Maßgabe der Gründe Artikel 44 des Grundgesetzes.
unzulässige Beschränkung von Aussagegenehmigungen und die bei der Vernehmung der im Antrag genannten Zeugen zutage getretene Auslegung der in den Aussagegenehmigungen enthaltenen Beschränkungen sowie gegen die Ablehnung der Vorlage von Akten, die mit einer Reihe näher bezeichneter Beweisbeschlüsse angefordert worden waren. I. 1. Seit dem Jahr 2004 und verstärkt im Jahr 2005 häuften sich Medienberichte über behauptete Tätigkeiten von US-amerikanischen und deutschen
richtendiensten, vor allem des Bundesnachrichtendienstes (BND); dies betraf die Abwicklung von CIA-Flügen mit Terrorverdächtigen an Bord über deutsche Flughäfen, die Tätigkeit von BND-Mitarbeitern während des Irak-Krieges in Bagdad, die Verschleppung deutscher Staatsangehöriger (E., Z.) oder in Deutschland dauerhaft wohnhafter Personen (K.) durch US-Stellen und die Beobachtung und den Einsatz von Journalisten durch den Bundesnachrichtendienst. Im Jahr 2005 befasste sich der Deutsche Bundestag in Plenarsitzungen wie auch in den zuständigen Fachausschüssen mit diesen Themen. Parallel dazu waren sie Gegenstand von Erörterungen im Parlamentarischen Kontrollgremium. Die Antragsgegnerin legte am
dem
Kenntnis der Bundesregierung solche der Länder Informationen über E. an ausländische Stellen geliefert haben,
der Unterredung zu Pfingsten 2004 - in einem weiteren Gespräch mit US-Botschafter C. und anderen US-Stellen, etwa mit US-Minister A. und dem damaligen CIA-Chef, erhalten hatte und warum diese nicht für die Ermittlungen in Deutschland verwertet und nicht weitergegeben wurden, 5. ob deutsche Staatsangehörige und deutsche Stellen an der Vernehmung von E. beteiligt waren und wer die von E. als Deutscher bezeichnete Person ?S.? ist, die kurz vor der Freilassung bei den Vernehmungen in Kabul anwesend war und E. auf dem Rückflug
Mazedonien begleitet hat, 6. wie sich die Bundesregierung in ?gebotener Weise? auf diplomatischer,
richtendienstlicher und bundespolizeilicher Ebene bemüht hat, die Vorgänge aufzuklären. III. Der Ausschuss soll ferner folgende Fragen klären: ob und ggf. zu welchem Zweck und auf welcher rechtlichen Grundlage Bundesbehörden Reisedaten im Fall M. H. Z. an US-amerikanische, niederländische und marokkanische Stellen, in den Fällen D. und S. an die libanesischen Stellen und im Fall M. K. an US-amerikanische oder pakistanische Stellen weitergegeben haben, 2. welche Konsequenzen aus den Vernehmungen/Befragungen, die
vorangegangener Folter oder unter folterähnlichen Umständen durchgeführt worden sein sollen, gezogen worden und noch zu ziehen sind,
Aufnahme der Arbeit durch den Untersuchungsausschuss wandte sich der Chef des Bundeskanzleramtes mit Schreiben vom 24. Mai 2006 an den Vorsitzenden des Ausschusses. Er wies darauf hin, dass die Bundesregierung angesichts ihrer Verantwortung für die innere und äußere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland im Untersuchungsausschussverfahren darauf achten werde, dass hochrangige staatliche Interessen keinen Schaden erlitten, und sie eine am Staatswohl orientierte Zusammenarbeit erhoffe. Der Untersuchungsausschuss befasste sich in der Folge zunächst mit den Komplexen der Verschleppung von E. und K. gemäß Nummern II. und III. des Untersuchungsauftrages. Hierbei hat der Untersuchungsausschuss u. a. mehrfach die Vernehmung von Angehörigen und Beamten der Antragsgegnerin und ihr
geordneter Behörden als Zeugen durchgeführt. Wiederholt trat die Situation ein, dass Zeugen unter Verweis auf eine ihnen nur eingeschränkt erteilte Aussagegenehmigung die weitere Aussage verweigerten oder auf Fragen der Mitglieder des Untersuchungsausschusses keine Antwort gaben. Weiterhin verweigerte die Antragsgegnerin dem Untersuchungsausschuss mehrmals die Vorlage von Akten oder Aktenbestandteilen. III. Die Antragstellerinnen haben mit am
gekommen. 2. Das angegriffene Verhalten der Antragsgegnerin verletze den Deutschen Bundestag und damit auch die Antragstellerinnen in ihren verfassungsrechtlichen Rechten. Das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen Parlamentarischen Untersuchungsausschüssen und der Bundesregierung, die gleichsam Betroffene des Untersuchungsvorgangs sei, werde wesentlich von den Informations- und Kontrollrechten eines Untersuchungsausschusses aus Art. 44 Abs. 1 GG sowie dem der Bundesregierung zugestandenen Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung geprägt. Sowohl die Informations- und Kontrollrechte des Parlaments als auch der von dieser Kontrolle ausgenommene Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung leiteten sich aus dem demokratischen gewaltenteilenden Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland her und bedingten einander wechselseitig. Die Bundesregierung als vom Deutschen Bundestag gewähltes Verfassungsorgan erhalte ihre mittelbare demokratische Legitimation durch den Deutschen Bundestag, der seinerseits als direkt gewählte Volksvertretung unmittelbar demokratisch legitimiert sei. Die demokratische Legitimation der Bundesregierung bleibe nur solange erhalten, wie die Tätigkeit der Bundesregierung der Kontrolle des Deutschen Bundestages unterliege, wie der Deutsche Bundestag im Einzelnen Handlungen der Bundesregierung
vollziehen und seinerseits die demokratisch legitimierte Verantwortung für die Tätigkeit der von ihm gewählten Bundesregierung übernehmen könne. Daraus ergebe sich ein Gleichlauf zwischen der demokratischen Legitimation der Bundesregierung einerseits und ihrer Unterworfenheit unter die Kontrolle durch den Deutschen Bundestag andererseits. Je tiefer die Kontrolle des Deutschen Bundestages in die Tätigkeit der Bundesregierung hineinreiche, desto stärker sei die demokratische Legitimation der Bundesregierung gesichert. Vor diesem Hintergrund könne schon fraglich sein, ob das parlamentarische Kontrollrecht gegenüber der Bundesregierung aus systematischen Gründen überhaupt Einschränkungen unterliegen könne, zumal eine solche Einschränkung mit der Gefahr formelhafter und damit missbräuchlicher Inanspruchnahme belastet sei. Eine Einschränkung parlamentarischer Kontrolle der Bundesregierung könne jedenfalls nicht mit einer abstrakten, staatswohlbezogenen Geheimhaltungsbedürftigkeit von Informationen begründet werden, die sich nicht gerade auf das Verhältnis zwischen Bundesregierung und Deutschem Bundestag beziehe. Eine Einschränkung parlamentarischer Kontrollrechte gegenüber der Bundesregierung müsse - soweit sie überhaupt bestehen könne - aus der demokratischen Legitimation beider Verfassungsorgane sowie aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung selbst folgen, die ihrerseits Grundlage parlamentarischer Kontrollrechte seien. Durch die parlamentarische Kontrolle dürfe allerdings nicht derart in die Kompetenz der Bundesregierung übergegriffen werden, dass zukünftige Entscheidungen der Bundesregierung blockiert würden. Dies entspreche dem allgemeinen Verbot der Verfassungsorgane, Handlungen vorzunehmen oder zu verhindern, die in der verfassungsmäßigen gewaltenteilenden Ordnung anderen Organen zugewiesen seien. Dieser schützenswerte Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung begründe sich auch und gerade aus der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem kontrollierenden Parlament. Die Verantwortung könne ein Organ nur für diejenigen Handlungen übernehmen, die es in eigener Entscheidungsgewalt getroffen habe. Die Grenzen dieses Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung seien in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bisher nicht in vollem Umfang bestimmt worden. Gesichert sei nur, dass die Kontrollrechte des Parlaments sich nicht auf laufende, nicht abgeschlossene Vorgänge beziehen dürften, damit der Willensbildungsprozess der Bundesregierung geschützt werde. Allerdings könne auch eine Kontrolle bereits abgeschlossener Vorgänge unter Umständen wegen einer Verletzung des geschützten Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung ausgeschlossen sein. Abgeschlossene Vorgänge könnten jedoch nur in geringerem Maße als laufende Vorgänge geschützt sein. Es komme insoweit maßgeblich darauf an, die Funktionsfähigkeit der Bundesregierung für zukünftige Vorgänge zu schützen, wobei hier strenge Maßstäbe anzulegen seien. Letztlich sei darauf abzustellen, ob eine Kontrolle abgeschlossener Vorgänge innerhalb der Bundesregierung durch einen parlamentarischen Untersuchungsausschuss zu einer so weitgehenden Kontrolle führen würde, dass diese sich notwendig auf laufende und zukünftige Vorgänge zu verschiedensten Bereichen der Regierungstätigkeit auswirke. Der Inhalt der Präsidentenrunden sei nicht dem geschützten Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zuzurechnen. Die Präsidentenrunde sei ein regelmäßig tagendes Gremium, das im Bundeskanzleramt unter Leitung von dessen Chef zusammen trete. Ihm gehörten die Staatssekretäre der Bundesministerien des Innern und der Justiz sowie des Auswärtigen Amtes, der Geheimdienstkoordinator und die Präsidenten der drei
richtendienste des Bundes und des Bundeskriminalamtes an. Ein Protokoll werde nicht geführt; eine feste, schriftlich fixierte Tagesordnung gebe es nicht. An den sogenannten
richtendienstlichen Lagen nähmen darüber hinaus auch Vertreter anderer Ministerien teil. Über Sinn und Zweck der Präsidentenrunde bestehe keine Klarheit. Einerseits entstehe unter Berücksichtigung der bisherigen Zeugenaussagen der Eindruck, dass in der Präsidentenrunde sowohl Sicherheitsfragen als auch Einzelfälle entschieden oder doch vorentschieden werden sollten und entschieden worden seien. Andererseits sei von Zeugen immer wieder betont worden, dass in diesen Runden lediglich Meinungen ausgetauscht worden seien, aber erst anschließend in den Ressorts entschieden worden sei. Jedenfalls scheine Zweck des geheim tagenden Gremiums der Informationsaustausch und die Diskussion von Themen der inneren Sicherheit in Deutschland zu sein. Man müsse deshalb davon ausgehen, dass die Präsidentenrunden ebenso wie die
