Verordnung über den Mutterschutz für Beamtinnen (Bayerische Mutterschutzverordnung – BayMuttSchV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 7. Oktober 2003 (GVBl S. 785, BayRS 2030-2-26-F), zuletzt geände

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V auf § 23 BeamtStG auf die Absätze 1 und 2 beschränkt worden. II. Im Hinblick auf diese Anpassung rügen die Antragsteller nunmehr, dass die geänderten und allein klagegegenständlichen Vorschriften gegen die in Art. 124 bis 126 BV enthaltenen Bestimmungen zum Schutz von Ehe und Familie, Kindern und Eltern verstoßen. Sie machen im Wesentlichen geltend: 1. Entlassungen von Beamten auf Probe und auf Widerruf wegen Dienstunfähigkeit könnten zwar bei richtiger Gesetzesauslegung nicht auf § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BeamtStG gestützt werden. Wegen der Gefahr einer wörtlichen Interpretation müsse sich der Entlassungsschutz während der Elternzeit und des Mutterschutzes aber auch auf diese Norm erstrecken, um effektiv zu sein. 2. Die weiterhin mögliche Entlassung von Beamten auf Probe und auf Widerruf wegen Dienstunfähigkeit nach § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BeamtStG berücksichtige nicht den hohen Stellenwert von Mutterschutz und Elternzeit.

1. a)Die Nichtbewährung während der Probezeit gemäß § 23 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BeamtStG, die u. a. wegen mangelnder gesundheitlicher Eignung eine Entlassung wie bei Dienstunfähigkeit zur Folge habe, unterliege ausdrücklich dem Entlassungsschutz während des Mutterschutzes und der Elternzeit, sodass bei Dienstunfähigkeit nichts anderes gelten könne. Die gegenwärtige Regelung mache den Entlassungsschutz vom Grad der gesundheitlichen Beeinträchtigung abhängig und schließe nur die von der sofortigen Entlassung aus, deren gesundheitliche Beeinträchtigung das Ausmaß der Dienstunfähigkeit noch nicht erreiche.
2. b)Einem Beamten auf Probe werde gemäß § 23 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 i. V. m. § 14 Abs. 3 UrlV und § 11 Abs. 3 BayMuttSchV Entlassungsschutz auch gewährt, wenn er ein Dienstvergehen begehe, das bei einem Beamten auf Lebenszeit zu einer Rückstufung nach Art. 10 BayDG oder einer Kürzung der Dienstbezüge führen würde. Unterbleibe der Entlassungsschutz für die Fälle der in aller Regel unverschuldeten Dienstunfähigkeit, ergebe sich ein eindeutiger Wertungswiderspruch zu den Folgen des im Verantwortungsbereich des Beamten liegenden vorwerfbaren Verhaltens.
3. c)Da dem Dienstherrn nach § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BeamtStG kein Beurteilungs- und Ermessensspielraum bei der Entlassung wegen Dienstunfähigkeit zustehe, bedürfe es eines erhöhten Schutzes der Familien im Rahmen des Mutterschutzes und der Elternzeit. In diesem Zusammenhang werde auf Art. 65 Abs. 1 und 2 BayBG verwiesen, wonach Dienstunfähigkeit fingiert werde.
4. d)Die auf Bundesebene geltenden §§ 4 und 8 der Verordnung über den Mutterschutz für Beamtinnen des Bundes und die Elternzeit für Beamtinnen und Beamte des Bundes (Mutterschutz- und Elternzeitverordnung – MuSchEltZV) verwiesen für die Zulässigkeit von Entlassungen lediglich auf §§ 31 und 32 BBG. Wegen Dienstunfähigkeit (§ 34 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBG) dürften Bundesbeamtinnen und Bundesbeamte auf Probe und auf Widerruf während der Elternzeit und des Mutterschutzes daher nicht entlassen werden. Es verwundere sehr, dass der Schutz von Müttern, Vätern und Kindern davon abhängig sein solle, ob jemand Bundesbeamter oder bayerischer Landesbeamter sei. 3. Der Fall einer Entlassung wegen Verlusts der deutschen Staatsbürgerschaft nach § 23 Abs. 2 BeamtStG, die im Ermessen des jeweiligen Dienstherrn stehe, komme in der Praxis wohl nur sehr selten vor. Gleichwohl sei es jedoch erforderlich, dass Mütter, Väter und Kinder insoweit in den Entlassungsschutz während der Elternzeit bzw. des Mutterschutzes einbezogen würden. III. 1. Die Bayerische Staatsregierung hält die Popularklage für unbegründet, soweit sie sich nicht durch die Änderungsverordnung vom 5. Januar 2011 erledigt hat. Seit 1. April 2009 werde in § 11 Abs.

