der Wählerzahl gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG ermöglicht den Effekt des negativen Stimmgewichts und verletzt deshalb die Grundsätze der Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl sowie der Chancengleichheit der Parteien. 2.
Maßgabe der Gründe mit Artikel 21 Absatz 1 und Artikel 38 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes unvereinbar. III.
IV. Im Übrigen werden die Anträge im Normenkontrollverfahren und im Organstreitverfahren sowie die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen. V. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern des Verfassungsbeschwerdeverfahrens ihre notwendigen Auslagen zu erstatten. Gründe A. Gegenstand der Verfahren sind die Regelungen des Bundeswahlrechts über die Mandatsverteilung im Deutschen Bundestag. Die Antragsteller und die Beschwerdeführer begehren insbesondere die Prüfung, ob das Sitzzuteilungsverfahren verfassungsrechtlich nicht hinnehmbare Effekte des negativen Stimmge- wichts herbeiführt und ob der Anfall ausgleichsloser Überhangmandate mit der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien vereinbar ist. I. 1. Das Verfahren über die Zuteilung der Sitze im Deutschen Bundestag an die Parteien aufgrund der Wahl
Landeslisten ist in § 6 des Bundeswahlgesetzes (BWG) geregelt. Diese Vorschrift lautet in der zur Prüfung gestellten Fassung des Art. 1 des Neunzehnten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 25. November 2011 ( BGBl. I S. 2313 ) wie folgt: § 6 Wahl
Landeslisten
der Zahl der Wähler in jedem Land mit demselben Berechnungsverfahren ermittelt, das
Absatz 2 Satz 2 bis 7 für die Verteilung der Sitze auf die Landeslisten angewandt wird. Von der Zahl der auf das Land entfallenden Abgeordneten wird die Zahl der erfolgreichen Wahlkreisbewerber abgezogen, die in Satz 4 genannt sind. Für die Verteilung der
Landeslisten zu besetzenden Sitze werden die für jede Landesliste abgegebenen Zweitstimmen zusammengezählt. Nicht berücksichtigt werden dabei die Zweitstimmen derjenigen Wähler, die ihre Erststimme für einen im Wahlkreis erfolgreichen Bewerber abgegeben haben, der gemäß § 20 Absatz 3 oder von einer Partei vorgeschlagen ist, die
Absatz 6 bei der Sitzverteilung nicht berücksichtigt wird oder für die in dem betreffenden Land keine Landesliste zugelassen ist.
Absatz 1 Satz 2 verbleibenden Sitze werden auf die Landeslisten auf der Grundlage der
Absatz 1 Satz 3 und 4 zu berücksichtigenden Zweitstimmen wie folgt verteilt. Jede Landesliste erhält so viele Sitze, wie sich
Teilung der Summe ihrer erhaltenen Zweitstimmen durch einen Zuteilungsdivisor ergeben. Zahlenbruchteile unter 0,5 werden auf die darunter liegende ganze Zahl abgerundet, solche über 0,5 werden auf die darüber liegende ganze Zahl aufgerundet. Zahlenbruchteile, die gleich 0,5 sind, werden so aufgerundet oder abgerundet, dass die Gesamtzahl der zu vergebenden Sitze eingehalten wird; ergeben sich dabei mehrere mögliche Sitzzuteilungen, so entscheidet das vom Bundeswahlleiter zu ziehende Los. Der Zuteilungsdivisor ist so zu bestimmen, dass insgesamt so viele Sitze auf die Landeslisten entfallen, wie Sitze zu vergeben sind. Dazu wird zunächst die Gesamtzahl der Zweitstimmen aller zu berücksichtigenden Landeslisten durch die Gesamtzahl der
Absatz 1 Satz 2 verbleibenden Sitze geteilt. Entfallen danach mehr Sitze auf die Landeslisten als Sitze zu vergeben sind, ist der Zuteilungsdivisor so heraufzusetzen, dass sich bei der Berechnung die zu vergebende Sitzzahl ergibt; entfallen zu wenig Sitze auf die Landeslisten, ist der Zuteilungsdivisor entsprechend herunterzusetzen.
Absatz 2 Satz 3 und 4 zweiter Halbsatz ganze Zahlen anfallen, wenn die Summe der positiven Abweichungen der auf die Landeslisten entfallenen Zweitstimmen von den im jeweiligen Land für die errungenen Sitze erforderlichen Zweitstimmen (Reststimmenzahl) durch die im Wahlgebiet für einen der zu vergebenden Sitze erforderliche Zweitstimmenzahl geteilt wird. Dabei werden Landeslisten, bei denen die Zahl der in den Wahlkreisen errungenen Sitze die Zahl der
den Absätzen 2 und 3 zu verteilenden Sitze übersteigt, in der Reihenfolge der höchsten Zahlen und bis zu der Gesamtzahl der ihnen
Absatz 5 verbleibenden Sitze vorrangig berücksichtigt. Die Gesamtzahl der Sitze (§ 1 Absatz 1) erhöht sich um die Unterschiedszahl.
den Absätzen 2 und 2a eine Partei, auf deren Landeslisten im Wahlgebiet mehr als die Hälfte der Gesamtzahl der Zweitstimmen aller zu berücksichtigenden Landeslisten entfallen ist, nicht mehr als die Hälfte der zu vergebenden Sitze, werden den Landeslisten dieser Partei in der Reihenfolge der höchsten Reststimmenzahlen weitere Sitze zugeteilt, bis auf die Landeslisten dieser Partei ein Sitz mehr als die Hälfte der im Wahlgebiet zu vergebenden Sitze entfällt. In einem solchen Falle erhöht sich die Gesamtzahl der Sitze (§ 1 Absatz 1) um die Unterschiedszahl.
den Absätzen 2 bis 3 ermittelte Zahl übersteigen. In einem solchen Falle erhöht sich die Gesamtzahl der Sitze (§ 1 Absatz 1) um die Unterschiedszahl; eine erneute Berechnung
den Absätzen 2 bis 3 findet nicht statt.
dem die in den Wahlkreisen mit relativer Mehrheit der Erststimmen gewonnenen Mandate auf die
dem Verhältnis der Zweitstimmen ermittelten Landeslistensitze einer Partei angerechnet werden; ist deren Zahl geringer als diejenige der von der Partei gewonnenen Wahlkreismandate, so fallen in Höhe der Differenz Überhangmandate an (vgl. dazu und zu den Beratungen des Parlamentarischen Rates BVerfGE 95, 335 [337 f.]). a)
dem die Wahlgesetze zum ersten Bundestag (Gesetz vom
der geänderten Fassung des § 7 Abs. 1 BWG war von einer Listenverbindung auszugehen, wenn eine Partei nichts Gegenteiliges erklärte. Die Regelungen über die Unterverteilung auf die Landeslisten und zu den Überhangmandaten blieben unverändert. c) Mit diesem Inhalt kamen die §§ 6 und 7 BWG, zuletzt in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Juli 1993 ( BGBl. I S. 1594 ), bei den folgenden Bundestagswahlen zur Anwendung. Dabei wurden für Landeslisten derselben Partei, die kraft der Fiktion des § 7 Abs. 1 BWG als verbunden galten, die Sitze in einem zweistufigen Verfahren ermittelt. Zunächst wurde berechnet, wie viele Sitze auf die einzelnen Listenverbindungen und die nicht verbundenen Listen entfielen (Oberverteilung); auf dieser Stufe galt jede Listenverbindung
2 BWG als eine Liste. Sodann wurde ermittelt, wie viele der von der Listenverbindung errungenen Sitze den einzelnen Landeslisten zuzuweisen waren (Unterverteilung); insoweit bestimmte § 7 Abs. 3 Satz 1 BWG, dass § 6 Abs. 2 BWG, der für die Oberverteilung das Verfahren der Zuteilung der regulären Bundestagssitze gemäß dem Verhältnis der für die Parteien abgegebenen Zweitstimmen regelte, entsprechend galt. An diese Verteilung der Bundestagssitze auf die Landeslisten der Parteien schloss sich die Anrechnung der von einer Partei in den Wahlkreisen errungenen Mandate auf die Landeslistensitze
4 und 5 BWG an; für Listenverbindungen ordnete § 7 Abs. 3 Satz 2 BWG eine entsprechende Anwendung dieser Bestimmungen an (zu den Einzelheiten BVerfGE 121, 266 [270 ff.]). 3. Die Mandatszuteilung
3 Satz 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 4 und 5 BWG konnte bewirken, dass ein Zuwachs an Zweitstimmen einer Partei für diese zu einem Verlust an Sitzen oder ein Verlust an Zweitstimmen zu einem Zuwachs an Sitzen führte (sogenannter Effekt des negativen Stimmgewichts; vgl. BVerfGE 121, 266 [274 ff.]). War nämlich ein Verlust an Zweitstimmen für eine Partei in der bundesweiten Oberverteilung zwischen den verschiedenen Parteien nicht mit einem Sitzverlust verbunden, so konnte er doch die Unterverteilung der Sitze auf die einzelnen Landeslisten der betroffenen Partei in einem für diese Partei günstigen Sinn beeinflussen. Denn eine niedrigere Anzahl an Zweitstimmen konnte bei der Unterverteilung dazu führen, dass eine andere Landesliste vorrangig zum Zuge kam und die Partei daher dort -- gerade aufgrund der verringerten Gesamtzahl an Zweitstimmen -- ein weiteres Listenmandat erlangte. Umgekehrt konnte eine Partei durch mehr Zweitstimmen ein Überhangmandat verlieren und somit in der Gesamtmandatszahl schlechter stehen (vgl. BVerfGE 121, 266 [274 f.]).