richtendienstlichen Lagen nicht dafür zuständig gewesen seien, Entscheidungen zu treffen, die für einzelne Ressorts oder gar die ganze Bundesregierung bindend gewesen wären. Sie gehörten somit nicht zu dem geschützten Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung der Bundesregierung. Sie würden nicht von Mitgliedern der Bundesregierung gebildet und seien kein Teil des Kabinetts. Zudem dienten die Treffen auch nicht der unmittelbaren Vorbereitung von Entscheidungen des Bundeskabinetts, vor allem nicht der Erarbeitung von Kabinettsvorlagen. Sie seien daher dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung vorgelagert. Darüber hinaus hätten die Ablehnungen von Aktenvorlageverlangen sowie die Beschränkungen der Aussagegenehmigungen und auch die darauf beruhenden Auskunftsverweigerungen der Zeugen Bereiche betroffen, die nicht schutzwürdig gewesen seien. Sämtliche Vorgänge hätten Jahre zurückgelegen und seien längst abgeschlossen gewesen. Damit sei von vornherein ausgeschlossen gewesen, dass zukünftige Entscheidungen einer Bundesregierung durch die Aktenvorlage und Aussagen von dem Untersuchungsausschuss hätten blockiert werden können. Damit sei das Recht des Deutschen Bundestages auf Untersuchung der Regierungstätigkeit und deren Kontrolle vorrangig gewesen. Zudem habe die Antragsgegnerin in allen Fällen einer Weigerung unzureichend begründet, warum der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung betroffen sei. Es fehle generell an einer Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls. Eine derartig pauschale Begründung sei mit dem vom Grundgesetz gewollten Kräfteverhältnis zwischen Bundesregierung und Deutschem Bundestag unvereinbar. Auf diese Weise könnte die Bundesregierung über den Umfang des Beweiserhebungsrechts eines Untersuchungsausschusses und so letztendlich über das parlamentarische Untersuchungsrecht des Deutschen Bundestages selbst disponieren. Das zu kontrollierende Verfassungsorgan würde selbst die Herrschaft über seine Kontrolle übernehmen. Die Vorlage von Akten habe die Antragsgegnerin auch nicht mit dem Vorschlag verweigern dürfen, im Untersuchungsausschuss könne im sogenannten Vorsitzendenverfahren die Frage geklärt werden, ob die Weigerung berechtigt sei. Ein Vorsitzendenverfahren komme überhaupt nicht in Betracht, wenn die Bundesregierung sich auf den Schutz des exekutiven Kernbereichs berufen wolle, sondern allenfalls dann, wenn es um die Frage des Schutzes des Staatswohls gehe und auch nur dann, wenn unter den Vorsitzenden ein Vertreter der Opposition oder der Antragstellerinnen sei. Die Vorsitzenden eines Untersuchungsausschusses seien nicht eine Art kleiner Untersuchungsausschuss, die Teile der Untersuchungsarbeit an sich ziehen und übernehmen könnten. Auch durch den Hinweis auf die Gefährdung von Staatswohlbelangen verletze die Antragsgegnerin die Rechte des Deutschen Bundestages. Zum einen fehle es insoweit ebenfalls an einer hinreichenden, dem Einzelfall gerecht werdenden Begründung der Betroffenheit von Staatswohlbelangen. Zum anderen sei es der Antragsgegnerin überhaupt verwehrt, die Verweigerung der Aktenvorlage an einen parlamentarischen Untersuchungsausschuss mit Belangen des Staatswohls zu begründen. Die Antragsgegnerin verletze das parlamentarische Informations- und Untersuchungsrecht ferner dadurch, dass sie von den Aussagegenehmigungen pauschal alle Sachverhalte ausgenommen habe, die dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung oder der Gefährdung des Staatswohls zuzurechnen seien. Sie habe dadurch die Grenzen der Pflicht ihrer Mitglieder sowie der Beamten der ihr
geordneten Behörden zur Zeugenaussage im Untersuchungsausschuss zu deren Disposition gestellt. Damit habe sie zugleich versucht, das im Grundgesetz vorgegebene Kräfteverhältnis zwischen Bundesregierung und Deutschem Bundestag einseitig zu ihren Gunsten zu verschieben und selbst über den Umfang der Rechte
Dies hätten die betreffenden Zeugen ausgenutzt, um im Rahmen ihrer Zeugenaussagen die (weitere) Aussage zu verweigern oder Fragen der Ausschussmitglieder nicht zu beantworten. Der Informationsanspruch des Untersuchungsausschusses sei auch verletzt, soweit die Nichtherausgabe von angeforderten Akten mit der Begründung verweigert worden sei, diese stünden inhaltlich nicht im Zusammenhang mit dem Untersuchungsgegenstand. Die Übung der Antragsgegnerin, die Zugehörigkeit eines Vorgangs zum Untersuchungsthema eigenmächtig zu überprüfen, entspreche nicht dem grundgesetzlich vorgegebenen Kräfteverhältnis zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung. Die Möglichkeit, seinen Untersuchungsgegenstand selbst zu bestimmen, sei eines der ersten Rechte eines jeden parlamentarischen Untersuchungsausschusses und des ihn einsetzenden Parlaments oder seiner qualifizierten Minderheit. Der einem Untersuchungsausschuss durch die qualifizierte parlamentarische Minderheit zugedachte Untersuchungsgegenstand dürfe gegen deren Willen nicht von der Mehrheit verändert werden. Das folge einfachgesetzlich zudem aus § 2 Abs. 2 und Abs. 3, § 3 PUAG. Wenn eine
trägliche Änderung des Untersuchungsgegenstandes selbst der Mehrheit des Deutschen Bundestages verwehrt sei, so müsse es der Bundesregierung erst recht verwehrt sein, einseitig im Wege der Interpretation des Untersuchungsgegenstands und der daran ausgerichteten Übung bei der Aktenvorlage an den Ausschuss
träglich eine Einschränkung des Untersuchungsauftrages gegen den Willen der qualifizierten Minderheit vorzunehmen. Selbst wenn man der Antragsgegnerin ein solches einseitiges Interpretationsrecht zubilligen wollte, hätte sie es in den beschriebenen Fällen jedenfalls in unzulässiger Weise ausgeübt, weil die angeforderten Unterlagen im Zusammenhang mit dem Untersuchungsgegenstand des Ausschusses stünden. Schließlich seien auch Abwägungs- und Plausibilisierungsdefizite gegeben, soweit die Antragsgegnerin die (vollständige) Vorlage von Akten unter Hinweis auf die Betroffenheit des Fernmeldegeheimnisses verweigere. IV. Die Antragsgegnerin hält die Anträge für überwiegend schon unzulässig und jedenfalls insgesamt unbegründet. 1. Mit dem Antrag zu 1. wollten die Antragstellerinnen festgestellt wissen, dass die Aussagegenehmigungen bestimmter namentlich genannter Zeugen in unzulässiger Weise beschränkt worden seien. Geprüft werden könne
diesem Antrag nur, ob die Beschränkung der Aussagegenehmigung zu pauschal oder zu unspezifiziert gefasst worden sei. Demgegenüber könne nicht geprüft werden, ob von diesen Aussagegenehmigungen sachgerecht Gebrauch gemacht worden sei. Der Antrag zu 2. genüge bereits nicht den Formerfordernissen des § 64 BVerfGG. Der Antrag thematisiere ?ein eigenes Verständnis der Antragsgegnerin? hinsichtlich der erteilten Aussagegenehmigung. Dieses solle darin seinen Ausdruck finden, dass jedwede Aussage zur Präsidentenrunde und zur
richtendienstlichen Lage nicht gestattet sei. Eine nähere Konkretisierung, welche Auskunftsverweigerung welcher Zeugen auf diese Weigerungsgründe gestützt worden sei, fehle in der Formulierung des Antrags. Demgemäß könne nur ein ?generelles eigenes Verständnis? der Antragsgegnerin losgelöst vom Fall thematisiert werden. Dies sei aber
dem Sinn und Zweck des Organstreitverfahrens nicht zulässig. Bezüglich des Antrags zu
dem Untersuchungsausschussgesetz müsse eine Stärkung ihrer vorprozessualen Verfahrenspflichten als Rechtsschutzvoraussetzung korrespondieren, um zu verhindern, dass das Bundesverfassungsgericht verfrüht und ohne Not als Schiedsrichter angerufen werde. Die Bundesregierung informiere über die Gründe für die Nichtherausgabe zurückgehaltener Akten. Lasse sich der Untersuchungsausschuss von dieser Information nicht überzeugen, müsse die Bundesregierung ihre Auffassung überprüfen und gegebenenfalls
Wegen suchen, den Untersuchungsausschuss davon zu überzeugen, dass die Akten nicht deshalb zurückgehalten würden, weil sie Zweifel an der Lauterkeit von Regierungs- und Verwaltungsmaßnahmen nähren könnten. Die Bundesregierung müsse als Ersthüterin der bei ihr angefallenen Geheimnisse dem Ausschuss ihre Position plausibilisieren. Der Ausschuss wiederum müsse der Bundesregierung interaktiv verdeutlichen, dass ihn die Intensität des Geheimnisschutzes unter dem Blickwinkel seines Aufklärungsauftrags nicht überzeuge. Dann müssten Mittel und Wege des Ausgleichs gesucht werden. Die Antragsgegnerin habe vorliegend ihre Kooperationspflichten und -möglichkeiten dem Ausschuss gegenüber intensiv genutzt. Dies beziehe sich sowohl auf diejenigen Fälle der Aktenvorlage, die dem Antrag zu
