Bayerischer VGH, Urteil vom 23.11.2010 - 1 BV 10.1332

Tenor I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom

1. April 2010 wird geändert. Die Klage wird abgewiesen. II. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet. IV. Die Revision wird zugelassen. Tatbestand Die Klägerin wendet sich gegen die Einstellung von Bauarbeiten für die Errichtung einer Mobilfunkanlage. Im Berufungsverfahren wenden sich der Beklagte und die Beigeladene gegen das der Anfechtungsklage stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts.
2. Die Klägerin möchte auf dem Dach des auf dem Grundstück Fl.Nr. 1006/5 Gemarkung U… stehenden (ehemaligen) Bahnhofgebäudes eine Mobilfunkantenne errichten. Das Grundstück Fl.Nr. 1006/5 grenzt an den Geltungsbereich des im September 1997 in Kraft getretenen Bebauungsplans „…“. Der zweimal geänderte Bebauungsplan setzt einen Teil der Bahnhofstraße sowie angrenzende Flächen als Straße bzw. Grünflächen fest und weist einen weiter nördlich gelegenen Bereich als allgemeines Wohngebiet aus. Die Klägerin plante zunächst eine 4,5 m hohe Antennenanlage. Für dieses Vorhaben beantragte sie mit bei der Beigeladenen am
3. April 2009 eingegangenem Schreiben vom
4. April 2009 die Zulassung einer Abweichung von einer örtlichen Bauvorschrift, die auf oder an Gebäuden mehr als 2,5 m über die Dachhaut hinausragende Antennen, Sende- und Empfangsanlagen verbietet. Die Klägerin hatte allerdings bereits Ende März eine Planung für eine 2,5 m hohe Antenne abgeschlossen und den Antennenträger für dieses Vorhaben am
5. April 2009 „gefertigt“. Am
6. April 2009 begann die Klägerin mit den Baumaßnahmen für dieses Vorhaben (Verstärkung des Dachstuhls des Bahnhofgebäudes, Errichtung des Fußes des Antennenträgers sowie des Treppenpodestes und der notwendigen Geländer). Am
7. April 2009 wurde der Antennenträger zusammengebaut und die Vormontage der Antennen durchgeführt. Mit Schreiben gleichfalls vom
8. April 2009 hatte die … GmbH als Hauptauftraggeber des Vorhabens die Beigeladene davon in Kenntnis gesetzt, dass sie an dem Standort am Bahnhof festhalte, nachdem sich Alternativstandorte als nicht geeignet bzw. nicht realisierbar erweisen hätten, und dass sie beabsichtige, in den nächsten Wochen die auf Wunsch der Beigeladenen unterbrochenen Aufbauarbeiten für die Antenne abzuschließen. Vorausgegangen waren seit längerem geführte Gespräche zwischen der Klägerin, der … GmbH und der Beigeladenen über mögliche Standorte für Mobilfunkanlagen im Gemeindegebiet, insbesondere über einen Ersatz für einen Standort, bei dem der Vertrag mit der Grundstückseigentümerin nicht verlängert worden war. Der Gemeinderat der Beigeladenen entschied sich in einer am Abend des
9. April 2009 abgehaltenen Sitzung, beim Vorhaben der Klägerin den Weg einer „planungsrechtlichen Steuerung“ einzuschlagen. Im Einzelnen wurde hierzu beschlossen, - den Antrag der Beigeladenen auf Zulassung einer Abweichung von der Ortssatzung abzulehnen, - beim Umweltinstitut München ein „Standortkonzept“ für Mobilfunkanlagen in Auftrag zu geben, - einen „sachlichen Teilflächennutzungsplan ’Mobilfunkanlagen‘ “ aufzustellen, - ein Verfahren zur (dritten) Änderung des Bebauungsplans "…" einzuleiten, um dessen Geltungsbereich auf das Bahnhofsgebäude zu erweitern, eine geordnete städtebauliche Entwicklung des von der Bahn an Privat verkauften Bahnhofsgebäudes zu sichern und Festsetzungen zur Zulässigkeit von Mobilfunkanlagen entsprechend dem Standortkonzept zu erlassen, sowie - die letztere Planung durch eine Veränderungssperre zu sichern. Die Satzung über die Veränderungssperre wurde am
10. April 2009 ausgefertigt und anschließend durch Anschlag an den Amtstafeln bekannt gemacht. Nach einem Vermerk in den Akten über den Aufstellungsbeschluss und die Veränderungssperre erfolgten die Anschläge etwa um 10.20 Uhr (Rathaus), 10.30 Uhr (Kirchplatz in U…) und 10.45 Uhr (S…). Nach einem Hinweis der Beigeladenen stellte das Landratsamt G… am späten Vormittag des
11. April 2009 die zum damaligen Zeitpunkt weit fortgeschrittenen, aber noch nicht beendeten Bauarbeiten für die Errichtung der 2,5 m hohen Mobilfunkanlage ein, weil dem Vorhaben die Veränderungssperre entgegenstehe. Mit Bescheid vom
