die Finanzierung ideeller Ziele geht. Des Weiteren ist die Benutzung der Straße - speziell wenn wie hier die Spender- oder Mitgliedergewinnung an einem ortsfesten Informationstisch stattfindet - erheblich intensiver als das noch zum Gemeingebrauch zählende Verteilen von Flugblättern im fließenden Verkehr (vgl. OVG Niedersachsen vom 13.11.1995 NVwZ-RR 1996, 244 /245; VG Düsseldorf vom 9.12.2008 Az. 16 L 1896/08 <juris> RdNr. 5). Schließlich muss der Abschluss von Fördermitgliedschaften auch nicht deswegen als gemeingebräuchlich angesehen werden, weil bei Vereinen die Mitgliederwerbung von dem Grundrecht auf Vereinsfreiheit geschützt ist. Zwar verbietet Art. 9 Abs. 1 GG staatliche Beeinträchtigungen der Vereine bei der Mitgliederwerbung. Dieses Abwehrrecht gibt den Vereinen aber keine weitergehenden Teilhaberechte an öffentlichen Sachen als privaten Einzelpersonen (vgl. BVerwG vom 12.2.1991 BVerwGE 88, 9 /12). Die Abgrenzung zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung muss daher auch nicht aus grundrechtlichen Erwägungen heraus anders ausfallen als bei Einzelpersonen.
2. b)Liegt somit eine straßenrechtliche Sondernutzung vor, so steht die Erteilung der Erlaubnis im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Die Straßenbaubehörde kann Sondernutzungen in stets widerruflicher Weise ganz oder teilweise zulassen und sie kann nach Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen. Insbesondere kann sie dem Begünstigten durch Auflagen nach Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorschreiben. Allerdings muss sich die Behörde bei der Ausübung des Ermessens nach Art. 40 BayVwVfG am Zweck der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage orientieren. Daher darf sie sich bei der Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis oder bei der Anordnung von Auflagen, auch wen diese „modifizierend“ sind, regelmäßig nur an Gründen orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen zählen vorrangig die in Art. 18 Abs. 2 BayStrWG ausdrücklich genannten Belange der Straßenbaulast und der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Daneben können aber auch Belange des Straßen- und Stadtbilds und der Ausgleich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßennutzer in der Ermessensentscheidung berücksichtigt werden (vgl. BayVGH vom 20.1.2004 BayVBl. 2004, 336 /337 f.; vom 23.7.2009 BayVBl. 2010, 306 /307; VGH Bad.-Württ. vom 9.12.1999 NVwZ-RR 2000, 837 ). Hingegen können Auflagen in einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis nicht auf immissionsschutz-, umwelt- oder sicherheitsrechtliche Überlegungen oder auf sonstige mit der Straßennutzung nicht in Zusammenhang stehende öffentliche Belange gestützt werden (vgl. BayVGH vom 20.1.2004 BayVBl. 2004, 336 /337 f.; vom 24.11.2003 BayVBl 2004, 533 ; VGH Bad.-Württ. vom 14.10.1996 NVwZ-RR 1997, 679 ). Diese öffentlichen Interessen müssen von den dafür zuständigen Verwaltungsbehörden mit den in den einschlägigen Fachgesetzen zur Verfügung gestellten Mitteln verfolgt werden. Die straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis ist nicht dazu bestimmt, als zusätzliches Eingriffsinstrument für andere öffentliche Zwecke zu dienen. Daher sind Auflagen in einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis ermessensfehlerhaft, wenn deren Begründung den erforderlichen Bezug zur Straße vermissen lässt. Wird Klage gegen eine im Ermessen der Verwaltung stehende Auflage erhoben, sind die Verwaltungsgerichte nach § 114 Satz 1 VwGO darauf beschränkt zu prüfen, ob die von der Verwaltung getroffene Ermessensentscheidung fehlerhaft gewesen ist. Dabei sind für die verwaltungsgerichtliche Überprüfung grundsätzlich die in dem Bescheid zum Ausdruck kommenden Ermessenserwägungen maßgeblich. Die Bescheidsgründe sind so auszulegen, wie sie von dem Betroffenen des Bescheids nach den ihm bekannten Umständen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstanden werden müssen (BVerwG vom 25.4.1994 NJW-RR 1995, 73 /75). Eine auf mehrere Gründe gestützte Ermessensentscheidung ist grundsätzlich auch dann rechtmäßig, wenn nur einer der angeführten Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Willen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen (vgl. BVerwG vom 19.5.1981 BVerwGE 62, 215 /222). Zudem erlaubt das Gesetz in § 114 Satz 2 VwGO die nachträgliche Ergänzung von Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren. Die nachträgliche Ergänzung der Ermessensentscheidung ist aber nicht mehr möglich, wenn sich der Verwaltungsakt zwischenzeitlich erledigt hat. Denn die Ermessensergänzung setzt notwendigerweise einen noch wirksamen Verwaltungsakt voraus (Art. 43 BayVwVfG), auf den sie sich beziehen kann (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen vom 20.2.2001 NVwZ 2001, 1424 ; Rennert in Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, RdNr. 86 zu § 114).