gezeichnet, worauf sich das Frage- und Informationsrecht des Ausschusses gar nicht erstrecke. Bewegten sich Fragen nicht im Rahmen des Untersuchungsauftrages, so dürfe hierauf auch keine Antwort gegeben werden. Keine Auskunftspflicht bestehe in Bezug auf Sachverhalte, die unter den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung fielen. Die Aussagegenehmigungen enthielten eine Umschreibung dieses Kernbereichs, indem auf die durch ihn geschützte Willensbildung der Bundesregierung verwiesen werde. Ausdrücklich erwähnt seien Erörterungen im Kabinett, ressortübergreifende und interne Abstimmungsprozesse zur Vorbereitung von Kabinetts- und Ressortentscheidungen. In einem weiteren Bereich sollten Informationen unter Geheimschutzbedingungen zur Verfügung gestellt werden. Es solle in diesen Fällen jedenfalls nicht in öffentlicher Sitzung ausgesagt werden. Eine letzte in den Aussagegenehmigungen enthaltene Fallgruppe beziehe sich auf die Wahrung des Staatswohls. Soweit es dieses im Einzelfall erfordere, dürften ausnahmsweise zu dem entsprechenden Sachverhalt keine Angaben und Erklärungen erfolgen. Die gewählte Form der Aussagegenehmigungen entspreche auch vielen Vorbildern aus der Staatspraxis, die bislang unbeanstandet geblieben seien. Die Antragsgegnerin verweist in diesem Zusammenhang auf vorgelegte Muster von Aussagegenehmigungen für verschiedene Untersuchungsausschüsse aus früheren Wahlperioden. Alle diese Aussagegenehmigungen wiesen eine einheitliche Struktur auf. Angesichts der Kontinuität und Dichte dieser Aussagegenehmigungen sei es überraschend, dass nunmehr eine Verfassungswidrigkeit behauptet werde. Die von den Antragstellerinnen beanstandete Pauschalität der in den Aussagegenehmigungen enthaltenen Beschränkungen seien eine Reaktion auf die nicht näher bezeichneten Beweisthemen und die Nichtbenennung eines präzisen Sachverhalts, zu dem ausgesagt werden solle. Würden diese näher bestimmt, so sei auch eine sachliche Eingrenzung der Beschränkung in den Aussagegenehmigungen möglich. Es könnten dann auch präzisere Weisungen für das Aussageverhalten gegeben werden. Vor diesem Hintergrund ließen sich die Vorwürfe zu pauschal erteilter Aussagegenehmigungen nicht halten. Misslich sei diese Praxis auch für die betroffenen Zeugen, weil diesen die Konkretisierung der Aussagegenehmigung in der Fragesituation überlassen bleibe und diese mit dem Risiko der Fehlentscheidung belastet würden. Hier helfe die Antragsgegnerin dadurch, dass die Ressorts mit Fachbeamten im Ausschuss vertreten seien. Diesen falle die Aufgabe zu, die Zeugen zu unterstützen. Der Fachbeamte könne und wolle allerdings dem Zeugen die Verantwortung für sein Aussageverhalten nicht abnehmen. Die Intervention des Fachbeamten habe keine rechtliche Wirkung im Verhältnis zum Ausschuss und den aus seiner Reihe kommenden Fragestellern. Auch bleibe bei dem Zeugen die Letztverantwortung für seine Aussage. Der Antrag zu 2. könne schon deshalb keinen Erfolg haben, weil ihm eine implizite Tatsachenbehauptung zugrunde liege. Die Antragstellerinnen behaupteten, den Zeugen sei ?jedwede Aussage? zur sogenannten Präsidentenrunde sowie zur
richtendienstlichen Lage nicht gestattet. Für die
richtendienstliche Lage ließen sich jedoch entsprechende Belege nicht beibringen. Für diese habe die Antragsgegnerin den Kernbereichsschutz nämlich nicht in Anspruch genommen. Die Präsidentenrunde sei nicht identisch mit der
richtendienstlichen Lage. Diese habe einen anderen Teilnehmerkreis als die Präsidentenrunde und gehe dieser zeitlich unmittelbar voraus. Sie habe ihren Schwerpunkt in der administrativ-fachlichen Aufarbeitung der sicherheitsrelevanten Themen. Demgegenüber diene die Präsidentenrunde der politisch-exekutiven Beratung des engsten Führungskreises der Sicherheitsbehörden unter Einschluss der Ressorts und des Kabinetts. Auch sei der Teilnehmerkreis verschieden. Er sei bei den
richtendienstlichen Lagen offener. Für sie gebe es im Gegensatz zur Präsidentenrunde in der Regel eine vorher festgelegte, zwischen den betroffenen Ressorts abgestimmte Agenda. Die Präsidentenrunde gehöre im Gegensatz zu den
richtendienstlichen Lagen zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung der Regierung. Dies sei dem Untersuchungsausschuss mit Schreiben vom 15. Februar 2007 erläutert worden. Die Präsidentenrunde verfüge über keine explizite organisationsrechtliche Verankerung. Sie sei durch ständige Übung entstanden. Es handele sich um einen ressortübergreifenden Gesprächskreis, in dem Erörterungen zwischen den mit Sicherheitsaufgaben befassten Ressorts mit Blick auf höchst sensible sicherheitsrelevante und sicherheitspolitische Sachverhalte informell stattfänden. Es gebe weder eine Geschäftsordnung noch eine vergleichbare schriftlich fixierte Regelung zur Präsidentenrunde. Sie werde vom Beauftragten für die
richtendienste des Bundes geleitet. Seit 2005 sei dies der Chef des Bundeskanzleramtes. Angesichts dieser Funktion und Verfahrensweise der Präsidentenrunde seien Auskunftsverweigerungen über die dortigen Beratungsverläufe wegen des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung zu Recht erfolgt. Die Begrenzung dieses Kernbereichs auf Kabinettsentscheidungen, die offenbar von den Antragstellerinnen angestrebt werde, sei von vornherein zu eng.
der Verfahrensweise und der Funktion der Präsidentenrunde liege es auf der Hand, dass es um die Freiheit und Offenheit der Willensbildung in der Ressortabstimmung zur Vorbereitung von Ressort- und Kabinettsentscheidungen gehe und auch um die Frage, ob eine Sicherheitsbedrohung vorliege, die eine Information der Leitungsspitze und einen entsprechenden Handlungsbedarf auslöse. Im Hinblick darauf, dass auf der Basis häufig nicht vollständig konsolidierter Tatsachen Einschätzungen gegeben werden müssten, sei es naheliegend, den Akteuren einen Freiraum einzuräumen, der durch spätere Auskunftspflichten nicht eingeengt werden sollte. Das Prinzip der fehlervermeidenden Vorsicht, das eine Publizität dieser Entscheidungslagen begünstigen würde, sei für die dort zu behandelnden Sachprobleme inadäquat. Für die Sicherheit sei nichts gewonnen, wenn wegen der etwaigen
träglichen Publizität eines Vorgangs die Bereitschaft zu zügiger Sachbefassung im Hinblick auf sachstrukturell oftmals unsichere Tatsachengrundlagen gemindert würde. Das deutlichste Signal, dass es in der Präsidentenrunde um einen freimütigen Meinungsaustausch zur Gewinnung von Einschätzungen gehe, sei das Fehlen jeglicher Protokollierung und einer Tagesordnung. Mit dem Antrag zu
2 Satz 2 GG bleibe das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis unberührt. Ein Untersuchungsausschuss könne dieses daher nicht beschränken. Es bleibe unverletzlich. Der Untersuchungsausschuss könne also nicht in entsprechender Anwendung der Strafprozessordnung das Abhören bestimmter Personen anordnen. Darüber hinaus sei es ihm aber auch verschlossen, Akteninhalte aus früheren Abhörmaßnahmen heranzuziehen. Die Antragsgegnerin sei auch zur Prüfung des Herausgabeverlangens verpflichtet, weil sie sonst die Verantwortung für ein rechtmäßiges Organhandeln nicht übernehmen könne. Dies sei ein zwingendes Gebot aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung. Beide Seiten - Regierung und Parlament - müssten die Rechtmäßigkeit ihres eigenen Verhaltens prüfen können. Dies habe nichts mit Erweiterung, Einschränkung oder Veränderungen des Untersuchungsauftrages zu tun. Der Untersuchungsauftrag sei Legitimationsgrenze im Verhältnis des Untersuchungsausschusses zur Regierung. Daher müsse die Grenzziehung gegebenenfalls im Wege der Auslegung erschlossen werden. Dies habe nur dann etwas mit Veränderungen des Untersuchungsauftrages zu tun, wenn die Grenzbestimmung fehlsam erfolge, was nicht der Fall sei. B. Die Anträge sind zulässig. I. Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht ist für die hier umstrittenen Fragen der Beweiserhebung durch den 1. Untersuchungsausschuss der 16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG eröffnet. Aus dem Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages (Untersuchungsausschussgesetz - PUAG) ergibt sich nichts anderes. § 36 Abs. 1 PUAG trifft eine Regelung zur gerichtlichen Zuständigkeit dahingehend, dass der Bundesgerichtshof das zuständige Gericht ?für Streitigkeiten
diesem Gesetz? ist, soweit Art. 93 GG in Verbindung mit dem Bundesverfassungsgerichtsgesetz sowie die Vorschriften des Untersuchungsausschussgesetzes selbst nichts Abweichendes bestimmen. Aus diesem Vorbehalt sowie aus der Vorlagepflicht an das Bundesverfassungsgericht bei Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit des Einsetzungsbeschlusses
2 PUAG ergibt sich, dass dem Bundesgerichtshof
dem Untersuchungsausschussgesetz keine verfassungsrechtliche Zuständigkeit zugewiesen ist, sondern allein die verfahrensrechtliche Überprüfung der Ausschussarbeit im Einzelnen, bei der die - dem Ablauf eines Strafprozesses vergleichbare - Ordnung des Untersuchungsverfahrens im engeren Sinne in Rede steht (vgl. BVerfGE 113, 113 <123>). Dies bestätigen die speziellen Regelungen des Untersuchungsausschussgesetzes zur Aktenvorlage und zur Vernehmung von Amtsträgern: § 18 Abs. 3 Halbsatz 1 PUAG legt fest, dass das Bundesverfassungsgericht über die Rechtmäßigkeit der Ablehnung eines Ersuchens auf Vorlage von sächlichen Beweismitteln zu befinden hat. Hingegen weist § 18 Abs. 3 Halbsatz 2 PUAG dem Ermittlungsrichter des Bundesgerichtshofs die Zuständigkeit für Streitigkeiten zwischen dem Untersuchungsausschuss und der Bundesregierung über die Rechtmäßigkeit der Einstufung eines Beweismittels als Verschlusssache zu. Im hier zu entscheidenden Organstreit geht es um die grundsätzliche Frage der Rechtmäßigkeit der Ablehnung des Auskunftsersuchens des 1. Untersuchungsausschusses der 16. Wahlperiode des Deutschen Bundestages. Hierfür ist die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts
3 Halbsatz 1 PUAG eröffnet. Dasselbe gilt, soweit - wie hier - Beweisbeschlüssen auf Vorlage von Akten an den Untersuchungsausschuss insofern nicht Folge geleistet wird, als die betreffenden Akten oder Aktenteile nur teilweise oder mit Schwärzungen (und Auslassungen) übergeben werden. Es handelt sich insoweit um die teilweise Ablehnung des Vorlageersuchens. Der Streit hierüber betrifft die genuin verfassungsrechtliche Frage, ob hier grundgesetzlich begründete Ausnahmen von der Pflicht zur Vorlage an den Untersuchungsausschuss vorliegen. Für die Vernehmung von Amtsträgern ordnet § 23 Abs. 1 PUAG die Anwendung des § 54 StPO in Bezug auf die Verschwiegenheitspflicht öffentlich Bediensteter und die Notwendigkeit der Erteilung von Aussagegenehmigungen an.