2 und 3 BWG zu verteilenden Sitze übersteigt (vgl. BTDrucks 17/7069, S. 4 ). Der Deutsche Bundestag ist der Empfehlung des Innenausschusses gefolgt und hat am
der Wählerzahl auf die Länder verteilt werden (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG), damit nur noch die Landeslisten der verschiedenen Parteien in einem Land um die zu vergebenden Sitze konkurrieren (vgl. BTDrucks 17/6290, S. 7 ). Auf diese Weise werde der Effekt des negativen Stimmgewichts bei einer an der politischen Wirklichkeit orientierten Betrachtung komplett beseitigt ( BTDrucks 17/6290, S. 9 ). Das Neunzehnte Änderungsgesetz hat diese Regelungsziele umgesetzt, indem der bisherige § 7 BWG ersatzlos aufgehoben und § 6 Abs. 1 BWG entsprechend modifiziert wurde. Darüber hinaus wurde § 6 Abs. 1 Satz 4 BWG, der für bestimmte Fälle eines doppelten Stimmerfolges den Abzug errungener Wahlkreismandate von der Zahl der regulären Bundestagssitze vorsieht, bevor die danach verbleibende Sitzzahl aufgrund der Zweitstimmen auf die Landeslisten der Parteien verteilt wird (vgl. BVerfGE 79, 161 [167 f.]), um eine Regelung für den Fall der sogenannten Berliner Zweitstimmen ergänzt. Gemeint ist der Fall, dass Wähler mit ihrer Erststimme Wahlkreiskandidaten einer Partei, die die Fünf-Prozent-Sperrklausel nicht überwindet und daher
6 Satz 1 BWG bei der Zuteilung der Listenmandate nicht zu berücksichtigen ist, zu einem Mandat verhelfen und ihre Zweitstimme der Landesliste einer anderen, zuteilungsberechtigten Partei geben (vgl. BVerfGE 79, 161 [168 f.]; 122, 304 [312]). Schließlich wurde in § 6 Abs. 2a BWG mit der sogenannten Reststimmenverwertung ein zusätzlicher Verfahrensschritt ein- geführt, der ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs darauf abzielt, Erfolgswertunterschiede unter den Landeslisten der Parteien, die aufgrund von Rundungsverlusten bei der Verteilung der Sitze in den 16 Sitzkontingenten entstehen, durch die Vergabe weiterer Sitze auszugleichen ( BTDrucks 17/6290, S. 15 ). 4. Für die Zuteilung der Bundestagssitze an Parteien ist nunmehr Folgendes vorgesehen: a) In einem ersten Schritt wird die jeder Landesliste zustehende Abgeordnetenzahl ermittelt. Hierzu wird zunächst
dem Divisorverfahren
Sainte-Lagu(vgl. dazu BVerfGE 121, 266 [272]) die Zahl der Sitze errechnet, die von der Zahl der regulären Bundestagssitze auf jedes Land entfällt. Die Größe dieser Sitzkontingente richtet sich
der Zahl der Wähler in jedem Land (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG). Von der Zahl der auf jedes Land entfallenden Sitze wird
1 Satz 2 BWG die Zahl der erfolgreichen Wahlkreisbewerber abgezogen, die als Einzelbewerber
3 BWG angetreten sind, die von einer an der Sperrklausel (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG) gescheiterten Partei vorgeschlagen worden sind oder für die in dem betreffenden Land keine Landesliste zugelassen worden ist. Die danach verbleibenden Sitze werden
2 BWG in Anwendung des Divisorverfahrens
Sainte-Laguauf die zu berücksichtigenden Landeslisten zugeteilt. Berücksichtigt werden nur Landeslisten von Parteien, die mindestens 5% der im Wahlgebiet -- das heißt im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland (§ 2 Abs. 1 BWG) -- abgegebenen gültigen Zweitstimmen erhalten oder in mindestens drei Wahlkreisen einen Sitz errungen haben (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG). b) In einem zweiten Schritt werden
2a BWG Zusatzmandate vergeben. Hierzu wird für jedes Land die für einen Sitz durchschnittlich erforderliche Zweitstimmenzahl bestimmt. Zweitstimmen für Landeslisten, die das Produkt aus dieser Zahl und der Zahl der für die Partei ermittelten Sitze übersteigen, werden als Reststimmen bezeichnet. Die Reststimmen aller Landeslisten einer Partei werden addiert und durch die bundesweit für einen Sitz durchschnittlich erforderliche Zweitstimmenzahl ge- teilt. Zusatzmandate werden vergeben, soweit sich dabei ganzzahlige Sitzanteile ergeben (§ 6 Abs. 2a Satz 1 BWG). Diese werden an die Landeslisten zunächst in der Reihenfolge der höchsten Überhänge, anschließend in der Reihenfolge der höchsten Reststimmenzahlen zugeteilt (§ 6 Abs. 2a Satz 1 und Satz 2 BWG). Für den Fall, dass auf die Landeslisten einer Partei bundesweit mehr als die Hälfte aller zu berücksichtigenden Zweitstimmen entfallen ist, die (vorläufige) Sitzzuteilung
2 und 2a BWG dieses Ergebnis jedoch nicht widerspiegelt, werden
3 BWG den Landeslisten dieser Partei in der Reihenfolge der höchsten Reststimmenzahlen weitere Sitze zugeteilt, bis auf die Landeslisten dieser Partei ein Sitz mehr als die Hälfte der bundesweit zu vergebenden Sitze entfällt (Mehrheitssicherungsklausel). c) Von der danach auf jede Landesliste entfallenden Abgeordnetenzahl werden schließlich die von der Partei in den Wahlkreisen des Landes errungenen Sitze abgezogen (§ 6 Abs. 4 Satz 1 BWG). Aus den Landeslisten werden nur diejenigen Sitze besetzt, die
Abzug der Wahlkreismandate verbleiben (§ 6 Abs. 4 Satz 2 BWG); die direkt gewählten Bewerber bleiben
4 Satz 3 BWG unberücksichtigt. In den Wahlkreisen eines Landes errungene Sitze verbleiben einer Partei auch dann, wenn ihre Zahl die Zahl der auf die Landesliste entfallenden Sitze übersteigt (§ 6 Abs. 5 Satz 1 BWG); die Gesamtzahl der Bundestagssitze vergrößert sich in diesem Fall um den Unterschiedsbetrag (§ 6 Abs. 5 Satz 2 BWG -- sogenannte Überhangmandate). II. 1. Die Antragsteller des Normenkontrollverfahrens und die Beschwerdeführer des Verfassungsbeschwerdeverfahrens sind der Auffassung, das in § 6 BWG geregelte Sitzzuteilungsverfahren sei mit den Grundsätzen der Gleichheit und der Unmittelbarkeit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG) sowie der von Art. 21 Abs. 1 GG gewährleisteten Chancengleichheit der Parteien unvereinbar. Zur Begründung machen sie -- mit unterschiedlicher Gewichtung im Einzelnen -- geltend: a) Das Sitzzuteilungsverfahren lasse weiterhin den Anfall aus- gleichsloser Überhangmandate in bedeutendem Ausmaß zu, ohne dass dies verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden könne. Die gewandelte Parteienlandschaft und ein geändertes Wählerverhalten ließen nicht nur die Zunahme von Überhangmandaten erwarten. Auf der Basis des im Wahlgesetz vorgesehenen Zweistimmensystems seien auch verfassungsrechtlich relevante Manipulationen wahrscheinlicher geworden. Die Zulassung von mit Überhängen verbundenen doppelten Stimmgewichten stehe in Widerspruch dazu, dass der Gesetzgeber das Problem der "Berliner Zweitstimmen" beseitigt habe. Überhangmandate könnten zudem weiterhin zum Entstehen negativer Stimmgewichte führen. Darüber hinaus ermögliche das Zusammenspiel von § 6 Abs. 2a und Abs. 5 BWG entgegen § 48 Abs. 1 Satz 2 BWG ein verfassungswidriges
rücken auf Überhangmandate. b) Das modifizierte Sitzzuteilungsverfahren bewirke außerdem neue, nicht an Überhangmandate gekoppelte Effekte des negativen Stimmgewichts. Dies gelte zunächst für § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG, der infolge der Bemessung der Ländersitzkontingente
den Wählern ermögliche, dass weniger Zweitstimmen für eine Partei zu einem Mandatszuwachs bei dieser Partei oder dass zusätzliche Zweitstimmen für eine Partei zu einem Mandatszuwachs bei einer anderen Partei führten. Beispielsweise hätte bei Anwendung des neuen Wahlrechts die Partei DIE LINKE bei der Wahl zum 17. Deutschen Bundestag einen weiteren Abgeordnetensitz in Nordrhein-Westfalen erhalten, wenn 40.000 ihrer Wähler in Berlin nicht an der Wahl teilgenommen hätten. Auch die sogenannte Reststimmenverwertung (§ 6 Abs. 2a BWG), die geänderte Mehrheitssicherungsklausel (§ 6 Abs. 3 BWG) sowie § 6 Abs. 4 Satz 4 BWG könnten den Effekt des negativen Stimmgewichts herbeiführen.