12. April 2009 wurde die mündliche Baueinstellung bestätigt und die Anordnung für sofort vollziehbar erklärt.
13. Die Klägerin erhob am
14. April 2009 beim Verwaltungsgericht München Anfechtungsklage gegen die Baueinstellung und beantragte am
15. April 2009 vorläufigen Rechtsschutz. Letzterem Antrag entsprach das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom
16. Mai
17. Auf die Beschwerde der Beigeladenen hin änderte der Senat diese Entscheidung und lehnte den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage mit Beschluss vom
18. September 2009 (NVwZ-RR 2010 = BayVBl 2010, 144 = ZfBR 2010, 78 = BRS 74 Nr. 120 ) ab. Im Hauptsacheverfahren gab das Verwaltungsgericht der Anfechtungsklage gegen die Baueinstellung mit Urteil vom
19. April 2010 statt. In Auseinandersetzung mit der Beschwerdeentscheidung des Senats kam das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis, dass das Vorhaben nicht von der Veränderungssperre erfasst werde, weil die Klägerin zum Zeitpunkt der Baueinstellung nicht mehr mit einer für sie nachteiligen Rechtsänderung habe rechnen müssen.
20. Gegen diese Entscheidung richten sich die vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen. Der Beklagte macht im Wesentlichen Folgendes geltend: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien die Tatsachen, dass die Beigeladene seit dem Jahr 2008 Kenntnis von der Suche der Klägerin nach einer Standortalternative hatte und dass schon damals auch das Bahnhofsgebäude im Gespräch gewesen sei, nicht von ausschlaggebender Bedeutung. Maßgeblich sei vielmehr, dass die Beigeladene nicht mit der Errichtung einer 2,5 m hohen Anlage habe rechnen müssen, nachdem die Klägerin eine Antenne mit dieser Höhe als funktechnisch inakzeptabel bezeichnet hatte. Diesen Umstand habe das Verwaltungsgericht bei seiner vom Senat abweichenden Bewertung des Sachverhalts völlig außer Acht gelassen. Das Alternativszenario des Verwaltungsgerichts sei nicht nachvollziehbar. Die Beigeladene betont, dass die Sperrwirkung des § 14 Abs. 1 BauGB auch ein bauplanungsrechtlich relevantes verfahrensfreies Vorhaben erfasse. Nach den Materialien zur auf dem EAG Bau beruhenden Änderung des § 14 Abs. 3 BauGB ( BT-Drs. 15/2250, S. 51 ) solle ein Vertrauen des Bauherrn darauf, dass sein in Ausführung befindliches, verfahrensfreies und materiell rechtmäßiges Vorhaben nicht mehr von einer Veränderungssperre erfasst werde, nur schutzwürdig sein, wenn die Gemeinde beteiligt worden sei. Führe die Anwendung von § 14 Abs. 1 BauGB zu einer unverhältnismäßigen Einschränkung des Eigentumsrechts, sei eine Ausnahme von der Veränderungssperre zuzulassen. Letzteres sei hier jedoch nicht der Fall. Die Errichtung der Mobilfunkanlage sei daher mit dem Inkrafttreten der Veränderungssperre rechtswidrig geworden; die Baueinstellung sei zu Recht erfolgt. Zum selben Ergebnis führe die vom Senat im Eilverfahren vertretene Auffassung, weil auf Seiten der Klägerin kein schutzwürdiges Vertrauen zu Buche schlage. Beim Vorgehen der Klägerin (Beantragung einer Ausnahme für eine 4,5 m hohe Anlage; Ausführung einer 2,5 m hohen Anlage, obwohl eine Höhe von 4,5 m als zwingend erforderlich bezeichnet worden sei), habe es sich um ein „taktisches Manöver“ gehandelt. Die Einwände der Klägerin gegen die Wirksamkeit der Veränderungssperre griffen nicht durch. Die von der Beigeladenen eingeleitete Mobilfunkplanung sei „sicherungsfähig“. § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO könne auch auf die Anlagen gemäß § 14 Abs. 2 BauNVO angewendet werden. Der Beklagte und die Beigeladene beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom
21. April 2010 zu ändern und die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufungen zurückzuweisen. Sie macht in erster Linie geltend, dass die Veränderungssperre unwirksam sei. Sie sichere eine Planung, die mit den Mitteln des Bauplanungsrechts nicht umgesetzt werden könne. Es sei fraglich, ob § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO auf fernmeldetechnische Nebenanlagen (§ 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO) angewendet werden könne; jedenfalls lägen keine besonderen städtebaulichen Gründe für einen Ausschluss vor. Zudem sei die Planungsabsicht nicht ausreichend konkretisiert gewesen. Die Absicht, Mobilfunkanlagen auszuschließen, sei zwar klar zu erkennen. Diese negative Planungsabsicht korrespondiere nicht mit einem positiven Planungsziel. Die hierzu vom Senat im Eilverfahren angestellten Vermutungen seien nicht tragfähig. Nicht unstrittig sei, dass - bei Wirksamkeit der Veränderungssperre - § 14 Abs. 3 BauGB nicht anzuwenden sei. Die Auffassung, dass dem Bauherrn nur ein verfahrensrechtlich vermittelter Vertrauensschutz zugute komme, sei jedoch unhaltbar. Vielmehr seien die Aufwendungen des Bauherrn für ein rechtmäßiges verfahrensfreies Vorhaben uneingeschränkt durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützt. Schon aus diesem Grund werde das Vorhaben der Klägerin nicht von der Veränderungssperre erfasst. Wenn man annehme, dass bei Fallgestaltungen wie der vorliegenden ein Ausgleich zwischen dem Eigentumsrecht und der Planungshoheit gefunden werden müsse, sei die Entscheidung des bayerischen Gesetzgebers, auch bei bauplanungsrechtlich relevanten verfahrensfreien Vorhaben keine Beteiligung der Gemeinde vorzusehen, zu respektieren. Jedenfalls aber überzeuge die Lösung des Senats im Eilverfahren, den Ausgleich durch eine verfassungskonforme Einschränkung des § 14 Abs. 3 BauGB vorzunehmen, nicht. Richtiger Ansatzpunkt wäre vielmehr die Ermessensbetätigung der Bauaufsichtsbehörde. Hiervon ausgehend wäre die Baueinstellung aufzuheben, weil das Landratsamt die widerstreitenden Interessen nicht abgewogen habe. Im Übrigen sei der Bewertung des Verwaltungsgerichts zu folgen, weil die Klägerin unmissverständlich angekündigt habe, dass sie die Aufbauarbeiten am Standort Bahnhofstraße in den nächsten Wochen abschließen werde. Bei dieser Ausgangslage hätte die Beigeladene die Klägerin nicht zwei Wochen lang agieren lassen dürfen, um dann kurz vor Fertigstellung der Anlage „zuzuschlagen“. Eine andere Bewertung käme allenfalls in Betracht, wenn die Klägerin den Antrag auf Abweichung gestellt hätte, ohne zeitgleich den Abschluss der Bauarbeiten anzukündigen. Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die Akten des Landratsamts Bezug genommen. Gründe Die Berufungen haben Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte der Anfechtungsklage nicht stattgeben dürfen. Die mit Bescheid vom
22. April 2009 bestätigte Baueinstellung vom
23. April 2009 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin somit nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Senat kommt in den entscheidungserheblichen Punkten dieser Streitsache nach abschließender Prüfung der Sach- und Rechtslage zu keinem anderen Ergebnis als nach vorläufiger Prüfung im Eilverfahren. Nur die Begründung dafür, dass das Vorhaben der Klägerin gegen die Verbotsnorm des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB verstößt, fällt nach abschließender Überprüfung anders aus als im Beschluss vom
24. September