2 Halbsatz 1 PUAG ist die Bundesregierung verpflichtet, die erforderlichen Aussagegenehmigungen zu erteilen. Schließlich ordnet § 23 Abs. 2 Halbsatz 2 PUAG an, dass ?§ 18 Abs. 1 bis 3 erster Halbsatz? PUAG entsprechend gilt. § 18 Abs. 3 Halbsatz 2 PUAG mit seiner Zuständigkeitszuweisung an den Bundesgerichtshof wird nicht für entsprechend anwendbar erklärt. Danach ist die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts auch bei Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Erteilung von Aussagegenehmigungen gegeben. Der in § 23 Abs. 2 Halbsatz 2 PUAG enthaltene Verweis auch auf § 18 Abs. 1 PUAG stellt klar, dass dies nicht nur für den Fall gilt, in dem die Bundesregierung selbst verpflichtet ist, Amtsträgern die entsprechenden Aussagegenehmigungen zu erteilen, sondern auch für Aussagegenehmigungen von Behörden des Bundes, bundesunmittelbaren Körperschaften und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Auch solche Streitigkeiten fallen ausnahmslos in den Zuständigkeitsbereich des Bundesverfassungsgerichts. Der Streitgegenstand betrifft hier ebenfalls die verfassungsrechtlichen Organbeziehungen zwischen dem Deutschen Bundestag als Träger des Untersuchungsrechts und dem Untersuchungsausschuss als seinem Hilfsorgan auf der einen und der Bundesregierung auf der anderen Seite. Die lediglich beschränkte Erteilung der Aussagegenehmigung stellt ein teilweises Vorenthalten von Beweismitteln dar. II. Die weiteren Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Anträge sind ebenfalls erfüllt. 1. Die Antragstellerinnen sind im Organstreitverfahren parteifähig. a) Die Antragstellerinnen zu 1. bis 3. sind Fraktionen des Deutschen Bundestages und als solche jeweils
GG parteifähig. Die Parlamentsfraktionen sind von der Verfassung anerkannte Teile des Verfassungsorgans Deutscher Bundestag und daher in der Lage, dessen Rechte im Wege der Prozessstandschaft geltend zu machen (vgl. BVerfGE 2, 143 <165>; 45, 1 <28>; 67, 100 <125>; 90, 286 <336>; 100, 266 <268>; 103, 81 <86>; 104, 151 <193>). Auf den Umstand, dass die Parteifähigkeit von Fraktionen im Organstreit sich darüber hinaus unmittelbar aus Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ergibt, weil und soweit die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages ihnen Rechte einräumt, kommt es hier nicht an; denn im vorliegenden Fall geht es nicht um die behauptete Verletzung eigener Rechte der Antragstellerinnen zu
3 PUAG wird dabei nicht Träger eines eigenen Kontrollrechts. Dieses verbleibt beim Deutschen Bundestag; es wird von ihm durch die Enquête ausgeübt. § 18 Abs. 3 PUAG vermittelt aber der Ausschussminderheit die Befugnis, Untersuchungskompetenzen des Deutschen Bundestages gegenüber der Bundesregierung im Wege der Prozessstandschaft geltend zu machen. b) Die Antragstellerin zu 4. ist
GG in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und § 18 Abs. 3 Halbsatz 1 PUAG parteifähig; denn sie setzt sich aus drei Abgeordneten zusammen, die jeweils die Fraktionen FDP, DIE LINKE und Bündnis 90/Die Grünen - die Einsetzungsminderheit des
dem Vorbringen der Antragstellerinnen im Einzelnen erscheint es möglich, dass die Antragsgegnerin durch die Beschränkung der erteilten Aussagegenehmigungen für Zeugen des Untersuchungsausschusses in Verbindung mit der Auslegung dieser Beschränkungen, wie sie dem Aussageverhalten der bezeichneten Zeugen zugrunde lag, sowie durch eine unterbliebene oder unvollständige Aktenvorlage an den Ausschuss das parlamentarische Untersuchungsrecht des Deutschen Bundestages gemäß Art. 44 GG in der mit den Anträgen spezifizierten Weise verletzt hat.
eigenem Verständnis dahingehend beschränkt hat, dass jedwede Aussagen zur sogenannten Präsidentenrunde sowie zur
richtendienstlichen Lage nicht gestattet sind. Auch hier liegt entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin bei sachgemäßer Auslegung des Antrags eine hinreichende Bezeichnung der angegriffenen Maßnahmen vor. Mit diesem Antrag soll nicht eine abstrakte Rechtsansicht der Antragsgegnerin zum Verfahrensgegenstand erhoben werden. Die Antragstellerinnen wenden sich mit dem Antrag gegen die Zuordnung der sogenannten Präsidentenrunde und der
richtendienstlichen Lage zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Soweit die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang vorträgt, dass sie die
richtendienstliche Lage nicht dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zuordne, führt dies nicht zu einer teilweisen Unzulässigkeit des Antrages. Die Antragstellerinnen haben auf diesen Einwand erläutert, Gegenstand der Beanstandung durch den Antrag zu
richtendienstliche Lage beziehenden Fragen als den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung betreffend und daher der entsprechenden Beschränkung der Aussagegenehmigung (Punkt 2 der Aussagegenehmigung) unterfallend behandelt wurden. Damit wird ein hinreichend bestimmt umschriebenes Verhalten als rechtsverletzend beanstandet. Mit der Gegenäußerung der Antragsgegnerin, sie rechne die
richtendienstliche Lage nicht dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zu, ist nicht dargelegt, dass die Zuordnung der
richtendienstlichen Lage zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung, die den bezeichneten Aussageverweigerungen - jedenfalls hinsichtlich des Themas der jeweiligen Frage - zugrunde lag, nicht der Bundesregierung zuzurechnen wäre.
den von den Antragstellerinnen wiedergegebenen Sitzungsniederschriften hat - unter anderem - das Regierungsmitglied Dr. S. anlässlich seiner Vernehmung am 14. Dezember 2006 Vorgänge aus der
richtendienstlichen Lage dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zugeordnet. Zudem geht das Rechtsschutzziel der Antragstellerinnen ersichtlich dahin, dass sie die generelle Feststellung begehren, die schlichte Zuordnung von Fragestellungen sowohl zu der
richtendienstlichen Lage als auch der Präsidentenrunde trage noch keine Beschränkung der Aussagegenehmigung. Auch eine Verweigerung der Aussage zu Inhalten der
richtendienstlichen Lage unter dem Gesichtspunkt des Geheimnisschutzes halten die Antragstellerinnen nicht für zulässig. Sie haben dies im Rahmen der Auseinandersetzung mit der Argumentation der Antragsgegnerin hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht. Die Fassung des Antrages zwingt keineswegs dazu, darüber hinaus den gesamten Verfahrensstoff des Untersuchungsausschusses dahingehend zu prüfen, ob ?jedwede Aussage? zur Präsidentenrunde und
richtendienstlichen Lage verweigert worden ist. Die Antragsgegnerin übersieht hier, dass die Antragstellerinnen im Antrag zu
GG zustehenden verfassungsmäßigen Rechte verletzt hat, indem sie dem Untersuchungsausschuss die Vorlage von Akten zunächst unter pauschalem Verweis auf den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung sowie Belange des Staatswohls und die Nichtbetroffenheit des Untersuchungsgegenstands verweigert habe. Mitgeteilt werden sodann die Begründungen. Wie auch die Antragsgegnerin einräumt, ergibt sich aus der Antragsbegründung eine hinreichend klare Zuordnung der beanstandeten Maßnahmen zu den Beweisbeschlüssen des Untersuchungsausschusses ebenso wie eine damit korrespondierende Zuordnung der hierauf von der Antragsgegnerin gegebenen Antwort. Der Antrag ist demgemäß dahin auszulegen, dass die Feststellung erstrebt wird, die Verweigerung der Aktenvorlage auf die in der Antragsbegründung genannten Beweisbeschlüsse hin (16-177, 16-178, 16-179, 16-180, 16-181, 16-235, 16-248 und 16-262) mit den hierfür gegebenen Begündungen verletze Art. 44 GG. Insoweit ist auch mit diesem Antrag die Möglichkeit einer Verletzung von Rechten des Deutschen Bundestages durch konkrete Maßnahmen der Antragsgegnerin in hinreichend bestimmter Weise dargelegt. d) Nichts anderes gilt bezüglich des Antrages zu 4. Die Antragstellerinnen haben in den Antrag lediglich die Verweigerung der Vorlage von Akten wegen angeblich fehlender Betroffenheit des Untersuchungsgegenstandes und einzelne Begründungen aus Antwortschreiben der Antragsgegnerin aufgenommen. Eine nähere Konkretisierung der einzelnen Vorgänge ergibt sich jedoch aus der Begründung der Antragserweiterung. Hier werden jeweils die entsprechenden Beweisbeschlüsse (16- 46, 16-188, 16-190, 16-295, 16-296, 16-297, 16-298, 16-299, 16-300, 16-301, 16-305) und die Antwortschreiben der Antragsgegnerin hierauf benannt. Vor diesem Hintergrund ist auch dieser Antrag hinreichend bestimmt. Der Zulässigkeit des Antrages zu 4. steht nicht entgegen, dass dieser Antrag erst mit dem
gereichten Schriftsatz vom
gereichten Anträge entgegenstünde, hat die Antragsgegnerin selbst nicht vorgetragen. e) Der Antrag zu
geordneten Behörde jede Aussage zur Vorbereitung der sogenannten Präsidentenrunde untersagt habe, woraufhin dieser keine diesbezüglich verwertbaren Aussagen mehr gemacht habe. In der Begründung des Antrags wird jedoch der Sachverhalt spezifiziert und die behauptete Rechtsverletzung begründet. Es geht danach um die Vernehmung des Zeugen Dr. K. in der
1 GG und das Interpellationsrecht
f. GO-BT hinaus verschafft es die Möglichkeiten der Sachverhaltsaufklärung, die das Parlament zur Vorbereitung seiner Entscheidungen und vor allem zur Wahrung seiner Kontrollfunktion gegenüber der ihm verantwortlichen Regierung benötigt (vgl. BVerfGE 49, 70 <85>). Die Auslegung des Art. 44 GG und der das Untersuchungsausschussrecht konkretisierenden Vorschriften des Untersuchungsausschussgesetzes hat, insbesondere bei der Frage, welche Befugnisse einem Untersuchungsausschuss zustehen, zu berücksichtigen, dass diese Bestimmungen die Voraussetzungen für eine wirksame parlamentarische Kontrolle schaffen sollen (vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; 68, 1 <87>; 76, 363 <383 f.>; 77, 1 <48>).
