- Die Verordnungsermächtigung des § 5 Abs 1 S 1 LMedienG 1987 (MedienG BW) entspricht dem verfassungsrechtlichen Gebot, in einem Regelungsbereich, der Grundrechte berührt, die wesentlichen Voraussetzungen durch den Gesetzgeber selbst bestimmen zu lassen.
- Auch nach der Herstellung der Einheit Deutschlands besitzt der Bund gemäß Art 73 Nr 1 GG eine verfassungsrechtliche Kompetenz zur Errichtung von (Bundes-) Rundfunkanstalten, die einen auf das Ausland bezogenen Sendeauftrag haben.
- Ein innerstaatlich zwischen dem Bund, den Ländern und den Rundfunkanstalten einvernehmlich abgestimmter Frequenzplan darf, auch wenn er zunächst nur den Charakter eines die Verhandlungsposition der Bundesrepublik Deutschland bestimmenden fernmeldetechnischen Entwurfs hat, nachträglich nicht ohne weiteres einseitig von einem betroffenen Bundesland kraft dessen rundfunkrechtlicher Hoheit geändert werden.
- Eine kraft Landesrecht erfolgende rundfunkrechtliche Zuteilung von Frequenzen, die durch das abgestimmte UKW-Mengengerüst vom 24.2.1983 bereits dem Deutschlandfunk zugeteilt worden waren, an eine Landesrundfunkanstalt ist wegen Verstoßes gegen das verfassungsrechtliche Gebot des bundesfreundlichen Verhaltens unwirksam. Tatbestand Der Antragsteller wendet sich gegen die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin zur Änderung der Ersten Verordnung über einen Nutzungsplan vom 19.11.1990, soweit darin die Hörfunkfrequenzen Hornisgrinde 106.3 MHz und Witthoh 100.6 MHz dem Südwestfunk zugeordnet werden. Im Rahmen der Vorbereitungen der Genfer Wellenkonferenz 1984, die der internationalen Koordinierung der fernmelderechtlichen Frequenzplanung dienen sollte, wurde von seiten der Bundesrepublik Deutschland der in den einzelnen Bundesländern bestehende Bedarf an Sendemöglichkeiten im UKW-Bereich ermittelt. Die Abstimmung der einzelnen Bedarfsanmeldungen erfolgte durch die Technische Kommission ARD-ZDF in Zusammenarbeit mit den Bundesländern. Als Ergebnis wurde unter dem Datum vom 24.2.1983 ein Frequenzplan mit der Bezeichnung "Abgestimmtes UKW-Mengengerüst der ARD 100 - 108 MHz" beschlossen. Nach der Überarbeitung in einer aus Vertretern der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, der Deutschen Bundespost und des Instituts für Rundfunktechnik GmbH München gebildeten Planungsgruppe wurde das mit den Bundesländern abgestimmte Mengengerüst zur Grundlage für die Frequenzanforderung der Bundesrepublik Deutschland bei den Beratungen der Internationalen Verwaltungskonferenz für den Tonrundfunkdienst in Genf
- Diese Konferenz sollte entsprechend dem abgestimmten Mengengerüst nicht nur den Bedarfsanmeldungen der deutschen Landesrundfunkanstalten Rechnung tragen, sondern zugleich Frequenzen für neu zuzulassende private Rundfunkveranstalter bereitstellen. Deren Interessen wurden sowohl in der Vorbereitungsphase als auch während der Konferenz von den Rundfunkreferenten der Länder wahrgenommen, in denen die Einführung von Privatrundfunk vorgesehen war. Aufgrund einer Forderung der Bundesregierung wurden in dem abgestimmten UKW-Mengengerüst von Anfang an drei Frequenzen für den Antragsteller in Baden-Württemberg eingeplant, nämlich - nach einigen Änderungen - an den Standorten Blauen, Hornisgrinde und Witthoh, letzterer anstelle des zunächst vorgesehenen Senders Waldburg. Während der Vorbereitungen der Genfer Funkkonferenz faßten die Ministerpräsidenten und Regierenden Bürgermeister der Länder anläßlich ihres Zusammenkommens am 19.5.1983 folgenden Beschluß: "Die Regierungschefs der Länder weisen unter Bezugnahme auf ihren Beschluß vom 12./
- November 1980 die Bundesregierung darauf hin, daß bei der Zuteilung von neuen UKW-Hörfunkfrequenzen im Bereich 100 bis 108 MHz der Deutschlandfunk nur mit Zustimmung der nach dem jeweiligen Landesrecht zuständigen Stelle berücksichtigt werden kann und wenn dadurch Länderinteressen bei der Errichtung neuer Hörfunkketten nicht berührt werden sowie die Zuteilung von UKW-Frequenzen aus deutschlandpolitischen Gründen für eine bessere Versorgung für Teile in der DDR unausweichlich erforderlich ist." Diesen Beschluß bekräftigten die Regierungschefs auf ihrer Konferenz am 15.12.1983 in Bonn: "Die Regierungschefs der Länder nehmen Bezug auf das Schreiben des Chefs des Bundeskanzleramtes vom 27.10.
