regionalen, beruflichen, betrieblichen oder branchenspezifischen Kriterien zugewiesen. Diese überkommenen berufs- und betriebsbezogenen Gliederungsprinzipien führten zu unterschiedlichen Risikostrukturen, zu Risikoselektionen und zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Kassen, wodurch das Solidaritätsprinzip der gesetzlichen Krankenversicherung zunehmend gefährdet wurde. So bildeten etwa Arbeiter, deren Durchschnittsverdienst deutlich unter dem der Angestellten lag, die Hauptklientel der Allgemeinen Ortskrankenkassen. Auch war die Quote der arbeitslosen Mitglieder dort deutlich höher als bei den AngestelltenErsatz- und den Betriebskrankenkassen. Gute Risiken - Versicherte mit hohen beitragspflichtigen Einnahmen und geringem Krankheitsrisiko - und schlechte Risiken ? Versicherte mit niedrigem Einkommen und höherem Krankheitsrisiko - waren unter der Vielzahl der Krankenkassen auch im Übrigen nicht gleichmäßig verteilt. Die Folgen dieser Entwicklung waren Beitragssatzunterschiede zwischen einzelnen Kassen von bis zu 7,5 vom Hundert bei einem weitgehend identischen Leistungsspektrum. Im Unterschied zu den Angestellten konnte sich ein Arbeiter diesen Mehrbelastungen mangels Kassenwahlrechts in der Regel nicht entziehen. Dem Gesetzgeber des Gesundheitsstrukturgesetzes erschienen daher Kassenwahlfreiheiten sozial- und verteilungspolitisch sowie verfassungsrechtlich unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 GG geboten. Seiner Auffassung
mussten aber, ehe weitgehende Wahlfreiheiten zum Tragen kommen konnten, die über Jahrzehnte verfestigten Verwerfungen durch einen Ausgleich jener Risikostrukturen, auf die die einzelne Krankenkasse keinen Einfluss hat, abgebaut werden. Hierzu wurde der Risikostrukturausgleich als bundesweiter, obligatorischer und kassenartenübergreifender Finanzausgleich eingeführt (vgl. Endbericht der Enquete-Kommission "Strukturreform der gesetzlichen Krankenversicherung" vom 12. Februar 1990, BTDrucks 11/6380, S. 186 ff.; Gesetzesbegründung, BTDrucks 12/3608, S. 68 f., 74 f.; Schneider, Der Risikostrukturausgleich in der gesetzlichen Krankenversicherung, 1994, S. 88 ff., 101 ff., 110 ff.). 2. Das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch wurde durch das Gesundheitsstrukturgesetz wie folgt geändert:
SGB V Versicherten (Familienversicherung) sowie das Alter und das Geschlecht der Versicherten. § 266 Abs. 2 bis 4 SGB V enthielt die materiellen Vorgaben für die Ermittlung der Höhe des Ausgleichsanspruchs oder der Ausgleichsverpflichtung einer Krankenkasse. In § 267 SGB V traf der Gesetzgeber Regelungen über die Datenerhebungen zum Risikostrukturausgleich.
Auffassung des Gesetzgebers die vorherige Durchführung des Risikostrukturausgleichs voraus. Der Übergangszeitraum schien unabdingbar, um größtmögliche Chancengleichheit zwischen allen Krankenkassen herzustellen (vgl. BTDrucks 12/3608, S. 74 , 159).
den im Gesetz genannten Kriterien (u.a. Alter und Geschlecht, vgl. im Einzelnen § 266 Abs. 1 Satz 2, § 267 Abs. 2 SGB V, § 2 RSAV) - mehrere hundert Versichertengruppen gebildet, denen jeder Versicherte zugeordnet wird. Nunmehr werden für jede einzelne Gruppe die bundesdurchschnittlichen Pro-Kopf-Ausgaben in dieser Gruppe festgestellt. Das Verfahren dient dazu, den Basiswert, das sind die durchschnittlichen Leistungsausgaben je Versicherten der gesetzlichen Krankenversicherung, in ein Verhältnis zu den speziellen Risikostrukturen der einzelnen Versichertengruppen zu setzen. Verursacht etwa jedes Mitglied der gesetzlichen Krankenversicherung jährliche Kosten in Höhe von durchschnittlich 100, dann müssen die Durchschnittskosten in der Versichertengruppe der 80-jährigen Männer in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes wegen des altersbedingt höheren Krankheitsrisikos darüber liegen, die der 20-jährigen Frauen darunter. Die von Versichertengruppe zu Versichertengruppe unterschiedlich hohen Prozentsätze nennt das Gesetz Verhältniswerte (§ 266 Abs. 2 Satz 3 SGB V, § 5 RSAV). Am Ende des Prozesses stehen die so genannten standardisierten Leistungsausgaben. Sie sind das Produkt aus der Multiplikation des Verhältniswerts der einzelnen Versichertengruppe mit dem Basiswert. Jedem Versicherten können entsprechend seiner Zugehörigkeit zu einer der Versichertengruppen standardisierte Leistungsausgaben in bestimmter Höhe zugeordnet werden. Die Summe der standardisierten Leistungsausgaben aller Versicherten einer Krankenkasse ergibt deren Beitragsbedarf (vgl. § 266 Abs. 2 Satz 2 SGB V). Versichert also eine bestimmte Kasse besonders viele alte Menschen, dann ist ihr Beitragsbedarf im Vergleich mit einer anderen Kasse, die über eine günstigere Altersstruktur ihrer Mitglieder verfügt, entsprechend höher. Der Risikostrukturausgleich stellt damit sicher, dass eine Krankenkasse die der Risikostruktur ihrer Mitglieder entsprechenden finanziellen Mittel erhält. Die Anknüpfung an standardisierte Werte bedeutet andererseits, dass das Gesetz keinen Ausgleich tatsächlich entstandener Kosten vorsieht. Eine Kasse erhält also für einen bestimmten 70-jährigen Versicherten lediglich diejenigen Kosten im Risikostrukturausgleich erstattet, die ein 70-jähriger Versicherter im Bundesdurchschnitt im Kalenderjahr verursacht, selbst wenn ihr Mitglied tatsächlich Leistungen in doppelter Höhe in Anspruch genommen haben sollte.
haltige Verbesserung der finanziellen Lage der ostdeutschen Krankenkassen ein; insbesondere erwies sich das Volumen des Finanzkraftausgleichs als zu niedrig. Daher entschloss sich der Gesetzgeber, obgleich der für das Ende der Rechtskreistrennung maßgebliche Schwellenwert des Art. 35 Abs. 9 GSG noch nicht erreicht war, seine ursprüngliche Konzeption aufzugeben und den gesamtdeutschen Risikostrukturausgleich stufenweise einzuführen. Das Gesetz zur Rechtsangleichung in der gesetzlichen Krankenversicherung vom 22. Dezember 1999 ( BGBl I S. 2657 ) ergänzte den gesamtdeutschen Finanzkraftausgleich durch einen bundesweiten Beitragsbedarfsausgleich. Damit waren nunmehr auch die in Ost und West unterschiedlich hohen Niveaus der standardisierten Leistungsausgaben auszugleichen.