1 Satz 1 GG hat der Deutsche Bundestag das Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuss mit der Befugnis zur Erhebung der erforderlichen Beweise einzusetzen. Träger des Untersuchungsrechts und damit Herr des Untersuchungsverfahrens ist der Deutsche Bundestag als ganzer; der eingesetzte Untersuchungsausschuss übt seine Befugnisse als Hilfsorgan des Bundestages aus (vgl. BVerfGE 67, 100 <124>; 77, 1 <41>; 83, 175 <180>; 105, 197 <220>; 113, 113 <121 f.>). 2. Der Untersuchungsausschuss ist befugt, im Rahmen seines Untersuchungsauftrages diejenigen Beweise zu erheben, die er für erforderlich hält (Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG; § 17 Abs. 1 PUAG; BVerfGE 67, 100 <127 f.>). Beweise sind zu erheben, wenn sie von einem Viertel der Mitglieder des Untersuchungsausschusses beantragt sind, es sei denn, die Beweiserhebung ist unzulässig oder das Beweismittel ist auch
Anwendung der in diesem Gesetz vorgesehenen Zwangsmittel unerreichbar (§ 17 Abs. 2 PUAG; vgl. Wiefelspütz, Das Untersuchungsausschussgesetz des Bundes, ZParl 2002, S. 551 <565>). a)
2 Satz 1 GG finden auf Beweiserhebungen die Vorschriften über den Strafprozess sinngemäß Anwendung. Diese Verweisung erstreckt sich auf alle Bestimmungen, die die strafprozessuale Sachverhaltsaufklärung regeln; sie erfasst sowohl befugnisbegründende als auch befugnisbegrenzende Regelungen (vgl. BVerfGE 67, 100 <133>; 76, 363 <383 f.>; 77, 1 <48 f.>). Die Bestimmungen der Strafprozessordnung geben einem Untersuchungsausschuss Zwangsmittel zur Beschaffung von Beweismitteln an die Hand, stellen den Informationsverschaffungsanspruch aber auch unter rechtsstaatliche Vorgaben. In sinngemäßer Anwendung der Vorschriften über den Strafprozess stehen dem Untersuchungsausschuss Zeugen (§§ 48 ff. StPO), Urkunden und andere Schriftstücke (§§ 249 ff. StPO) sowie Sachverständige und Augenschein (§§ 72 ff. StPO) als Beweismittel zur Verfügung. Zur Beweiserhebung im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG zählt nicht nur die Beweisaufnahme im engeren Sinne (§ 244 Abs. 1 StPO), sondern der gesamte Vorgang der Beweisverschaffung, Beweissicherung und Beweisauswertung (vgl. BVerfGE 67, 100 <133>; 77, 1 <49>; zum entsprechenden Begriffsverständnis der Strafprozessordnung vgl. § 201 , § 202 , § 244 Abs. 3 StPO). Erfasst ist daher nicht nur die Vernehmung, sondern auch bereits die Ladung von Zeugen und nicht nur die Einsichtnahme in Dokumente und deren Auswertung, sondern auch bereits deren Anforderung zur Vorlage.
GE 67, 100 <128 f.>; 76, 363 <382 ff.>; 77, 1 <48>; StGH Bad.-Württ., Urteil vom
kommen, wenn und soweit die hierfür erforderliche Aussagegenehmigung vorliegt, die ihn von seiner Verschwiegenheitspflicht befreit (§ 23 Abs. 1 PUAG i.V.m. § 54 Abs. 1 StPO, § 68 Abs. 1 BBG, § 6 Abs. 2 BMinG, § 7 ParlStG, § 44d Abs. 1 AbgG). Liegt eine Aussagegenehmigung vor, ist er wie jeder andere Zeuge zur Aussage verpflichtet (§ 22 , § 27 PUAG). Die Bundesregierung ist vorbehaltlich verfassungsrechtlicher Grenzen zur Erteilung der erforderlichen Aussagegenehmigung verpflichtet (§ 23 Abs. 2 Halbsatz 1 i.V.m. § 18 Abs. 1 PUAG). Ein Ermessen kommt ihr insoweit nicht zu (vgl. BVerfGE 67, 100 <132>). 3. Das Beweiserhebungsrecht eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses unterliegt Begrenzungen, die, auch soweit sie einfachgesetzlich geregelt sind, ihren Grund im Verfassungsrecht haben. a) Begrenzt wird es zunächst durch den im Einsetzungsbeschluss zu bestimmenden Untersuchungsauftrag (§ 17 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2, § 3 PUAG; vgl. BVerfGE 67, 100 <134>; 49, 70 <87 f.>). Dieser selbst muss sich im Rahmen der parlamentarischen Kontrollkompetenz halten und hinreichend deutlich bestimmt sein. Das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit des Untersuchungsauftrages, der durch den Einsetzungsbeschluss des Bundestages festzulegen ist und nur durch einen weiteren Beschluss des Bundestages abgeändert werden darf (§ 3 PUAG), folgt aus dem Sinn und Zweck des parlamentarischen Untersuchungsrechts, aus dem Rechtsstaats- und dem Gewaltenteilungsprinzip sowie aus der Stellung des Untersuchungsausschusses als Hilfsorgan des Bundestages. Dieser hat als Herr des Untersuchungsverfahrens dessen Rahmen selbst abzustecken und darf diese Aufgabe nicht auf den Ausschuss delegieren. Die deutliche Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes dient dem Schutz einsetzungsberechtigter Parlamentsminderheiten (vgl. BVerfGE 49, 70 <86>) und dem Schutz der Untersuchungsbetroffenen - der Bundesregierung wie auch Dritter -, denen gegenüber das Untersuchungsrecht Eingriffs- und Zwangsbefugnisse verleiht; zudem hat sie Bedeutung für die Reichweite der von Behörden und Gerichten zu leistenden Amtshilfe. Der Bundesregierung und gegebenenfalls ihren
geordneten Behörden und den bundesunmittelbaren Körperschaften steht bei einer Anforderung sächlicher Beweismittel wie bei der Erteilung von Aussagegenehmigungen ein Prüfungsrecht dahingehend zu, ob die angeordnete Beweiserhebung den Untersuchungsauftrag betrifft. Gegen eine Beweiserhebung kann eingewandt werden, dass sie sich nicht innerhalb des Auftrages hält. In Bezug auf die Auslegung des Untersuchungsauftrages steht dem Untersuchungsausschuss weder ein Ermessensspielraum noch eine Einschätzungsprärogative zu (vgl. Weisgerber, Das Beweiserhebungsverfahren parlamentarischer Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages, 2002, S. 115 f.; Glauben, in: Glauben/Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 2005, § 6 Rn. 11). Erst recht gilt dasselbe aber auch für die Bundesregierung. Innerhalb des Untersuchungsauftrages kann der Untersuchungsausschuss frei von den Einwirkungen anderer Staatsorgane entscheiden, welche Beweiserhebungen er für dessen Erfüllung für erforderlich erachtet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. August 1999 - 2 VR 1/99 -, DVBl 2000, S. 487 <490>).