- Sie bekräftigen ihren Beschluß vom 19.5.1983 und weisen insbesondere darauf hin, daß Frequenzzuweisungen an den Deutschlandfunk der Zustimmung der nach dem jeweiligen Landesrecht zuständigen Stelle bedürfen." Im Jahre 1984 fand die Internationale Genfer Wellenkonferenz unter Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland statt. Sie wurde mit der Vereinbarung des sogenannten Genfer Wellenplans 1984 abgeschlossen. Darin wurden u. a. die umstrittenen UKW-Frequenzen Hornisgrinde 106.3 MHz und Witthoh 100.6 MHz dem Antragsteller zugeordnet. Dementsprechend nahm der Antragsteller am 20.5.1987 den Sender Witthoh und am 30.11.1988 den Sender Hornisgrinde auf diesen Frequenzen mit Zustimmung des Bundesministers für Post und Telekommunikation und des Bundesministers des Innern in Betrieb, nachdem die Deutsche Bundespost dafür die sendetechnischen Voraussetzungen geschaffen hatte. Mit der Rechtsverordnung vom 19.7.1986 stellte die Antragsgegnerin auf der Grundlage des § 5 des Landesmediengesetzes Baden-Württemberg einen Nutzungsplan für Breitbandverteilnetze und drahtlose Frequenzen in Baden-Württemberg auf. Diese Nutzungsplanverordnung ergänzte sie durch eine Änderungsverordnung vom 19.11.1990 unter Art. 1 Nr. 5 dahingehend, daß sie entgegen der im Genfer Wellenplan 1984 erfolgten Verteilung die Frequenzen Hornisgrinde 106.3 MHz und Witthoh 100.6 MHz dem Südwestfunk zuteilte (Anlage 2 zu § 7 Abs. 1 der Nutzungsplanverordnung). Maßgebend dafür war, die zwischen dem Südwestfunk und dem Süddeutschen Rundfunk getroffene Vereinbarung eines gemeinsamen vierten Landesprogramms "S 4", das die Bindung der Programme an den Sendebereich dieser beiden Rundfunkanstalten überwinden soll. Dieses landesweite Hörfunkprogramm soll parallel zur Zulassung regionaler und lokaler Privatsender das Rundfunkversorgungskonzept der Antragsgegnerin vervollständigen. Zur Verwirklichung dieses Zieles wurde der Zugriff auf die streitigen Frequenzen als notwendig erachtet. Am 24.12.1990 hat der Antragsteller mit dem Begehren, die Zuteilung dieser Frequenzen an den Südwestfunk für ungültig zu erklären, das Normenkontrollverfahren beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg eingeleitet. Zur Begründung trägt er vor: Art. 1 Nr. 5 der Rechtsverordnung vom 19.11.1990 sei wegen formeller und materieller Verfassungswidrigkeit unwirksam. Die formelle Verfassungswidrigkeit ergebe sich daraus, daß die Nutzungsplanverordnung, soweit sie ihm Frequenzen entziehe, nicht durch die landesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage in den §§ 5 bis 7 LMedienG gedeckt sei. Diese erfasse weder die Zuteilung von Frequenzen an eine Bundesrundfunkanstalt noch erlaube sie den Entzug von wirksam zugeteilten Übertragungskapazitäten. Die Verordnungsermächtigung beschränke sich auf neue, zur erstmaligen Verbreitung bestimmte Übertragungskapazitäten. Dies folge auch daraus, daß die Altfrequenzen bereits fernmelderechtlich bestandskräftig zugeteilt worden seien. Die fernmelderechtliche Zuordnung habe ihre rundfunkrechtliche Ergänzung in den bisherigen Landesrundfunkgesetzen gefunden. Der Bestandsschutz der Altfrequenzen ergebe sich ausdrücklich aus § 5 Abs. 2 S. 2 LMedienG. Die Bundesrundfunkanstalten seien, wie sich aus den §§ 5 Abs. 1 S. 2, 1 Abs. 5 und 7 Abs. 1 Nr. 1 LMedienG ergebe, aus dem