Tenor Die Antragsgegnerin zu 1. hat das parlamentarische Budgetrecht des Landtags verletzt, indem sie es unter Verstoß gegen ihre aus Art. 81 Abs. 3 der landesverfassung folgenden Pflichten unterlasse

Art. 82

LV NRW sei keine gleichwertige Alternative zu einem vor Beginn des Haushaltsjahres vom Parlament beschlossenen Haushalt. Es verleihe dem Vorherigkeitsgebot auch weder den Charakter einer bloßen Sollvorschrift noch stelle es dieses Gebot unter einen "Bemühensvorbehalt". Vielmehr handele es sich um eine strikt zu interpretierende Ausnahmeregelung. Diese gestatte eine vorläufige Haushaltsführung nur unter eng begrenzten Voraussetzungen in sachlicher und zeitlicher Hinsicht. Die aus Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LV NRW resultierenden Pflichten würden davon nicht berührt. Zur näheren Begründung bezieht sich die Antragstellerin auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum bundesverfassungsrechtlichen Vorherigkeitsprinzip. Eine Nichteinhaltung des Vorherigkeitsgebots stelle nur dann keinen Verfassungsverstoß dar, wenn das Unterlassen der rechtzeitigen Verabschiedung eines Haushaltsgesetzes auf Umständen beruhe, die dem Tatbestand der objektiven Unmöglichkeit nahe kämen. Gemessen daran verletze das Verhalten der Antragsgegner Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LV NRW. Da der Haushalt bei Einreichung des Antrags noch nicht in den Landtag eingebracht worden sei, verstehe sich von selbst, dass die verfassungsrechtlich vorgesehene Frist nicht mehr eingehalten werden könne. Die vom Antragsgegner zu 2. für die Verzögerung angeführten Gründe könnten dies nach dem dargestellten Maßstab nicht rechtfertigen. Weder der häufige Verstoß gegen dieses Gebot, noch das Urteil des Verfassungsgerichtshofs vom 15. März 2011, noch die dadurch angeblich veranlasste Verschiebung des Haushalts 2011 auf Mitte Mai 2011, noch die Schwierigkeiten mit der WestLB oder das Argument der Sommerpause hätten eine rechtzeitige Vorlage des Haushaltsgesetzes 2012 unmöglich gemacht. Im Übrigen habe die Antragsgegnerin die beiden Monate zwischen dem Inkrafttreten des Haushalts 2011 und der Sommerpause nicht hinreichend für Vorarbeiten zum Haushalt 2012 genutzt und die Eckwerte am 22. Juli 2011 viel zu spät beschlossen. Die Rahmendaten für diesen Beschluss hätten im Mai 2011 bereits festgestanden. 2. Die Antragsgegner beantragen, soweit sich der Antrag gegen die Antragsgegnerin zu 1. richtet, den Antrag zurückzuweisen, soweit sich der Antrag gegen den Antragsgegner zu 2. richtet, den Antrag als unzulässig zu verwerfen, hilfsweise, ihn zurückzuweisen. Sie tragen vor:

1. a)Soweit der Antrag gegen den Antragsgegner zu 2. gerichtet sei, bestünden bereits Zweifel an der Zulässigkeit. Das Unterlassen einer Maßnahme sei im Organstreit nur dann ein zulässiger Angriffsgegenstand, wenn eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Vornahme der unterlassenen Maßnahme nicht ausgeschlossen werden könne. Eine verfassungsrechtliche Verpflichtung des Antragsgegners zu 2. zur Vornahme der Maßnahme, deren Unterlassen hier gerügt werde, sei aber nicht ersichtlich. Zwar sei nach § 28 Abs. 1 Satz 2 LHO NRW der Finanzminister einfachrechtlich für die Aufstellung des Entwurfs des Haushaltsplans zuständig. Verfassungsrechtlich gelte die Aufstellung und Einbringung des Haushalts jedoch als eine ausschließliche Befugnis und Pflicht der Regierung als Kollegialorgan.
2. b)Jedenfalls sei der Antrag in Bezug auf beide Antragsgegner unbegründet. Der Vorherigkeitsgrundsatz beinhalte keine nach Tatbestand und Rechtsfolge strikte Anwendung, wonach aus einer Verkündung eines Haushaltsgesetzes nach dem vorgegebenen Zeitpunkt unmittelbar ein Verstoß gegen diesen Grundsatz folge. Überwiegend werde darin lediglich ein Ordnungsgrundsatz oder eine Sollvorschrift gesehen. Es handele sich jedenfalls um eine sanktionslose Bestimmung; eine verspätete Beschlussfassung über das Haushaltsgesetz mache dieses nicht etwa verfassungswidrig und nichtig. In Art. 82 LV NRW treffe die Verfassung selbst Vorsorge für den Fall einer nicht rechtzeitigen Feststellung des Haushaltsplans. Dies zeige, dass die Landesverfassung die Einhaltung des Vorherigkeitsgrundsatzes jedenfalls nicht unbedingt und strikt erwarte und verlange. Bei der vorläufigen Haushaltsführung handele es sich zwar in der Tat nicht um eine gleichwertige Alternative zu einem vor Beginn des Haushaltsjahres vom Parlament beschlossenen Haushalt. Diese sei in Art. 82 LV NRW aber auch nicht als eine gleichwertige - oder gar für die Regierung attraktive - Alternative ausgestaltet. Die Regierung könne danach allein bereits zuvor beschlossene bzw. bewilligte Maßnahmen (weiter-)finanzieren und sei damit politisch auf den vorgefundenen Status quo festgelegt. Die fehlende strikte Verbindlichkeit des Vorherigkeitsgrundsatzes habe einen tieferen Grund: Dieser liege darin, dass das (rechtzeitige) Zustandekommen des Haushaltsgesetzes verfassungsrechtlich nicht eingefordert werden könne, weil er notwendig das Ergebnis eines politischen Prozesses sei. Die Verfassung könne wegen der pluralistischen Vielfalt des Parlaments das Scheitern einer Einigung und einen Konflikt zwischen Parlament und Regierung nicht ausschließen. Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LV NRW statuiere deshalb ein Prinzip oder Optimierungsgebot, das nur verlange, das Ziel einer bis zum Schluss des Vorjahres erfolgten Feststellung des Haushaltsplans nach Möglichkeit zu erreichen (und diese bei Nichterreichen möglichst frühzeitig nachzuholen). Folgerichtig begründe Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LV NRW auch für die einzelnen Verfassungsorgane keine strikt zu verstehenden Verhaltenspflichten. Dem trage § 30 Satz 1 LHO NRW Rechnung, wonach der Entwurf des Haushaltsgesetzes mit dem Entwurf des Haushaltsplans dem Landtag bis zum 30. September des Vorjahres vorgelegt werden "soll". Die verfassungsrechtlichen Mitwirkungspflichten bestünden nur nach Maßgabe der rechtlichen und tatsächlichen Handlungsmöglichkeiten der einzelnen Beteiligten. Da das parlamentarische Beratungsverfahren nicht dazu geeignet sei, noch größere Änderungen an dem vorgelegten Haushaltsentwurf vorzunehmen, könne aus der Zielvorgabe des Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LV NRW keine Verpflichtung der Regierung zur frühzeitigen Vorlage eines bloß fragmentarischen, so nicht beschlussfähigen Haushaltsentwurfs abgeleitet werden. Vielmehr habe die Regierung abzuwägen zwischen der Verpflichtung, einerseits dem Parlament möglichst früh- bzw. rechtzeitig Gelegenheit zur Beratung und Beschlussfassung über einen Haushaltsentwurf zu geben, andererseits dem Parlament aber auch einen zustimmungsfähigen Haushaltsentwurf vorzulegen. Hierbei sei den Antragsgegnern ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zuzugestehen, weil die zielführende Gestaltung des Verfahrens zur Aufstellung des Haushalts von situationsabhängigen politischen Einschätzungen und Beurteilungen abhängig sei. Gemessen daran verletze das Verhalten der Antragsgegner den landesverfassungsrechtlichen Vorherigkeitsgrundsatz nicht. Dass die Vorbereitung und Einbringung des Entwurfs des Haushaltsgesetzes nicht so frühzeitig habe erfolgen können, dass eine Beschlussfassung über das Haushaltsgesetz noch vor Beginn des Haushaltsjahres 2012 möglich gewesen wäre, sei den besonderen tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen der Aufstellung und Einbringung des Haushalts 2012 geschuldet: Beim üblichen Verlauf beanspruche die Einhaltung des in Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LV NRW genannten Terminziels annähernd das volle Kalenderjahr. Die internen Planungen im Finanzministerium für die Haushaltsaufstellung begönnen bereits unmittelbar nach dem Jahreswechsel, und die Verabschiedung des Haushaltsgesetzes erfolge regelmäßig im Dezember. Das Verfahren zur Aufstellung des Haushaltsplans 2012 habe von Beginn an von diesem Normverlauf abweichenden Randbedingungen unterlegen. Bereits der Haushalt 2011, die notwendige Grundlage der Aufstellung des nachfolgenden Haushalts 2012, habe nicht

dem normalen Verlauf verabschiedet werden können. Das habe seinen Grund zum einen in den Landtagswahlen vom