3. c)Im vorliegenden Fall hat die Beklagte die umstrittene Auflage im Bescheid vom 2. Februar 2009 darauf gestützt, dass es in der Vergangenheit häufig Beschwerden von Passanten über die Art der Mitgliederwerbung und über die Probleme beim Widerruf von Vereinsmitgliedschaften gegeben habe. Der – „manchmal unbedarfte“ – Bürger habe ein Recht darauf, dass seine Interessen bei der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis berücksichtigt würden.Der Sofortvollzug der Auflage ist damit begründet worden, dass die Passanten „durch sicherheitsrechtliche Maßnahmen vor Gefährdungen und Belästigungen irgendwelcher Art geschützt“ werden sollten.Damit hat die Beklagte die streitbefangene Auflage unzureichend begründet. Es wird nur eine Begründung zum Verbot des Abschlusses von Mitgliedschaftsverträgen gegeben, während das Verbot des Abschlusses sonstiger Verträge und das Verbot der Adressermittlung gar nicht erläutert werden. Insoweit liegt bereits ein Ermessensdefizit vor. Die vorhandene Begründung wird zudem nur auf reine Verbraucherschutzerwägungen gestützt, die keinen konkreten Bezug zum Straßenrecht haben. Hinzu kommt, dass die Beklagte in den Bescheidsgründen die Entscheidung des Bayerischen Landtags, mit Gesetz vom 10. Dezember 2007 (GVBl S. 902) das Bayerische Sammlungsgesetz zum 1. Januar 2008 ersatzlos abzuschaffen, nicht berücksichtigt hat. Der Bayerische Landtag ist sich bei der Aufhebung des Gesetzes darüber im Klaren gewesen, dass mit dem Bayerischen Sammlungsgesetz ein gewisser Schutz der Verbraucher vor dem Missbrauch ihrer Gebefreudigkeit zu unlauteren Zwecken verbunden war. Er hat jedoch den damit verbundenen Verwaltungsaufwand nicht mehr für gerechtfertigt gehalten. Eine staatliche Regulierung der Straßensammlungen und des Abschlusses von Fördermitgliedschaften auf Straßen sei nicht erforderlich, weil es selten um höhere und nie um existenzgefährdende finanzielle Belastungen gehe. Es sei Sache der Bürger, eigenverantwortlich zu entscheiden, ob und wem sie eine Spende geben wollten. Im Übrigen blieben der zivilrechtliche Verbraucherschutz durch Widerrufsregeln und der straf- und sicherheitsrechtliche Schutz bei betrügerischem Verhalten bestehen. Die Mittelverwendung bei gemeinnützigen Vereinen - insbesondere die 10%-Grenze für Verwaltungskosten - werde weiterhin durch die Finanzbehörden kontrolliert (LT-Drs. 15/8371 amtliche Begründung S. 4). Deshalb entspricht es nicht dem Willen des Gesetzgebers, wenn eine Kommune die abgeschaffte Kontrolle von Fördermitgliedschaften im sammlungsrechtlichen Genehmigungsverfahren nunmehr im Rahmen der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisverfahren fortführt und Verbote aus Gründen des Verbraucherschutzes ausspricht. Die im Bescheid der Beklagten vom 2. Februar 2009 enthaltene rein sammlungsrechtliche Argumentation war daher ermessensfehlerhaft.