2a BWG kombiniere ohne sachlichen Grund zwei mathematische Verfahren der Sitzzuteilung -- nämlich das Divisorverfahren
Sainte-Laguund ein Quotenverfahren -- miteinander und schaffe dadurch nicht nur eine zur Zielerreichung ungeeignete und überdies unbestimmte Regelung, sondern lasse einigen Stimmen wahlgleichheitswidrig ein mehrfaches Gewicht zukommen. Da diese Regelung ihrerseits verfassungswidrig sei, könne sie auch nichts zur Abmilderung der proporzverzerrenden Wirkung von Überhangmandaten beitragen. e) Ein weiterer Verfassungsverstoß ergebe sich daraus, dass das Sitzzuteilungsverfahren in sich widersprüchlich in § 6 Abs. 1 BWG die landesweit, in § 6 Abs. 2a und Abs. 6 BWG hingegen die bundesweit abgegebenen Stimmen zum Verteilungsmaßstab erhebe. Außerdem nehme es durch die unverbundenen Landeslisten, die unterschiedliche Stimmgewichtung in den Ländern und das sogenannte Reststimmenverfahren in ihrer Summe nicht mehr hinnehmbare Rundungsfehler in Kauf, sei für den Wähler nicht verständlich und widerspreche dem Gebot der Normenklarheit. 2. Die Antragstellerin des Organstreitverfahrens sieht sich durch den Beschluss des Neunzehnten Änderungsgesetzes in ihrem Recht auf Chancengleichheit
1 und Art. 38 Abs. 1 GG verletzt, weil weiterhin ohne Begrenzung oder Ausgleich Überhangmandate zugelassen würden, der Effekt des negativen Stimmgewichts, wenngleich in anderen Konstellationen,
wie vor auftreten könne und das Sitzzuteilungsverfahren
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen die gleichen Argumente wie die Antragsteller des Normenkontrollverfahrens und die Beschwerdeführer an. III. Der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung, alle Landesregierungen, die Bundesverbände der im Bundestag vertretenen Parteien sowie weiterer Parteien und der Bundeswahlleiter haben Gelegenheit zur Äußerung erhalten. 1. Der Deutsche Bundestag, die Bundesregierung sowie die Christlich Demokratische Union und die Christlich Soziale Union sind dem Normenkontrollantrag, dem Antrag im Organstreitverfahren und der Verfassungsbeschwerde entgegengetreten. Die Organklage und die Verfassungsbeschwerde seien teilweise bereits unzulässig, da sie hinsichtlich der durch das Neunzehnte Änderungsgesetz unverändert belassenen Bestimmung des § 6 Abs. 5 BWG nicht fristgerecht erhoben worden seien. Jedenfalls seien die Anträge und die Verfassungsbeschwerde unbegründet.
Landeslisten sei verfassungsgemäß. Föderale Belange seien im Bundestagswahlrecht berücksichtigungsfähig. Die Zuweisung von Sitzkontingenten
der Wählerzahl vermeide Erfolgswertunterschiede der Wählerstimmen im Vergleich zwischen den Ländern und honoriere eine hohe Wahlbeteiligung. Die Sitzkontingente seien auch nicht in unzulässiger Weise variabel, sondern stünden
Durchführung der Wahl fest. Die Herausbildung faktischer Sperrklauseln sei zwangsläufige Folge der zulässigen Behandlung der Länder als weitgehend abgeschlossene Wahlgebiete. Die zusätzliche Einführung eines Quotenverfahrens bei der Reststimmenverwertung neben der Stimmenzuteilung im Divisorverfahren
2 BWG stelle keinen unzulässigen Systembruch dar. Der Reststimmenausgleich verringere die Zahl nicht mit Zweitstimmen unterlegter Überhangmandate. Das Verfahren sei hinreichend klar geregelt. Der Gesetzgeber habe sich auch dafür entscheiden dürfen, nur positive Reststimmen auszugleichen. Damit werde ein neues negatives Stimmgewicht vermieden und die faktische Sperrwirkung zu Lasten kleinerer Parteien abgemildert. d) Schließlich seien Überhangmandate verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es handele sich insoweit um Direktmandate, die dem Teilwahlsystem der Mehrheitswahl zuzuordnen seien. Ihre Kompensation komme nicht in Betracht, da eine länderübergreifende Verrechnung der gesetzgeberischen Entscheidung zur Abschaffung der Listenverbindungen widerspreche, ein Ausgleich die Sitzzahl im Bundestag in nicht hinnehmbarer Weise erhöhe und die Streichung von Direktmandaten verfassungsrechtlich ausscheide. Zu negativen Stimmgewichten oder unzulässigen doppelten Stimmerfolgen könnten Überhangmandate nicht mehr führen. Die Gefahr des Missbrauchs durch Stimmensplitting bleibe abstrakt und stelle die Verfassungsmäßigkeit der Regelung nicht in Frage. Außerdem sei mit dem Rückgang der Zahl von Überhangmandaten durch das Erstarken bisher kleinerer Parteien zu rechnen, da zu erwarten sei, dass diese zunehmend Direktmandate erringen würden.
ist hier § 6 BWG in der Fassung des Neunzehnten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 25. November 2011 ( BGBl. I S. 2313 ) -- Neunzehntes Änderungsgesetz -- im vorbezeichneten Umfang Prüfungsgegenstand. Der Gesetzgeber hat das Verfahren der Zuteilung der Listenmandate grundlegend geändert. Abweichend von der bisherigen Rechtslage werden den Ländern
der Wählerzahl bemessene Sitzkontingente zugewiesen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG), um die -- unter Verzicht auf die Möglichkeit der Listenverbindung -- die Landeslisten der in dem jeweiligen Land angetretenen Parteien konkurrieren (§ 6 Abs. 2 BWG); ferner werden
2a BWG Zusatzmandate vergeben, die gegebenenfalls mit Überhangmandaten verrechnet werden. Dadurch haben auch unverändert gebliebene oder lediglich an anderweitige Änderungen angepasste Teile des § 6 BWG einen neuen Bedeutungsgehalt erhalten. Die einzelnen Schritte des Sitzzuteilungsverfahrens sind aufeinander bezogen und können nicht lediglich jeweils für sich gewürdigt werden. Dies betrifft insbesondere die Entstehung und Beurteilung von Überhangmandaten (§ 6 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Abs. 5 BWG) sowie die Fünf-Prozent-Sperrklausel (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG), soweit sie am Wahlgebiet als Bezugsgröße festhält. Dem trägt der Normenkontrollantrag in seiner Begründung auch Rechnung. Er ist, obwohl er auf die Nichtigerklärung allein des Neunzehnten Änderungsgesetzes gerichtet ist, in dem Sinne auszulegen, dass er die von der Neugestaltung erfassten Schritte des Sitzzuteilungsverfahrens zur verfassungsrechtlichen Überprüfung stellt. Die Verfassungsbeschwerde bezeichnet ausdrücklich § 6 BWG in der Fassung des Neunzehnten Änderungsgesetzes insgesamt als ihren Beschwerdegegenstand.
Ansicht der die Entscheidung tragenden Richter die Zulässigkeit von Überhangmandaten auch davon abhänge, in welchem zahlenmäßigen Umfang ein Überhang anfällt (vgl. BVerfGE 95, 335 [365 f.]).
3 GG bestimmt das Nähere ein Bundesgesetz. Aus dem Zusammenhang dieser Absätze, vor allem aber auch aus der Entstehungsgeschichte dieser Norm wird deutlich, dass der Verfassungsgeber die Festlegung und konkrete Ausgestaltung des Wahlsystems bewusst offen gelassen hat ( BVerfGE 95, 335 [349]; 121, 266 [296]). 3. Der Gesetzgeber hat bei der Festlegung und konkreten Ausgestaltung des Wahlsystems verschiedenen auf die Ziele der Wahl bezogenen verfassungsrechtlichen Anforderungen Rechnung zu tragen. Die Wahl muss den Abgeordneten demokratische Legitimation verschaffen. Mit Rücksicht auf dieses Ziel muss der Gesetzgeber in Rechnung stellen, wie sich die Ausgestaltung des Wahlsystems auf die Verbindung zwischen Wählern und Abgeordneten auswirkt und wie sie den durch die Wahl vermittelten Prozess der Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen (dazu BVerfGE 123, 39 [68 f.]) beeinflusst (vgl. BVerfGE 41, 399 [416 f.]). Die zu wählende Volksvertretung muss des Weiteren -- insbesondere für die Aufgaben der Gesetzgebung und Regierungsbildung -- funktionsfähig sein (vgl. BVerfGE 6, 84 [92]; 51, 222 [236]; 82, 322 [338]; 95, 408 [418]; 120, 82 [107]). Der Gesetzgeber hat auch zu berücksichtigen, dass er die Funktion der Wahl als Vorgang der Integration politischer Kräfte sicherstellen und zu verhindern suchen muss, dass gewichtige Anliegen im Volk von der Volksvertretung ausgeschlossen bleiben (vgl. BVerfGE 6, 84 [92]; 51, 222 [236]; 95, 408 [419]). Zudem erlaubt das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) dem Gesetzgeber, sich bei der Ausgestaltung des Wahlrechts an dem gliedstaatlichen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland zu orientieren (vgl. BVerfGE 95, 335 [350]; 121, 266 [303]). Der Gesetzgeber kann den ihm von der Verfassung erteilten Auftrag zur Schaffung eines Wahlsystems, das diesen teils gegenläufigen Zielen genügt, nur erfüllen, wenn ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt. Dementsprechend steht es ihm grundsätzlich offen, ob er in Ausführung des Regelungsauftrags
3 GG das Verfahren der Wahl zum Deutschen Bundestag als Mehrheits- oder als Verhältniswahl ausgestaltet; unter dem Gesichtspunkt der repräsentativen Demokratie (Art. 20 Abs. 2 Satz 2, Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) kommt keinem der beiden Wahlsysteme ein Vorrang zu (vgl. BVerfGE 95, 335 [352 f.]). Er kann auch beide Gestaltungen miteinander verbinden (vgl. BVerfGE 6, 84 [90]; 6, 104 [111]; 95, 335 [349 f.]; 120, 82 [103]; 121, 266 [296]), indem er einen Teil der Mitglieder des Deutschen Bundestages
dem Mehrheits- und den anderen
dem Verhältniswahlprinzip wählen lässt (Grabensystem), eine Erstreckung des Verhältniswahlprinzips auf die gesamte Sitzverteilung unter Vorbehalt angemessener Gewichtung der Direktmandate gestattet oder sich für eine andere Kombination entscheidet.