1. Mai 2010 gehabt, zum anderen darin, dass die neue Landesregierung zunächst einen Nachtragshaushalt 2010 aufgestellt habe, der im September 2010 in den Landtag eingebracht und vom Landtag am
2. Dezember 2010 verabschiedet worden sei. Ein weitere Verzögerung des Gesetzgebungsverfahrens zum Haushalt 2011 sei durch das beim Verfassungsgerichtshof anhängig gemachte Normenkontrollverfahren gegen den Nachtragshaushalt 2010 verursacht worden. Von diesem Urteil seien Klärungen zu Verfassungsfragen zu erwarten gewesen, die auch für den Haushalt 2011 unmittelbar relevant gewesen seien. Der Respekt vor dem Verfassungsgerichtshof und die Verantwortung für die Aufstellung eines verfassungsgemäßen Haushalts 2011 hätten es daher geboten, die zu erwartenden verfassungsgerichtlichen Vorgaben abzuwarten und deren Beachtung bei der Beschlussfassung über den Haushalt 2011 sicherzustellen. Dass das Haushaltsgesetz 2011 aus diesen Gründen erst im Mai 2011 habe verabschiedet werden können, habe notwendig auch das Gesetzgebungsverfahren zum Haushalt 2012 zeitlich beeinflusst und verzögert. Die aus der verfassungsgerichtlichen Entscheidung zum Nachtragshaushalt 2010 im Haushalt 2011 zu ziehenden Konsequenzen seien potentiell so gravierend gewesen, dass eine vorweggenommene Festlegung von Eckwerten für den Haushalt 2012 durch das Kabinett nicht möglich erschienen sei. Das gelte umso mehr, als sich die Minderheitsregierung nicht habe sicher sein können, eine Mehrheit für einen von ihr vorgelegten Haushaltsentwurf 2011 zu finden. Diese Mehrheitsfindung - mit Hilfe beispielsweise der Antragstellerin - sei auch dadurch erschwert worden, dass die Landesregierung mit Rücksicht auf verfassungsrechtliche Vorgaben und aufgrund eigener politischer Überzeugung eine Rückführung der Nettokreditaufnahme angestrebt habe. Die Festlegung der Eckwerte sei deshalb eine besondere Herausforderung gewesen und habe erst am
3. Juli 2011 erfolgen können. Die anschließende Sommerpause habe in diesem Verfahren eine besondere Erschwernis und Verzögerung bedeutet. Ihre Bedeutung für den Zeitplan hänge stark davon ab, in welche Arbeitsphase sie hineinfalle. Während bei der "Normalplanung" der Haushaltsentwurf vor der Sommerpause beschlossen sei und diese selbst nur für eher technische Arbeiten der Druckreifmachung und des Drucks benötigt werde, seien hier gerade die ersten Wochen der umfangreichen, zahlreiche Beteiligte erfordernden Arbeitsschritte der Haushaltsvoranschläge und der Beratungen hierüber auf den verschiedenen Ebenen in diese Zeit gefallen. Ergänzende Bedeutung habe auch die besondere Arbeitsbelastung des Finanzministeriums auf Grund der WestLB-Problematik gehabt. Der ausgesprochen knapp angesetzte Zeitplan für den Haushalt 2012 sei in der Durchführung verzögerungsfrei eingehalten worden. Die Antragsgegnerin zu
4. habe damit das ihr unter den konkreten Randbedingungen Mögliche getan, um zur Einhaltung des Ziels des Vorherigkeitsgebots beizutragen. Sie habe dem Parlament immerhin noch eine erste Beratung des Haushaltsgesetzentwurfs vor Beginn des Haushaltsjahres ermöglicht.
5. Dem Landtag NRW ist von der Einleitung des Verfahrens Kenntnis gegeben worden. B. Der Antrag ist

Art. 75Nr.

2 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen - LV NRW -, § 12 Nr. 5, §§ 43 ff. des Verfassungsgerichtshofgesetzes - VerfGHG NRW - zulässig, soweit er gegen die Antragsgegnerin zu

1. gerichtet ist. Soweit der Antrag gegen den Antragsgegner zu
2. gerichtet ist, ist er unzulässig. I. Die Antragstellerin ist beteiligtenfähig. Fraktionen können im verfassungsprozessualen Organstreit als Teile des obersten Landesorgans "Landtag"

Art. 75Nr. 2 LV NRW, § 12 Nr. 5, § 43 Verf

GHG NRW Beteiligte sein (vgl. VerfGH NRW, OVGE 47, 293, 295). Die Antragstellerin hat ihre Beteiligtenfähigkeit nicht dadurch verloren, dass sie im neugewählten Landtag der 16. Wahlperiode nicht mehr vertreten ist. Maßgeblich für die Parteifähigkeit von Fraktionen im Organstreit ist der Zeitpunkt, zu dem sie den Verfassungsstreit anhängig gemacht haben. Der Organstreit dient seiner Funktion nach dazu, durch Auslegung der Verfassung den Umfang der Rechte und Pflichten oberster Landesorgane und anderer Beteiligter im Sinne von Art. 75 Nr. 2 LV NRW, § 12 Nr. 5 VerfGHG NRW zu klären (VerfGH NRW, NWVBl. 1997, 247, 249; hinsichtlich Abgeordneter vgl. auch VerfGH NRW, OVGE 48, 280, 281; BVerfGE 102, 224 , 231, m. w. N.). Auch die Antragsgegner können als oberstes Landesorgan bzw. als Teil davon Beteiligte in einem Organstreitverfahren sein (vgl. VerfGH NRW, OVGE 52, 297, 301). II. Die Antragstellerin ist

§ 44Abs. 1 Verf

GHG NRW antragsbefugt, soweit der Antrag gegen die Antragsgegnerin zu

1. gerichtet ist und damit eine Verletzung von Rechten des Landtags geltend gemacht wird. Fraktionen sind berechtigt, im Organstreit die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung von Rechten des gesamten Parlaments geltend zu machen. Sie sind darüber hinaus zur Geltendmachung eigener Rechte befugt, wenn diese in der Verfassung verankert sind (vgl. VerfGH NRW, OVGE 47, 293, 296; BVerfGE 70, 324 , 351).
2. Eine Verletzung der Antragstellerin in eigenen Rechten kommt hier nicht in Betracht. Die Antragstellerin verteidigt das Recht des Landtags, vor Beginn des Haushaltsjahres über den Haushalt zu beschließen. Dieses steht nach der Landesverfassung dem Landtag als Ganzem zu. Die Antragstellerin selbst ist von der geltend gemachten Verzögerung nur in ihrer Eigenschaft als Teil des Landtags betroffen. Von der Verfassung geschützte Rechte, die ihr gerade und unmittelbar als Fraktion zustehen, sind dagegen nicht berührt. Als derartige Rechte kommen nur solche im innerparlamentarischen Raum, nicht aber im Verhältnis zwischen Parlament und Regierung in Betracht (vgl. BVerfGE 100, 266 , 270, m. w. N.).
3. Die Antragstellerin kann jedoch in Prozessstandschaft für den Landtag geltend machen, dass die Antragsgegnerin zu
4. das parlamentarische Budgetrecht des Landtags (Art. 81 LV NRW) verletzt habe. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Antragsgegnerin zu
5. gegen ihre verfassungsrechtlichen Pflichten aus Art. 81 Abs. 3 LV NRW verstoßen hat, indem sie den Entwurf des Haushaltsgesetzes für das Haushaltsjahr 2012 (mit dem Entwurf des Haushaltsplans 2012) erst im Dezember 2011 in den Landtag eingebracht hat. Wurde der Landtag dadurch gehindert,