4. d)Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sind diese Mängel auch nicht durch die von der Beklagten im Prozess nachgeschobene straßenrechtliche Begründung geheilt worden.Eine Ergänzung von Ermessenserwägungen im Sinne des § 114 Satz 2 VwGO ist - wie oben ausgeführt - grundsätzlich nur vor Erledigung des Verwaltungsakts möglich gewesen, so dass zugunsten der Beklagten nur der Schriftsatz vom 6. März 2009 berücksichtigt werden kann. Die in diesem Schriftsatz von der Beklagten nachgeschobene straßenrechtliche Begründung bezieht sich aber zum einen wiederum nur auf das Verbot von Mitgliedschaftsverträgen und nicht auf das Verbot der Adressermittlungen. Sie wird zum anderen den Anforderungen des Art. 18 Abs. 1, 2 BayStrWG nicht gerecht. Es trifft zwar zu, dass bei abstrakt-typisierender Betrachtungsweise durch den Abschluss von Verträgen und die damit verbundenen Vertragsverhandlungen der Straßenraum intensiver in Anspruch genommen wird als durch den üblichen Fußgängerverkehr. Diese abstrakt-typisierende Feststellung rechtfertigt es, solche geschäftsanbahnenden Tätigkeiten unter einen straßenrechtlichen Erlaubnisvorbehalt zu stellen und einer behördlichen Prüfung zu unterziehen (vgl. BVerfG vom 12.4.2007 NVwZ 2007, 1306 /1308). Hingegen genügt der Verweis auf die eine Sondernutzung begründenden Umstände nicht, um die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis zu rechtfertigen. Denn Art. 18 Abs. 1 BayStrWG enthält kein generelles Verbot von Sondernutzungen, sondern überlässt es dem pflichtgemäßen Ermessen der Behörde, im Einzelfall über die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zu entscheiden. Es liegt auch kein intendiertes Ermessen in dem Sinne vor, dass die Behörde nach dem Willen des Gesetzgebers in der Regel Sondernutzungserlaubnisse ablehnen müsste. Die Behörde muss vielmehr im konkreten Einzelfall die für und gegen eine Sondernutzungserlaubnis sprechenden Gesichtspunkte prüfen, gewichten und abwägen (vgl. BVerwG vom 4.7.1996 NJW 1997, 406 /407). Eine solche den konkreten Einzelfall in den Blick nehmende Betrachtungsweise ist auch in der nachgeschobenen Begründung nicht zu erkennen. Denn dem Umstand, dass mit geschäftsanbahnenden und einnahmeerzielenden Tätigkeiten eine stärkere Belastung der Straße verbunden ist, kommt nicht generell solches Gewicht zu, dass stets von einer unvertretbaren Behinderung des Verkehrs ausgegangen werden müsste. Die Beklagte hat den Einwand des Klägers, dass an seinen Informationsständen nie mehr als zwei bis drei Interessenten beraten würden und dass dadurch an dem geplanten Ort keine Verkehrsbehinderung auftrete, nicht bestritten oder gar entkräftet. Es kann auch nicht damit argumentiert werden, dass es bei Gleichbehandlung anderer Interessenten zu Verkehrsproblemen kommen könne. Denn die Behörde hat es in der Hand, die Zahl solcher Veranstaltungen zu begrenzen und die Orte, an denen die Veranstaltungen zugelassen werden, unter dem Gesichtspunkt der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu beschränken. Ein generelles und ausnahmsloses Verbot solcher Tätigkeiten ist daher nicht aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs erforderlich. Ein ausnahmsloses Verbot ist auch nicht aus Gründen der Straßen- und Ortsbilds gerechtfertigt. Zwar kann eine Kommune aus diesen Gründen den gewerblichen Straßenhandel und vergleichbare geschäftsanbahnende Betätigungen an bestimmten zentralen Straßen und Plätzen oder in bestimmten Teilen der Fußgängerzone generell verbieten oder beschränken. Eine Kommune kann beispielsweise am Straßenrand gelegene historische Baudenkmäler (Kirchen, Rathäuser etc.) dadurch aufwerten, dass sie in deren Umfeld keine störenden Sondernutzungen zulässt. Soweit konkrete städtebauliche oder straßengestalterische Gründe vorliegen, kann ein solches Verbot unter Umständen auch weite Teile einer historischen Altstadt erfassen (vgl. BayVGH vom 20.1.2004 BayVBl 2004, 336 ff.). Hingegen rechtfertigen diese städtebaulichen oder straßengestalterischen Gründe ein generelles und ausnahmsloses Verbot geschäftsanbahnender Tätigkeiten im gesamten Stadtgebiet nicht. Vielmehr bedarf auch das Vorliegen solcher Versagungsgründe der von der Beklagten unterlassenen konkreten Prüfung im Einzelfall. Hinzu kommt, dass die meisten Städte und Kommunen aus verschiedenen