der Neuregelung des § 313a Abs. 1 Nr. 1 bis 7 SGB V waren zu diesem Zweck die Verhältniswerte, die standardisierten Leistungsausgaben und der Beitragsbedarf jeweils getrennt für Ost und West und zudem für das gesamte Bundesgebiet - Bund ? zu ermitteln. Sodann war festzustellen, wie hoch die Differenz zwischen den standardisierten Leistungsausgaben "Ost" und den standardisierten Leistungsausgaben "Bund" war. Gleiches hatte für die Westkassen zu geschehen. Die jeweiligen Unterschiedsbeträge mussten dann in sieben Schritten stufenweise auf Null heruntergefahren werden. Die bislang niedrigeren Ost-Werte waren also auf das bundeseinheitliche Niveau anzuheben, die höheren West-Werte auf dieses abzusenken. Der Umfang der stufenweisen Erhöhung und Verringerung wurde durch den in § 313a Abs. 1 Nr. 7 SGB V festgelegten Gewichtungsfaktor bestimmt. Dieser belief sich im Jahr 2001 auf 25 vom Hundert und erhöht sich bis zum Jahr 2007 jährlich um Stufen von jeweils 12,5 vom Hundert auf insgesamt 100 vom Hundert. Der Gewichtungsfaktor 25 vom Hundert bedeutet die Abschmelzung der jeweiligen Differenzbeträge - Ost zu Bund und West zu Bund - um ein Viertel. Durch Rechtsverordnung konnte der Gewichtungsfaktor für die Jahre 2003 bis 2007 abweichend geregelt werden, wenn die Ausgleichsleistungen zu ungerechtfertigten Belastungsunterschieden der Beitragszahler im Beitrittsgebiet und im übrigen Bundesgebiet führen. Um diese Voraussetzung feststellen zu können, bestimmte § 313a Abs. 5 Satz 1 SGB V, dass im Jahr 2002 die Auswirkungen des Beitragsbedarfsausgleichs auf die Höhe der Beitragssätze zu überprüfen sind. Die durch § 313a Abs. 5 Satz 2 SGB V ermöglichte Änderung des Gewichtungsfaktors durch Rechtsverordnung betraf nur den Beitragsbedarfsausgleich. Der Finanzkraftausgleich war gesetzlich festgelegt und konnte nur durch Gesetzesänderung beeinflusst werden. Durch die Neubewertung der Beitragsbedarfe kam es zu einem weiteren finanziellen West-Ost-Transfer im Risikostrukturausgleich. Der höhere Beitragsbedarf der Kassen in den neuen Ländern erhöhte deren Ausgleichsanspruch beziehungsweise reduzierte deren Ausgleichsverpflichtung. Die Kassen in den alten Ländern erhielten dagegen weniger Geld aus dem Risikostrukturausgleich, weil die standardisierten Leistungsausgaben "West" auf das niedrigere Niveau "Bund" verringert wurden. Die Rechtsangleichung bei der Ermittlung der Beitragsbedarfe bewirkt nur dann einen realen Finanztransfer, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unverändert bleiben. Nähert sich das Ausgabenniveau Ost demgegenüber auch tatsächlich dem bundesdurchschnittlichen Wert an, verliert der Beitragsbedarfsausgleich als Ursache interregionaler Transfers zunehmend an Bedeutung (vgl. Schneider/Schawo, a.a.O., S. 28 f.; allgemein zu Wirkungsweise und Zusammenspiel von Finanzkraft- und Beitragsbedarfsausgleich ebenda, S. 26 ff.). Was den Umfang der West-Ost-Transfers anlangt, so ergab die
5 Satz 1 SGB V vorgeschriebene Prüfung, dass der Beitragsbedarfsausgleich im Jahr 2001 zu einer Entlastung der gesetzlichen Krankenversicherung Ost und einer entsprechenden Belastung der gesetzlichen Krankenversicherung West in Höhe von (umgerechnet) rund 477 Mio. Euro geführt hat; dies entsprach einer Entlastung von rund 0,3 Beitragssatzpunkten für die Krankenkassen in den neuen Ländern und einer Belastung der Beitragszahler in den alten Ländern von rund 0,06 Beitragssatzpunkten. Der weitaus größere Teil des West-Ost-Transfers im Risikostrukturausgleich beruhte nicht auf der Beitragsbedarfsanpassung, sondern auf dem Finanzkraftausgleich. Letzterer erreichte im Jahr 2001 ein Volumen von (umgerechnet) rund 1,5 Mrd. Euro, was zu einer durchschnittlichen Entlastung der ostdeutschen Krankenkassen von rund einem Beitragssatzpunkt führte. Die korrespondierende Belastung der Kassen im Westen belief sich auf 0,19 Beitragssatzpunkte. Für die Jahre 2002 bis 2007 rechnet das Bundesgesundheitsministerium beim Beitragsbedarfsausgleich mit steigenden jährlichen Transfervolumina (im Einzelnen <in Millionen Euro> 2002: 596; 2003: 733; 2004: 907; 2005: 1.029; 2006: 1.129; 2007: 1.205 Millionen Euro) und mit einer Zusatzbelastung der gesetzlichen Krankenversicherung West von insgesamt 0,15 Beitragssatzpunkten. Wegen der geringen Höhe der durch den Beitragsbedarfsausgleich ausgelösten Mehrbelastung der westdeutschen Beitragszahler sah die Exekutive davon ab, die gesetzlich festgelegten Gewichtungsfaktoren im Verordnungswege gemäß § 313a Abs. 5 Satz 2 SGB V zu ändern.
dieser Vorschrift sind die Versichertengruppen
1 SGB V und die Gewichtungsfaktoren
2 SGB V vom 1. Januar 2007 an
Klassifikationsmerkmalen zu bilden, die zugleich die Morbidität, also die unterschiedlichen Gesundheitszustände der Versicherten unmittelbar berücksichtigen. Die Zeit bis zur Einführung des morbiditätsorientierten Risikostrukturausgleichs im Jahr 2007 ist vorbereitenden Maßnahmen vorbehalten. § 268 Abs. 2 und 3 SGB V regelt hierzu die Einzelheiten. Um bereits kurzfristig Fehlentwicklungen des bisherigen Risikostrukturausgleichs korrigieren zu können, brachte das Gesetz zwei Neuerungen, mit denen insbesondere dem Problem chronisch kranker Menschen Rechnung getragen werden soll. Zum einen wurden strukturierte Behandlungsprogramme eingeführt (§§ 137f , 137g SGB V). Diese Programme sollen für bestimmte chronische Erkrankungen entwickelt werden, um den Behandlungsablauf und die medizinische Versorgung chronisch Kranker zu verbessern. Versicherte können sich sodann auf freiwilliger Basis in ein derartiges von einer Krankenkasse angebotenes Programm einschreiben lassen. Der Zusammenhang zwischen den strukturierten Behandlungsprogrammen und dem Risikostrukturausgleich besteht darin, dass den Krankenkassen für eingeschriebene Versicherte erhöhte standardisierte Ausgaben zugewiesen werden. Leistungsausgaben der Krankenkassen für chronisch kranke Mitglieder werden also im Risikostrukturausgleich besonders berücksichtigt (§ 266 Abs. 1 Satz 2, § 267 Abs. 2 Satz 4 SGB V). Das Bundesversicherungsamt überwacht im Rahmen eines Zulassungsverfahrens die Einrichtung strukturierter Behandlungsprogramme; es erhebt diesbezüglich eine kostendeckende Gebühr bei den Krankenkassen (§ 137g Abs. 1 Satz 8 SGB V). Zum anderen wurde ein Risikopool für aufwändige Leistungsfälle eingerichtet (§ 269 SGB V). Aufwendungen für Versicherte, die weit über dem Durchschnitt der Standardausgaben im Risikostrukturausgleich liegen, können damit in einem neuen, ergänzenden Ausgleichsverfahren gesondert berücksichtigt werden. Ausgeglichen wird jedoch nur der Teil der Ausgaben, der über einem bestimmten Schwellenwert liegt. Die betreffende Krankenkasse muss zudem 40 vom Hundert der den Schwellenwert übersteigenden Ausgaben selbst tragen. Die Solidargemeinschaft gleicht die verbleibenden 60 vom Hundert aus. Krankenkassen, die durch besonders kostenintensive Versicherte in spürbarem Umfang belastet sind, erfahren hierdurch eine gewisse Entlastung. Der Zusammenhang zwischen Risikostrukturausgleich und Risikopool besteht darin, dass die im Risikopool ausgeglichenen Aufwendungen bei der Ermittlung der standardisierten Leistungsausgaben im Risikostrukturausgleich außer Betracht bleiben (§ 266 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 SGB V).
der Systematik des Grundgesetzes alia seien. Dem Bund komme nur die Befugnis zur Gesamtentscheidung über die Organisation einschließlich aller rechtlichen Konsequenzen zu, er dürfe sich also nicht die finanzrechtlichen Rosinen herauspicken, ohne zugleich die Belastung mit Organisation, Trägerschaft und Aufsicht über eine Krankenkasse zu übernehmen. Art. 87 Abs. 2 GG ermögliche also allein die Gesamtentscheidung zur vollständigen Übernahme einer Krankenkasse vom Land auf den Bund, nicht aber Teilentscheidungen, die den Ländern die Lasten von Trägerschaft und Aufsicht beließen und nur die Finanzierungsweise bundeseinheitlich regelten. Die beiläufig geäußerte gegenteilige Auffassung des Bundesverfassungsgerichts zum Lastenausgleich in der gesetzlichen Unfallversicherung, wonach Art. 87 Abs. 2 GG zur Regelung der einheitlichen Finanzierung berechtigen könne, weil der Bund sogar das umfassende Organisationsrecht besitze (vgl. BVerfGE 36, 383 <393 ff.>), sei wohl aus diesen Gründen dogmatisch unzutreffend. Die Regelungen in Art. 104a Abs. 2 bis 4 GG erlaubten ausschließlich Transfers vom Bund zu den Ländern in vertikaler Richtung. Der Risikostrukturausgleich ordne aber einen horizontalen Ausgleich zwischen den Ländern an. Soweit der Risikostrukturausgleich einen Transfer von den Ländern zum Bund auslöse, verstoße er gegen Art. 104a Abs. 1 GG. Aus der Vorschrift folge nämlich, dass der Bund die Aufwendungen für seine Sozialversicherungsträger selbst bestreiten müsse, er könne also die Kosten seiner Träger nicht den Ländern und deren Sozialversicherung anlasten. Auch Art. 107 Abs. 2 GG könne den Risikostrukturausgleich nicht rechtfertigen. Der Risikostrukturausgleich verstoße gegen Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG. Der Bestimmung sei zu entnehmen, dass der Bund, falls die Finanzmittel der Sozialversicherung nicht ausreichten, die darüber hinaus gehenden Lasten tragen müsse. Der Bund habe die Befugnis, aber auch die Last, die mittelbare Landesverwaltung im Bereich der Sozialversicherung zu finanzieren.