Art. 81Abs.

3 LV NRW vor Beginn des Haushaltsjahres über das Haushaltsgesetz zu beschließen, mit der Folge, dass die Antragsgegnerin zu 1.

Art. 82

LV NRW zu einer vorläufigen Haushaltsführung berechtigt wurde, ist sein Budgetrecht geschmälert. Dies kann die Antragstellerin für den Landtag geltend machen, da sie diesem im Zeitpunkt der beanstandeten Maßnahme bzw. Unterlassung angehört hat (vgl. VerfGH NRW, OVGE 44, 289, 291). Dem steht auch nicht entgegen, dass der Landtag als solcher den Zeitplan der Haushaltsaufstellung nicht beanstandet hat, wie durch die Ablehnung der beiden von der Antragstellerin und der Fraktion der CDU gestellten Anträge im Plenum deutlich geworden ist. Eine Fraktion als Teil des Parlaments kann dessen Rechte auch dann in einem Organstreitverfahren geltend machen, wenn das Parlament selbst die Maßnahme gebilligt hat (vgl. VerfGH NRW, OVGE 44, 289, 292; BVerfGE 45, 1 , 29).

1. Diese Möglichkeit einer Verletzung in verfassungsrechtlich geschützten Organrechten besteht indes nur, soweit sich der Antrag gegen die Antragsgegnerin zu
2. richtet. Der Antragsgegner zu
3. ist im vorliegenden Verfahren kein zulässiger Antragsgegner. Gegen welche Person oder Institution der Antrag zu richten ist, hängt in erster Linie davon ab, wer die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung (verfassungs)rechtlich verantworten muss (vgl. BVerfGE 118, 277 , 322, m. w. N.). Die Gesetzesinitiative für den Haushalt steht allein der Landesregierung zu (Art. 65 LV NRW i. V. m. §§ 29 Abs. 1, 30 LHO NRW; siehe auch VerfGH NRW, OVGE 44, 278, 280). Die Landesregierung ist daher verfassungsrechtlich gegenüber dem Landtag für die Vorlage des Gesetzentwurfs verantwortlich. Sie ist das Verfassungsorgan, das entsprechend seiner politischen Leitungsaufgabe auch im Bereich des Haushaltswesens als bestimmendes Organ der Exekutive dem Landtag gegenübersteht (vgl. für den Bund BVerfGE 45, 1 , 29 und 46 f.). Dem Finanzminister weist die Verfassung in diesem Zusammenhang lediglich in Art. 85 und 86 LV NRW eigene Rechte und Pflichten zu, die hier nicht betroffen sind. Seine Verpflichtung, den Entwurf des Haushaltsplans aufzustellen, gründet demgegenüber lediglich im einfachen Recht (§ 28 Abs. 1 Satz 2 LHO NRW). Soweit Art. 81 Abs. 3 LV NRW "alle am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Verfassungsorgane" verpflichtet, daran mitzuwirken, dass der Haushaltsplan vor Ablauf des vorherigen Rechnungsjahres verabschiedet werden kann (so BVerfGE 45, 1 , 33; 66, 26 , 38 zu Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG), sind damit folglich die Landesregierung und der Landtag gemeint, nicht aber der Finanzminister als bloßer Teil des Verfassungsorgans Landesregierung. Vielmehr hat die Landesregierung in diesem Zusammenhang verfassungsrechtlich auch für das Verhalten des ihr angehörenden Finanzministers einzustehen. III. Die Antragsfrist des § 44 Abs. 3 VerfGHG NRW ist eingehalten. Der Antrag ist innerhalb von sechs Monaten gestellt worden, nachdem für die Antragstellerin erkennbar wurde, dass der Entwurf des Haushaltsgesetzes erst im Dezember 2011 in den Landtag eingebracht werden sollte (vgl. insoweit VerfGH NRW, NWVBl. 1996, 58, 59). Dies war frühestens mit der Pressemitteilung des Antragsgegners zu
4. vom
5. Juli 2011 der Fall, die den Konsens des Kabinetts über die Rahmendaten und den Fahrplan beim Haushalt 2012 bekannt gab. IV. Das Rechtsschutzinteresse für den Antrag entfällt nicht deshalb, weil die beanstandete Unterlassung in der Vergangenheit liegt und jedenfalls mit dem (vorzeitigen) Ablauf der
6. Wahlperiode abgeschlossen ist. Angesichts der dargelegten objektiven Funktion des Organstreits und mit Blick auf den Erlass künftiger Haushaltsgesetze besteht ein verfassungsrechtliches Interesse an einer Klärung der Anforderungen des Vorherigkeitsgebots