25. A. Nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BayBO kann die Bauaufsichtsbehörde die Einstellung der Arbeiten anordnen, wenn die Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet, geändert oder beseitigt werden. Diese Voraussetzungen liegen vor, weil die Errichtung der Antenne der Veränderungssperre der Beigeladenen vom
26. April 2009 widersprach und widerspricht. Die Satzung über die Veränderungssperre ist wirksam (I.). Als Vorhaben im Sinn von § 29 Abs. 1 BauGB (II.) wird die Errichtung der Antenne von der Veränderungssperre erfasst. Dies gilt - hierin liegt die Änderung gegenüber der Eilentscheidung - unabhängig von der Frage eines der Klägerin zu Gute kommenden Vertrauensschutzes (III.). Diese Frage ist nicht bei der Ausübung des durch Art. 75 Satz 1 BayBO eingeräumten Ermessens, sondern im Rahmen von § 14 Abs. 2 BauGB zu prüfen (IV.). I. Die im Beschluss vom
27. September 2009 (RdNr. 42 des Entscheidungsabdrucks) im Einzelnen dargestellten gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre lagen und liegen vor. Der Senat hat hierzu in der Eilentscheidung Folgendes ausgeführt (RdNrn. 43 ff. des Entscheidungsabdrucks): „… Die der Veränderungssperre zugrunde liegende Planung war ausreichend konkretisiert. Der gegenteiligen Auffassung der Antragstellerin wäre möglicherweise zu folgen, wenn bei der Prüfung dieser Voraussetzung ausschließlich die Äußerungen zu berücksichtigen wären, die in der Niederschrift über die Gemeinderatssitzung vom
28. April 2009 zum Tagesordnungspunkt „Aufstellungsbeschluss“ enthalten sind. Maßgeblich ist indes nicht allein das in der Sitzungsniederschrift Dokumentierte; die Planungsabsicht kann sich auch aus anderen Unterlagen ergeben (Jäde in Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB/BauNVO,
29. Aufl., § 14 RdNr. 9; Lemmel in: Berliner Kommentar zum BauGB,
30. Aufl., § 14 RdNr. 9; jeweils mit weiteren Nachweisen). Nach diesem Maßstab dürfte das von der Rechtsprechung geforderte Mindestmaß an konkretisierter Planungsabsicht vorgelegen haben. Wie sich auch aus dem von der Antragstellerin vorgelegten Schreiben der … GmbH vom
31. April 2009 an die Beigeladene ergibt und durch das Vorbringen der Beigeladenen bestätigt wird, waren dem Aufstellungsbeschluss für eine Erweiterung des Geltungsbereichs des Bebauungsplans und dem Erlass der Veränderungssperre Gespräche über den strittigen Standort vorausgegangen. Dem Schreiben ist - in Übereinstimmung mit dem Vorbringen der Beigeladenen im letzten Schriftsatz vom
32. August 2009 - zudem zu entnehmen, dass der … GmbH als dem (oder zumindest einem) Betreiber der geplanten Anlage - als Ergebnis dieser Vorgespräche - bekannt war, dass der Standort am Bahnhof von der Beigeladenen negativ beurteilt wurde. Auch der Grund hierfür, nämlich die - gemessen an dem Ziel der Planung, Standorte mit einem guten Funkversorgungspegel zu finden und eine unnötig hohe „Befeldung“ benachbarter Wohnbebauung zu vermeiden - ungünstige Bewertung des Standorts in dem von der Beigeladenen in Auftrag gegebenen Immissionsgutachten vom