1 Satz 4 GG dürfe der Bund also einem Land nicht die Last zuschieben, Defizite der zur mittelbaren Landesverwaltung gehörenden Sozialversicherungsträger auszugleichen. Vom Bund erzwungene Landeszuschüsse seien verfassungswidrig. Danach verstoße der Risikostrukturausgleich gegen Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG, weil er Zahlungen einer Landeskrankenkasse zugunsten von Krankenkassen anderer Länder erzwinge. Auch die Zahlungen einer Landeskrankenkasse stellten Transfers aus Landesmitteln dar, weil die Krankenkassen zur mittelbaren Landesverwaltung zählten. Die Verfassungswidrigkeit des Risikostrukturausgleichs werde durch § 313a SGB V noch intensiviert, weil hierdurch gezielt Zuschüsse zugunsten der Krankenkassen im Beitrittsgebiet zu Lasten der westlichen Krankenkassen angeordnet würden. Weil der Bund sich hierdurch zugleich seiner ureigenen Zuschusspflicht entledige, verletze der Risikostrukturausgleich Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG in zweifacher Weise. Er belaste zu Unrecht die Länder und entlaste zu Unrecht den Bund. Der Risikostrukturausgleich sei verfassungswidrig ausgestaltet. Er verletze den grundrechtlichen und den rechtsstaatlichen Gleichheitssatz, er stelle zudem weder ein geeignetes noch ein erforderliches Mittel zur Erreichung der vom Gesetzgeber gesetzten Zwecke dar. Der Risikostrukturausgleich führe zu einer Ungleichbehandlung zwischen West-Krankenkassen und Ost-Krankenkassen. Jene würden zugunsten dieser gezielt belastet. Ferner liege eine Ungleichbehandlung zwischen den West-Krankenkassen und den Krankenkassen mit neutralem Ausgleichsergebnis vor. Wenn es Krankenkassen eines Landes seien, würden auch die Länder als deren Träger unterschiedlich behandelt. Schließlich würden die Beitragszahler der West-Krankenkassen ungleich behandelt, weil diese durch ihre Sonderbelastung die Ost-Krankenkassen finanzieren müssten, obwohl deren Finanzierungsproblem von der Allgemeinheit der Steuerzahler zu tragen sei. Beitragszahler West würden somit sowohl gegenüber Beitragszahlern Ost als auch gegenüber nicht krankenversicherungspflichtigen Steuerzahlern ungleich behandelt. Zu rechtfertigen seien diese Ungleichbehandlungen nicht. Das politische Schlagwort von der Solidarität könne den Risikostrukturausgleich sachlich nicht legitimieren. Das Sozialversicherungsrecht gliedere die gesetzliche Krankenversicherung in rechtlich und organisatorisch selbständige Solidargemeinschaften. Von deren einzelnen Mitgliedern seien die Risiken ihrer eigenen Versichertengemeinschaft abzudecken. Die Organisationsentscheidung des Gesetzgebers sei für die gesamte gesetzliche Krankenversicherung auf Differenzierung angelegt. Der Risikostrukturausgleich negiere diese Entscheidung und breche damit aus dem selbst gesetzten System aus. Er zweckentfremde den Krankenversicherungsbeitrag, indem er ihn zur Finanzierung fremder Versichertengemeinschaften und der allgemeinen Staatsaufgabe der Herstellung der deutschen Einheit verwende. Er verstoße zudem gegen ein spezielles verfassungsrechtliches Differenzierungsverbot. Dieses folge aus Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG. Die dort geregelte Zuschusspflicht bei monetären Schwierigkeiten der Sozialversicherung belaste den mit Steuermitteln gespeisten Bundeshaushalt. Das Grundgesetz wolle hierdurch einen Zuschuss aus von jedermann geleisteten Steuermitteln erreichen und zugleich einen Transfer aus Sozialversicherungsbeiträgen vermeiden. Verboten sei also die Ungleichbehandlung von Steuerbürgern und Beitragszahlern bei der Beseitigung von Defiziten der Sozialversicherung. Dem widersprechend ziehe der Risikostrukturausgleich ausschließlich die Beitragszahler heran, der Steuerzahler werde demgegenüber verschont. Das Ziel der Herstellung von Wettbewerbsgleichheit könne den Risikostrukturausgleich nicht legitimieren. Die exklusive Berücksichtigung von vier Ausgleichsfaktoren bei gleichzeitiger Nichtberücksichtigung weiterer wettbewerbswesentlicher Faktoren, wie regionaler Preisniveaus und regionaler Versorgungsangebote, führe nicht zu Wettbewerbsgleichheit, sondern zu Wettbewerbsverzerrungen. Der Hinweis auf einen angeblich höheren Bedarf der östlichen Krankenkassen könne den Risikostrukturausgleich gleichheitsrechtlich nicht rechtfertigen. Denn der Risikostrukturausgleich stelle nicht auf einen konkreten Bedarf, sondern auf einen bundesweit ermittelten Durchschnittsbedarf ab. Ferner führe er zu örtlichen Überkompensationen und zu einer bloßen Subventionierung der östlichen Krankenkassen unter Liquiditätsgesichtspunkten. Die Aufhebung der Rechtskreistrennung bringe den östlichen Krankenkassen einen Gewinn über das Bedarfsnotwendige hinaus. Der rechtsstaatliche Gleichheitssatz werde weiterhin dadurch verletzt, dass die Erstreckungskassen in den Risikostrukturausgleich eingebunden seien. Sie veranstalteten intern bereits einen Ausgleich und erreichten hierdurch alle gesetzlichen Ziele. Es sei im Verhältnis zu den anderen Krankenkassen gleichheitswidrig, sie im Außensystem der §§ 266 , 313a SGB V erneut zum Ausgleich heranzuziehen. Die in § 313a Abs. 5 Satz 2 SGB V enthaltene Verordnungsermächtigung verstoße gegen Parlamentsvorbehalt und Bestimmtheitsgrundsatz. Die Exekutive entscheide über jährliche Transferleistungen in Milliardenhöhe aufgrund ihrer politischen Bewertung des extrem unbestimmten Gesetzesbegriffs der "ungerechtfertigten Belastungsunterschiede". 2. Mit weiterem Schriftsatz vom 21. Januar 2003 haben die Antragstellerinnen beantragt, das Gesetz zur Reform des Risikostrukturausgleichs in der gesetzlichen Krankenversicherung vom 10. Dezember 2001 unter Einbeziehung in das anhängige Normenkontrollverfahren wegen Verstoßes gegen das Grundgesetz für nichtig zu erklären. Das Reformgesetz belaste als Ausdifferenzierung des bisherigen Risikostrukturausgleichs die Autonomie der Länder und ihrer Krankenkassen noch weiter. Die in §§ 137f , 137g , 268 und 269 SGB V enthaltenen Verordnungsermächtigungen verletzten Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot. Das Reformgesetz versuche, durch weitere Ausdifferenzierung von Ausgleichskriterien und durch Bildung neuer Ausgleichsfonds den Risikostrukturausgleich gerechter zu gestalten. Das Reformgesetz selbst bestimme jedoch die Ausgestaltung des neuen Ausgleichs gar nicht. Vielmehr solle die Rechtsverordnung anstelle eines inhaltlich leeren Gesetzes die notwendigen, an sich dem Parlament vorbehaltenen Entscheidungen treffen. Die nunmehr im Gesetz vorgesehene direkte Morbiditätsausrichtung des Ausgleichs orientiere sich an völlig offenen Kriterien, nähere materielle Vorgaben fehlten. Die gesamte Bewertungsproblematik des Risikostrukturausgleichs werde in § 268 Abs. 2 Satz 1 SGB V auf die Exekutive verlagert. Das Gesetz mache nur vage Vorschläge für das zwingend einzuführende Verteilungssystem. Der Gesetzgeber erkläre letztlich nur noch seinen Willen, ein neues Ausgleichssystem einrichten zu wollen, ohne dieses inhaltlich zu bestimmen. Mit der Einführung von Disease-Management-Programmen durchbreche der Risikostrukturausgleich sein eigenes System. Denn er führe damit eine Risikoselektion für bis zu sieben chronische Krankheiten ein. Die Programme lösten erhebliche Transfers aus. Der hiermit installierte "Finanzausgleich im Finanzausgleich" verstoße gegen die Finanzautonomie der Länder, Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG und den rechtsstaatlichen Gleichheitssatz. Gleiches gelte für den Risikopool gemäß § 269 SGB V. Hierbei handele es sich um einen Sonderfinanzausgleich, dessen Mechanismus dem allgemeinen Risikostrukturausgleich
gebildet sei. Soweit § 137g Abs. 1 Sätze 8 bis 11 SGB V die Gebührenerhebung des Bundesversicherungsamts gegenüber den antragstellenden Krankenkassen regele, verstoße dies gegen Art. 104a Abs. 1 und 5 GG. Danach habe der Bund die Ausgaben für die Wahrnehmung seiner Verwaltungsaufgaben selbst zu tragen. Das Bundesversicherungsamt erfülle mit der Zulassung strukturierter Behandlungsprogramme eine ihm gesetzlich zugewiesene Verwaltungsaufgabe. Wenn Zulassungsanträge von Landes-Krankenkassen gebührenpflichtig beschieden würden, dann seien es im Ergebnis die Länder, die die Zweck- und Verwaltungsausgaben für eine Bundesaufgabe finanzierten. III. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Regierungen der Länder Gelegenheit zur Äußerung gegeben.