dem Verteilungsprinzip, dass nur die für den Kandidaten, der die absolute oder relative Mehrheit der Stimmen erhalten hat, abgegebenen Stimmen zur Mandatszuteilung führen, während die auf alle anderen Kandidaten entfallenden Stimmen unberücksichtigt bleiben (vgl. BVerfGE 1, 208 [244]) -- als Gebot der Erfolgschancengleichheit gefordert, dass alle Wahlberechtigten auf der Grundlage möglichst gleich großer Wahlkreise und damit mit annähernd gleichem Stimmgewicht am Kreationsvorgang teilnehmen können (vgl. BVerfGE 95, 335 [353]; 124, 1 [18]; 130, 212 [225 f.]). Im Übrigen wirkt sich das Gebot der Erfolgschancengleichheit unterschiedlich aus, je
dem, ob das Sitzzuteilungsverfahren -- wie beim Verteilungsprinzip der Mehrheitswahl -- bereits mit dem Auszählen, Gutschreiben und Addieren der Wählerstimmen beendet ist, oder ob sich -- wie beim Verteilungsprinzip der Ver- hältniswahl -- noch ein Rechenverfahren anschließt, welches das Verhältnis der Stimmen für Parteilisten zu den Gesamtstimmen feststellt und dem entsprechend die Sitzzuteilung regelt (vgl. BVerfGE 1, 208 [244]; 95, 335 [370 f.]). Im ersten Fall kann jeder Wähler auf die Mandatsvergabe allein durch Abgabe seiner gleich zu zählenden Stimme Einfluss nehmen, so dass sich die Erfolgschancengleichheit in der Gewährleistung annähernd gleich großer Wahlkreise und der gleichen Zählung und Gutschreibung jeder gültig abgegebenen Wählerstimme erschöpft. Im zweiten Fall erhält jeder Wähler die weitergehende Möglichkeit, mit seiner Stimme entsprechend dem Anteil der Stimmen "seiner" Partei auch auf die Sitzzuteilung Einfluss zu nehmen. Die Erfolgschancengleichheit, die jeder Wählerstimme die gleichberechtigte Einflussnahmemöglichkeit auf das Wahlergebnis in allen Schritten des Wahlverfahrens garantiert, gebietet hier grundsätzlich, dass jede gültig abgegebene Stimme bei dem Rechenverfahren mit gleichem Gewicht mitbewertet wird (vgl. Pauly, AöR 123 [1998], S. 232 [249 f.]), ihr mithin ein anteilsmäßig gleicher Erfolg zukommt (Erfolgswertgleichheit; vgl. BVerfGE 1, 208 [245 f.]; 95, 335 [353, 372]).
diesen Maßstäben verletzt das angegriffene Sitzzuteilungsverfahren die Grundsätze der Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl sowie der Chancengleichheit der Parteien, soweit die Zuweisung von Ländersitzkontingenten
der Wählerzahl (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG) den Effekt des negativen Stimmgewichts ermöglicht (1.). Die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien sind verletzt, soweit
2a BWG Zusatzmandate vergeben werden (2.) und § 6 Abs. 5 BWG das ausgleichslose Anfallen von Überhangmandaten in einem Umfang zulässt, der den Grundcharakter der Bundestagswahl als Verhältniswahl aufhebt (3.). 1. § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG sieht vor, dass jedem Land ein
der Wählerzahl bemessenes Kontingent von Sitzen zugewiesen wird, um die nur noch die Landeslisten der in dem Land angetretenen Parteien konkurrieren (a). Die durch diese Regelung angeordnete Unterteilung des Wahlgebietes in grundsätzlich voneinander getrennte regionale Wahlkörper -- im Folgenden als Listenwahlkreise bezeichnet -- ist zwar weder unter den Aspekten demokratischer Repräsentation (
der Wählerzahl den Effekt des negativen Stimmgewichts ermöglicht (e). a) Das Bundeswahlgesetz sieht nunmehr vor, dass die Listenmandate in den Ländern vergeben werden. Von der Gesamtzahl der Sitze werden den Ländern Kontingente von Sitzen zugewiesen, um die die Landeslisten der in dem Land angetretenen Parteien konkurrieren (§ 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BWG). Die Berechnung der einer Landesliste zustehenden Sitze erfolgt -- wie im Ausgangspunkt auch die Berechnung der Sitzkontingente der Länder (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG) --
dem Divisorverfahren
Sainte-Lagu(§ 6 Abs. 2 BWG). Mit dieser Unterteilung des Wahlgebietes in Listenwahlkreise sind im Vergleich zur bisherigen Rechtslage (vgl. dazu BVerfGE 121, 266 [267 ff.]) zwangsläufig Einbußen an Proportionalität verbunden. Zum einen werden -- anders als bei einer bundesweiten Verteilung der Gesamtzahl der Sitze -- in Ländern mit kleinen Sitzkontingenten nennenswerte faktische Zugangshürden zur Sitzzuteilung aufgerichtet (vgl. Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl. 1976, Einl. S. 7; Meyer, Wahlsystem und Verfassungsordnung, 1973, S. 168). Denn die Zahl der Wählerstimmen, die von vorn- herein ohne Stimmerfolg bleiben, wird notwendig größer, wenn sich die Zahl der zu verteilenden Sitze verringert. Zum Zweiten kann eine unterschiedliche Wahlbeteiligung in den Ländern dazu führen, dass die Wählerstimmen im Landesvergleich unterschiedliche Erfolgswerte aufweisen (vgl. BTDrucks 17/6290, S. 7 ). Schließlich vergrößern sich die jedem mathematischen Verteilungsverfahren immanenten Proportionalitätsverluste (vgl. BVerfG E 79, 169 [171 f.]; 95, 335 [372]; 121, 266 [300]), wenn die bei Anwendung des Divisorverfahrens entstehenden Abrundungsverluste und Aufrundungsgewinne der Landeslisten einer Partei nicht -- wie bisher durch Verbindung der Landeslisten zu Verrechnungszwecken (§ 7 Abs. 1 und 2 BWG a.F.) -- wahlgebietsbezogen ausgeglichen werden (vgl. Klecha, ZfP 2011, S. 324 [335]). Der Gesetzgeber hat sich mit diesen Proportionalitätseinbußen nicht abgefunden, sondern zu deren Abmilderung die Zuweisung der Sitzkontingente an die Länder dynamisch an der Wählerzahl ausgerichtet (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG) sowie die länderinterne Sitzzuteilung
2 BWG um eine wahlgebietsbezogene "Reststimmenverwertung" (§ 6 Abs. 2a BWG) ergänzt (dazu unten C. II. 2.). Beide Regelungen zielen auf die Beseitigung von Erfolgswertunterschieden zwischen den Ländern beziehungsweise den Parteien (vgl. BTDrucks 17/6290, S. 7 ) und können damit als Ausdruck des gesetzgeberischen Willens, proportionale Sitzzuteilung nicht nur in den Ländern, sondern möglichst im gesamten Wahlgebiet zu gewährleisten, gedeutet werden. b) Die Unterteilung des Wahlgebiets in Listenwahlkreise und die Zuweisung von
der Wählerzahl bemessenen Sitzkontingenten an diese sind mit dem Grundsatz demokratischer Repräsentation vereinbar.