33. September 2008, dürfte der … GmbH bekannt gewesen sein. Hierfür spricht schon, dass das Unternehmen dem Umweltinstitut funktechnische Entwurfsdaten u. a. für den im Gutachten mit „W01“ bezeichneten Standort am Bahnhof geliefert hatte (vgl. Seite 34 des Gutachtens). Zudem ist nur unter der Voraussetzung, dass die negative Beurteilung bekannt war, verständlich, dass die … GmbH zwei Alternativstandorte „intensiv geprüft (hat)“ (Seite 1 des Schreibens vom 2.4.2009). Angesichts dieser Vorgeschichte kann für alle von der Veränderungssperre Betroffenen - auch für die Antragstellerin, deren Hauptauftraggeber die … GmbH ist - vernünftigerweise kein Zweifel daran bestanden haben und bestehen, dass die laut dem Aufstellungsbeschluss für die Erweiterung des Baugebiets „…“ beabsichtigten „Festsetzungen zur Zulässigkeit von Mobilfunkanlagen“ einen Ausschluss dieser Anlagen beinhalten sollen, wenn sich im Rahmen des in derselben Sitzung in Auftrag gegebenen Standortkonzepts Standorte finden lassen, die bei geringerer „Befeldung“ von Wohngebieten den erwünschten guten Funkversorgungspegel gewährleisten. Damit war (und ist) die Planungsabsicht hinreichend konkretisiert. Dieser Beurteilung steht nicht entgegen, dass sich weder im Aufstellungsbeschluss noch in den ergänzend heranzuziehenden Unterlagen Aussagen darüber finden, welche Nutzungsart im Bereich des Baugrundstücks, das in den Geltungsbereich des Bebauungsplans einbezogen werden soll, festgesetzt werden soll. Zwar wird das für den Erlass einer Veränderungssperre erforderliche Mindestmaß an Konkretisierung der Planungsziele in der Regel nur erreicht, wenn die Gemeinde bei Erlass der Sperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung im künftigen Plangebiet besitzt (BayVGH vom 2.8.2007 Az. 1 BV 05.2105 VGH n. F. 61, 27 = BayVBl 2008, 470 = ZfBR 2008, 287 ). Geht es jedoch um die Einbeziehung eines einzelnen Grundstücks in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der, wie der ein allgemeines Wohngebiet festsetzende Bebauungsplan „…“, mit einer Baugebietsfestsetzung (§ 1 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 BauNVO) bereits eine Regelung zur Art der baulichen Nutzung enthält, dann sind in dieser Hinsicht weniger strenge Anforderungen zu stellen. Denn in diesem Fall liegt es nahe, dass die festgesetzte Baugebietsart auch für das einzubeziehende Grundstück gelten soll. Umstände, die diese „Vermutung“ im vorliegenden Fall widerlegen würden, sind nicht ersichtlich. Die Tatsache, dass sich in dem Bahnhofsgebäude eine Wohnung befindet, bestätigt die „Vermutung“ vielmehr. Anhaltspunkte dafür, dass die durch die Veränderungssperre gesicherte Planung von vorneherein zum Scheitern verurteilt gewesen wäre, liegen nicht vor. Das Instrumentarium des § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO lässt es wohl zu, in dem auf der Grundlage der Baunutzungsverordnung 1990 festgesetzten allgemeinen Wohngebiet die Zulässigkeit von Mobilfunkanlagen (als fernmeldetechnische Nebenanlagen im Sinne von § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO) auszuschließen (BayVGH vom 2.8.2007 a. a. O. [entsprechende Anwendung von § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO]). Bei der gesicherten Planung handelt es sich auch nicht um eine § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zuwiderlaufende, nur auf die Verhinderung der Antennenanlage zielende Negativplanung. Vielmehr ist das Ziel, die Standorte von Mobilfunkanlagen so festzulegen, dass Wohngebiete so wenig „befeldet“ werden wie dies bei Sicherstellung eines guten Funkversorgungspegel möglich ist, ein „positives“ und, wie der Senat im Urteil vom
34. August 2007 ( a. a. O. ) näher dargelegt hat, auch grundsätzlich legitimes Planungsziel. …“ An dieser rechtlichen Beurteilung hält der Senat nach abschließender Prüfung ohne Einschränkungen fest. Das Ziel der gesicherten Planung ist nicht nur ausreichend konkretisiert (1.) und grundsätzlich legitim (2.); es lässt sich auch mit dem der Beigeladenen zur Verfügung stehenden rechtlichen Instrumentarium umsetzen (3.).