Auffassung der Regierungen von Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen, die inhaltlich weitgehend übereinstimmende Stellungnahmen abgegeben haben, ist der Risikostrukturausgleich insgesamt verfassungsgemäß. Der Bund habe gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12, Art. 72 Abs. 2 GG die Gesetzgebungskompetenz. Staatsverträge zwischen den Ländern oder Verwaltungsvereinbarungen zwischen den Krankenkassen zur Regelung von kassenübergreifenden Finanztransfers seien nicht zulässig. Zur Regelung eines bundesweiten Ausgleichs sei ein Bundesgesetz erforderlich. Art. 104a ff. GG seien auf länderübergreifende Finanztransfers im Bereich der Sozialversicherung nicht anwendbar. Hiergegen sprächen schon der Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG sowie der Sachzusammenhang und Textvergleich mit Art. 104a ff. GG. Vor allem sei es unzulässig, die landesunmittelbaren Krankenkassen mit den Ländern gleichzusetzen. Sozialversicherungsträger stünden außerhalb des finanzwirtschaftlichen Verhältnisses von Bund und Ländern. Soweit im Normenkontrollantrag ausschließlich auf den Grundsatz der Zweistufigkeit des Gemeinwesens abgestellt werde, stehe dieser Betrachtung entgegen, dass zwischen Sozialversicherungsbeiträgen und Steuern klar zu unterscheiden sei. Die Unterschiede zwischen Art. 104a ff. GG einerseits und der Organisation und Finanzierung der Sozialversicherung andererseits würden missachtet. Art. 104a GG betreffe die Ausgabenverteilung zwischen Bund und Ländern, Krankenkassenausgaben würden aber nicht von Bund und Ländern getragen. Die Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung und länderübergreifende Finanztransfers seien auf der Grundlage der Gesetzgebungs- und Organisationskompentenz gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12, Art. 87 Abs. 2 GG ein in sich geschlossenes System, das nicht in Bundes- und Länderausgaben gemäß Art. 104a GG aufgegliedert werden könne. Das Bundesverfassungsgericht ( BVerfGE 89, 365 ) habe Finanztransfers als zweckmäßig erachtet, um Ungleichbehandlungen von Krankenkassenmitgliedern zu verhindern, und damit mittelbar das kassen- und länderübergreifende Solidarprinzip in der gesetzlichen Krankenversicherung bestätigt. Weder der grundrechtliche noch der rechtsstaatliche Gleichheitssatz würden durch den Risikostrukturausgleich verletzt. Die gesetzliche Krankenversicherung sei auf eine kassenübergreifende Solidarität angelegt. Es liege in der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, sich für ein gegliedertes System zu entscheiden. Wenn der Gesetzgeber, um dieses System funktionsfähig zu erhalten, einen Risikostrukturausgleich einführe, dann sei diese Entscheidung von vernünftigen Erwägungen getragen. Ohne Risikostrukturausgleich würde es erhebliche Beitragssatzdifferenzen geben. Die Allgemeinen Ortskrankenkassen seien dann im Vergleich mit Betriebs- und Ersatzkassen nicht mehr überlebensfähig. Wahlmöglichkeiten für die Versicherten entfielen, die Versorgung in bestimmten Regionen sei gefährdet. Um gute Risiken würde ein heftiger Wettbewerb entbrennen bei gleichzeitiger Diskriminierung schlechter Risiken. Die Chancen für einen Wettbewerb um mehr Wirtschaftlichkeit stünden in diesem Falle schlecht. Dies zeige, dass der Risikostrukturausgleich notwendig sei, um das gegliederte System überhaupt zu erhalten, um den Versicherten Wahlmöglichkeiten zu bieten und um einen Wettbewerb um gute Risiken zu vermeiden. Der Risikostrukturausgleich habe seine Hauptziele, nämlich die Herstellung von Beitragsgerechtigkeit und die Ermöglichung von Wettbewerb, weitgehend erreicht. Was die Begünstigung der Krankenkassen in den neuen Ländern anbelange, so sei daran zu erinnern, dass es auch im Gebiet der alten Länder zu länderübergreifenden Transfers komme. Auch hier werde der Beitragsbedarf auf der Basis bundesweit ermittelter standardisierter Leistungsausgaben bestimmt, obgleich die Leistungsausgaben in einzelnen Ländern und Regionen, wenn sie regional gesondert erfasst würden, unterschiedlich ausfielen. Es sei ein Gebot der Gleichbehandlung gewesen, die Ostkassen nicht länger von dem im Westen praktizierten Ausgleich auszuschließen. Der Gesetzgeber habe interregionale Umverteilungen bezweckt, diese bisher aber in Ost und West getrennt eintreten lassen. Nunmehr werde nicht mehr differenziert, was dem Solidarprinzip der gesetzlichen Krankenversicherung entspreche und der Herstellung der deutschen Einheit diene. Ein weiterer sachgerechter Grund für die getroffenen Regelungen sei darin zu erblicken, dass die Finanzlage der gesetzlichen Krankenversicherung Ost dramatisch gewesen sei. Ein Teil der regionalen Krankenkassen sei hoch verschuldet gewesen. Mit der gewollten teilweisen Überkompensation werde lediglich das Defizit ausgeglichen, das bei früherer und weitergehender Einführung des gesamtdeutschen Risikostrukturausgleichs vermieden worden wäre. Die Verordnungsermächtigung in § 313a Abs. 5 Satz 2 SGB V sei hinreichend bestimmt. 3. Zum Normenkontrollantrag vom 21. Januar 2003 haben sich namens der Bundesregierung das Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherheit sowie die Regierungen der Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen inhaltlich weitgehend übereinstimmend dahingehend geäußert, dass auch die Weiterentwicklung des Risikostrukturausgleichs durch das Bundesgesetz vom 10. Dezember 2001 nicht gegen Verfassungsrecht verstoße. Eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebots im Hinblick auf §§ 137f , 137g , 268 und 269 SGB V sei nicht gegeben. Die Verordnungsermächtigungen entsprächen den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG. Die gesetzlichen Vorschriften seien hinreichend bestimmt. Die Normadressaten seien in der Lage, die Rechtslage zu erkennen und ihr Verhalten danach auszurichten. Dass das Bundesversicherungsamt für die Zulassung von strukturierten Behandlungsprogrammen Gebühren von den Krankenkassen verlange, sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Art. 104a GG gelte zwar für die Staatshaushalte des Bundes und der Länder, jedoch gerade nicht für die Sozialversicherungsträger. IV. Die Antragstellerinnen haben auf mündliche Verhandlung verzichtet. B. I. Soweit sich der Normenkontrollantrag zu 1. vom 24. August 2001 gegen die in § 313a Abs. 5 Satz 2 SGB V enthaltene Verordnungsermächtigung richtet, ist er unzulässig; im Übrigen ist der Antrag
GG zulässig. II. Im Hinblick auf die zur Prüfung gestellte Verordnungsermächtigung des § 313a Abs. 5 Satz 2 SGB V besteht kein objektives Klarstellungsinteresse. Das Bundesverfassungsgericht verlangt in ständiger Rechtsprechung das Vorliegen eines besonderen objektiven Interesses des Antragstellers an der Klarstellung der Geltung der betreffenden Norm (vgl. BVerfGE 6, 104 <110>; 96, 133 <137>). Ein solches objektives Klarstellungsinteresse ist im Falle einer gesetzlichen Ermächtigung der Exekutive zum Erlass von Regelungen selbst dann zu bejahen, wenn von der Ermächtigung - noch - nicht Gebrauch gemacht wurde (vgl. BVerfGE 100, 249 <257 f.>). Hat die Exekutive jedoch von der Verordnungsermächtigung endgültig keinen Gebrauch gemacht und kann sie in Zukunft hiervon auch keinen Gebrauch mehr machen, dann gehen von der als verfassungswidrig gerügten Norm unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt Rechtswirkungen aus. In einem solchen Fall ist das objektive Klarstellungsinteresse zu verneinen (vgl. BVerfGE 97, 198 <213 f.>; 100, 249 <257>; 110, 33 <45>). In zeitlicher Hinsicht ist auf die Verhältnisse zum Zeitpunkt der Sachentscheidung abzustellen (vgl. BVerfGE 50, 244 <247>).
diesen Maßstäben ist der Antrag auf Prüfung des § 313a Abs. 5 Satz 2 SGB V unzulässig (geworden), weil der Gesetzgeber der Exekutive erst- und letztmalig für das Jahr 2002 die Möglichkeit eingeräumt hat, im Verordnungswege den gesetzlich festgelegten Gewichtungsfaktor in Bezug auf die Rechtsangleichungsstufen 2003 bis 2007 zu verändern. Da die Exekutive von dieser einmaligen Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht hat, steht zum Entscheidungszeitpunkt fest, dass Rechtswirkungen von der Verordnungsermächtigung weder in der Vergangenheit ausgegangen sind noch in Zukunft ausgehen werden. Das Bundesverfassungsgericht hat die zur Überprüfung gestellte Verordnungsermächtigung
ihrem Wortlaut und ihrem systematischen Zusammenhang dahingehend ausgelegt, dass der Gesetzgeber der Exekutive eine einmalige Überprüfungspflicht mit Anpassungsmöglichkeit auferlegen wollte. Die in Satz 1 des § 313a Abs. 5 SGB V für das Jahr 2002 vorgesehene Überprüfung der Belastungswirkungen des gesamtdeutschen Risikostrukturausgleichs
Vollendung der ersten Rechtsangleichungsphase sollte die Grundlage für die Entscheidung liefern, ob der Gewichtungsfaktor unter Inanspruchnahme der Verordnungsermächtigung in Satz 2 der genannten Vorschrift verändert werden muss. Weitere Überprüfungen in Folgejahren sieht das Gesetz nicht vor. Ohne zweite oder dritte Prüfung der Auswirkungen des gesamtdeutschen Risikostrukturausgleichs auf die Beitragssätze kann aber vernünftigerweise auch keine zweite oder dritte Entscheidung über den Anpassungsbedarf im Sinne des Satzes 2 herbeigeführt werden. C. Soweit der Normenkontrollantrag zu
deren strengeren Anforderungen als Bundesrecht erlassen werden können (vgl. zum Anwendungsbereich des Art. 125a Abs. 2 GG etwa Degenhart, in: Sachs, GG, 3. Aufl. 2003, Art. 125a, Rn. 5 m.w.N.). 1.