träglichen parlamentarischen Zugriff auf Informationen aus der Phase der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen setzt der Gewaltenteilungsgrundsatz Grenzen. Bei abgeschlossenen Vorgängen sind Fälle möglich, in denen die Regierung geheimzuhaltende Tatsachen aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung mitzuteilen nicht verpflichtet ist. Ein - sei es auch erst
Abschluss des jeweiligen Entscheidungsprozesses einsetzender - schrankenloser parlamentarischer Informationsanspruch würde vor allem durch seine einengenden Vorwirkungen die Regierung in der selbständigen Funktion beeinträchtigen, die das Gewaltenteilungsprinzip ihr zuweist (vgl. BVerfGE 110, 199 <215 f.>). Der Gewaltenteilungsgrundsatz gebietet allerdings gerade im Hinblick auf die starke Stellung der Regierung eine Auslegung des Grundgesetzes dahin, dass parlamentarische Kontrolle wirksam sein kann (vgl. BVerfGE 67, 100 <130>). Dies wäre nicht der Fall, wenn die dazu nötigen Informationen aus dem Bereich der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen dem Parlament auch
Abschluss der jeweiligen Vorgänge grundsätzlich verschlossen blieben. Die Entscheidungen der Bundesregierung unterlägen dem parlamentarischen Kontrollrecht dann nur hinsichtlich des verlautbarten Entscheidungsinhalts und solcher Entscheidungsgrundlagen, die keine Rückschlüsse auf die Willensbildung innerhalb der Regierung zulassen. Weitere Hintergründe könnten dagegen
Belieben unzugänglich gehalten werden, auch solche, ohne deren Kenntnis die getroffene Entscheidung politisch nicht beurteilt und die politische Verantwortung für Fehler, die gerade das Zustandekommen dieser Entscheidungen betreffen, nicht aufgeklärt werden kann. Das Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses liefe, soweit es Zugriff gerade auch auf von der Exekutive nicht freiwillig bereitgestellte Informationen über die Regierungstätigkeit verschaffen soll, leer (vgl. BVerfGE 110, 199 <218 f.>). Parlamentarische Informationsrechte in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge scheiden danach nicht grundsätzlich immer dann aus, wenn es sich um Akten aus dem Bereich der Willensbildung der Regierung, einschließlich der vorbereitenden Willensbildung innerhalb der Ressorts und der Abstimmung zwischen ihnen, handelt (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 77, 1 <59>; 110, 199 <219>; HbgVerfG, Urteil vom
der Strafprozessordnung findet die Pflicht zur Vorlage von Akten ihre Grenze, wo das Bekanntwerden der betreffenden Informationen das Wohl des Bundes oder eines Landes gefährden würde (§ 96 StPO). In gleicher Weise ist
der Strafprozessordnung und den von ihr in Bezug genommenen gesetzlichen Vorschriften auch die Pflicht zur Erteilung von Aussagegenehmigungen begrenzt (§ 54 Abs. 1 StPO i.V.m. § 68 Abs. 1 BBG und Parallelbestimmungen des Landesbeamtenrechts, § 7 Abs. 1 BMinG, § 44d Abs. 3 AbgG). Diese Bestimmungen sind gemäß Art. 44 Abs. 2 Satz 1 GG sinngemäß, das heißt in einer dem Sinn parlamentarischer Kontrolle durch einen Untersuchungsausschuss entsprechenden Weise anzuwenden (vgl. BVerfGE 67, 100 <133 f.>). Demgemäß stellt das Untersuchungsausschussgesetz klar, dass die Pflicht der Bundesregierung zur Vorlage von Akten und zur Erteilung von Aussagegenehmigungen allein verfassungsrechtlichen Grenzen unterliegt (§ 18 Abs. 1 PUAG, § 23 Abs. 2 i.V.m. § 18 Abs. 1 PUAG). Die Frage, welche Grenzen die Verfassung dem parlamentarischen Untersuchungsrecht setzt, ist unter Berücksichtigung seiner Bedeutung im Verfassungsgefüge zu beantworten. Dies gilt auch für die Auslegung und Anwendung des Begriffs der Gefährdung des Staatswohls. Für die Beantwortung der Frage, ob Zeugenaussagen oder die Vorlage von Akten das Staatswohl gefährden würden, ist danach zunächst zu berücksichtigen, dass der Umgang mit Informationen in einem Untersuchungsausschuss eigenen Geheimschutzbestimmungen unterliegt (vgl. BVerfGE 67, 100 <135>), und dass das Staatswohl nicht allein der Bundesregierung, sondern dem Bundestag und der Bundesregierung gemeinsam anvertraut ist. Das Parlament und seine Organe können nicht als Außenstehende behandelt werden, die zum Kreis derer gehören, vor denen Informationen zum Schutz des Staatswohls geheimzuhalten sind. Die Berufung auf das Staatswohl kann daher gegenüber dem Deutschen Bundestag in aller Regel dann nicht in Betracht kommen, wenn beiderseits wirksam Vorkehrungen gegen das Bekanntwerden von Dienstgeheimnissen getroffen wurden. Dass auch die Beobachtung von Vorschriften zur Wahrung von Dienstgeheimnissen deren Bekanntwerden nicht ausschließt, steht dem nicht entgegen. Diese Tatsache betrifft alle drei Gewalten (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 136). Angesichts dieser Verfassungslage und dieser Verfahrensmöglichkeiten dürften sich nur unter ganz besonderen Umständen Gründe finden lassen, dem Untersuchungsausschuss Akten unter Berufung auf das Wohl des Bundes oder eines Landes vorzuenthalten (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 139). Das Untersuchungsausschussgesetz regelt den Schutz staatlicher Geheimnisse in § 14 Abs. 1 Nr. 4, § 15 , § 16 und § 18 Abs. 2 PUAG. So schließt der Untersuchungsausschuss
1 Nr. 4 PUAG die Öffentlichkeit von der Beweisaufnahme aus, wenn besondere Gründe des Wohls des Bundes oder eines Landes entgegenstehen, insbesondere
teile für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder ihrer Beziehungen zu anderen Staaten zu besorgen sind.
1 PUAG kann der Untersuchungsausschuss Beweismittel, Beweiserhebungen und Beratungen mit einem Geheimhaltungsgrad versehen. Die Entscheidung über die Einstufung richtet sich
der Geheimschutzordnung des Deutschen Bundestages (§ 15 Abs. 2 Satz 1 PUAG). Den Zugang zu Verschlusssachen regelt § 16 PUAG. Zudem ordnet § 18 Abs. 2 Satz 2 PUAG an, dass die Einstufung sächlicher Beweismittel durch die Bundesregierung als Verschlusssache schriftlich zu begründen ist. Angesichts dieser Bestimmungen begründet die Berufung auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit von Informationen und die im Falle des Bekanntwerdens drohende Gefährdung des Staatswohls regelmäßig kein Recht zur Verweigerung der Vorlage von Akten. Ebensowenig trägt sie eine Beschränkung der Aussagegenehmigung (vgl. BVerfGE 67, 100 <136>; 76, 363 <389>).
den Umständen eine öffentliche Beweisaufnahme gerechtfertigt ist oder ob die Grundrechte einen Ausschluss der Öffentlichkeit (Art. 44 Abs. 1 Satz 2 GG; § 14 PUAG) und sonstige Vorkehrungen zur Geheimhaltung (§ 15 Abs. 1 Satz 1 PUAG) erfordern (vgl. BVerfGE 67, 100 <144>). Zu berücksichtigen ist hierbei allerdings auch die Bedeutung des Öffentlichkeitsprinzips im demokratischen Parlamentarismus (vgl. BVerfGE 40, 237 <249>; 70, 324 <355>), dem, wie Art. 44 Abs. 1 GG belegt, gerade für das parlamentarische Untersuchungsverfahren, insbesondere bei Missstandsenquêten, ein besonderer Stellenwert zukommt. bb) Eine besondere grundrechtsbezogene Beschränkung des Untersuchungsrechts ergibt sich aus Art. 44 Abs. 2 Satz 2 GG, wonach das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis unberührt bleiben. Diese Bestimmung, deren Reichweite umstritten ist (vgl. für rein klarstellende Bedeutung Scholz, AöR 105 <1980>, S. 564 <607>; Schneider, in: AK-GG,
3 GG ohnehin für alle Grundrechte gilt, dass sie nämlich auch im Rahmen einer parlamentarischen Untersuchung Geltung beanspruchen. Vielmehr ist sie im Zusammenhang mit Satz 1 des Art. 44 Abs. 2 GG zu verstehen, wonach auf die Beweiserhebungen eines Untersuchungsausschusses die Vorschriften über den Strafprozess sinngemäß anzuwenden sind. Diese Bestimmung stattet die Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages, deren Beweiserhebungsrecht sich bereits aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ergibt (vgl. BVerfGE 67, 100 <128>; 76, 363 <387>), mit den Zwangsmitteln der Strafprozessordnung aus ( BVerfGE 77, 1 <48>). Hierauf bezieht sich die in Art. 44 Abs. 2 Satz 2 GG vorgesehene Einschränkung. Sie bedeutet, dass einem Untersuchungsausschuss die Möglichkeiten des unmittelbaren Eingriffs in die Grundrechte aus Art. 10 GG, insbesondere
den §§ 99 ff. StPO, nicht zur Verfügung stehen (vgl. Bergmann, a.a.O., Rn. 7; Morlok, a.a.O., Rn. 52; Klein, a.a.O., Rn. 219 f.; Schleich, Das parlamentarische Untersuchungsrecht des Bundestages, 1985, S. 39). Ein Untersuchungsausschuss kann danach beispielsweise nicht Postsendungen beschlagnahmen lassen, die an die Personen gerichtet sind, deren Verhalten der Ausschuss aufklären soll, oder das Abhören von Telefonaten gemäß §§ 100a ff. StPO veranlassen (näher Klein, a.a.O., Rn. 220). Dem Ausschuss ist aber nicht jeglicher Zugriff auf Akten prinzipiell schon dann verwehrt, wenn sich in den Akten Ergebnisse vorausgegangener Eingriffe in das Grundrecht aus Art. 10 GG finden und die Kenntnisnahme seitens des Untersuchungsausschusses einen neuen Eingriff darstellen würde (vgl. BVerfGE 85, 386 <398>), weil sie durch Ausdehnung des Kreises der Kenntnisnehmenden die Eingriffswirkung erweitert. Hier stellt sich vielmehr die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen sich aus einer etwaigen Rechtswidrigkeit des ursprünglichen Eingriffs oder aus der Rechtswidrigkeit der Aufbewahrung der fraglichen Informationen ein Verwertungsverbot ergeben kann, das auch den Informationszugang des Ausschusses beschränkt (vgl. LG Kiel, a.a.O., S. 155; Bergmann, a.a.O., Rn. 7). Dabei ist zu berücksichtigen, dass Regeln und Abwägungen, die für die Verwertbarkeit rechtswidrig erlangter oder rechtswidrig aufbewahrter Informationen in Strafverfahren und anderen gerichtlichen Verfahren maßgebend sind (vgl. BVerfGE 34, 238 <250 f.>; 44, 353 <383 f.>; 80, 367 <374 ff.>; 85, 386 <395, 399 ff.>; 106, 28 <49 ff.>), auf die Verwertung solcher Informationen durch einen Untersuchungsausschuss nicht ohne weiteres übertragen werden können. Insbesondere kann der Gesichtspunkt präventiver Vermeidung künftiger Rechtsverstöße gerade gegen ein Verwertungsverbot sprechen, soweit es um die Zugänglichkeit von Informationen für einen Untersuchungsausschuss geht. Dies gilt vor allem im Rahmen von Missstandsenquêten und erst recht dann, wenn das Ziel des Untersuchungsausschusses gerade in der Aufdeckung von Rechtsverstößen bei der Erhebung oder Aufbewahrung der fraglichen Informationen liegt. Denn die Kenntnisnahme und Verwertung seitens des Untersuchungsausschusses kann in solchen Fällen Voraussetzung dafür sein, dass Verantwortlichkeiten für die betreffenden Rechtsverstöße geklärt werden, und zu wirksameren Vorkehrungen gegen künftige Verstöße beitragen. e) Die Rechte
2 GG enden schließlich an der Grenze des Rechtsmissbrauchs. So können etwa Beweisanträge zurückgewiesen werden, wenn sie offensichtlich der Verzögerung dienen (vgl. BVerfGE 105, 197 <225>). II. Nimmt die Bundesregierung das Recht für sich in Anspruch, einem Untersuchungsausschuss Beweismittel aus verfassungsrechtlichen Gründen vorzuenthalten, so unterliegt sie von Verfassungs wegen einer Begründungspflicht (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 2 PUAG, § 23 Abs. 2 Halbsatz 2 PUAG; vgl. auch Schlussbericht der Enquête-Kommission Verfassungsreform, BTDrucks 7/5924, S. 56 ). Pauschales Berufen auf einen der verfassungsrechtlichen Gründe, die dem parlamentarischen Untersuchungsrecht Grenzen setzen, genügt in keinem Fall. Das Vorliegen der Voraussetzungen eines Informationsverweigerungsrechts ist substantiiert, nicht lediglich formelhaft, darzulegen. So bedarf es, wenn Informationsgesuche mangels Bezugs zum Untersuchungsauftrag zurückgewiesen werden sollen, jedenfalls bei bestehenden Differenzen über die Reichweite des Auftrages einer Begründung, die sich einerseits auf den Inhalt der angeforderten Information und andererseits auf den Inhalt des Untersuchungsauftrages bezieht. Auch der allgemeine Verweis darauf, dass der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung berührt sei, reicht nicht aus. Es ist Aufgabe der Bundesregierung, gegenüber dem Untersuchungsausschuss
vollziehbar darzulegen, aus welchem Grunde die angeforderten Beweismittel dem exekutiven Kernbereich zuzuordnen sind und warum sie gegebenenfalls auch noch
Abschluss des Vorgangs dem Untersuchungsausschuss nicht herausgegeben werden können. Nichts anderes gilt bei der Ablehnung eines Auskunftsverlangens unter Berufung auf Staatswohlbelange. Beruft die Bundesregierung sich auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit von Beweismitteln, so muss sie den Ausschuss, gegebenenfalls in vertraulicher Sitzung, detailliert und umfassend über die Natur der zurückgehaltenen Informationen, die Notwendigkeit der Geheimhaltung und den Grad der
ihrer Auffassung bestehenden Geheimhaltungsbedürftigkeit unterrichten (vgl. BVerfGE 67, 100 <138>). Entsprechendes gilt, wenn Informationen zum Schutz von Grundrechten Dritter zurückgehalten werden sollen. Eine substantiierte Begründung der ablehnenden Entscheidung ist unentbehrliche Grundlage auch der (verfassungs-)gerichtlichen Kontrolle, die andernfalls weitgehend zur Disposition der Bundesregierung stünde. III.