Art. 81Abs. 3 LV NRW (vgl. Verf

GH NRW, NVWBl. 1997, 247, 249; siehe auch BVerfGE 41, 291 , 303 f., sowie - zum Normenkontrollverfahren - VerfGH NRW, OVGE 45, 308, 310). C. Der Antrag gegen die Antragsgegnerin zu

1. ist begründet. Die Antragsgegnerin zu
2. hat das parlamentarische Budgetrecht des Landtags verletzt, indem sie es unter Verstoß gegen Art. 81 Abs. 3 LV NRW unterlassen hat, den Entwurf des Haushaltsgesetzes 2012 so frühzeitig in den Landtag einzubringen, dass dieses noch vor Beginn des Haushaltsjahres 2012 im Landtag beschlossen werden konnte. I. Nach Art. 81 Abs. 1 LV NRW sorgt der Landtag durch Bewilligung der erforderlichen Mittel für die Deckung des Landesbedarfs. Die Bewilligung wird mit der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes ausgesprochen, durch das nach Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LV NRW der Haushaltsplan festgestellt wird. Mit diesen Vorschriften weist die Verfassung dem Landtag die prinzipiell ausschließliche Befugnis zu, über die Ausgaben zu entscheiden, die in Durchführung des für die nachfolgende Haushaltsperiode in Aussicht genommenen Regierungsprogramms getätigt werden dürfen (VerfGH NRW, OVGE 44, 278, 279 f.; 45, 308, 315). Um diese Budgethoheit des Parlaments auch in zeitlicher Hinsicht zu sichern, schreibt Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LV NRW vor, dass der Haushaltsplan vor Beginn des Haushaltsjahres durch das Haushaltsgesetz festzustellen ist (sogenanntes Vorherigkeitsgebot). Die Norm gleicht in ihrem Wortlaut Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG, der lediglich anstelle von Haushaltsjahren (synonym) von Rechnungsjahren spricht. Zu ihrer Konkretisierung kann daher die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum bundesverfassungsrechtlichen Vorherigkeitsgebot

Art. 110Abs.

2 Satz 1 GG herangezogen werden. 1. Das Vorherigkeitsgebot dient der wirksamen Ausgestaltung des parlamentarischen Budgetrechts. Es will insbesondere die Leitungsfunktion des Haushalts für das gesamte Haushaltsjahr gewährleisten. Verpflichtungsadressat dieses Grundsatzes ist nicht nur das Parlament, auch wenn das Vorherigkeitsgebot nach seinem Wortlaut in erster Linie den Gesetzgeber anspricht. Alle am Gesetzgebungsverfahren mitwirkenden Verfassungsorgane sind verpflichtet, an der Erfüllung des Vorherigkeitsgebots mitzuwirken, also auch die Regierung, der die ausschließliche haushaltsgesetzliche Initiativkompetenz zukommt. Diese Kompetenz umfasst das Recht und die Pflicht zur rechtzeitigen Einbringung; im Funktionsbereich der Regierung sind die aufwendigen Vorbereitungsarbeiten zu den Entwürfen der Einzelpläne und des Gesamthaushaltsplans zu leisten, deren rechtzeitiger Abschluss notwendige Voraussetzung für die rechtzeitige Feststellung durch das Haushaltsgesetz ist (vgl. BVerfGE 45, 1 , 33; 66, 26 , 38; 119, 96 , 120). Das Haushaltsgesetz muss - wie auch der systematische Zusammenhang mit Art. 82 LV NRW zeigt - vor Beginn der Haushaltsperiode vom Parlament verabschiedet und im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden sein (vgl. Kamp, in: Heusch/Schönenbroicher, Die Landesverfassung Nordrhein-Westfalen, 2010, Art. 81 Rn. 66; BVerfGE 119, 96 , 123). Dem kann der Landtag nur entsprechen, wenn der Haushaltsentwurf so rechtzeitig durch die Landesregierung in das Parlament eingebracht wird, dass das Haushaltsgesetz noch vor Beginn der nächsten Haushaltsperiode verabschiedet und verkündet werden kann. Bei der Frage, mit welchem zeitlichen Vorlauf die Landesregierung den Haushaltsentwurf vorzulegen hat, kann § 30 Satz 1 LHO NRW als Orientierungshilfe dienen. Danach soll der Entwurf des Haushaltsgesetzes mit dem Entwurf des Haushaltsplans dem Landtag bis zum 30. September vor Beginn des Haushaltsjahres zur Beschlussfassung vorgelegt werden. Es entspricht der Praxis, dass die parlamentarischen Beratungen und die Verabschiedung des Gesetzes grundsätzlich in einem Zeitrahmen von etwa drei Monaten zum Abschluss gebracht werden können (vgl. auch LT-Drs. 7/617, S. 23 zu § 30 LHO NRW). 2. Das Vorherigkeitsgebot nach Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LV NRW ist - wie auch der Vertreter der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat - keine bloße Sollvorschrift. Es begründet eine zwingende Verpflichtung (vgl. Kamp, in: Heusch/ Schönenbroicher, Die Landesverfassung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2010, Art. 81 Rn. 67; Tettinger, in: Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 2002, Art. 81 Rn. 38; Grawert, Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen, 1998, Art. 81 Anm. 6; ebenso zu Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG Siekmann, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 110 Rn. 56 f.; Reimer, in: Epping/ Hillgruber, GG, 2009, Art. 110 Rn. 14; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG Bd. VII, 1981, Art. 110 Rn. 22; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, München 1980, § 50 III 4; a. A. Dickersbach, in: Geller-Kleinrahm, Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., 2. Erg.Lfg. 1994, Art. 81 Anm. 7; Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 12. Aufl. 2011, Art. 110 Rn. 16; unklar für Niedersachsen Nds. StGH, Beschluss vom 1. November 1998 - StGH 1/98 -, NVwZ 1999, 294 ).