1 Nr. 12 GG hat der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Sozialversicherung. Die Einführung des Risikostrukturausgleichs ist eine Maßnahme der Sozialversicherung im Sinne dieser Vorschrift (zum Begriff der Sozialversicherung BVerfGE 11, 105 <111 ff.>; 75, 108 <146 ff.>; 87, 1 <34>; 88, 203 <313>; stRspr). Die Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG ist bereits aus sich heraus auch auf die Regelung der Finanzierung der Sozialversicherung gerichtet. Dies gilt nicht nur in einem engeren Sinn für die Erhebung von Sozialversicherungsbeiträgen, sondern in einem weiteren Sinn auch für Regelungen über die Erstattung und den Ausgleich von Sozialversicherungsleistungen (vgl. BVerfGE 75, 108 , <146 ff.>; 81, 156 <185>; 99, 202 <212>). §§ 266 , 267 SGB V sind Teil der Regelung der Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung. Der Risikostrukturausgleich dient nicht zuletzt der Verteilung des primären Beitragsaufkommens der Krankenkassen. Mitglieder einer bestimmten Krankenkasse haben mit ihren Beiträgen nicht nur die Aufgaben der eigenen Kasse, sondern, wenn Ausgleichspflichten im Sinne des § 266 SGB V bestehen, auch Aufgaben anderer Kassen mit zu finanzieren. Eines der vom Risikostrukturausgleich verfolgten Hauptziele, nämlich die Herstellung einer gerechteren Beitragsbelastung der Versicherten (vgl. Gesetzesbegründung, BTDrucks 12/3608, S. 117 ), stellt ebenfalls den unmittelbaren Bezug zur Finanzierung der Krankenversicherung her. Auch soweit der Risikostrukturausgleich die finanziellen Auswirkungen von Unterschieden in der Anzahl der
SGB V Versicherten ausgleicht, bleibt die bundesgesetzliche Regelung innerhalb des von Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG vorgegebenen Rahmens (a.A. Gohla, Der Risikostrukturausgleich auf dem Prüfstand des Grundgesetzes, 2002, S. 145 f., 159). Die Familienversicherung steht, soweit es um ihren Grundgedanken geht, in einer langen sozialversicherungsrechtlichen Tradition (vgl. BVerfGE 107, 205 <206>). Sie gehört zu denjenigen Sozialleistungen, die das Bild der klassischen Sozialversicherung mitgeprägt haben. Bereits dieser Befund rechtfertigt ihre Subsumtion unter den kompetenzrechtlichen Sozialversicherungsbegriff des Grundgesetzes. Dass es sich bei der beitragsfreien Familienversicherung um eine Maßnahme des sozialen Ausgleichs zur Entlastung der Familie handelt (vgl. BVerfGE 107, 205 <213>), ist kein Argument gegen, sondern für die Anwendbarkeit der Kompetenznorm. Denn wie schon deren Wortlaut nahe legt, ist es seit jeher für die Sozial versicherung im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG kennzeichnend, dass das Prinzip des versicherungsrechtlichen Risikoausgleichs sozial modifiziert und mit Elementen der öffentlichen Fürsorge verbunden wird (vgl. BVerfGE 79, 223 <236 f.>). Der Rahmen des Kompetenztitels des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG ist auch nicht überschritten, wenn und soweit es durch die Regelungen des Risikostrukturausgleichs zu einer vereinzelten Überdehnung des Solidarprinzips auf Kosten des Versicherungsprinzips kommen sollte (a.A. Sodan/Gast, Umverteilung durch "Risikostrukturausgleich", 2002, S. 50 ff.). Selbst wenn die Mitglieder bestimmter Krankenkassen aufgrund festgesetzter Ausgleichszahlungen im Risikostrukturausgleich im Einzelfall zu ganz erheblichen Solidarleistungen und damit Zahlungspflichten zugunsten der Mitglieder anderer Krankenkassen gezwungen sein sollten, so handelte es sich hierbei nicht um ein Kompetenz-, sondern um ein Grundrechtsproblem. Denn dem Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG sind keine definitiven Aussagen über die materiellen Grenzen einer legislatorischen Erstreckung des Solidarprinzips zu entnehmen (vgl. Papier, Sozialversicherung und Privatversicherung ? verfassungsrechtliche Vorgaben -, ZSR 1990, S. 344 <345>); für die Geltung eines Hälftigkeitsgrundsatzes zwischen den Elementen "Sozial" und "Versicherung" (vgl. Sodan/Gast, a.a.O.) fehlt jeder Anhaltspunkt im Text der Kompetenznorm. Halten sich also gesetzgeberische Regelungen sachlich-gegenständlich im Kompetenzbereich Sozialversicherung, was beim Sozialgesetzbuch V und den zu überprüfenden Änderungsgesetzen der Fall ist, dann sind kompetenzrechtlich auch die zur Finanzierung getroffenen Regelungen des Beitrags- und des Finanzausgleichsrechts unbedenklich. Weitergehende Begrenzungen sind aus Kompetenzgründen weder erforderlich noch angezeigt (vgl. BVerfGE 75, 108 <148>). 2. Eine bundesgesetzliche Regelung des Risikostrukturausgleichs war erforderlich im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG. Der Bund hat im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. Das Gesetzgebungsrecht des Bundes ist danach vom Ergebnis einer doppelten Erforderlichkeitsprüfung abhängig, die zwischen der grundsätzlichen Regelungsbefugnis ? wenn - und dem zulässigen Ausmaß bundesgesetzlicher Regelungen ? soweit - unterscheidet. Entsprechend dieser Differenzierung sind die Gegenstände der jeweiligen Prüfung
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verschieden. Die erste Prüfung zielt nicht auf die einzelnen unselbständigen Teile eines gesetzlichen Regelungswerks, sondern zunächst ist das Gesamtkonzept als solches Prüfungsgegenstand. Hat der Bundesgesetzgeber auf einem ihm kompetentiell vom Grundgesetz gemäß Art. 74 Abs. 1 GG zugewiesenen Gebiet ein umfassendes Regelungskonzept entwickelt, das zum Schutz der Rechtsgüter des Art. 72 Abs. 2 GG
Ziel und Wirkung erforderlich ist, können einzelne Teile dieses Regelungskonzepts mit dem zweiten Prüfungsschritt nur dann gemäß Art. 72 Abs. 2 GG ("soweit") als zu regelungsintensiv herausgenommen werden, wenn das Gesamtkonzept und damit die Wirkung des Gesetzes ohne sie nicht gefährdet wird (vgl. BVerfGE 106, 62 <149 f.>).
diesen Maßstäben hatte der Bund nicht nur gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG das Gesetzgebungsrecht für die gesetzliche Krankenversicherung. Der Bund konnte auch die gesetzlichen Grundlagen des Risikostrukturausgleichs selbst erlassen, weil es sich hierbei lediglich um unselbständige Bestandteile des umfassend bundesrechtlich im Sozialgesetzbuch V geregelten Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung handelt. Diese konnten ohne Gefährdung der gesetzlichen Gesamtkonzeption nicht abgetrennt und den Ländern zu eigenständiger Regelung überlassen werden. Die bundesgesetzliche Regelung des Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung war zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit erforderlich (zu den Anforderungen im Einzelnen BVerfGE 106, 62 <135 f., 143 ff.>; 111, 226 <252 ff.>). Die bundesweite Funktionsfähigkeit der Sozialversicherung hat elementare Bedeutung für die Lebensverhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland. Eine in allen Landesteilen gleich funktionsfähige Sozialversicherung ist auf der Basis unterschiedlicher Ländergesetze praktisch kaum denkbar, so dass die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse entscheidend von einer bundesgesetzlichen Regelung abhängt. Nicht zuletzt die gleichheitsrechtlich gebotene bundesweite Angleichung der Beitragssätze in der gesetzlichen Krankenversicherung (vgl. BVerfGE 89, 365 <375 ff.>) lässt sich mit unterschiedlichen landesrechtlichen Regelungen nicht erreichen. Divergierendes Landesrecht könnte auch die Mobilität der Versicherten innerhalb des Bundesgebiets einschränken und für die abführungspflichtigen Unternehmen Handlungsbeschränkungen verursachen, so dass der Bund auch zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik Deutschland bundeseinheitliches Recht setzen durfte. Der Risikostrukturausgleich ist ein integraler Bestandteil der vom Bundesgesetzgeber im Sozialgesetzbuch V einheitlich normierten und aufeinander abgestimmten Leistungs-, Mitgliedschafts- und Organisationsregelungen der gesetzlichen Krankenversicherung. Einzelne Teile hieraus zugunsten divergierender Normierungen durch die Länder herauszubrechen, würde die Tragfähigkeit der Gesamtkonstruktion gefährden. Dies gilt gerade auch für den von §§ 266 , 267 SGB V geregelten Teilbereich des Organisations- und Finanzrechts der gesetzlichen Krankenversicherung. Der Gesetzgeber hat dem Risikostrukturausgleich die Aufgabe zugedacht, den mit der Einführung des Rechts der freien Kassenwahl etablierten Wettbewerb zwischen den Krankenkassen sozial zu flankieren, indem vor allem der Vorteil der Zusammenballung guter Risiken ausgeglichen, hierdurch der Wettbewerb um die guten Risiken unter den Versicherten unattraktiv gemacht und auch im Übrigen für alle Kassen annähernd gleiche Wettbewerbsbedingungen hergestellt werden. Unvereinbar mit der gesetzgeberischen Konzeption eines bundesweiten Wettbewerbs um die bundesweit wahlberechtigten Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung wären sozialrechtliche Regelungen einzelner Länder, die jeweils für sich über das Ob und das Wie eines kassenübergreifenden Finanzausgleichs zwischen den auf ihrem Staatsgebiet tätigen Krankenkassen entscheiden. II. Die Bestimmungen der bundesstaatlichen Finanzverfassung stehen dem Risikostrukturausgleich in der gesetzlichen Krankenversicherung nicht entgegen. Die Kompetenzvorschriften der Art. 104a ff. GG und im Besonderen der in Art. 104a Abs. 1 GG niedergelegte Grundsatz gesonderter Lastentragung gelten nicht für die Erhebung und Verwaltung von Sozialversicherungsbeiträgen, auch wenn diese zum Gegenstand eines sozialversicherungsrechtlichen Finanzausgleichsverfahrens gemacht werden. Beim Risikostrukturausgleich handelt es sich um eine gemäß Art. 72 Abs. 2, Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG kompetenzgerecht zustande gekommene Finanzierungsregelung für den Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung. Darüber hinausgehende kompetenzrechtliche Anforderungen bestehen nicht. Dieses Ergebnis folgt aus der grammatikalischen (1.), systematischen (2.), teleologischen (3.) und historischen (4.) Auslegung der grundgesetzlichen Normen über das Finanzwesen. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12, Art. 87 Abs. 2 und Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG bilden ein in sich geschlossenes Regelungssystem für die Sozialversicherung und deren Finanzierung. Diese Bestimmungen gehen als speziellere Normen den allgemeinen, steuerzentrierten Vorschriften des X. Abschnitts des Grundgesetzes vor. 1. In Art. 104a ff. GG werden die Sozialversicherung oder deren Träger nicht ausdrücklich angesprochen. Viele dieser Bestimmungen sind