Anwendungsbereich des § 5 LMedienG herausgenommen worden. Diese Beschränkung stelle eine zutreffende Umsetzung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung dar. Der Entzug der dem Antragsteller bereits seit mehreren Jahren zugewiesenen Frequenzen verletze auch den Grundsatz der Bundestreue. Die Bundesrepublik Deutschland habe dem Antragsteller aufgrund des § 5 Abs. 1 S. 1 b des Bundesrundfunkgesetzes sowohl die rundfunkrechtliche als auch die fernmelderechtliche Genehmigung erteilt, auf den streitbefangenen Frequenzen sein Programm zu verbreiten. Die Zuteilung entspreche dem zwischen den Bundesländern, dem Bund, der ARD und dem ZDF abgestimmten "UKW-Mengengerüst" vom 24.2.
- Dieses sogenannte Mengengerüst, das der Internationalen Genfer Funkplanungskonferenz als nationale Bedarfsanmeldung vorgelegt worden sei, stelle das Ergebnis eines vielschichtigen Koordinierungsprozesses dar, der zwischen dem Bund, den Landesrundfunkanstalten und den Ländern stattgefunden habe. Mit ihrem Vorgehen habe sich die Antragsgegnerin einseitig und damit unter Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Gebot bundesfreundlichen Verhaltens hinweggesetzt. Des weiteren habe die Antragsgegnerin durch ihre Maßnahme die rundfunkrechtliche Kompetenz des Bundes verletzt, wie sie sich aus § 5 des Bundesrundfunkgesetzes ergebe. Der gesamtdeutsche Auftrag des Antragstellers bestehe auch nach der deutschen Wiedervereinigung einstweilen noch fort. Hinzu komme der von den umstrittenen Sendern ebenfalls zu erfüllende Auftrag, Hörfunkprogramme in das europäische Ausland auszustrahlen. Dementsprechend habe der Bund die Verpflichtung, die notwendigen Übertragungskapazitäten fernmelderechtlich und rundfunkrechtlich bereitzustellen. Schließlich seien die §§ 5 bis 8 LMedienG wegen des Fehlens der erforderlichen konkreten Vorgaben für die Zuteilung der Frequenzen an die in Betracht kommenden Veranstalter verfassungswidrig. Nach der neuesten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei hinsichtlich der Kriterien der Zuteilung eine größere Regelungsdichte geboten. Der Landesgesetzgeber sei verpflichtet, die Gefahr der mittelbaren Einflußnahme auf das Programm durch staatliche Stellen auch bei der Aufteilung der Frequenzen durch geeignete Vorkehrungen auszuschließen. Der Antragsteller beantragt, die Erste Verordnung der Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg über einen Nutzungsplan für Breitbandverteilnetze und drahtlose Frequenzen (Nutzungsplan-VO) vom
- Juli 1986 (GBl. S. 256) in der Fassung der Rechtsverordnungen zur Änderung dieser Verordnung vom
- November 1990 (GBl. S. 414) und
- Oktober 1991 (GBl. S. 654) insoweit für nichtig zu erklären, als durch Art. 1 Nr. 5 der Änderungsverordnung die UKW-Hörfunkfrequenzen Hornisgrinde 106.3 MHz und Witthoh 100.6 MHz dem Südwestfunk zugeteilt worden sind. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. Sie trägt vor: Die Zuteilung der umstrittenen Frequenzen sei durch die Ermächtigungsgrundlage im Landesmediengesetz gedeckt. Der Aufstellung eines Frequenznutzungsplans für Baden-Württemberg müsse eine Koordinierung der Interessen aller in Betracht kommenden öffentlich-rechtlichen und privaten Veranstalter vorausgehen. Dabei sei auf den Beschluß der Regierungschefs der Bundesländer vom 19.5.1983 hinzuweisen, wonach der Deutschlandfunk bei der Zuteilung neuer UKW-Hörfunkfrequenzen im Bereich 100 bis 108 MHz nur mit Zustimmung der nach dem jeweiligen Landesrecht zuständigen Stelle und im Einklang mit den Interessen der Länder aus zwingenden deutschlandpolitischen Gründen berücksichtigt werden könne. Dieser Beschluß entspreche der verfassungsrechtlich vorgegebenen Rundfunkhoheit der Länder. Die Kompetenz des Bundes zur Errichtung des Deutschlandfunks müsse wegen der im übrigen allein bestehenden rundfunkrechtlichen Kompetenz der Länder restriktiv gehandhabt werden. Daher sei die Zustimmung der Länder im Falle einer Zuteilung neuer Frequenzen an den Antragsteller verfassungsrechtlich geboten. Eine solche Zustimmung sei im vorliegenden Fall nicht erteilt worden. Zwar sei der Antragsteller ausweislich des UKW-Mengengerüsts von 1983 zunächst für die umstrittenen Frequenzen vorgesehen gewesen. Dieses Mengengerüst habe aber nicht eine verbindliche Regelung der Nutzung einzelner Übertragungskapazitäten durch konkrete Veranstalter beinhaltet. Es habe vielmehr der rein technischen internationalen Abstimmung gedient. Der Beschluß der Regierungschefs der Länder vom Jahre 1983 habe noch vor Abschluß der Genfer Konferenz den den Ländern zustehenden und durch das UKW-Mengengerüst nicht ausgeschöpften Regelungsvorrang auch nach außen deutlich gemacht. Die angegriffene Entscheidung der Landesanstalt für Kommunikation beruhe auf der Erkenntnis, daß das Rundfunkversorgungskonzept des Jahres 1983 inzwischen überholt sei. Wegen der nunmehr deutlich gewordenen Frequenzknappheit im Bereich 100 bis 108 MHz habe man nach Abwägung aller Umstände daran nicht festhalten können. Entscheidend sei gewesen, daß einerseits der Antragsteller auf den fraglichen Frequenzen ganz überwiegend das Inland versorge und daß andererseits das neue landesweite Programm "S 4" des Süddeutschen Rundfunks und des Südwestfunks auf diese Frequenzen angewiesen sei. Dem Antragsteller stehe aufgrund des Inhalts des UKW-Mengengerüsts kein Bestands- oder Vertrauensschutz zu. Das Mengengerüst habe lediglich einer Fortschreibung zugängliche Planungsabsichten ohne jede Rechtsqualität zum Ausdruck gebracht. Eine ausdrückliche medienrechtliche Zuweisung der Frequenzen an den Antragsteller sei nicht erfolgt. Auch Altfrequenzen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks könnten ohne Bestandsschutz in die rundfunkrechtliche Frequenzplanung einbezogen werden; durch Art. 5 Abs. 1 GG sei nur ein Mindestanspruch auf Sendefrequenzen geschützt. Die §§ 5 bis 8 LMedienG seien zwar im Falle einer Bundesrundfunkanstalt nicht anwendbar. Die Antragsgegnerin sei aber nach dem Inkrafttreten des Landesmediengesetzes die nach dem Landesrecht zuständige Stelle für die Erteilung der notwendigen Zustimmung zu Frequenzzuweisungsentscheidungen des Bundes. Sie habe dafür Sorge zu tragen, daß die vorrangigen Interessen des Landes Baden-Württemberg gegenüber den Interessen des Antragstellers gewahrt würden. Die Antragsgegnerin habe bei Erlaß der Nutzungsplanverordnung nicht gegen den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen. Vielmehr greife der Antragsteller im Zusammenwirken mit dem Bundesministerium für Post und Telekommunikation erheblich in die Rundfunkhoheit des Landes Baden-Württemberg ein. Hinsichtlich des Stils der Verhandlungen mit dem