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V statt auf Art. 39, 40 und 43 Abs. 3 BayBG auf die §§ 22 und 23 BeamtStG verwiesen, weil die vormals in Bezug genommenen Regelungen des Bayerischen Beamtengesetzes nunmehr in den §§ 22 und 23 BeamtStG enthalten seien. Die vollumfängliche Inbezugnahme des 23 BeamtStG habe zunächst eine Erweiterung der Entlassungstatbestände zur Folge gehabt. Dieses Versehen sei durch das rückwirkende Inkrafttreten der Änderungsverordnung vom 5. Januar 2011 (GVBl S. 12) bereinigt worden. Damit sei inhaltlich die bis 31. März 2009 geltende Regelung wiederhergestellt. Diese stehe mit der Bayerischen Verfassung, insbesondere mit Art. 124, 125 und 126 BV, in Einklang.

1. a)Der Entlassungstatbestand des § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BeamtStG greife bei dienstunfähigen Beamten auf Widerruf oder auf Probe von vornherein nicht, weil er ausschließlich die Fälle des Erreichens der Altersgrenze bei Beamten auf Lebenszeit betreffe.
2. b)Es sei verfassungsrechtlich unbedenklich, dass § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BeamtStG die Entlassung von Beamten auf Widerruf oder auf Probe wegen Dienstunfähigkeit erlaube, sofern eine Versetzung in den Ruhestand nicht möglich sei.
3. aa)Zweck des Entlassungsschutzes sei es, den Beamten vor dem Verlust seines „Arbeitsplatzes“ gerade wegen der Schwangerschaft oder Elternzeit zu schützen. Bei Dienstunfähigkeit sei aber eine Beschäftigung nicht mehr möglich. Es sei nicht geboten, dienstunfähige Beamte in Mutterschutz- oder Elternzeit besserzustellen als jeden anderen dienstunfähigen Beamten. Die Regelung sei auch verhältnismäßig, weil sie in mehrfacher Hinsicht abgemildert sei.
4. bb)Ein Wertungswiderspruch zwischen dem vorgesehenen Entlassungsschutz bei Nichtbewährung während der Probezeit und dem fehlenden Schutz bei dienstunfähigen Beamten sei nicht gegeben, weil sich beide Fälle schon in tatsächlicher Hinsicht wesentlich unterschieden. Während dienstunfähige Beamte nicht mehr als Beamte einsetzbar seien, könnten ungeeignete Beamte weiterbeschäftigt werden, wenn auch nicht so, wie es sich der Dienstherr erwarte. Zudem bestehe auch in rechtlicher Hinsicht ein erheblicher Unterschied. Während die Entscheidung über die Bewährung eine Bewertung des Dienstherrn erfordere, stehe der Behörde bei der Feststellung der Dienstunfähigkeit kein Beurteilungsspielraum zu.
5. cc)Auch ein Wertungswiderspruch zwischen der Behandlung des dienstunfähigen Beamten und derjenigen des Beamten, der trotz eines Disziplinarvergehens befristeten Entlassungsschutz genieße, bestehe nicht. Denn das Vergehen sei in diesem Fall gerade nicht derart schwerwiegend, dass es zu einer Beendigung des Beamtenverhältnisses komme. Nur sehr schwerwiegende Disziplinarvergehen würden hinsichtlich ihrer Folge ebenso behandelt wie die Dienstunfähigkeit (§ 11 Abs. 2 BayMuttSchV, § 14 Abs. 2 UrlV).
6. dd)Dass im Bundesrecht auch dienstunfähigen Beamten auf Probe und auf Widerruf Entlassungsschutz gewährt werde, bedeute nicht, dass eine solche Regelung nach bayerischem Verfassungsrecht geschaffen werden müsse.
7. c)Ein absoluter Entlassungsschutz im Fall des Verlusts der Eigenschaft als Deutscher (§ 23 Abs. 2 BeamtStG) würde die Interessen des Dienstherrn übermäßig beeinträchtigen. Der eigentliche Regelungszweck, nämlich der Schutz vor Entlassung wegen der Schwangerschaft bzw. Elternzeit, dürfe nicht uminterpretiert werden in einen Schutz vor Entlassung während der Schwangerschaft bzw. Elternzeit. Hinzu komme, dass der Umstand, der zum Verlust der Eigenschaft als Deutsche bzw. Deutscher führe, grundsätzlich im eigenen Entscheidungs- und Verantwortungsbereich des Beamten liege. Die Regelung sei auch verhältnismäßig, weil nach § 7 Abs. 3 BeamtStG Ausnahmen zugelassen seien und die Entlassung im Ermessen der Verwaltung liege. 2. Der Bayerische Landtag hält die Popularklage – nach der Änderung der angegriffenen Regelungen durch Verordnung vom 5. Januar 2011 – aus den von der Staatsregierung angeführten Gründen für unbegründet. IV. Von der Durchführung einer mündlichen Verhandlung wird abgesehen, da eine solche nach der Sach- und Rechtslage nicht geboten erscheint (Art. 55 Abs. 3 VfGHG). V. Die Popularklage ist nur teilweise zulässig. 1. Nach Art. 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht der Bayerischen Verfassung verfassungswidrig einschränken. Gesetze und Verordnungen im Sinn des Art. 98 Satz 4 BV sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG). Dazu zählen § 11 Abs.