ihrem Wortlaut von vornherein nicht auf die Träger der Sozialversicherung und die von ihnen erhobenen Sozialversicherungsbeiträge anwendbar. Dass die Finanzverfassung vor allem Steuerverfassung ist, zeigen besonders deutlich die Regelungen der Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen in Art. 105 , Art. 106 und Art. 108 GG, die
ihrem Wortlaut ausschließlich auf Zölle, Finanzmonopole und Steuern anwendbar sind. Sie können mangels Regelungslücke auch nicht analog auf die Sozialversicherung angewendet werden, da das Grundgesetz die von den Sozialversicherungsträgern erhobenen Beiträge dem Anwendungsbereich der Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG (Gesetzgebungskompetenz) und Art. 87 Abs. 2 GG (Verwaltungs- und Ertragskompetenz) unterwirft. Vervollständigt wird das Regelungsprogramm des Grundgesetzes für die Sozialversicherung durch die spezielle finanzverfassungsrechtliche Norm des Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG, die dem Bund die alleinige Finanzierungskompetenz für die Zuschüsse zu den Lasten der Sozialversicherung zuweist. Dass die Gemeinden und Gemeindeverbände im Unterschied zu den Sozialversicherungsträgern im Text der Art. 104a ff. GG mehrfach ausdrücklich erwähnt werden, bestätigt die Annahme, dass der X. Abschnitt des Grundgesetzes vor allem eine Regelung für die Gebietskörperschaften und die von ihnen erhobenen Steuern trifft. Während also die kommunalen Finanzen in das System der Verteilung des bundesstaatlichen Finanzaufkommens ausdrücklich eingefügt werden (vgl. BVerfGE 86, 148 <215>), bleiben die Finanzmittel der Sozialversicherung trotz ihrer enormen gesamtwirtschaftlichen Bedeutung unerwähnt. Wäre ihre Einbeziehung vom Verfassungsgeber gewollt gewesen, hätte es nahe gelegen, sie einer ausdrücklichen Regelung zu unterwerfen, zumal das Fehlen einer solchen Regelung zu zahlreichen systematischen Ungereimtheiten (2.) führt. 2. Bei unterstellter Anwendbarkeit der allgemeinen finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften entsteht ein unauflösbarer Widerspruch zu denjenigen grundgesetzlichen Vorschriften, die dem Bundesgesetzgeber das Recht zur umfassenden Regelung der Organisation der Sozialversicherung verleihen. Der Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG erstreckt sich auf sämtliche mit der Sozialversicherung zusammenhängenden organisationsrechtlichen Fragen; selbst landesunmittelbare Sozialversicherungsträger kann der Bund gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG aus eigenem Recht bilden (vgl. BVerfGE 11, 105 <123 f.>). Der Bund hat es damit aufgrund seiner Sachgesetzgebungskompetenz weitgehend in seiner Hand, ob er landesunmittelbare Sozialversicherungsträger und damit deren Beitragsaufkommen in die Bundesverwaltung überführt oder nicht (vgl. zu den Handlungsmöglichkeiten des Bundes: Isensee, Föderalisierung der Sozialversicherung, NZS 1993, S. 281 <283>; Papier, Verfassungsrechtliche Probleme bei der Organsisation der Sozialversicherungsträger, Festschrift für Franz Knöpfle, 1996, S. 273 <277 f.>). Vom körperschaftlichen Status der Sozialversicherungsträger abgesehen (vgl. Art. 87 Abs. 2 GG) macht das Grundgesetz dem Bundesgesetzgeber keine inhaltlichen Vorgaben zur organisatorischen Ausgestaltung der Sozialversicherung. Der Verfassung ist eine Garantie des bestehenden Systems der Sozialversicherung oder seiner tragenden Organisationsprinzipien nicht zu entnehmen. Es besteht weder ein Änderungsverbot noch ein Gestaltungsgebot. Danach wäre es mit dem Grundgesetz grundsätzlich zu vereinbaren, wenn der Bundesgesetzgeber sämtliche Träger der gesetzlichen Krankenversicherung zusammenfasste und den nunmehr einzigen Träger
2 GG als bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts organisierte. Damit aber vollzöge sich ein zeitlich unbegrenzter, vollständiger Lastenausgleich von selbst. Wenn eine solche Regelung verfassungsrechtlich unbedenklich wäre, dann dürfen jedenfalls auch die Lasten einzelner Sozialversicherungsträger in gewissem Umfang auf andere Sozialversicherungsträger und deren Mitglieder verlagert werden (vgl. BVerfGE 36, 383 <393>; 39, 302 <315>; 89, 365 <377>). An dieser der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zugrunde liegenden Rechtsauffassung ist festzuhalten. Das Verhältnis von bundesrechtlicher Organisationskompetenz gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12, Art. 87 Abs. 2 GG und bundesstaatlicher Finanzverfassung lässt sich auf der Basis der von den Antragstellerinnen vertretenen Gegenansicht nicht widerspruchsfrei beschreiben. Eine systematisch folgerichtige Lösung kann nur erzielt werden, wenn die Finanzverfassung der Sozialversicherung als ein eigenständiges System staatlicher Abgabenerhebung begriffen wird, das neben dem in die Finanzverfassung eingebundenen Steuersystem steht. Die Finanzmittel der landes- und bundesunmittelbaren Krankenkassen den Ländern oder dem Bund zuzuordnen und dem Regelungssystem der Art. 104a ff. GG zu unterwerfen, würde dagegen das sachliche Gesetzgebungsrecht des Bundes zur Organisation der Sozialversicherung weitgehend entwerten. Nicht nur Finanzausgleichsverfahren wie der Risikostrukturausgleich oder der frühere Finanzausgleich in der Krankenversicherung der Rentner, sondern auch Vorschriften zur Vereinigung von landes- oder bundesunmittelbaren Krankenkassen (vgl. §§ 144 , 150 , 168a SGB V) oder auch Bestimmungen über Kassenwahlrechte, erst recht aber durchgreifende organisatorische Reformmaßnahmen in einem Sozialversicherungszweig müssten sich wegen ihres direkten oder indirekten Einflusses auf die Beitragsmittel einer landesunmittelbaren Krankenkasse und damit ? in der Lesart der Antragstellerinnen - eines Landes in die Vorgaben der Finanzverfassung einfügen. Davon abgesehen, dass diese keine spezifischen Regelungen für die angesprochenen Materien bereithält, könnten bundesgesetzliche Maßnahmen, die auf dem Gebiet der Sozialversicherung zur Wahrung der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gemäß Art. 72 Abs. 2 GG regelmäßig erforderlich sein dürften (vgl. oben C I 2), vom Gesetzgeber kaum noch wirkungsvoll realisiert werden. Faktisch käme dies einem (finanz-)verfassungsrechtlichen Bestandsschutz für das überkommene gegliederte System der gesetzlichen Krankenversicherung gleich. Für die Existenz eines derartigen Bestandsschutzes geben Wortlaut und Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes jedoch keinen Anhaltspunkt. Der bereits vom vorkonstitutionellen Gesetzgeber aus Gründen der Zweckmäßigkeit getroffenen Entscheidung für ein gegliedertes Krankenversicherungssystem mit seinen Vor- und
teilen (vgl. BVerfGE 89, 365 <377>) wohnt kein tiefergehender Gerechtigkeitsgehalt inne, der es nahe legen könnte, der Verfassungsgeber habe der einfach-rechtlichen Systementscheidung besonderen Schutz zukommen lassen wollen. 3. Die von der Verfassung mit den Vorschriften des X. Abschnitts verfolgten Zwecke machen es weder erforderlich noch lassen sie es angezeigt erscheinen, die Erhebung, Verwaltung und Verteilung von Sozialversicherungsbeiträgen dem Regelungsregime der Art. 104a ff. GG zu unterwerfen. Dies folgt aus der Zusammenschau des besonderen rechtlichen Charakters des Sozialversicherungsbeitrags (
dem das Bundesverfassungsgericht Finanzausgleichsverfahren zwischen Sozialversicherungsträgern bereits als grundsätzlich verfassungskonform und - inzident - als finanzverfassungsrechtlich unbedenklich erachtet hatte (zur Unfallversicherung BVerfGE 23, 12 ; 36, 383 ), hätte es für den Verfassungsgeber mehr als nahe gelegen, einem etwa entgegenstehenden Willen deutlich Ausdruck zu verleihen und bei Gelegenheit der umfassend und grundsätzlich angelegten Reform der bundesstaatlichen Finanzverfassung im Jahr 1969 (Einundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes <Finanzreformgesetz> vom
1 GG gilt der Grundsatz gesonderter Lastentragung nur, "soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt". Eine andere Bestimmung für die Sozialversicherung trifft Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG. Es entspricht allgemeiner, durch die Entstehungsgeschichte der Norm (vgl. Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG i.d.F. des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung der Finanzverfassung <Finanzverfassungsgesetz> vom
1 Satz 4 GG trägt der Bund die Zuschüsse zu den Lasten der Sozialversicherung. Die Regelungen des Risikostrukturausgleichs verletzen diese Vorschrift nicht. Die Krankenkassen als Träger der Sozialversicherung stehen außerhalb des finanzwirtschaftlichen Verhältnisses von Bund und Ländern, das durch Art. 120 GG allein erfasst wird (vgl. BVerfGE 14, 221 <236>). Die Krankenkassen können sich als die Adressaten der §§ 266 , 267 SGB V nicht auf Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG berufen, weil diese Vorschrift in ihrer Beschränkung auf das Bund-Länder-Verhältnis im engeren Sinne keine Aussagen über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit gesetzlicher Finanzausgleichsregelungen im Binnenbereich eines Sozialversicherungszweigs trifft. Bund und Länder wiederum können sich zwar auf Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG berufen, doch sind sie nicht Adressaten der gesetzlichen Regelungen des Risikostrukturausgleichs. Der Risikostrukturausgleich lässt die Staatshaushalte von Bund und Ländern unberührt. 1. Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG begründet als Kompetenznorm weder Ansprüche bestimmter Rechtsträger auf Zuschusszahlungen noch Pflichten des Bundes zur Zuschussgewährung an einzelne Sozialversicherungsträger. Das Grundgesetz will mit der Zuweisung der alleinigen Finanzierungsverantwortung an den Bund lediglich sicherstellen, dass die Länder von Sozialversicherungslasten verschont werden. Dem Bund ist es daher verboten, die Länder unter Inanspruchnahme seiner Gesetzgebungskompetenz für die Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) zu verpflichten, Zuschüsse zu den Lasten der Sozialversicherung aus den jeweiligen Landeshaushalten zu leisten. Die von Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG angeordnete Verteilung der Ausgabenkompetenz gilt allein im Verhältnis des Bundes zu den Ländern. Die rechtlichen Beziehungen zu anderen Rechtsträgern werden von der Vorschrift nicht berührt. Insbesondere verbietet sie es dem Bund nicht, den Sozialversicherungsträgern Lasten aufzubürden. a) Bereits der Wortlaut des Art. 120 GG deutet darauf hin, dass eine finanzverfassungsrechtliche Regelung für das Bund-Länder-Verhältnis im engeren Sinne getroffen werden soll. Denn Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG trifft für Bund und Länder eine Regelung in Bezug auf einen Dritten, nämlich die Sozialversicherung und ihre Träger (vgl. Maunz, in: Maunz-Dürig, GG, Art. 120, Rn. 23). Auch der Text der Regelung über die Verteilung der Kriegsfolgelasten (Art. 120 Abs. 1 Sätze 1, 2 , 3 und 5 GG) mit der ausdrücklichen Nennung aller gebietskörperschaftlichen Ebenen (Bund, Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände, Aufgabenträger, die Aufgaben von Ländern oder Gemeinden erfüllen) lässt den Schluss zu, dass die Sozialversicherungsträger nicht zum Adressatenkreis der Vorschrift gehören. b) Entstehungsgeschichte und systematische Stellung des Art. 120 GG legen