1. a)Schon der Wortlaut ("Der Haushaltsplan wird ... vor Beginn des ersten Haushaltsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt.") enthält keinerlei Anhaltspunkt für eine nur eingeschränkte Verbindlichkeit. Bei der verbreiteten Bezeichnung des Vorherigkeitsgebots als Vorherigkeitsprinzip oder -grundsatz handelt es sich lediglich um einen Sprachgebrauch, der sich eingebürgert hat, dem aber selbst keine normative Bedeutung zukommt. Daher hat die in der Antragserwiderung vorgenommene Differenzierung zwischen "Prinzipien" und "Regeln" hier keine Bedeutung.
2. b)Sinn und Zweck des Vorherigkeitsgebots, die Budgethoheit des Parlaments in zeitlicher Hinsicht zu sichern und die Leitungsfunktion des Haushalts für das gesamte Haushaltsjahr zu gewährleisten, sprechen ebenfalls für eine prinzipiell strikte Verbindlichkeit. Der Vorrang des Haushaltsgesetzgebers gegenüber der Exekutive (vgl. dazu BVerfGE 66, 26 , 38; 92, 130 , 137) wäre nur unzureichend gesichert, wenn es dem politischen Ermessen der am Haushaltsaufstellungsverfahren beteiligten Verfassungsorgane überlassen bliebe, ob sie das Vorherigkeitsgebot einhalten oder nicht. Es handelt sich mithin nicht um ein Optimierungsgebot oder ein bloßes Terminziel, dessen Einhaltung lediglich nach Maßgabe einer Abwägung mit gegenläufigen Belangen anzustreben ist, sondern um eine grundsätzlich verbindliche Terminvorgabe.
3. c)Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem verfassungssystematischen Befund, dass die Verfassung in Art. 82 LV NRW selbst für den Fall einer nicht rechtzeitigen Verabschiedung des Haushalts Vorsorge trifft. Diese Vorschrift ermächtigt die Landesregierung, bis zur Verabschiedung des Haushalts die notwendigen Ausgaben zu leisten (vorläufige Haushaltsführung). Mit Blick auf die besondere Bedeutung des Budgetbewilligungsrechts des Gesetzgebers sind der vorläufigen Haushaltsführung der Landesregierung im etatlosen Zustand jedoch enge Grenzen gezogen. Sie darf nur die Ausgaben leisten, die nötig sind, um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten, gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchzuführen, rechtlich begründete Verpflichtungen des Landes zu erfüllen oder um Bauten, Beschaffungen oder sonstige Leistungen fortzusetzen, für die durch den Haushaltsplan des Vorjahres bereits Beträge bewilligt worden sind. Art. 82 LV NRW soll nicht das Haushaltsbewilligungsrecht des Gesetzgebers vorübergehend ersetzen, sondern lediglich für den von der Landesverfassung ebenso wie vom Grundgesetz als kurzfristige Ausnahmesituation gedachten etatlosen Zustand eine vorläufige Haushaltsführung ermöglichen (vgl. BVerfGE 45, 1 , 32 f.; 66, 26 , 38 ff.). Die verfassungsunmittelbaren Ermächtigungen zur Haushaltsführung, die dies gewährleisten, werden dann mit dem rückwirkenden Inkrafttreten des verspäteten Haushaltsgesetzes absorbiert oder - bei mangelnder Übereinstimmung der Ermächtigungen - nur für die Zukunft abgelöst (vgl. Siekmann, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 110 Rn. 59, Art. 111 Rn. 11). Da das Nothaushaltsrecht eine Übergangsermächtigung (vgl. VerfGH NRW, OVGE 44, 278, 281) für kurzfristige Ausnahmesituationen ist, besteht auch im etatlosen Zustand die Pflicht aller Verfassungsorgane fort, das noch fehlende Haushaltsgesetz so zügig wie möglich zu verabschieden, um mit dessen rückwirkender Inkraftsetzung die Rechte des Parlaments wiederherzustellen ( BVerfGE 119, 96 , 121; Kamp, in: Heusch/Schönenbroicher, a. a. O., Art. 82 Rn. 5). Das Nothaushaltsrecht ist damit eine zur Aufrechterhaltung der Staatsfunktionen erforderliche Fehlerfolgenregelung. Es lässt die Verbindlichkeit des Vorherigkeitsgebots unberührt (a. A. Giesen/Fricke, Das Haushaltsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 1972, Art. 81 Verf Rn. 40; Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 12. Aufl. 2011, Art. 111 Rn. 1).