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V, die der Antragsteller insoweit angreift, als sie durch die Inbezugnahme des § 23 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 und 3 sowie Abs. 2 BeamtStG die dort festgelegten Tatbestände vom Entlassungsschutz der Beamtinnen und Beamten auf Probe oder auf Widerruf während der Mutterschutzzeit, die die Schwangerschaft und den Zeitraum von vier Monaten nach der Entbindung umfasst (§ 11 Abs. 1 Satz 1 BayMuttSchV), und während der Elternzeit (§ 11 Abs. 1 UrlV i. V. m. §§ 15 ff. BEEG) ausnehmen. Die in Bezug genommenen bundesrechtlichen Regelungen des Beamtenstatusgesetzes sind nicht unmittelbar Gegenstand der Popularklage. Ihr Inhalt ist aber nach Rang und Geltungskraft aufgrund der Verweisung Bestandteil des § 11 Abs.

des § 14 Abs. 3 UrlV und damit des bayerischen Landesrechts geworden (vgl. VerfGH vom 31.1.1989 = VerfGH 42, 1 /6; VerfGH vom 27.1.1993 = VerfGH 46, 14 /18). Die Popularklage richtet sich somit ausschließlich gegen § 11 Abs.

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V, und zwar insoweit, als dadurch die Regelungen des § 23 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 und 3 sowie Abs. 2 BeamtStG zum Inhalt des bayerischen Landesrechts gemacht werden.

1. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) beim Verfassungsgerichtshof geltend machen. Antragsberechtigt sind neben natürlichen Personen, wie dem Antragsteller zu 1, auch juristische Personen des privaten Rechts (vgl. VerfGH vom 2.7.1973 = VerfGH 26, 69/74; VerfGH vom 16.6.1975 = VerfGH 28, 107/118; Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern,
2. Aufl. 1992, RdNr. 7 zu Art. 98). Der Antragsteller zu 2 gehört als eingetragener Verein zu dem Kreis der Antragsberechtigten.
3. Unzulässig ist die Popularklage, soweit sie sich gegen die in § 11 Abs.

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V enthaltene Verweisung auf § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BeamtStG wendet. Danach sind Beamte zu entlassen, wenn sie nicht in den Ruhestand oder einstweiligen Ruhestand versetzt werden können, weil eine versorgungsrechtliche Wartezeit nicht erfüllt ist. Da diese Regelung jedoch für Beamte auf Lebenszeit konzipiert ist, findet sie für Beamte auf Probe oder auf Widerruf – wovon auch die Antragsteller ausgehen – keine Anwendung (Zängl in Weiß/Nie-dermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, RdNr. 21 zu § 23 BeamtStG). Im Übrigen verstößt eine Rechtsvorschrift nicht schon dann gegen die Bayerische Verfassung, wenn sie die Möglichkeit fehlerhafter Anwendung bietet (VerfGH vom 27.11.1961 = VerfGH 14, 104/112; VerfGH vom 18.5.1967 = VerfGH 20, 101/110; VerfGH vom 19.4.1989 = VerfGH 42, 54 /60; Meder, RdNr. 18 zu Art. 98). 4. Soweit die angegriffenen Normen § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 2 BeamtStG unberührt lassen, haben die Antragsteller gemäß Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG in hinreichend substanziierter Weise dargelegt, aus welchen Gründen ihrer Ansicht nach gegen Grundrechte der Bayerischen Verfassung verstoßen wird.