diesen Maßstäben hat die Antragsgegnerin durch die Beschränkung der Aussagegenehmigungen für benannte Zeugen, durch die Auslegung dieser Beschränkungen und durch die Verweigerung der Vorlage von angeforderten Akten mit den hierfür gegebenen Begründungen das Informations- und Untersuchungsrecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG verletzt.
GG in aller Regel nur insoweit entzogen sind, als es sich um laufende, noch unabgeschlossene Vorgänge handelt, während in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge parlamentarische Informationsrechte nicht grundsätzlich immer schon dann ausscheiden, wenn es sich um Informationen aus dem Bereich der Willensbildung der Regierung, einschließlich der vorbereitenden Willensbildung innerhalb der Ressorts und der Abstimmung zwischen ihnen, handelt (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 77, 1 <59>; 110, 199 <219>; näher oben unter C.I.3.b)bb)).
dem Zweck der Aussagegenehmigungen, dem Zeugen die Grenzen seines Aussagerechts aufzuzeigen, kommt eine ?verfassungskonforme Auslegung? der zu weitgehenden Beschränkung nicht in Betracht. Zwar ist das Spektrum der den Untersuchungsgegenstand betreffenden Fragen, mit denen bei der Vernehmung von Zeugen in einem Ausschuss
Dadurch sind auch der Konkretisierbarkeit der erforderlichen Aussagegenehmigungen Grenzen gesetzt. Es kann hier offenbleiben, ob und inwieweit es von Verfassungs wegen geboten ist, die in der Aussagegenehmigung für Zeugen vor einem Untersuchungsausschuss enthaltenen Beschränkungen über allgemeine Vorgaben hinaus bereits in der Genehmigung selbst auf einzelne im Rahmen des Untersuchungsgegenstandes erwartbare Fragenkomplexe hin - mit entsprechenden Begründungen - zu spezifizieren. Denn jedenfalls dürfen die in einer Aussagegenehmigung enthaltenen Beschränkungen, soweit sie in allgemeiner Form die verfassungsrechtlichen Grenzen der Informationspflicht der Bundesregierung
zuzeichnen suchen, diese Grenzen nicht enger stecken, als sie von Verfassungs wegen gesteckt sind. b) Auch die anlässlich der Vernehmung der Zeugen D., C., S., Dr. S., K. und U. (Anträge 1. und 2.) sowie des Zeugen Dr. K. (Antrag 5.) zutage getretene Auslegung der Aussagegenehmigungen, der zufolge Vorgänge aus der Präsidentenrunde und der
richtendienstlichen Lage ohne weiteres als von der Aussagegenehmigung nicht erfasst angesehen wurden, verkürzt in unzulässiger Weise das parlamentarische Untersuchungsrecht aus Art. 44 GG. aa) In der 43. Sitzung des Untersuchungsausschusses verweigerte der Zeuge D. die Aussage zu der Frage, wie die Teilnehmer der Präsidentenrunde in den Jahren 2002 bis 2006 die Gefährdung durch K. im Falle einer Freilassung einschätzten. Dem ging die Intervention eines Vertreters der Antragsgegnerin voraus, der auf die in Punkt 2 der Aussagegenehmigung enthaltene Beschränkung in Bezug auf Vorgänge aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung verwies und erklärte, man komme nun in den Bereich, der ?
unserer Auffassung? - das heißt
Auffassung der Bundesregierung - nicht mehr von der Aussagegenehmigung gedeckt sei. Die Frage des Vorsitzenden, ob der Zeuge D. sich auf Punkt 2 der Aussagegenehmigung beziehen wolle, bejahte der Zeuge D. daraufhin. Die Verweigerung seiner Aussage beruhte danach auf der Zuordnung der gestellten Frage zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Gründe für diese Zuordnung sind über den Umstand hinaus, dass die Frage auf Einschätzungen innerhalb der Päsidentenrunde zielte, nicht ersichtlich. Eine Auslegung der erteilten Aussagegenehmigung, derzufolge die bloße Zugehörigkeit zur Präsidentenrunde ausreicht, um einen Sachverhalt unter dem Gesichtspunkt der Berührung des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung dem parlamentarischen Informationszugriff zu entziehen, verfehlt jedoch die Reichweite des parlamentarischen Untersuchungsrechts und verkennt die im Fall der Berufung auf diesen Gesichtspunkt bestehenden Begründungserfordernisse. Die Berührung des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung kann dem parlamentarischen Untersuchungsrecht in Bezug auf abgeschlossene Vorgänge nur
Maßgabe einer fallbezogenen Abwägung zwischen dem parlamentarischen Informationsinteresse auf der einen und der Gefahr einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung durch die einengenden Vorwirkungen eines Informationszugangs auf der anderen Seite entgegengehalten werden (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 77, 1 <59>; 110, 199 <215 ff.>; näher oben unter C.I.3.b)bb)). Dabei ist zu berücksichtigen, dass dem parlamentarischen Informationsinteresse besonderes Gewicht zukommt, soweit es um die Aufklärung behaupteter Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände im Verantwortungsbereich der Regierung geht; einengende Vorwirkungen dahingehend, dass für rechtswidriges Vorgehen keine unter allen Umständen kontrollfreien Räume verbleiben, entsprechen dem Sinn und Zweck des parlamentarischen Untersuchungsrechts (vgl. BVerfGE 110, 199 <222>). Erforderlich ist, wenn einem Ausschuss
Maßgabe der geforderten Abwägung Informationen vorenthalten werden sollen, zudem eine entsprechend substantiierte Begründung (vgl. BVerfGE 67, 100 <138>; näher oben unter C.II.). Eine solche ist hier, bezogen auf den Gegenstand der verweigerten Aussage, weder der Aussagegenehmigung selbst noch den die Aussageverweigerung betreffenden Erklärungen des intervenierenden Vertreters der Antragsgegnerin noch denen des Zeugen zu entnehmen. bb) Entsprechendes gilt für die Auslegung der Aussagegenehmigungen, die der Verweigerung von Aussagen seitens der Zeugen S. und K. in der
den von ihm gelieferten einschlägigen Vorbereitungen zu einer bestimmten Präsidentenrunde. Der Zeuge Dr. S. wurde in der 26. Sitzung des Ausschusses im Zuge einer ebenfalls den Komplex E. betreffenden Vernehmung gefragt, ob er im Hinblick darauf, dass seine Aussagegenehmigung sich gemäß deren Ziffer 2 nicht auf Vorgänge aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung erstrecke, zu allen Fragen, die sich auf die Präsidentenrunde und die
richtendienstliche Lage beziehen, nichts weiter sagen werde. Diese Frage bejahte der Zeuge ohne weitere Erläuterung. Dem Zeugen C. wurde in der 43. Sitzung des Untersuchungsausschusses die Frage gestellt, wie er die Ergebnisse der Präsidentenrunde in Bezug auf den Fall K. in seinem Hause weitergegeben habe. Diese Frage beantwortete der Zeuge unter Berufung auf den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung nicht,
dem ein Vertreter der Antragsgegnerin mit der Erklärung interveniert hatte, die ?P-Lage? sei kernbereichsrelevant, alle Vermerke für die ?P-Lage? und alle diesbezüglichen Briefingvermerke seien ?Kernbereich der Exekutive, Eigenverantwortung? (siehe Protokoll, S. 49). Auch hier sind jeweils die Reichweite des Rechts der Bundesregierung, Aussagen unter Berufung auf den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zu verweigern - insbesondere die insoweit bei abgeschlossenen Vorgängen bestehende Notwendigkeit der Abwägung - und das diesbezügliche Begründungserfordernis verkannt. cc) Der Zeuge U. antwortete in der 37. Sitzung des Ausschusses auf eine Frage, die ihm zu seinen Kontakten und Gesprächen mit Angehörigen des US-amerikanischen Geheimdienstes zu deren Gefährlichkeitseinschätzungen in der Sache K. gestellt worden war, hierzu könne er nichts Weiterführendes sagen. Auch in nichtöffentlicher Sitzung werde er dazu nicht aussagen. Auf die
frage, auf welche Einschränkung seiner Aussagegenehmigung er sich dafür berufe, intervenierte ein Vertreter der Antragsgegnerin mit der Feststellung, dass der Zeuge sich hier, seiner Auffassung
zu Recht, auf Staatswohlbelange berufe. Der Zeuge folgte dem und berief sich ohne nähere Erläuterungen auf Ziffer 4 seiner Aussagegenehmigung, wonach zu einem Sachverhalt keine Angaben und Erklärungen erfolgen dürfen, soweit im Einzelfall die Wahrung des Staatswohls ausnahmsweise jeglicher Erörterung eines Sachverhalts im Rahmen der Beweisaufnahme durch einen Untersuchungsausschuss entgegensteht. Das diesem Vorgang zugrundeliegende Verständnis der Informationsschranke des Staatswohls und der in Ziffer 4 der Aussagegenehmigung hierzu vorgesehenen Beschränkung wird dem parlamentarischen Untersuchungsrecht nicht gerecht. Mitteilungen über Kontakte mit ausländischen Geheimdiensten sind dem Informationszugriff eines Untersuchungsausschusses nicht ohne weiteres aus Gründen der Gefährdung des Staatswohls entzogen. Zwar kann das Staatswohl durch das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Informationen gefährdet werden (vgl. BVerfGE 67, 100 <134 ff.>). Für den vorliegenden Fall fehlt es jedoch schon an näheren Gründen für die Annahme, dass die erfragten Informationen überhaupt von der Art waren, dass ihr Bekanntwerden das Staatswohl gefährden könnte. Es liegt nicht auf der Hand, sondern wäre - erst recht