einer vor der Stimmabgabe feststehenden Größe wie der Zahl der Bevölkerung oder der Wahlberechtigten, sondern
der Zahl der Wähler bestimmt werden, ist unter dem Gesichtspunkt demokratischer Repräsentation nicht zu beanstanden. Da jeder der gewählten Abgeordneten das gesamte Staatsvolk repräsentiert, lässt sich in dieser Hinsicht aus dem Repräsentationsgrundsatz nichts herleiten. Jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang sind Maßstäbe für Repräsentationsgleichheit allein den Grundsätzen der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien zu entnehmen (vgl. BVerfGE 16, 130 [143]). Hinzu kommt, dass über die Wahlkreisabgeordneten, deren Zahl fest steht, lokale und regionale Anliegen zur Bundesebene hin vermittelt werden können und daher nicht zu besorgen ist, dass gewichtige Anliegen von der Volksvertretung ausgeschlossen bleiben und damit die Integrationsfunktion der Wahl (vgl. oben C. I.3.) verfehlt werden könnte. c) § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG legt hinreichend bestimmt fest, wie die den Ländern zuzuweisenden Sitzkontingente zu ermitteln sind. aa)
dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) ist der Gesetzgeber gehalten, Gesetze hinreichend bestimmt zu fassen (vgl. BVerfGE 49, 168 [181]; 59, 104 [114]; 78, 205 [212]; 103, 332 [384]). Welcher Grad an Bestimmtheit geboten ist, lässt sich nicht generell und abstrakt festlegen, sondern hängt von der Eigenart des Regelungsgegenstands und dem Zweck der betreffenden Norm ab (vgl. BVerfGE 89, 69 [84]; 103, 111 [135]; 123, 39 [78 f.]). Die Notwendigkeit der Auslegung einer gesetzlichen Begriffsbestimmung nimmt ihr noch nicht die Bestimmtheit, die der Rechtsstaat von einem Gesetz fordert (vgl. BVerfGE 78, 205 [212]; 83, 130 [145]; 119, 394 [416]). bb)
diesen Maßstäben ist § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG auch insoweit hinreichend bestimmt, als die von der Gesamtzahl der Sitze auf jedes Land entfallende Sitzzahl von der "Zahl der Wähler in jedem Land" abhängig gemacht wird. Die Auslegung ergibt, dass die Zahl der Wahlberechtigten, die ihren Stimmzettel abgegeben haben, maßgeblich ist. Ein solches Normverständnis legt bereits der natürliche Wortsinn nahe. Während das Wort "Wahlberechtigter" für eine Person steht, die von Rechts wegen an der Wahl teilnehmen darf, bezeichnet "Wähler" eine Person, die ihr Wahlrecht wahrnimmt, also durch Abgabe ihres Stimmzettels am Wahltag oder mittels Briefwahl an der Wahl teilnimmt. Dieses durch den Wortsinn vorgegebene Verständnis wird durch systematische und entstehungsgeschichtliche Gründe erhärtet. Zum einen verwenden das Bundeswahlgesetz -- etwa in den §§ 4, 12 bis 14 und 34 BWG -- und die Bundeswahlordnung -- insbesondere in § 67 Nr. 1 und Nr. 2 und § 68 BWO -- die Begriffe "wählen" und "wahlberechtigt" seit jeher im vorgenannten Sinne. Zum anderen ging der Gesetzgeber davon aus, dass es für die Bestimmung der Sitzkontingente der Länder maßgeblich auf "die Zahl der Wähler in jedem Land, also aller Wahlberechtigten, die ihre Erst- oder Zweitstimme abgegeben haben" ( BTDrucks 17/6290, S. 7 ) ankomme.
Landeslisten der Parteien gefestigt (vgl. Schreiber, DÖV 2012, S. 125 [132]). Anders als bisher dient die Gliederung der Parteien in Landeslisten nicht nur der Vorbereitung und Durchführung der Wahl (vgl. BVerfGE 121, 266 [305 f.]), sondern bestimmt das System des Bundeswahlgesetzes. Die Listenmandate werden in den Ländern
Zuweisung von Sitzkontingenten grundsätzlich separat auf die jeweils angetretenen Parteilisten verteilt (s. oben C.II.1.a). Hinter diese föderalen Belange durfte der Gesetzgeber die in kleinen Ländern im Vergleich zur gesetzlichen Sperrklausel zusätzliche Differenzierung beim Erfolgswert der für einzelne Landeslisten abgegebenen Stimmen zurückstellen. Die Heranziehung der Länder als Listenwahlkreise führt infolge der unterschiedlichen Ländergrößen zwangsläufig zu diesem Effekt. Auf die in Betracht kommenden wahltechnischen Möglichkeiten zu dessen Abmilderung (vgl. Seifert, Bundeswahlrecht,
der Wählerzahl den Effekt des negativen Stimmgewichts ermöglicht. Ein Sitzzuteilungsverfahren
dem Verteilungsprinzip der Verhältniswahl darf solche Effekte nur in seltenen Ausnahmefällen herbeiführen (aa). Dem wird das Sitzzuteilungsverfahren
1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 BWG nicht gerecht (bb).
der Wählerzahl dazu führen, dass in bestimmten Konstellationen abgegebene Zweitstimmen für Landeslisten einer Partei insofern negativ wirken, als diese Partei in einem anderen Land Mandate verliert oder eine andere Partei Mandate gewinnt. Umgekehrt ist es auch möglich, dass die Nichtabgabe einer Wählerstimme der zu unterstützenden Partei dienlich ist. Dieser Effekt des negativen Stimmgewichts ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt.
wahl im Dresdener Wahlkreis 160 bei der Wahl zum 16. Deutschen Bundestag (vgl. BVerfGE 121, 266 [276 f.]) auftreten können (vgl. auch Hesse, Gutachten zum neuen Bundeswahlrecht, 2012, S. 26). Hätten in diesem Wahlkreis 5.000 Wähler der CDU nicht nur ihre Zweitstimme entzogen, sondern wären der Wahl ferngeblieben, so hätte dies die Landesliste der Partei zwar ein Listenmandat gekostet (zehn statt elf Sitze); dies wäre jedoch folgenlos geblieben, weil der sächsische Landesverband der CDU ohnehin 14 Wahlkreismandate errungen hatte. Das Sitzkontingent Sachsens hätte sich indes zugunsten des Berliner Sitzkontingents verringert. In Berlin wäre dieser zusätzliche Sitz wieder an die Landesliste der CDU zugeteilt worden (sechs statt fünf Sitze), so dass die CDU insgesamt ein Mandat mehr erzielt hätte. Diese Beispiele verdeutlichen, dass der Effekt des negativen Stimmgewichts davon abhängt, dass die Ländersitzkontingente
der Wählerzahl -- und nicht
einer vor der Stimmabgabe feststehenden Größe wie der Zahl der Bevölkerung oder der Wahlberechtigten -- bestimmt werden. Denn nur wenn ein Zweitstimmenverlust einer Parteiliste in einem Land mit der Ver- ringerung der Wählerzahl in diesem Land in dem Umfang einhergeht, dass sich das Sitzkontingent dieses Landes zugunsten eines anderen Landes vermindert, kann der beschriebene Wirkungszusammenhang zwischen Stimmabgabe und Stimmerfolg auftreten; andernfalls würde sich der Zweitstimmenverlust allein in dem betreffenden Land auswirken. Für den umgekehrten Fall eines Zweitstimmengewinns gilt Entsprechendes.
dem Verteilungsprinzip der Verhältniswahl solche Effekte herbeiführen kann, ist jede Größe zu berücksichtigen, deren Einfluss auf das Ergebnis der Sitzzuteilung im Wahlsystem angelegt ist. Dies trifft auf die Zahl der Wähler in jedem Land (§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG) als Bemessungsgröße für die Bildung der Ländersitzkontingente zu. Das Verfahren für die Zuteilung der Listenmandate ist dadurch, dass die auf das jeweilige Land entfallende Sitzzahl (so genannte Hausgröße) an die jeweilige Wahlbeteiligung geknüpft ist, darauf ausgelegt, dass sich ein Zweitstimmengewinn oder -verlust einer Landesliste auf das Zuteilungsergebnis eines anderen Landes auswirken kann. Die Annahme, unter der es dabei zum Effekt des negativen Stimmgewichts kommen kann -- nämlich dass Wähler, wenn sie ihre Zweitstimme nicht einer bestimmten Partei gegeben hätten, der Wahl ganz fern geblieben wären -- ist nicht weniger plausibel als die Annahme, dass diese Wähler ungültig oder für eine andere,
6 BWG nicht zu berücksichtigende Partei gestimmt hätten. Dass eine Vielzahl an Wählern von der negativen Komponente der Wahlfreiheit Gebrauch macht und überhaupt keine Stimme abgibt, ist ebenso möglich und praktisch wahrscheinlich wie die Konstellation, dass Wähler ihre Zweitstimme einer anderen Partei geben. Dies zeigen insbesondere anlässlich der Bundestagswahlen regelmäßig durchgeführte Untersuchungen zu Wählerwanderungen, die Bewegungen nicht nur zwischen den Parteien, sondern auch zwischen dem Wähler- und dem Nichtwählerlager in beträchtlichem Umfang festgestellt haben (vgl. Neu, Bundestagswahl in Deutschland am 29. September 2009, Wahlanalyse, 2009, S. 90 ff.). Der Gesetzgeber durfte deshalb den Umstand, dass ein Zweitstimmenverlust mit einer gleichzeitigen Verringerung der Wählerzahl einhergehen kann (und umgekehrt), nicht von vornherein ausblenden. (b) Der Effekt des negativen Stimmgewichts kann von Verfassungs wegen auch nicht etwa deshalb hingenommen werden, weil er sich nicht konkret vorhersehen oder planen lässt und von dem einzelnen Wähler kaum beeinflusst werden kann. Inwieweit diese Prämisse zutrifft, kann dahinstehen. Denn bereits objektiv willkürliche Wahlergebnisse lassen den demokratischen Wettbewerb um Zustimmung bei den Wahlberechtigten widersinnig erscheinen (vgl. BVerfGE 121, 266 [299]). (c) Die Bildung der Ländersitzkontingente