drücklich ein enges Verständnis der Begriffe Bund und Länder im Sinne von Gebietskörperschaften unter Ausschluss der rechtlich selbständigen Sozialversicherungsträger nahe. Der Grundgedanke des späteren Art. 120 GG war schon im Verfassungsentwurf des Herrenchiemseer Verfassungskonvents enthalten. Der Konvent näherte sich der Frage, wie die Steuereinnahmen zwischen Bund und Ländern zu verteilen sind, in der gleichen Weise wie die heute geltende Regelung des Grundgesetzes (vgl. Art. 104a Abs. 1 GG). Es sollte zunächst Klarheit darüber gewonnen werden, welche Aufgaben der Bund überhaupt zu finanzieren hatte, um anschließend sach- und bedarfsgerecht entscheiden zu können, welche Finanzmittel ihm hierzu zur Verfügung gestellt werden mussten. Im Konvent wie später auch im Parlamentarischen Rat herrschte Einigkeit, dass der Bund drei große Ausgabenblöcke übernehmen sollte: Kosten der Bundesverwaltung, Kriegsfolgelasten und Sozialversicherungslasten. Diese Vorstellung schlug sich in der Formulierung des Art. 121 des Herrenchiemseer Verfassungsentwurfs (HChE) nieder (vgl. Vogel/Waldhoff, a.a.O., Rn. 187; Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom
barregelung der Kriegsfolgelasten zeigt sich, dass der Verfassungsgeber den Anwendungsbereich des Art. 120 GG auf das Bund-Länder-Verhältnis im engeren Sinne beschränkt wissen wollte.
dem das Bundesverfassungsgericht entschieden hatte, dass dem Bundesgesetzgeber nicht die Befugnis zur Legaldefinition der Kriegsfolgelasten zustehe (vgl. BVerfGE 9, 305 ), nahmen Bund und Länder Verhandlungen mit dem Ergebnis auf, dass Art. 120 Abs. 1 GG durch das Vierzehnte Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 30. Juli 1965 ( BGBl I S. 649 ) seine heute geltende Fassung erhielt. Damit sollte im Wesentlichen der bisher praktizierten Lastenverteilung eine stabile verfassungsrechtliche Grundlage gegeben werden (Gesetzesbegründung, BTDrucks IV/2524, S. 6 ff.). Vor allem sollte der Bund davor geschützt werden, die in der Vergangenheit von Ländern und Kommunen getragenen "alten" Kriegsfolgeaufwendungen nunmehr übernehmen oder diese erstatten zu müssen. Aus den Materialien des Verfahrens zur Änderung des Grundgesetzes geht deutlich hervor, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber Art. 120 GG als eine allein das Bund-Länder-Verhältnis im engeren Sinne unter Ausschluss insbesondere der Sozialversicherungsträger betreffende Regelung erachtete. So hatte der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages im Rahmen der Beratungen die in Art. 120 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Formulierung Bund und Länder "im Verhältnis zueinander" vorgeschlagen, "weil sie eindeutig ausdrücke, dass lediglich die Lastenverteilung im Verhältnis des Bundes und der Länder und nicht das Verhältnis des Bundes zu Dritten gemeint sei" (Protokoll der 172. Sitzung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages am 8. Juni 1961, Nr. 172/11; vgl. Protokoll der 155. Sitzung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages am 15. Juni 1961, Nr. 155/3 ff.; vgl. auch Niederschrift über die 277. Sitzung des Rechtsausschusses des Bundesrates am 16. Juni 1964 - R 0055 - Nr. R 68/64 -, S. 14 <17>). Hinzu kommt, dass mitten in die langjährigen Gesetzesberatungen das einschlägige Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Juli 1962 fiel, in dem das Gericht ausdrücklich feststellte, dass Art. 120 Abs. 1 GG ausschließlich das finanzwirtschaftliche Verhältnis von Bund und Ländern unter Ausschluss der Sozialversicherungsträger erfasse, die Vorschrift also der Überbürdung von Kriegsfolgelasten auf die Sozialversicherungsträger nicht entgegenstehe (vgl. BVerfGE 14, 221 <236 f.>). Diese Entscheidung beseitigte die seinerzeit noch bestehende Unklarheit darüber, ob Art. 120 GG auch im Verhältnis des Bundes zu den Sozialversicherungsträgern wirke. Hinweise darauf, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber von dieser bundesverfassungsgerichtlichen Interpretation des Art. 120 Abs. 1 GG hätte abrücken wollen, gibt es nicht. 2. Als ausschließlich die finanzwirtschaftlichen Beziehungen des Bundes zu den Ländern regelnde Kompetenzvorschrift steht Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG dem Risikostrukturausgleich nicht entgegen.
den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäben (2.) sind die gesetzlichen Regelungen des Risikostrukturausgleichs mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Grundgesetzes vereinbar. Die von §§ 266 , 267 SGB V ausgehenden Ungleichbehandlungen (3.) sind sachlich gerechtfertigt (4.). 1. Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG enthält kein spezielles verfassungsrechtliches Differenzierungsverbot, das die ungleiche Behandlung der Mitglieder ausgleichsverpflichteter Krankenkassen einerseits und der Gesamtheit der Steuerzahler andererseits verbieten würde. §§ 266 , 267 SGB V bewirken, dass bestimmte Beitragszahler der gesetzlichen Krankenversicherung, nämlich die Mitglieder ausgleichsverpflichteter Krankenkassen, zu den Lasten von Krankenkassen mit ungünstiger Risikostruktur herangezogen werden. Dagegen wird die Gesamtheit der Steuerpflichtigen im Bundesgebiet nicht belastet. Aus Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG folgt jedoch keine gleichheitsrechtliche Verpflichtung des Bundes, bei finanziellen Schwierigkeiten in der Sozialversicherung auf ein Finanzausgleichsverfahren zwischen deren Trägern zugunsten der Gewährung steuerfinanzierter Zuschusszahlungen an einzelne Träger zu verzichten. Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG ist eine reine Zuständigkeitsvorschrift ohne Anspruchscharakter (vgl. oben C III 1, 2 b). Eine grundrechtliche Ausdeutung verbietet sich
dem Wortlaut der Regelung, der, anders als etwa Art. 3 Abs. 2 und 3 GG oder Art. 6 Abs. 5 GG, keinen Anhaltspunkt für ein verfassungsrechtliches Differenzierungsverbot liefert. Auch
seinem systematischen Standort im Grundgesetz stellt Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG keine grundrechtliche Bestimmung dar, sondern eine staatsorganisatorische Regelung. Auch der Wortlaut des Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG spricht nicht von Lasten einzelner Sozialversicherungsträger, sondern von den Lasten der Sozialversicherung. Schließlich macht es auch der Gesetzeszweck nicht erforderlich, Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG als verfassungsrechtliches Differenzierungsverbot aufzufassen. Mit der Zuweisung der Ausgabenkompetenz an den Bund will die Verfassung eine gleichmäßige Belastung der gesamten Bevölkerung des Bundesgebietes mit Kriegsfolge- und Sozialversicherungslasten erreichen (vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG,
Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (vgl. BVerfGE 88, 5 <12>; 88, 87 <96>; 101, 54 <101>; 107, 27 <45>). Art. 3 Abs. 1 GG ist jedenfalls dann verletzt, "wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt" (vgl. BVerfGE 1, 14 <52>; stRspr; vgl. etwa BVerfGE 89, 132 <141>). Weiterhin ist der allgemeine Gleichheitssatz auch dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen Gruppe anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (stRspr; vgl. BVerfGE 55, 72 <88>; 93, 386 <397>; 110, 412 <432>). Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen im Einzelfall das Willkürverbot oder das Gebot verhältnismäßiger Gleichbehandlung durch den Gesetzgeber verletzt ist, lassen sich nicht abstrakt und allgemein, sondern nur bezogen auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen (stRspr; vgl. BVerfGE 75, 108 <157>; 93, 319 <348 f.>; 110, 412 <432> m.w.N.). Für den Bereich des Sozialversicherungs-, insbesondere des Krankenversicherungsrechts betont das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung einerseits die hohe Bedeutung der Funktionsfähigkeit und der finanziellen Stabilität der gesetzlichen Krankenversicherung für das gemeine Wohl, andererseits die diesbezüglich gegebene weitgehende sozialpolitische Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Das Sozialversicherungsrecht ist eines der wichtigsten Instrumente staatlicher Sozialpolitik. Der Schutz in Fällen von Krankheit ist in der sozialstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes eine der Grundaufgaben des Staates. Ihr ist der Gesetzgeber
gekommen, indem er durch Einführung der gesetzlichen Krankenversicherung als öffentlich-rechtlicher Pflichtversicherung für den Krankenschutz eines Großteils der Bevölkerung Sorge getragen hat (vgl. BVerfGE 68, 193 <209>). Im Spannungsverhältnis zwischen dem Schutz der Freiheit des Einzelnen und den Anforderungen einer sozialstaatlichen Ordnung hat der Gesetzgeber eine weite Gestaltungsfreiheit. Das Bundesverfassungsgericht hat sozialpolitische Entscheidungen des Gesetzgebers anzuerkennen, solange seine Erwägungen weder offensichtlich fehlsam noch mit der Wertordnung des Grundgesetzes unvereinbar sind (vgl. BVerfGE 44, 70 <89 f.>; 89, 365 <376>; 103, 172 <185>).