dem K. aus US-amerikanischem Gewahrsam entlassen worden war - begründungsbedürftig gewesen, dass das Bekanntwerden von Einschätzungen US-amerikanischer geheimdienstlicher Stellen, die dessen Gefährlichkeit betrafen, originäre Geheimhaltungsinteressen dieser Stellen berühren und deshalb etwa die notwendige künftige Zusammenarbeit belasten könnte. In dem bloßen Umstand, dass das Bekanntwerden derartiger Informationen der Bundesregierung selbst im Hinblick auf ihren eigenen Umgang mit den betreffenden Erkenntnissen Unannehmlichkeiten bereiten könnte, läge keine Gefährdung des Staatswohls, sondern eine hinzunehmende verfassungsgewollte Folge der Ausübung des parlamentarischen Untersuchungsrechts. Zudem liegt der bei der Vernehmung des Zeugen U. zutage getretenen Auslegung der in Ziffer 4 seiner Aussagegenehmigung enthaltenen Beschränkung keine erkennbare Berücksichtigung des Umstandes zugrunde, dass das Staatswohl nicht allein der Bundesregierung, sondern in gleicher Weise auch dem Bundestag anvertraut ist, dass der Umgang mit Informationen in einem Untersuchungsausschuss eigenen Geheimschutzbestimmungen unterliegt und dass Beschränkungen des Informationszugangs eines Untersuchungsausschusses unter Berufung auf das Staatswohl daher allenfalls unter ganz besonderen Umständen in Betracht kommen (vgl. BVerfGE 67, 100 <135 f.>; s. unter C.I.3.c) und C.II.). dd) Ein Herantreten des Untersuchungsausschusses an die Antragsgegnerin im Anschluss an die Zeugenvernehmungen zur Klärung des Umfangs der Beschränkungen der Aussagegenehmigungen war entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht veranlasst. Weder ist erkennbar, weshalb es hier eher den Antragstellerinnen als der Antragsgegnerin oblegen haben sollte,
Wegen der Klärung und Konfliktbeilegung zu suchen, noch ist ersichtlich, dass eine solche Verfahrensweise zu einer einvernehmlichen Lösung geführt hätte. Aus den oben (B.II.4.) bereits ausgeführten Gründen sprach auch nichts dafür, dass das Aussageverhalten der Zeugen nicht durch das Verständnis der Bundesregierung vom Inhalt der erteilten Aussagegenehmigungen geprägt war.
bereitung, die dem Ausschuss mit der Begründung vorenthalten worden waren, sie seien wegen Zugehörigkeit zum ?Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung? oder zur ?internen Willensbildung? der Bundesregierung von dieser nicht vorzulegen. Die Bundesregierung verweigerte mit Schreiben vom 15. Februar 2007 die Vorlage der angeforderten Unterlagen. Die Zuordnung der im Zusammenhang mit der Präsidentenrunde erstellten Unterlagen zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung sei aus ihrer Sicht rechtlich geboten. Eine Herausgabe der Unterlagen widerspreche dem Wesen der Beratungen, die hochrangig und mit eng begrenztem Teilnehmerkreis erfolgten und ?jedenfalls insoweit? als Arkanbereich der Bundesregierung in Sicherheitsfragen mit dem Kabinett vergleichbar seien. Die Teilnehmer verträten die jeweiligen Mitglieder der Bundesregierung. Die Besprechungen der Präsidentenrunde bereiteten die Willensbildung in den beteiligten Ressorts und gegebenenfalls des Kabinetts vor. Hinzu komme, dass die erörterten Vorgänge typischerweise von hoher sicherheitspolitischer Bedeutung und häufig auch von erheblicher Relevanz für sensible außenpolitische Kontakte seien. Insoweit seien zugleich herausragende Belange der Staatswohlschranke berührt. Die Runde finde in einer informellen, sachlich-freimütigen Atmosphäre statt, in der sich alle Beteiligten
bestem Wissen und Gewissen zu streng vertraulichen Themen äußern könnten. Diese Offenheit sei für die Exekutive notwendige Voraussetzung, um im Kernbereich funktionsfähig und eigenverantwortlich handeln und
richtendienstliche Schutzaufgaben wirksam wahrnehmen zu können. Die Offenheit werde gerade bei Vorgängen mit internationalen und außenpolitischen Bezügen im Sinne einer einengenden Vorwirkung beeinträchtigt, wenn die Beteiligten fürchten müssten, dass ihre Äußerungen und Entscheidungen im Verhältnis zu anderen Verfassungsorganen oder gar der Öffentlichkeit publik würden. Die vorgenommene Prüfung habe ergeben, dass Gesichtspunkte der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung ebenso wie existenzielle Sicherheits- und Geheimschutzbelange das Informationsinteresse des Parlaments - wie regelmäßig in diesen Fällen - überwögen. Die Bundesregierung habe in ihrem Bericht an das Parlamentarische Kontrollgremium vom Februar 2006 Auskünfte über Gesprächsinhalte und Ergebnisse von Sitzungen der sogenannten Präsidentenrunde gegeben. Mit Blick darauf werde dem Untersuchungsausschuss ohne Anerkennung einer Rechtspflicht zur Überprüfung der Richtigkeit der Angaben angeboten, die entsprechenden im Bericht erwähnten Aktenstücke im Vorsitzendenverfahren vertraulich einzusehen. bb) Mit diesen Ausführungen ist die Vorenthaltung der angeforderten Unterlagen nicht zureichend begründet.
dem Vortrag der Antragsgegnerin der Beauftragte für
richtendienste des Bundes, die für die Sicherheit zuständigen Staatssekretäre des Auswärtigen Amtes, der Bundesministerien des Innern, der Justiz und der Verteidigung sowie die Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes, des Bundesamtes für Verfassungsschutz und des Bundeskriminalamtes. Ferner nimmt an ihr der Abteilungsleiter 6 des Bundeskanzleramtes teil. Die Funktion der Präsidentenrunde besteht im Austausch von Informationen, der Beratung sowie in der Vorbereitung einer Entscheidungsfindung in den zuständigen Ressorts in Fragen der äußeren und inneren Sicherheit. Um ein Entscheidungsgremium handelt es sich, wie auch der Zeuge U. bei seiner Aussage vor dem Ausschuss wiederholt zum Ausdruck gebracht hat, nicht. Die Beratungen der Präsidentenrunde sind danach weder denen des Kabinetts vergleichbar noch dienen sie notwendiger- oder auch nur typischerweise der unmittelbaren Vorbereitung von Kabinettsentscheidungen. Zwar ist eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Regierung auch insoweit nicht prinzipiell ausgeschlossen, als es um die Ausforschung des Prozesses der Willensbildung einzelner Mitglieder der Regierung und nur mittelbar auch um die Willensbildung der Regierung als solcher geht (vgl. BVerfGE 110, 199 <218>). Je weiter ein parlamentarisches Informationsbegehren in den innersten Bereich der Regierung eindringt, umso gewichtiger muss es sein, um sich gegen das von der Regierung geltend gemachte Interesse an Vertraulichkeit durchsetzen zu können (vgl. BVerfGE 110, 199 <222>). Umgekehrt folgt daraus, dass die der Regierungsentscheidung vorgelagerten Abläufe umso geringeren Schutz genießen, je ferner sie der eigentlichen Regierungsentscheidung stehen. Mit der Annahme, die Präsidentenrunde sei in der hier interessierenden Hinsicht mit dem Kabinett vergleichbar, sind die gegeneinander abzuwägenden Belange daher schon im Ansatz fehlgewichtet. In diesem Zusammenhang ist auch von Belang, dass die Antragsgegnerin im Februar 2006 Inhalte der Präsidentenrunden, die am 8. und 29. Oktober 2002 stattfanden, im Rahmen eines Berichts dem Parlamentarischen Kontrollgremium offenbart hat. Dieses Verhalten spricht gegen die durchgängige Zuordnung der Präsidentenrunde zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Unabhängig davon verkennt die Bundesregierung zudem, dass Informationen, die abgeschlossene Vorgänge betreffen, einem Untersuchungsausschuss nicht unter pauschaler Berufung auf eine drohende Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit und Eigenverantwortung der Bundesregierung verweigert werden dürfen. Es fehlt an der fallbezogenen Abwägung der konkreten Umstände, die erforderlich wird, wenn unter Berufung auf den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung Informationen zu abgeschlossenen Vorgängen zurückgehalten werden sollen (vgl. BVerfGE 67, 100 <139>; 110, 199 <219>; s.o. unter C.I.3.b)bb)), und an der diesbezüglich gebotenen substantiierten Begründung (vgl. C.II.).
richtendienstlicher Lagen und deren jeweiliger Vor- und
bereitung betreffend den Fall E., die dem Ausschuss mit der Begründung vorenthalten worden waren, sie seien wegen Zugehörigkeit zum ?Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung? oder zur ?internen Willensbildung? der Bundesregierung von dieser nicht vorzulegen. Mit Schreiben vom 26. April 2007 lehnte die Bundesregierung die Vorlage dieser Unterlagen an den Ausschuss ab. Die betreffenden Schriftstücke hätten der Vor- oder
bereitung der Präsidentenrunde gedient und unterfielen daher dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung; insoweit werde auf das Schreiben zum Beweisbeschluss 16-178 verwiesen. Angeboten werde ohne Anerkennung einer Rechtspflicht die Möglich
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.