1. a)Die Antragsteller rügen ausdrücklich Verstöße gegen die in Art. 124, 125 und 126 BV enthaltenen Regelungen zum Schutz von Ehe, Familie und Kindern. Nicht ersichtlich ist, dass die angefochtenen Entlassungsregelungen den Schutzbereich des durch Art. 126 Abs. 1 BV garantierten elterlichen Erziehungsrechts berühren. Die Antragsteller haben jedoch ausreichend dargetan, inwiefern das in Art. 124 Abs. 1 BV gewährleistete Grundrecht auf Schutz von Ehe und Familie (vgl. VerfGH vom 21.10.2008 = BayVBl 2009, 395/397; BVerfG vom 3.4.2001 = BVerfGE 103, 242 /257 f.) ihrer Ansicht nach durch die angegriffenen Vorschriften verfassungswidrig eingeschränkt wird. Ob darüber hinaus auch Art. 125 Abs. 1 Satz 3 BV, wonach jede Mutter Anspruch auf den Schutz und die Fürsorge des Staates hat, ein subjektives Recht verbürgt (so Wolff in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, RdNr. 8 zu Art. 125; anders VerfGH vom 17.12.1979 = VerfGH 32, 156/159; VerfGH vom 27.9.2001 = VerfGH 54, 104/106; Meder, RdNr. 1 zu Art. 125), sodass eine Popularklage auch hierauf gestützt werden könnte, kann dahingestellt bleiben.
2. b)Zudem rügen die Antragsteller mit ihrem Vortrag zu Wertungswidersprüchen in den angegriffenen Regelungen die Verletzung des durch Art. 118 Abs. 1 BV garantierten Gleichbehandlungsgrundsatzes. Die ausdrückliche Nennung des einschlägigen Verfassungsartikels ist nicht zwingend nötig (VerfGH vom 19.12.1957 = VerfGH 10, 101/105).
3. c)Da eine zulässige Grundrechtsrüge vorliegt, prüft der Verfassungsgerichtshof die angegriffenen Vorschriften anhand aller einschlägigen Normen der Bayerischen Verfassung, auch soweit diese keine Grundrechte verbürgen oder nicht als verletzt bezeichnet sind (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 20.6.2008 = VerfGH 61, 130 /133). VI. Die Popularklage ist unbegründet. § 11 Abs.

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V sind verfassungsrechtlich nicht deshalb zu beanstanden, weil sie § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 2 BeamtStG unberührt lassen und damit für die dort geregelten Tatbestände keinen Entlassungsschutz der Beamtinnen und Beamten auf Probe und auf Widerruf während der Mutterschutz- und Elternzeit vorsehen. Der wesentliche Regelungsgehalt der angegriffenen Bestimmungen besteht darin, dass den Beamtinnen und Beamten auf Probe und auf Widerruf Entlassungsschutz während der Mutterschutz- und Elternzeit nur wegen der speziellen, für diese Beamtengruppen geltenden Entlassungstatbestände (§ 23 Abs. 3 und 4 BeamtStG), nicht dagegen im Hinblick auf die für alle Beamten vorgesehenen Entlassungsmöglichkeiten (§ 23 Abs. 1 und 2 BeamtStG) gewährt wird. Die Antragsteller wenden sich gegen § 11 Abs.

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V, soweit durch die Inbezugnahme des § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 sowie Abs. 2 BeamtStG die dort festgelegten Tatbestände vom Entlassungsschutz der Beamtinnen und Beamten auf Probe und auf Widerruf ausgenommen werden. Damit wollen sie letztlich eine Ausdehnung des Schutzes auf weitere Fallgruppen erreichen. Da der Verordnungsgeber für Lebenszeitbeamte – wegen der insoweit ohnehin auf eng begrenzte Ausnahmefälle beschränkten Entlassungsmöglichkeiten – keinen besonderen Entlassungsschutz vorgesehen hat, bedeutet dies im Ergebnis, dass die Antragsteller eine Rechtslage anstreben, die die Beamten auf Probe und auf Widerruf besserstellen würde als alle anderen Beamten, insbesondere die Lebenszeitbeamten. Die sich hieraus ergebenden verfassungsrechtlichen Fragen bedürfen jedoch keiner Vertiefung, da die mit der Popularklage angegriffenen Regelungen nicht zu beanstanden sind. 1. Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) ist nicht verletzt. Werden Vorschriften einer auf landesgesetzlicher Ermächtigung beruhenden Rechtsverordnung in zulässiger Weise mit der Popularklage angefochten, prüft der Verfassungsgerichtshof auch, ob sie auf einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung beruhen und sich in deren Rahmen halten. Fehlte es daran, verstießen die abgeleiteten Rechtsvorschriften gegen das Rechtsstaatsprinzip und wären schon aus diesem Grunde nichtig, ohne dass es noch darauf ankäme, ob durch sie in der Bayerischen Verfassung verbürgte Grundrechte verfassungswidrig eingeschränkt werden (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 15.7.2004 = VerfGH 57, 84 /93; VerfGH vom 13.4.2005 = VerfGH 58, 77 /91).