4. d)§ 30 Satz 1 LHO NRW vermag die Verbindlichkeit des verfassungsrechtlichen Vorherigkeitsgebots schon aus normenhierarchischen Gründen nicht abzuschwächen. Nach dieser Vorschrift "soll" der Entwurf des Haushaltsgesetzes mit dem Entwurf des Haushaltsplans dem Landtag bis zum 30. September vor Beginn des Haushaltsjahres zur Beschlussfassung vorgelegt werden. Darin kommt lediglich die Annahme des - einfachen - Gesetzgebers zum Ausdruck, für die parlamentarische Beratung und Beschlussfassung sei ein Zeitraum von drei Monaten regelmäßig ausreichend, aber auch erforderlich (vgl. auch LT-Drs. 7/617, S. 23 und 7/618, S. 163). Die Verbindlichkeit der höherrangigen Terminvorgabe für die Verabschiedung des Haushalts in Art. 81 Abs. 3 Satz 1 GG bleibt davon unberührt. Der Gesetzgeber wollte sie auch nicht in Frage stellen, wie die Wiederholung des Vorherigkeitsgebots in § 1 Satz 1 LHO NRW zeigt.
5. e)Dass eine Nichteinhaltung der Frist des Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LV NRW vielfach als "sanktionslos" bezeichnet wird (vgl. Kamp, in: Heusch/Schönenbroicher, a. a. O., § 81 Rn. 67; Tettinger, in: Löwer/Tettinger, a. a. O., Art. 81 Rn. 38), darf nicht zu der Annahme verleiten, ihre Beachtung stehe im Belieben der Verfassungsorgane. Ebensowenig schließt diese "Sanktionslosigkeit" die Feststellung einer Verletzung verfassungsrechtlicher Pflichten im Rahmen eines Organstreitverfahrens aus. Gemeint ist vielmehr nur, dass eine Verletzung des Vorherigkeitsgebots die Wirksamkeit des - verspätet erlassenen - Haushaltsgesetzes unberührt lässt (vgl. BVerfGE 119, 96 , 121). Das wird in Art. 82 LV NRW vorausgesetzt ("...so ist bis zu seinem Inkrafttreten die Landesregierung ermächtigt...") und ist ganz überwiegend anerkannt (siehe zum Grundgesetz auch Siekmann, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 110 Rn. 59; Heun, in: Dreier, GG, 2. Aufl. 2008, Art. 110 Rn. 27; a. A. Reimer, in: Epping/Hillgruber, GG, 2009, Art. 110 Rn. 17). Ob ein Verstoß gegen das Vorherigkeitsgebot neben der Wirksamkeit des Haushaltsgesetzes auch dessen Verfassungsmäßigkeit unberührt lässt, so dass eine solche Pflichtverletzung erfolgreich nur im Organstreitverfahren, nicht aber im Verfahren der Normenkontrolle geltend gemacht werden kann, hat das Bundesverfassungsgericht offen gelassen ( BVerfGE 119, 96 , 121). Diese Frage bedarf auch hier keiner Entscheidung.
6. f)Das Vorherigkeitsgebot hat seine verpflichtende Wirkung schließlich nicht dadurch eingebüßt, dass das Haushaltsgesetz im Land wie im Bund in der Vergangenheit häufig erst im laufenden Haushaltsjahr verabschiedet wurde. In Nordrhein-Westfalen war dies seit dem Jahr 1994 sieben Mal der Fall, nämlich in den Jahren 1996, 2001, 2004, 2006, 2007, 2009 und 2011. Ebenso viele Fälle einer nicht termingerechten Verabschiedung des Haushaltsgesetzes sind im gleichen Zeitraum auf Bundesebene zu verzeichnen (vgl. Siekmann, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 110 Rn. 57; Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, 2. Aufl., Stand: Januar 2011, Art. 111 Rn. 7), wobei diese - sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene - in erster Linie die Jahre nach einer Bundes- bzw. Landtagswahl betrafen. Das Vorherigkeitsgebot wird daher heute zumindest überwiegend beachtet. Die immer noch häufigen Fälle der Nichteinhaltung sind nicht Ausdruck eines Verfassungswandels in Gestalt einer - nicht nur tatsächlichen, sondern auch von der Verfassung anerkannten - Schmälerung des parlamentarischen Budgetrechts. Auf Bundesebene brachte der verfassungsändernde Gesetzgeber schon mit der Haushaltsrechtsreform von 1969 zum Ausdruck, dass den bis dahin ausnahmslosen Fristüberschreitungen durch geeignete Maßnahmen entgegengewirkt werden müsse. Zur Erleichterung der rechtzeitigen Verabschiedung des Haushaltsgesetzes wurde unter anderem in Art. 110 Abs. 2 GG die Feststellung von Mehrjahreshaushaltsplänen zugelassen (vgl. 20. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969, BGBl. I, S. 357; BT-Drs. V/3040, S. 42, 45; Hillgruber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, 4. Aufl. 2001, Art. 110 Rn. 111). Diese Änderung hat die Landesverfassung in Art. 81 Abs. 3 LV NRW ebenfalls nachvollzogen (vgl. Gesetz vom 14. Dezember 1971, GV. NRW. S. 393; LT-Drs. 7/617, S. 1, 10, 15; siehe auch § 9 HGrG). Auch das Bundesverfassungsgericht hat die Annahme eines Verfassungswandels bereits im Jahr 1977 verworfen (vgl. BVerfGE 45, 1 , 33), obwohl es zum damaligen Zeitpunkt noch kein einziges Mal gelungen war, den Bundeshaushalt termingerecht zu verabschieden (vgl. Siekmann, a. a. O., Art. 110 Rn. 57, m. w. N.). Seine mahnenden Entscheidungen vom 25. Mai 1977 ( BVerfGE 45, 1 ff.) und vom 9. Juli 2007 ( BVerfGE 119, 96 ff.) hatten auf Bundesebene jeweils zur Folge, dass das Vorherigkeitsgebot stärker beachtet wurde als zuvor (vgl. Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, 2. Aufl., Art. 110 Rn. 58, Art. 111 Rn. 1 und 7). Vor diesem Hintergrund liegt die Annahme eines Verfassungswandels auch auf der hier maßgeblichen Landesebene heute umso ferner.