35. Es steht - auch für die Klägerin - außer Frage, dass das Ziel der gesicherten Planung, Mobilfunkanlagen in dem um das Grundstück des Bahnhofsgebäudes erweiterten Baugebiet auszuschließen, wenn eine ausreichende Versorgung des betroffenen Teils des Gemeindegebiets mit Mobilfunkleistungen von anderen, nicht im oder am Rande eines Wohngebiets liegenden Standorten aus gewährleistet werden kann, in den erkennbaren Unterlagen und Umständen der Planung (BVerwG vom 12.8.2009 NVwZ 2010, 42 = ZfBR 2010, 75 = UPR 2010, 73 ) hinreichend klar zum Ausdruck kommt. Soweit die Klägerin eine Aussage zur angestrebten Nutzungsart - als grundsätzlich notwendige Voraussetzung der erforderlichen Konkretisierung der Planungsabsicht - vermisst, ist ihr entgegenzuhalten, dass das genannte Planungsziel eine solche Aussage - wenn auch negativer Art - beinhaltet. Der angestrebte Ausschluss setzt eine Baugebietsausweisung voraus. Die in dem festzusetzenden Baugebiet zulässigen Nutzungen sind jedenfalls insoweit konkretisiert, als die Zulässigkeit von Mobilfunkbasisstationen sowohl als fernmeldetechnische Nebenanlagen als auch als gewerbliche Hauptanlagen (zu dieser „Doppelnatur“ vgl. BayVGH vom 1.7.2005 VGH n. F. 58, 174 = NVwZ-RR 2006, 234 = BayVBl 2006, 469 ) ausgeschlossen werden soll. Davon abgesehen spricht unter den gegebenen Umständen - das von der beabsichtigten Änderung des Bebauungsplans erfasste Grundstück liegt am Rande eines Wohngebiets; das ehemalige Bahnhofsgebäude wird teilweise zum Wohnen genutzt - Überwiegendes dafür, dass die im bestehenden Baugebiet festgesetzte Nutzungsart (allgemeines Wohngebiet) auf das durch die Änderung einbezogene Grundstück ausgedehnt werden soll.
36. Hinsichtlich der grundsätzlichen städtebaulichen Rechtfertigung (§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) hält der Senat trotz der vom Bevollmächtigten der Klägerin an anderer Stelle (Uechtritz, Kommunale Vorsorgeplanung in Bezug auf Mobilfunkanlagen - Voraussetzungen, Möglichkeiten und Grenzen, VerwArch 2010, S. 505 ff.) erhobenen Einwände an der im Urteil vom
37. August 2007 (Az. 1 BV 05.2105 VGH n. F. 61, 27 = BayVBl 2008, 470 = ZfBR 2008, 287 ) vertretenen Auffassung fest, dass sich eine Standortplanung (Vorsorgeplanung) für Mobilfunkanlagen auf städtebauliche Gründe stützen kann. Die grundsätzliche Legitimität einer über die gesetzlichen Anforderungen hinausgehenden kommunalen immissionsschutzrechtlichen Vorsorgeplanung steht - auch für die Klägerin - außer Frage (vgl. BVerwG vom 15.10.2002 NVwZ-RR 2003, 171 = BRS 66 Nr. 222; vom 28.2.2002 NVwZ 2002, 1114 = BRS 65 Nr. 67; vom 14.4.1989 NVwZ 1990, 257 = BRS 49 Nr. 15; vom 16.12.1988 NVwZ 1989, 664 = BRS 48 Nr. 43 ). Dem Einwand, eine Vorsorgeplanung könne nur dann städtebaulich gerechtfertigt sein, wenn sie auf eine „spezifische, örtliche Schutzbedürftigkeit“ abhebe, nicht jedoch dann, wenn sie sich allgemein auf die Schutzwürdigkeit von Wohngebieten stütze (Uechtritz, a. a. O., S. 513 ff.), folgt der Senat nicht. Er sieht keinen Grund, aus dem es den Gemeinden von vorneherein verwehrt sein könnte, Mobilfunkanlagen aus Gründen des vorbeugenden Gesundheitsschutzes