geltendem Recht in der allgemeinen Krankenversicherung nicht gewährt (vgl. F. Kirchhof, in: Schulin, Handbuch des Sozialversicherungsrechts, Bd. 1 Krankenversicherungsrecht, 1994, § 53, Rn. 39 f.).
ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist es ein legitimes Konzept des zur sozialpolitischen Gestaltung berufenen Gesetzgebers, die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung als ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut durch Errichtung eines sozialen Krankenversicherungssystems sicherzustellen und die hierfür erforderlichen finanziellen Mittel auf der Grundlage einer Pflichtversicherung von den Versicherten durch Erhebung von auf sozialen Ausgleich angelegten, einkommensbezogenen und damit nicht risikoäquivalenten Beiträgen selbst aufbringen zu lassen (vgl. BVerfGE 44, 70 <89>; 103, 172 <184 f.>; 103, 197 <221>). Der Verfassungsgeber fand ein überkommenes mehrgliedriges Sozialversicherungssystem vor, für das die auf Umverteilung und sozialen Ausgleich angelegte einkommensbezogene Beitragsfinanzierung ein typisches Strukturmerkmal war (vgl. BVerfGE 63, 1 <35>; 75, 108 <146 ff., 157>). Das Bundesverfassungsgericht hat daher die Neuerrichtung, die Existenz oder die Erweiterung von beitragsfinanzierten, auf dem Gedanken des sozialen Ausgleichs und der Umverteilung beruhenden Pflichtversicherungen jeweils gebilligt (vgl. BVerfGE 29, 221 <235 ff.>; 44, 70 <89 f.>; 76, 256 <300 ff.>; 79, 223 <236 f.>; 103, 172 <184 f.>; 103, 197 <221>). Da sich dem Grundgesetz eine Garantie des bestehenden Sozialversicherungssystems oder doch seiner tragenden Organisationsprinzipien nicht entnehmen lässt (vgl. BVerfGE 39, 302 <314>; 89, 365 <377>), bleibt es dem Gesetzgeber andererseits unbenommen, Krankenversicherungsschutz auf andere Weise zu gewährleisten, diesen insbesondere auf andere Weise zu finanzieren. Die Verfassung enthält keine Bestimmung, wonach es geboten oder verboten wäre, die gesetzliche Sozialversicherung teilweise aus Steuermitteln zu finanzieren (vgl. Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG). Was die Erhebung von Sozialversicherungsbeiträgen betrifft, so verlangt der Gleichheitssatz einen sachlich einleuchtenden Grund dafür, dass ein Privater, der nicht zugleich Versicherter ist, im Unterschied zu anderen Privaten über seine Steuerpflicht hinaus zu einer fremdnützigen Abgabe, die sozialen Ausgleich und Umverteilung zum Ziel hat und herstellt, herangezogen wird. Während jeder Bürger ohne weiteres der Steuergewalt unterworfen ist, bedürfen weitere, auf Ausgleich und Umverteilung angelegte Abgabebelastungen im Hinblick auf die Belastungsgleichheit einer besonderen Rechtfertigung (vgl. BVerfGE 75, 108 <157 ff.>, und bereits zuvor 11, 105 <115>). Keiner besonderen Rechtfertigung bedarf die Beitragsbelastung jedoch dann, wenn ein zulässig Versicherter über seine Steuerpflicht hinaus lediglich zu solchen Sozialversicherungsbeiträgen herangezogen wird, die der Finanzierung des gerade auch diesem Versicherten zugute kommenden Versicherungsschutzes dienen. Ein in diesem Sinne eigennütziger Sozialversicherungsbeitrag wird nicht dadurch fremdnützig, dass der Beitrag zugleich dem sozialen Ausgleich und der Umverteilung zugunsten anderer zulässig Versicherter dient. Denn eine solche Verwendung des Krankenversicherungsbeitrags entspricht dem klassischen, vom Verfassungsgeber grundsätzlich gebilligten Konzept einer Sozialversicherung (vgl. BVerfGE 76, 256 <300 ff.>; 79, 223 <236 f.>). Bezüglich der von der gesetzlichen Abgrenzung des Mitgliederkreises der Versicherung ausgehenden Ungleichbehandlung zwischen den einbezogenen und den nicht einbezogenen Personengruppen hat das Bundesverfassungsgericht den weiten sozialpolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers betont. Es liegt grundsätzlich in dessen Gestaltungsfreiheit, den Mitgliederkreis der gesetzlichen Krankenversicherung einerseits danach abzugrenzen, welcher Personenkreis zur Bildung einer leistungsfähigen Solidargemeinschaft erforderlich ist, und andererseits danach, welche Personen deren Schutz benötigen. Die Stabilität des Systems der gesetzlichen Krankenversicherung ist dabei kein Selbstzweck. Die gesetzliche Krankenversicherung dient der Absicherung der als sozial schutzbedürftig angesehenen Versicherten vor den finanziellen Risiken einer Erkrankung. Dabei findet ein umfassender sozialer Ausgleich zwischen Gesunden und Kranken, Jungen und Alten, Versicherten mit niedrigem Einkommen und solchen mit höherem Einkommen sowie zwischen Alleinstehenden und Personen mit unterhaltsberechtigten Familienangehörigen statt. Da die zur Finanzierung eines solchen sozialen Ausgleichs erforderlichen Mittel ersichtlich nicht allein von den typischerweise Begünstigten des Ausgleichs aufgebracht werden können, kann der Gesetzgeber den Mitgliederkreis von Pflichtversicherungen so abgrenzen, wie es für die Begründung und den Erhalt einer leistungsfähigen Solidargemeinschaft erforderlich ist (vgl. BVerfGE 10, 354 <363 ff.>; 12, 319 <323 ff.>; 29, 221 <235 ff.>; 44, 70 <90>; 48, 227 <234>; 103, 197 <221 ff.>; 103, 271 <288>; vgl. auch BVerfGK 2, 283 <287 f.>).
diesen Maßstäben bestehen an der grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Legitimität der tragenden Säulen des geltenden Systems der gesetzlichen Krankenversicherung keine Zweifel. Die alleinige Beitragsbelastung der Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung ist durch den Sachgrund der Vorteilsgewährung gerechtfertigt, weil nur sie, nicht aber die Steuerpflichtigen insgesamt eine Gegenleistung in Gestalt des Versicherungsschutzes erhalten. Der soziale Ausgleich und dessen Finanzierung im Binnensystem der Sozialversicherung werden ebenfalls durch den Gesichtspunkt der Vorteilsgewährung legitimiert. Denn diejenigen Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung, die als gute Risiken aktuell den sozialen Ausgleich zu finanzieren haben, sind zugleich dessen potentiell Begünstigte, nicht aber die außerhalb des Systems stehenden Steuerpflichtigen. Davon abgesehen, dass sich wegen der auf Dauer angelegten Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung die auf den Augenblick bezogene Gegenüberstellung von Vorteil aus dem und Belastung durch den sozialen Ausgleich ohnehin verbietet, legitimiert schon die bloße Möglichkeit, jederzeit durch die Wechselfälle des Lebens aus der Rolle des Belasteten in die des Begünstigten des sozialen Ausgleichs gedrängt zu werden, die alleinige Belastung der Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung und die Verschonung der Steuerpflichtigen (vgl. Isensee, Umverteilung durch Sozialversicherungsbeiträge, 1973, S. 20; Hase, Versicherungsprinzip und sozialer Ausgleich, 2000, S. 343 ff.). Wegen der in verschiedenen Bestimmungen des Grundgesetzes zum Ausdruck gebrachten (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12, Art. 87 Abs. 2, Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG) und entstehungsgeschichtlich belegten grundsätzlichen Anerkennung des klassischen Modells der Sozialversicherung durch das Grundgesetz verbietet es sich, die zwar privatversicherungsfremde, aber sozialversicherungsgemäße Belastung mit den finanziellen Folgen des sozialen Ausgleichs als Fremdlast, versicherungsfremde Leistung oder fremdnützige Beitragslast zu begreifen (vgl. Beschluss der
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.