der Wählerzahl bewirkt den Effekt des negativen Stimmgewichts nicht nur in seltenen, vernachlässigbaren Ausnahmefällen. Er kann immer dann auftreten, wenn sich der Zweitstimmengewinn der Landesliste einer Partei auf deren Sitzzuteilungsergebnis nicht auswirkt -- weil die zusätzlichen Stimmen für die Zuteilung eines weiteren Sitzes nicht ausreichen oder der Landesliste mehr Wahlkreismandate als Listenmandate zustehen --, die mit dem Zweitstimmengewinn einhergehende Erhöhung der Wählerzahl aber das Sitzkontingent des Landes um einen Sitz vergrößert, der in diesem Land auf eine konkurrierende Landesliste entfällt oder in einem anderen Land von der Landesliste derselben Partei verloren wird. Entsprechendes gilt, wenn sich der Zweitstimmenverlust der Landesliste einer Partei auf deren Sitzzuteilungsergebnis nicht auswirkt, die damit einhergehende Verringerung der Wählerzahl aber das Sitzkontingent des Landes um einen Sitz verkleinert, der in diesem Land von einer konkurrierenden Landesliste verloren wird oder in dem anderen Land auf die Landesliste derselben Partei entfällt. Das Zusammentreffen der verschiedenen Faktoren, die den Effekt des negativen Stimmgewichts verursachen, ist mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit zu erwarten. Mit dem Eintritt des Effekts ist zu rechnen, wenn eine Veränderung der Zweitstimmenzahl mit einer Veränderung der Wählerzahl korreliert. Wahlmathema- tische Analysen, die Wählerzahl und Zahl der für eine bestimmte Landesliste abgegebenen Zweitstimmen gleichzeitig variieren -- Wahlergebnisse also unter der Voraussetzung vergleichen, dass eine bestimmte Anzahl von Wählern einer bestimmten Partei die Zweitstimme entzieht, indem sie der Wahl ganz fernbleibt --, lassen
Untersuchung der Ergebnisse mehrerer Bundestagswahlen den Schluss zu, dass der durch § 6 Abs. 1 Satz 1 BWG bewirkte Effekt des negativen Stimmgewichts mindestens in etwa der gleichen Größenordnung aufgetreten wäre wie der vom Entstehen von Überhangmandaten abhängige Effekt des negativen Stimmgewichts im bisherigen Wahlrecht (vgl. Lübbert, Zur Berechnung negativer Stimmgewichte, 2011, S. 20 f., 22; vgl. auch die bei Hesse, Gutachten zum neuen Bundeswahlrecht, 2012, S. 25 [Tabelle 13] wiedergegebenen Simulationsergebnisse des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik). Auch die Antragsteller und Beschwerdeführer haben dies anhand mehrerer Beispiele plausibel gemacht, deren Berechnung von den Verfahrensbevollmächtigten des Deutschen Bundestages und der Bundesregierung nicht in Zweifel gezogen wurde. (d) Der Effekt des negativen Stimmgewichts ist schließlich keine zwangsläufige Folge einer mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl in Listenwahlkreisen. Ein solches Wahlsystem erfordert keine Ausgestaltung,
der sich die für eine Partei abgegebenen Stimmen zu ihrem
teil oder zum Vorteil einer anderen Partei auswirken können oder die Nichtabgabe einer Stimme der unterstützten Partei zu nützen vermag. Wie dargelegt, hängt der Effekt des negativen Stimmgewichts davon ab, dass mit der Veränderung der Zweitstimmenzahl in einem Land eine Veränderung der Wählerzahl einhergeht und dadurch eine Sitzverschiebung zwischen den Ländern bewirkt wird (vgl. oben C.II.1.e)bb)[1] (oben S. 347ff.)). Von Verfassungs wegen ist der Gesetzgeber nicht daran gehindert, diesen Ursachenzusammenhang innerhalb des von ihm geschaffenen Wahlsystems zu unterbinden, indem er zur Bemessung der Ländersitzkontingente statt der Wählerzahl die Zahl der Bevölkerung oder der Wahlberechtigten heranzieht. Denn jede vom Wahlverhalten der Wahlberechtigten nicht beeinflusste Größe als Grundlage der Bestimmung der Ländersitzkontingente würde den Effekt des negativen Stimmgewichts bei der Sitzzuteilung vermeiden (vgl. Hesse, Gutachten zum neuen Bundeswahlrecht, 2012, S. 13; Lindner, Das Bundestagswahlrecht aus Perspektive der Social Choice-Theorie, 2010, S. 13; Isensee, DVBl 2010, S. 269 [274]; Schreiber, DÖV 2012, S. 125 [132]). Infolge des Verzichts auf eine Bildung der Ländersitzkontingente
der Wählerzahl kann zwar eine unterschiedliche Wahlbeteiligung in den Ländern dazu führen, dass die Wählerstimmen im Landesvergleich unterschiedliche Erfolgswerte aufweisen, wodurch die Genauigkeit der verhältnismäßigen Repräsentation beeinträchtigt wäre. Allerdings ist dieser
teil nicht derart gewichtig, dass er die massive Beeinträchtigung der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien durch den Effekt des negativen Stimmgewichts überwöge (vgl. BVerfGE 121, 266 [307]). Der Gesetzgeber hat das Ziel der Verhältniswahl, den politischen Willen der Wählerschaft im Parlament möglichst wirklichkeitsnah abzubilden, verschiedentlich in verfassungsrechtlich zulässiger Weise relativiert. Namentlich hat er den Zugang zum Sitzzuteilungsverfahren von der Überwindung der Fünf-Prozent-Sperrklausel abhängig gemacht (§ 6 Abs. 6 Satz 1 BWG), in kleinen Ländern die Herbeiführung einer das gesetzliche Quorum überschreitenden effektiven Sperrwirkung hingenommen (vgl. oben C.II.1.d)bb (oben S. 344ff.)) und für den Fall eines fehlgeschlagenen Verhältnisausgleichs
4 BWG den Anfall von Überhangmandaten zugelassen (vgl. unten C.II.3.a)bb (oben S. 358f.)). Hinzu kommt, dass das tatsächliche Stimmgewicht von verschiedenen Umständen der jeweiligen Wahl abhängt. Dazu kann auch die Wahlbeteiligung gerechnet werden, die daher bei der normativen Sicherung der Erfolgswertgleichheit keine Berücksichtigung finden muss (vgl. auch BVerfGE 95, 335 [367]; 130, 212 [226 f.]). 2. Die Vergabe von Zusatzmandaten
2a BWG verletzt ebenfalls die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien. Die Regelung genügt zwar den Anforderungen hinreichender Normbestimmtheit (a). Sie bewirkt jedoch eine Ungleichbehandlung der Wählerstimmen, die nicht durch einen zureichenden Grund legitimiert werden kann (b). a) Der Gesetzgeber hat in § 6 Abs. 2a BWG die länderinterne Sitzzuteilung
1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 BWG um eine bundesweite "Reststimmenverwertung" ergänzt. Dieser Verfahrensschritt zielt darauf ab, "Erfolgswertunterschiede unter den Landeslisten der Parteien, die aufgrund von Rundungsverlusten bei der Verteilung der Sitze in den 16 Sitzkontingenten entstehen", durch die Vergabe weiterer Sitze (§ 6 Abs. 2a Satz 3 BWG) auszugleichen (vgl. BTDrucks 17/6290, S. 7 f., 15). Um die Zahl der Zusatzmandate einer Partei zu bestimmen, werden die Wählerstimmen, die bei der länderinternen Sitzzuteilung ohne Stimmerfolg geblieben sind, weil sie keinen Zahlenbruchteil erreicht haben, der seiner Höhe
zur Zuteilung eines Sitzes ausreicht ("Reststimmen"), für jede Landesliste identifiziert, bundesweit aufsummiert und durch die im Bundesdurchschnitt für ein Mandat erforderliche Zweitstimmenzahl dividiert; Zusatzmandate werden im Umfang der sich dabei ergebenden ganzzahligen Sitzanteile vergeben (§ 6 Abs. 2a Satz 1 BWG). Die Zusatzmandate werden vorrangig den Landeslisten einer Partei zugeteilt, bei denen Überhangmandate angefallen sind, anschließend in der Reihenfolge der höchsten "Reststimmen" (§ 6 Abs. 2a Satz 1, 2 BWG). Damit genügt § 6 Abs. 2a BWG den Anforderungen hinreichender Normbestimmtheit (vgl. oben C.II.1.c)aa (oben S. 343)). Durch Auslegung lässt sich ermitteln, dass zur Bestimmung der in einem Land bislang ohne Stimmerfolg gebliebenen Stimmen von den auf eine Landesliste entfallenden Zweitstimmen das Produkt aus errungener Sitzzahl und dem Landes-Hare-Quotienten (Gesamtzahl der in einem Land zuteilungsberechtigten Zweitstimmen geteilt durch die Zahl der auf das Land entfallenden Sitze) abzuziehen ist, während der für die Bestimmung der exakt proportionalen "Restsitzzahlen" maßgebliche Divisor der Bundes-Hare-Quotient ist. Dies bringt jeweils die Wendung "erforderliche Zweitstimmen" zum Ausdruck, die je
Kontext den im jeweiligen Land von einer Landesliste beziehungsweise den im Bundesdurchschnitt zu entrichtenden "Preis" für ein Mandat umschreibt (vgl. auch BTDrucks 17/6290, S. 15 f.). Aus Wortlaut, systematischer Stellung im gesamten Sitzzuteilungsverfahren sowie Regelungszweck des § 6 Abs. 2a BWG ergibt sich zudem, dass die Zuteilung der Zusatzmandate -- trotz rechnerisch möglicher Wiederholung dieses Verfahrensschrittes -- nur einmal vorgenommen werden soll. b) Die Zuteilung der Zusatzmandate
2a BWG behandelt Wählerstimmen im Sitzzuteilungsverfahren ungleich und greift in die Chancengleichheit der Parteien ein, ohne dass dies durch einen besonderen, sachlich legitimierten Grund gerechtfertigt wäre. aa) An der Vergabe der zusätzlichen Bundestagssitze, die außerhalb des Proporzes zugeteilt werden, kann nicht jeder Wähler mit gleichen Erfolgschancen mitwirken. Die länderinterne Sitzzuteilung
1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 BWG berücksichtigt bereits sämtliche gültig für eine
1 Satz 4 BWG zuteilungsberechtigte Landesliste abgegebenen Zweitstimmen und behandelt diese, wenn auch Reststimmen ohne Erfolgswert bleiben, rechtlich gleich (vgl. BVerfGE 121, 266 [299 f.]). § 6 Abs. 2a BWG räumt einem gleichheitswidrig abgegrenzten Teil der Wählerstimmen eine weitere Chance auf Mandatswirksamkeit ein und gestaltet das Sitzzuteilungsverfahren dadurch in einer Weise aus, dass nicht mehr jeder Wähler -- ex ante -- die gleiche rechtliche Möglichkeit erhält, auf die Sitzzuteilung -- und damit auf das politische Kräfteverhältnis im Parlament -- in der gleichen Weise Einfluss zu nehmen wie jeder andere Wähler auch (vgl. BVerfGE 95, 335 [353, 371]). Diese Differenzierung bei der Berücksichtigung von Wählerstimmen beeinträchtigt auch die Chancengleichheit der Parteien (vgl. oben C.I.6. (oben S. 339)). bb) Diese ungleiche Behandlung der Wählerstimmen ist nicht gerechtfertigt.