sowie der Gestaltung des Ortsbildes (§ 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. c und Nr. 5 BauGB) möglichst von allen Wohngebieten fernzuhalten. Auch bei anderen dem Immissionsschutz dienenden Regelungen, wie der Festsetzung von Verwendungsverboten für bestimmte luftverunreinigende Stoffe (§ 9 Abs. 1 Nr. 23 Buchst. a BauGB), werden solche Einschränkungen nicht für erforderlich gehalten. Eine Vorsorgeplanung, wie sie die Beigeladene verfolgt, wird auch nicht deswegen „ins Blaue hinein“ (Uechtritz, a. a. O., S. 516) betrieben, weil die Gefährdungen durch die von Mobilfunkbasisstationen herrührende Strahlenbelastung jedenfalls aufgrund neuerer Erkenntnisse dem Bereich rechtlich irrelevanter „Immissionsbefürchtungen“ zuzuordnen wären. In dem (unter der Internetadresse http://www.emf-forschungsprogramm.de/abschlussphase/DMF_AB.pdf abrufbaren) Bericht des Bundesamtes für Strahlenschutz über die „Ergebnisse des deutschen Mobilfunkforschungsprogramms, Bewertung der gesundheitlichen Risiken des Mobilfunks (Stand 15.05.2008)“ wird (auf S. 24 unter „Verbleibende offene Fragen“) u. a. Folgendes festgestellt: „Auch die Frage, ob Kinder stärker exponiert oder empfindlicher gegenüber hochfrequenten elektromagnetischen Felder(n) sein könnten als Erwachsene, konnte im Rahmen des DMF nicht abschließend geklärt werden.“ Allein dieser Befund rechtfertigt es nach Auffassung des Senats, im Zusammenhang mit Mobilfunk bestehende Besorgnisse weiterhin auch dem „vorsorgerelevanten Risikoniveau“ zuzuordnen und nicht ausschließlich den „Immissionsbefürchtungen“ (zu dieser Unterscheidung vgl. BayVGH vom 2.8.2007 a. a. O. sowie Uechtritz, a. a. O., S. 516 mit weiteren Nachweisen). 39Der Einwand, es handele sich um eine § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zuwiderlaufende unzulässige „Negativplanung“, verfängt schon deswegen nicht, weil der angestrebte Ausschluss eine zulassende („positive“) Festsetzung in Form einer Baugebietsausweisung voraussetzt. Bei einer Planung, wie sie die Beigeladene beabsichtigt, geht es nicht um die Verhinderung von Mobilfunkanlagen, sondern um deren Ausschluss in bestimmten Gebieten unter der Voraussetzung, dass sich in aus Sicht der Gemeinde geeigneteren anderen Teilen des Gemeindegebiets eine für dessen „Versorgung“ ausreichende Zahl von Standorten finden lässt. Eine derartige Standortsteuerung ist ebensowenig eine unzulässige Verhinderungsplanung wie beispielsweise eine Planung, die die einzelnen Gewerbegebiete einer Gemeinde im Verhältnis zueinander nach dem Störgrad der Betriebe gliedert (vgl. § 1 Abs. 4 BauNVO) und damit Betriebe eines bestimmten Störgrades in bestimmten Bereichen ausschließt.
38. Die durch die Veränderungssperre gesicherte Planung ist nicht deswegen von vorneherein zum Scheitern verurteilt, weil das rechtliche Instrumentarium zu ihrer Umsetzung fehlen würde. Das gilt sowohl speziell für die gesicherte, das Baugebiet „…“ betreffende Planung (a) als auch für die Gesamtplanung, deren Bestandteil die gesicherte Planung sein soll (b) a) In dem geplanten (erweiterten) Baugebiet können Mobilfunkanlagen sowohl als fernmeldetechnische Nebenanlagen