1. a)Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Ermächtigungsgrundlage des Art. 99 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BayBG (früher Art. 88 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BayBG a. F.), auf die sich die angegriffenen Normen stützen, sind nicht ersichtlich. Die Staatsregierung als Verordnungsgeber wird hierdurch ermächtigt, die der Eigenart des öffentlichen Dienstes entsprechende Anwendung der Vorschriften des Mutterschutzgesetzes auf Beamtinnen sowie der Vorschriften des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes über die Elternzeit auf Beamte und Beamtinnen zu regeln. Für diese nach Inhalt, Zweck und Ausmaß ausreichend bestimmte Delegation der Rechtsetzungsbefugnis steht dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz zu. Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG unterfällt die Regelung der Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung der konkurrierenden Gesetzgebung. Demgemäß hat der Bundesgesetzgeber in § 46 BeamtStG bestimmt, dass Mutterschutz und Elternzeit zu gewährleisten sind. Die landesrechtliche Regelung des Art. 99 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BayBG wird hierdurch jedoch nicht versperrt. Gemäß Art. 72 Abs. 1 GG haben die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. In § 46 BeamtStG hat der Bundesgesetzgeber lediglich die Gewährleistung von Mutterschutz und Elternzeit dem Grundsatz nach angeordnet; die Regelung der Einzelheiten bleibt dem Landesgesetzgeber vorbehalten (BT-Drs. 16/4027 S. 34).
2. b)Die angegriffenen Normen halten sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des Art. 99 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BayBG. Der Erlass von Verordnungen ist (abgeleitete) Rechtsetzung. Die Verordnung konkretisiert – ermächtigt durch den parlamentarischen Gesetzgeber – den Willen des Gesetzgebers auf einer weiteren Stufe. Dem Verordnungsgeber steht nach dem Maß der ihm delegierten Rechtsetzungsbefugnis ein Raum eigener Gestaltungsfreiheit zu. Das unterscheidet den Erlass einer Verordnung wesentlich von der (unmittelbaren) Gesetzesauslegung im Einzelfall (vgl. Ossenbühl in Isensee/ Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 2. Aufl. 1996, Band III, § 64 RdNrn. 33 ff. m. w. N.). Bezogen auf Art. 99 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BayBG i. V. m. § 9 MuSchG und § 18 BEEG bedeutet dies, dass die Konkretisierung des in den bundesrechtlichen Regelungen enthaltenen Begriffs der besonderen Fälle, in denen eine Kündigung bzw. Entlassung während der Mutterschutz- und Elternzeit ausnahmsweise zulässig ist, einem Beurteilungsspielraum des Verordnungsgebers unterliegt (vgl. BVerfG vom 4.2.1975 = BVerfGE 38, 348 /363), bei dessen Ausfüllung der Eigenart des öffentlichen Dienstes besondere Bedeutung zukommt. Die Kontrolle durch den Verfassungsgerichtshof ist in diesem Zusammenhang darauf beschränkt festzustellen, ob der Verordnungsgeber die durch die gesetzliche Ermächtigung vorgegebenen Begriffe nicht verkannt hat und von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist (VerfGH vom 8.11.2010).
3. aa)§ 11 Abs. 3 BayMuttSchV i. V. m. § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 2 BeamtStG ist unter diesem Gesichtspunkt nicht zu beanstanden. Das für Arbeitnehmerinnen geltende Mutterschutzgesetz, auf das die Ermächtigungsgrundlage des Art. 99 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayBG Bezug nimmt, erlaubt gemäß § 9 Abs. 3 MuSchG in besonderen Fällen, die nicht mit dem Zustand einer Frau während der Schwangerschaft oder ihrer Lage bis zum Ablauf von vier Monaten nach der Entbindung in Zusammenhang stehen, ausnahmsweise die Kündigung.