1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 BWG bewirkten Erfolgswertunterschiede auszugleichen. Die Entscheidung, den durch die Unterteilung des Wahlgebietes in Listenwahlkreise herbeigeführten Proportionalitätseinbußen durch einen wahlgebietsbezogenen Verhältnisausgleich entgegenzuwirken, ist zwar von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 13, 127 [128]). Die Vergabe von Zusatzmandaten
2a BWG ist jedoch zur Erreichung dieses Zieles nicht geeignet. Ein wahlgebietsbezogener Ausgleich der sich aus der vielfachen Sitzzuteilung
dem Divisorverfahren
Sainte-Laguin den Listenwahlkreisen ergebenden kumulierten Rundungsabweichungen von den exakt proportionalen Sitzzahlen der Landeslisten setzt voraus, dass in sämtlichen Listenwahlkreisen sowohl die Abrundungsverluste als auch die Aufrundungsgewinne der Landeslisten einer Partei identifiziert, wahlgebietsbezogen aufsummiert und anschließend miteinander verrechnet werden. Eine solche Verrechnung der Abrundungsverluste und Aufrundungsgewinne würde bezogen auf das Wahlgebiet einen Ausgleich der Erfolgswerte der Wählerstimmen bewirken. Bislang ohne Stimmerfolg gebliebene Wählerstimmen werden in diesem Fall mandatswirksam, während uno actu bislang übergewichteten Stimmen ihre vergleichsweise größere Erfolgskraft so weit wie möglich genommen wird. § 6 Abs. 2a BWG erfüllt diese Voraussetzungen eines wahlgebietsbezogenen Verhältnisausgleichs nicht und ist daher zur Erreichung des Zieles, die durch die länderinterne Sitzzuteilung bewirkten Erfolgswertunterschiede auszugleichen, nicht geeignet. Die Regelung identifiziert nur einseitig die Abrundungsverluste der Landeslisten einer Partei in den 16 Ländern, summiert diese bundesweit auf und vergibt, soweit sich dabei ganzzahlige Sitzanteile ergeben, hierfür zusätzliche Sitze. Aufrundungsgewinne der Landeslisten einer Partei lässt die Regelung außer Betracht. Dies hat zur Folge, dass bislang ohne Stimmerfolg gebliebene Stimmen zwar unter Umständen mandatswirksam werden, die vergleichsweise größere Erfolgskraft der bislang übergewichteten Stimmen jedoch unverändert bestehen bleibt. Ein Ausgleich der aus der 16- fachen Sitzzuteilung
dem Divisorverfahren
Sainte-Laguin den Ländern resultierenden Erfolgswertunterschiede findet mithin nicht statt; Zusatzmandate werden nicht zur Herstellung von Erfolgswertgleichheit, sondern in Abweichung hiervon erzeugt.
"Rundungsglück" oder "Rundungspech" in den Ländern an prinzipiell jede Partei. Die zusätzlichen Sitze werden zudem nicht vorrangig den von einer hohen faktischen Sperrwirkung betroffenen Landeslisten zugeteilt, sondern stattdessen zunächst den Landeslisten, bei denen Überhangmandate angefallen sind, und anschließend in der Reihenfolge der höchsten "Reststimmen".
den Grundsätzen einer mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl gewählt. Diese Verbindung von Personen- und Verhältniswahl wird im Bundeswahlgesetz dadurch verwirklicht, dass jeder Wähler
Das Element der Personenwahl findet darin seinen Ausdruck, dass 299 Abgeordnete, also die Hälfte, mit der Erststimme auf der Grundlage von Kreiswahlvorschlägen in (Personen-)Wahlkreisen
den Grundsätzen der Mehrheitswahl gewählt werden (§ 1 Abs. 2, § 4 1. Halbsatz, § 5 BWG). Mit der Zweitstimme werden die übrigen 299 Abgeordneten aufgrund von Landeswahlvorschlägen (Landeslisten) der politischen Parteien in den mit den Ländern identischen Listenwahlkreisen
den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt (§ 1 Abs. 2, § 4 2. Halbsatz, § 6, § 27 Abs. 1 Satz 1 BWG). Das Verhältnis von Erst- und Zweitstimme ist in den §§ 5 und 6 BWG geregelt,
denen die Sitze im Deutschen Bundestag zugeteilt werden.
1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 BWG wird die Gesamtzahl der im Bundestag zu vergebenden Mandate von 598 -- abzüglich der Mandate
1 Satz 2 BWG -- auf die Landeslisten der Parteien entsprechend dem Verhältnis der Summen der Zweitstimmen im Divisorverfahren
Sainte-Laguverteilt; dabei bleiben die Parteien unberücksichtigt, die nicht wenigstens fünf vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebenen Zweitstimmen erhalten oder nicht in mindestens drei Wahlkreisen einen Sitz errungen haben (§ 6 Abs. 6 BWG). Anschließend wird die Zahl dieser Listenmandate reduziert, indem die von einer Partei errungenen Wahlkreismandate von den auf sie im jeweiligen Land entfallenden Listenmandaten abgezogen werden; die restlichen Sitze werden aus der Landesliste in der dort festgelegten Reihenfolge besetzt (§ 6 Abs. 4 BWG). Durch die Verrechnung der Wahlkreismandate mit den Listenmandaten wird im Grundsatz die Gesamtzahl der Sitze -- unbeschadet der vorgeschalteten Personenwahl -- so auf die Parteilisten verteilt, wie es dem Verhältnis der Summen ihrer Zweitstimmen entspricht (vgl. BVerfGE 95, 335 [355 f.]), während die Erststimme grundsätzlich nur darüber entscheidet, welche Personen als Wahlkreisabgeordnete in den Bundestag einziehen (vgl. BVerfGE 121, 266 [273]). Auf diese Weise wird sichergestellt, dass jeder Wähler im Grundsatz nur einmal Einfluss auf die zahlenmäßige Zusammensetzung des Parlaments nehmen kann (vgl. BVerfGE 79, 161 [167]; 95, 335 [375]). bb) Allerdings führt die gewählte Form der Verbindung der Verhältniswahl mit dem Element der Personenwahl dazu, dass die Verrechnung der Wahlkreismandate mit den Listenmandaten nicht stets einen vollen Ausgleich der Sitzzuteilung im Sinne des Proporzes bewirken kann und soll. Der Gesetzgeber hat in § 6 Abs. 5 Satz 1 BWG klargestellt, dass die im jeweiligen Land in den Wahlkreisen errungenen Sitze einer Partei verbleiben. Wird das Ziel des Verhältnisausgleichs durch den Rechenschritt
4 Satz 1 BWG unvollständig erreicht, weil die Sitze, die einer Landesliste
dem Verhältnis der Summen der Zweitstimmen zustehen, nicht ausreichen, um alle errungenen Wahlkreismandate abzuziehen, so erhöht sich die Gesamtzahl der Sitze des Bun- destages um die Unterschiedszahl (§ 6 Abs. 5 Satz 2 BWG); es entstehen Überhangmandate jenseits der proportionalen Sitzverteilung. Das vom Gesetzgeber geschaffene Wahlsystem ist darauf angelegt, die Ergebnisse der vorgeschalteten Personenwahl zu erhalten, ohne dadurch bedingte Proporzstörungen zu vermeiden oder zu neutralisieren (vgl. BVerfGE 95, 335 [356 f.]). Der Gesetzgeber hat der Zielsetzung, dem Wähler unverkürzt zu ermöglichen, im Rahmen einer Verhältniswahl Persönlichkeiten zu wählen, den Vorrang eingeräumt vor einer möglichst weitgehend dem Verhältnis der Zweitstimmen entsprechenden Sitzverteilung. cc) Das Bundesverfassungsgericht ist in ständiger Rechtsprechung davon ausgegangen, dass die Bundestagswahl infolge des auf der zweiten Stufe der Sitzzuteilung durchzuführenden Verhältnisausgleichs (§ 6 Abs. 4 BWG) und unbeschadet der Direktwahl der Wahlkreiskandidaten
dem Verteilungsprinzip der Mehrheitswahl den Grundcharakter einer Verhältniswahl trägt (vgl. BVerfGE 6, 84 [90]; 13, 127 [129]; 16, 130 [139]; 66, 291 [304]; 95, 335 [357 f.]; 121, 266 [297]).