7. g)Das dargelegte strikte Verständnis entspricht der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG. Danach hat das Vorherigkeitsgebot einen klaren und bestimmten verfahrensrechtlichen Inhalt. Es bestimmt den Zeitpunkt, bis zu dem ein Haushaltsgesetz zu verkünden und in Kraft zu setzen ist, nämlich vor Ablauf des vorangegangenen Rechnungsjahres. Damit sind auch "die Voraussetzungen einer Verletzung eindeutig bestimmt". Auf Verschulden oder pflichtwidriges Verhalten der beteiligten Verfassungsorgane kommt es insoweit nicht an ( BVerfGE 119, 96 , 122 f.). Angesichts dieses klaren Regelungsinhalts verbietet sich auch eine schematische "Korrektur" des Vorherigkeitsgebots dahingehend, dass es in bestimmten Fällen - etwa nach einer Landtagswahl - ausreichen soll, den Haushaltsentwurf "so rechtzeitig" einzubringen, dass er vor Beginn des Haushaltsjahres im Landtag in erster Lesung beraten werden kann (so für Niedersachsen Nds. StGH, Beschluss vom 1. November 1998 - StGH 1/98 -, NVwZ 1999, 294 f.). 3. Aus dem zwingenden Charakter des Vorherigkeitsgebots folgt, dass eine Überschreitung der Frist für die Verabschiedung des Haushaltsgesetzes in aller Regel ohne weiteres eine Verletzung der Verfassung darstellt. Der zusätzlichen Feststellung eines Verschuldens oder pflichtwidrigen Verhaltens der beteiligten Verfassungsorgane bedarf es dazu nicht. Dieser verfassungsrechtliche Befund erlaubt es allenfalls in besonders gelagerten Ausnahmefällen, in einer Haushaltsaufstellung, die die Terminvorgabe des Art. 81 Abs. 3 LV NRW verfehlt, keinen Verfassungsverstoß zu sehen. Eine solche - ungeschriebene - Ausnahme ist etwa für Fallgestaltungen in Erwägung zu ziehen, in denen die rechtzeitige Verabschiedung infolge eines unabwendbaren oder jedenfalls von der Verfassung in Kauf genommenen Ereignisses objektiv unmöglich gewesen ist, etwa weil ein beteiligtes Verfassungsorgan vorübergehend seine Handlungsfähigkeit verloren hat. Dies entspricht dem allgemeinen Rechtsgrundsatz, wonach niemand verpflichtet ist, Unmögliches zu leisten. Eine so begründete Ausnahme setzt aber jedenfalls voraus, dass das Verfassungsorgan, bei dem die Verzögerung eingetreten ist, zwingende Gründe darlegt, die ihm die Einhaltung der in Art. 81 Abs. 3 LV NRW genannten Frist unmöglich gemacht haben (siehe auch Schwarz, in: v. Mangoldt/ Klein/Starck, GG III, 4. Aufl. 2001, Art. 111 Rn. 15). Ob diese Schwelle in jedem Fall eines sogenannten Haushaltskonflikts erreicht ist, der eintritt, wenn das Parlament den von der Regierung vorgelegten Haushalt ablehnt (vgl. zum Etatkonflikt z. B. Schwarz, a. a. O., Art. 111 Rn. 16), kann hier dahinstehen. Von einem entsprechenden Ausnahmefall wird man aber etwa bei einer - wegen eines Haushaltskonflikts erfolgten - Auflösung des Parlaments ausgehen können, wie sie im März 2012 in Nordrhein-Westfalen stattgefunden hat. Dabei handelt es sich um ein von der Verfassung in Kauf genommenes Ereignis, das zu unvermeidbaren, längeren Verzögerungen bei der Haushaltsaufstellung führen kann, weil mit ihr nach der Neuwahl von vorn begonnen werden muss. Inhaltliche Schwierigkeiten der Regierung bei der Haushaltsaufstellung und das - immer vorauszusetzende - Bemühen, einen verfassungsmäßigen, ausgewogenen und mehrheitsfähigen Haushalt vorzulegen, erreichen die hohe Schwelle für eine ungeschriebene Ausnahme vom zwingenden Gebot der Vorherigkeit dagegen nicht. II. Nach diesen Maßstäben hat die Antragsgegnerin zu 1. der verfassungsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 81 Abs. 3 Satz 1 LV NRW nicht genügt, den Entwurf des Haushaltsgesetzes 2012 mit dem Haushaltsplan so frühzeitig in den Landtag einzubringen, dass dieses noch vor Beginn des Haushaltsjahres 2012 verabschiedet werden konnte