Gründen im Laufe eines Jahres für gewerbliche Veranstaltungen Sondernutzungen zulassen (z.B. bei Jahrmärkten, Straßenverkauf an verkaufsoffenen Sonntagen, Weihnachtsmärkte in Fußgängerzonen etc.). Wird der freien Wirtschaft im gewissen Umfang die Möglichkeit des Straßenhandels eröffnet, erscheint es jedoch unter Berücksichtigung des Gleichheitssatzes unzulässig, gemeinnützigen Vereinen die Möglichkeit des Abschlusses von Fördermitgliedschaften, anderer Verträge oder der Adressermittlung von Interessenten generell zu untersagen. Denn der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verbietet es, wesentlich Gleiches ungleich zu behandeln. Die mit dem Adressensammeln und dem Abschluss von Fördermitgliedschaften verbundene zusätzliche Inanspruchnahme des öffentlichen Straßenraums ist nicht höher als die mit dem Verkauf von Waren und Dienstleistungen verbundene Sonderbelastung. Damit bestehen zwischen kommerziellen Veranstaltungen und Spendensammlungen gemeinnütziger Vereine keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht, dass sie in straßenrechtlicher Hinsicht eine völlig divergierende Entscheidungspraxis rechtfertigen könnten. Auch steht die Mitgliederwerbung von Vereinen ebenso unter grundrechtlichem Schutz (Art. 9 Abs. 1 GG) wie die gewerbliche Betätigung von Unternehmen (Art. 12 Abs. 1 GG). Die Beklagte wird daher das ausnahmslose Verbot von „Abonnement- und Mitgliederwerbung, Adressermittlung und sonstiger Verträge“ in ihrer Richtlinie vom 8. Januar 2007 zu überprüfen haben. Da dieses Verbot wohl in erster Linie aus Gründen des Verbraucherschutzes formuliert worden ist, wird es sich in dieser Allgemeinheit aus straßenrechtlichen Gründen nicht aufrecht erhalten lassen. Denn zwischen dem Abschluss der in der Richtlinie wohl ins Auge gefassten langfristig bindenden Verträge und dem Abschluss vor Ort vollziehbarer Verträge besteht im Hinblick auf die Beanspruchung der Straße kein nennenswerter Unterschied. Zweifelhaft erscheint auch, ob sich belastbare straßenbezogene Gründe für das Verbot der Adressermittlung finden lassen, weil einerseits mit der freiwilligen Mitteilung von Adressdaten nur eine extrem geringe Belastung der Straße verbunden ist und weil andererseits bei sonstigen Veranstaltungen das Auslegen von Unterschriftslisten für ideelle Zwecke (Bürgerbegehren etc.) in der Richtlinie uneingeschränkt zugelassen wird. Auch wirft ein unspezifiziertes Verbot von Vertragsabschlüssen jeder Art nicht nur Bestimmtheitsfragen - etwa im Hinblick auf Barspenden - auf, sondern birgt auch das Risiko der Unverhältnismäßigkeit in sich. Nach alldem erweist sich das im Bescheid der Beklagten enthaltene Verbot von Vertragsabschlüssen und Adressermittlungen als ermessensfehlerhaft. Auf die Frage, ob der Kläger vor Erlass der streitbefangenen Nebenbestimmung zu Unrecht nicht angehört worden ist, kommt es nicht mehr an. Gegen einen Rechtsfehler der Behörde spricht insoweit allerdings der Umstand, dass vor Erlass eines Verwaltungsakts nur angehört werden muss, wenn durch ihn ein status quo in einen status quo minus umgewandelt wird; dies ist hier nicht der Fall (vgl. BVerwG vom 14.10.1982 BVerwGE 66, 184 /186 f.). 3. Der Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Auflage 2.9 des Bescheids vom 20. Juli 2009 ist daher stattzugeben. Die Beklagte hat als unterliegende Partei nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil der Rechtsstreit irreversibles Landesrecht betrifft und Revisionsgründe im Sinn von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Beschluss Unter Abänderung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 25. November 2009 wird der Streitwert in beiden Rechtszügen auf jeweils 1.000 Euro festgesetzt. Gründe Bei der Festsetzung des Streitwerts ist nach § 52 Abs. 1 GKG das wirtschaftliche Interesse des Klägers an der Mitgliederwerbung zugrunde zu legen. Nach den Angaben des Klägers ist davon auszugehen, dass ohne die angegriffenen Beschränkungen ein Erlös von etwa 250 € pro Tag erzielt worden wäre. Dementsprechend hätte eine viertägige Veranstaltung 1.000 € erbracht. Permalink: https://openjur.de/u/484649.html ( https://oj.is/484649 ) Volltext Druckansicht PDF Download Zitate 20 Zitiert 6 Referenzen 0 Schlagworte Problem melden Impressum Datenschutz Nutzungsbedingungen Über openJur English openJur e.V.