4 Satz 1 BWG wird die Zahl der von einer Partei in den Wahlkreisen
den Regeln der Mehrheitswahl errungenen (§ 5 Satz 1 und 2 BWG) Sitze von der für die jeweilige Landesliste ermittelten Abgeordnetenzahl abgezogen. Nur soweit dieser Abzug nicht möglich ist, weil die Zahl der Wahlkreismandate die Zahl der Listenmandate übersteigt, verbleibt der Partei die Differenz als Überhang an Mandaten (§ 6 Abs. 5 BWG). Überhangmandate sind danach das Ergebnis eines nicht vollständig durchführbaren Verrechnungsverfahrens, das konzeptionell auf eine Verteilung der Gesamtzahl der Sitze auf die Parteilisten entsprechend dem Verhältnis der Summen ihrer Zweitstimmen ausgerichtet ist (vgl. oben C.II.3.a)aa (oben S. 357f.)).
GE 1, 208 [246 f.]; 6, 84 [90]; 95, 335 [386]). Nur aus der Voraussetzung, dass das Wahlsystem als Ganzes durch das Prinzip der Verhältniswahl geprägt ist und den hierfür geltenden Anforderungen an die Erfolgswertgleichheit unterliegt, erklären sich auch die in ständiger Rechtsprechung für die Beurteilung von Unterschieden in der Wahlkreisgröße zugrunde gelegten Maßstäbe (vgl. BVerfGE 16, 130 [139 f.]; 95, 335 [363]; s. auch BVerfGE 130, 212 [225 ff.]), die erheblich strenger ausfallen müssten, wenn es sich dem Grundcharakter
um ein Mehrheitswahlsystem handelte. Dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. April 1997 ( BVerfGE 95, 335 [358]) lässt sich nichts anderes entnehmen. Die die Entscheidung tragenden vier Richter haben den Verhältnisausgleich, soweit dieser nicht durchführbar ist, nicht den Regeln der Erfolgswertgleichheit entzogen, sondern dem Umstand, dass das vom Gesetzgeber geschaffene Wahlsystem darauf angelegt ist, in diesem Fall die Ergebnisse der vorgeschalteten Personenwahl ohne Wiederherstellung des Proporzes zu erhalten (vgl. oben C.II.3.a)bb (oben S. 358f.)), eine die Differenzierung des Erfolgswertes der Wählerstimmen rechtfertigende Wirkung beigemessen.
dem Verteilungsprinzip der Verhältniswahl unausweichlich verbundenen Rundungsabweichungen annähernd dieselbe Stimmenzahl benötigt, um ein Mandat zu erringen. Bei einer Partei, die einen Überhang erzielt, entfallen jedoch auf jeden ihrer Sitze weniger Zweitstimmen als bei einer Partei, der dies nicht gelingt (vgl. BVerfGE 79, 169 [172]; 95, 335 [359, 389 f.]). cc) Die Differenzierung bei der Berücksichtigung von Wählerstimmen schlägt sich in der Zusammensetzung des Parlaments nieder, weil ein Ausgleich oder eine Verrechnung der überhängenden Mandate gesetzlich nicht vorgesehen ist.
5 Satz 1 BWG verbleiben die in den Wahlkreisen errungenen Sitze einer Partei auch dann, wenn sie die Zahl der ihr
dem Zweitstimmenergebnis zustehenden Sitze übersteigt. Das Gesetz bestimmt für diesen Fall ausdrücklich, dass sich die Gesamtzahl der Parlamentssitze um den Unterschiedsbetrag erhöht, ohne dass der Proporz wiederhergestellt wird (§ 6 Abs. 5 Satz 2 BWG).
dem Proporz ermittelte Sitzkontingent der Landesliste seiner Partei zur Verrechnung nicht ausreicht (vgl. BVerfGE 95, 335 [394]). (
4 Satz 1 BWG den Regelfall darstellt, darf durch die ausgleichslose Zuteilung von Überhangmandaten nicht grundsätzlich in Frage gestellt werden. Andernfalls droht nicht nur eine Verletzung der Integrationsfunktion der Wahl, weil die Gefahr besteht, dass die Wähler das Vertrauen in den Wert der für die Zusammensetzung des Parlaments entscheidenden Zweitstimme und damit letztlich in die demokratische Integrität des Wahlsystems verlieren. Auch die Maßgabe des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BWG, wonach Abweichungen der Größe der Wahlkreise von der durchschnittlichen Bevölkerungszahl bis zu 25% zulässig sind, ist nur gerechtfertigt, wenn ausgleichslose Überhangmandate nur in einem begrenzten Umfang zugeteilt werden (vgl. BVerfGE 16, 130 [139 f.]; 95, 335 [363]; s. auch BVerfGE 130, 212 [229]). Ansonsten könnten die Abgeordneten, die
den Regeln der Mehrheitswahl gewählt werden, obwohl deren Gleichheitsbedin- gungen (s. oben C.I.5.a (oben S. 337f.)) wegen der erheblichen Größenunterschiede der Wahlkreise nicht gegeben sind, im Deutschen Bundestag entscheidenden Einfluss gewinnen.
haltige Anstieg der Zahl der Überhangmandate korrespondiert mit Veränderungen bei den ihre Entstehung begünstigenden Faktoren. Die Ursachen für die Entstehung von Überhangmandaten sind vielschichtig. So entstehen vermehrt Überhangmandate, wenn sich in einem Land bevölkerungsschwache Wahlkreise häufen, sowie bei einem überdurchschnittlich hohen Anteil nicht Wahlberechtigter in den Wahlkreisen, einer unterdurchschnittlichen Wahlbeteiligung oder einer überdurchschnittlichen Zahl ungültiger Zweitstimmen in einem Land (vgl. BVerfGE 95, 335 [367]; Papier, JZ 1996, S. 265 [267]). Davon abgesehen fallen Überhangmandate gehäuft an, wenn die Zahl der von einer Partei errungenen Direktmandate nicht deren Zweitstimmenergebnis entspricht. Dies ist etwa der Fall, wenn eine Partei mit einem schwachen Zweitstimmenergebnis ihre Direktmandate jeweils mit nur knappen (relativen) Wahlkreismehrheiten erringt. Begünst igt werden solche Wahlergebnisse unter anderem durch eine größere Anzahl von Parteien, denen es gelingt, die Sperrklausel zu überwinden, weil dann der auf die einzelne Partei entfallende Zweitstimmenanteil statistisch betrachtet abnimmt. Auch wenn Wähler häufig von der Möglichkeit des Stimmensplittings Gebrauch machen, können Erst- und Zweistimmenergebnis in einer Überhangmandate begünstigenden Weise auseinanderfallen (vgl. BVerfGE 95, 335 [367]). Mit Blick auf diese Faktoren ist von der Gefahr auszugehen, dass sich die Zahl der Überhangmandate absehbar über der zulässigen Höchstgrenze bewegen wird. Insbesondere sind seit der Wahl im Jahre 1990 fünf statt zuvor vier Parteien im Deutschen Bundestag vertreten. Dies hat Einbußen beim Zweitstimmenergebnis der Parteien zur Folge. Zugleich gelingt es den Parteien CDU, CSU und SPD, bei denen seit 1990 sämtliche Überhangmandate angefallen sind,
wie vor, die ganz überwiegende Zahl der Wahlkreismandate zu erringen. Für eine Umkehr dieses Trends zurück zu einer geringeren Zahl an Parteien sind keine Anhaltspunkte erkennbar. Vielmehr lassen aktuelle Meinungsumfragen eine gegenteilige Entwicklung erwarten. Auch im Schrifttum wird davon ausgegangen, dass sich die Zahl der Überhangmandate künftig zumindest in einem den Ergebnissen der letzten Wahlen vergleichbaren Rahmen bewegen wird (vgl. etwa Behnke, ZfP 2012, S. 170 [179 f.] m.w.N. in Fn. 1, 31; Kleinert, ZfP 2012, S. 185 [190]). bb) Der Gesetzgeber hat im Hinblick auf die genannten Umstände von Verfassungs wegen Vorkehrungen zur Wahrung der Wahlrechts- und der Chancengleichheit in Bezug auf den Anfall von Überhangmandaten zu treffen. Zwar ist er nicht gehalten, tatsächliche Gegebenheiten bereits dann zu berücksichtigen, wenn diese ihrer Natur oder ihrem Umfang
nur unerheblich oder von vorübergehender Dauer sind; vielmehr darf er darauf abstellen, ob sich eine beobachtete Entwicklung in der Tendenz verfestigt (vgl. BVerfGE 16, 130 [141 f.]; 130, 212 [227 f.]). Anders als in der besonderen Situation
der ersten gesamtdeutschen Wahl, die es dem Gesetzgeber erlaubte, abzuwarten und zu beobachten, wie sich die Verhältnisse weiter entwickeln würden (vgl. BVerfGE 95, 335 [406]), ist zwischenzeitlich deutlich erkennbar geworden, dass sich die politischen Verhältnisse dauerhaft verändert haben und aufgrund dessen regelmäßig mit dem Anfall von Überhang- mandaten in größerer Zahl zu rechnen ist. Der Gesetzgeber brauchte sich zwar im Hinblick auf die vom Senat genannte Orientierung an der Fünf-Prozent-Sperrklausel (vgl. BVerfGE 95, 335 [366]) auch angesichts der Ergebnisse der Bundestagswahl im Jahre 2009 nicht zu einem Tätigwerden gezwungen sehen. Ebensowenig mussten die Entscheidungen des Senats zum negativen Stimmgewicht ( BVerfGE 121, 266 [315]; 122, 304 [310 f.]) den Gesetzgeber zu einer Neurege
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.