Bund könne der Antragsgegnerin kein Verstoß gegen Rechtspflichten vorgeworfen werden. Kompetenzen des Bundes seien ebenfalls nicht verletzt worden, da der gesetzliche Rundfunkauftrag des Antragstellers auf den streitigen Frequenzen nicht erfüllt werden könne. Die Möglichkeit des Mithörens in Baden-Württemberg sei im Verhältnis zum Ausmaß der allein zulässigen Auslandsversorgung vielmehr so umfangreich, daß von einer Kompetenzüberschreitung des Antragstellers ausgegangen werden müsse. Durch den Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes am 3.10.1990 habe der Antragsteller das Recht verloren, im Inland planmäßig Rundfunk auszustrahlen. Der allein verbliebene Auslandsauftrag könne von den streitbefangenen Frequenzen wegen der insoweit fehlenden Reichweite nicht hinreichend erfüllt werden. Von einer Nichtigkeit der §§ 5 bis 8 LMedienG könne auch unter Berücksichtigung der neuesten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht ausgegangen werden. Sowohl die gebotene Staatsferne als auch die Bestimmtheit der Kriterien bei der Vergabe der Frequenzen seien ohne Verfassungsverstoß beachtet worden. Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich am Verfahren beteiligt. Er stellt keinen Antrag. In der Sache unterstützt er den Antrag der Antragsgegnerin. Seiner Ansicht nach stellen die §§ 5 bis 7 LMedienG eine hinreichend bestimmte und auch im übrigen verfassungsrechtlich unbedenkliche gesetzliche Grundlage für die angegriffene Nutzungsplanverordnung dar. Die Zuteilung der Frequenzen an den Südwestfunk sei auf der Grundlage dieser Vorschriften formell und materiell rechtmäßig erfolgt. Einen absoluten Bestandsschutz der Nutzung von Altfrequenzen gewähre § 5 LMedienG nicht. Selbst wenn die Antragsgegnerin den Bundesrundfunkanstalten keine Übertragungskapazitäten zuteilen dürfte, würde dies nichts an der Rechtmäßigkeit der zugunsten einer Landesrundfunkanstalt getroffenen Maßnahme ändern. Weder der Grundsatz der Bundestreue noch die verfassungsrechtlich vorgegebene Kompetenzordnung noch vorliegende Planungen oder Zusagen hätten der Entscheidung der Antragsgegnerin entgegengestanden. Der Versorgungsauftrag des Antragstellers beziehe sich vorrangig auf das Ausland und nur nachrangig auf das Inland. Dem widerspreche die Nutzung der fraglichen Frequenzen durch den Antragsteller, da deren Ausstrahlung lediglich zu einem geringfügigen Teil das Ausland erfasse. Das Land Baden-Württemberg habe sich weder durch das sogenannte "abgestimmte UKW-Mengengerüst" vom 24.2.1983 noch durch die darauf folgende Vereinbarung des Genfer Wellenplans noch durch sonstige Erklärungen verpflichtet, die umstrittenen Kapazitäten dem Antragsteller zu überlassen. Die Nutzungsfrage sei daher bis zum Erlaß der angegriffenen Verordnung offengehalten worden. Der Antrag der Bundesrepublik Deutschland, zu dem Normenkontrollverfahren beigeladen zu werden, wurde durch Beschluß des Senats vom 26.7.1991 abgelehnt. Die Bundesrepublik Deutschland sowie der Südwestfunk erhielten aber gemäß § 47 Abs. 2 S. 3 VwGO Gelegenheit zur Äußerung. Die Bundesrepublik Deutschland unterstützt den Antrag des Antragstellers, der Südwestfunk den der Antragsgegnerin. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und auf den Inhalt der dem Senat vorliegenden Akten der Antragsgegnerin verwiesen. Gründe Der Antrag, über den der Senat nach § 47 Abs. 6 S. 1 VwGO durch Beschluß entscheidet, weil er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, ist zulässig. § 7 Abs. 1 der Ersten Verordnung der Antragsgegnerin über einen Nutzungsplan (Nutzungsplan-VO) vom 19.7.1986 (GBl. S. 256) in der Fassung der Änderungsverordnung vom 19.11.1990 ist eine im Range unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 5 AGVwGO. Der Antragsteller ist auch gemäß § 47 Abs. 2 S. 1 VwGO antragsbefugt, denn er hat durch die Anwendung der Nutzungsplanverordnung einen Nachteil zu erwarten, weil er auf deren Grundlage dauerhaft von der Nutzung der beiden von ihm ebenfalls beanspruchten Übertragungskapazitäten Hornisgrinde 106.3 MHz und Witthoh 100.6 MHz ausgeschlossen wird. Der Antrag ist auch begründet, denn die fragliche Festsetzung der Nutzungsplanverordnung ist ungültig, weil die umstrittenen Übertragungskapazitäten derzeit rechtswirksam dem Antragsteller zugeteilt sind und der Antragsgegnerin für eine Zuteilung an den Südwestfunk nicht zur Verfügung standen. I. Die Nutzungsplanverordnung ist zwar formell nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin ist für ihren Erlaß zuständig (vgl. § 5 Abs. 1 S. 1 LMedienG Bad.-Württ. (LMedienG) v. 16.12.1985 (GBl. S. 539) i.d.F. des im maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Änderungsgesetzes v. 14.12.1987 (GBl. S. 728)). Sie wurde vom Vorstand der Antragsgegnerin ordnungsgemäß beschlossen, ausgefertigt und am 21.12.1990 im Gesetzblatt für Baden-Württemberg verkündet (vgl. Art. 63 Abs. 2 Landesverfassung - LVerf -, §§ 57 Abs. 2 Nr. 1, 58, 59 LMedienG). II. Die angegriffenen Bestimmungen der Nutzungsplanverordnung sind aber materiell rechtswidrig und damit unwirksam.
- Die gesetzliche Ermächtigung zum Erlaß der Nutzungsplanverordnung ergibt sich aus § 5 Abs. 1 S. 1 LMedienG in der im maßgeblichen Zeitpunkt anzuwendenden Fassung vom 14.12.1987, die durch das Änderungsgesetz vom 31.12.1991 (GBl. S. 817) nicht berührt wurde. Danach stellt die Landesanstalt für Kommunikation gemäß den Regeln der §§ 6 bis 8 LMedienG durch Rechtsverordnung einen Nutzungsplan für die drahtlosen Frequenzen und für die Kabelnetze auf. Entgegen der Auffassung des Antragstellers bestehen gegen die Wirksamkeit dieser Verordnungsermächtigung keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Die sich aus Art. 61 Abs. 1 LVerf ergebenden Anforderungen an die gesetzliche Ermächtigung sind erfüllt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung sind in den §§ 5 bis 7 LMedienG hinreichend deutlich umschrieben. Ebenso ist das verfassungsrechtliche Gebot, in einem Regelungsbereich, der Grundrechte berührt, die wesentlichen Voraussetzungen durch den Gesetzgeber selbst bestimmen zu lassen (vgl. etwa BVerfG, Urt. v. 6.12.1972, BVerfGE 34, 165 , 192; Beschl. v. 20.10.1981, BVerfGE 58, 257 , 272), nicht verletzt. Selbst wenn im Hinblick auf die durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG gewährleistete Rundfunkfreiheit die rundfunkrechtliche Frequenzplanung eines Landes in vollem Umfang diesem Parlamentsvorbehalt unterliegen sollte (vgl. Eberle, Rundfunkübertragung, 1989, S. 93 ff.), wäre er im Hinblick auf die angegriffene Nutzungsplanverordnung gewahrt. Der Gesetzgeber hat in § 5 Abs. 2 S. 1 LMedienG die inhaltlichen Anforderungen an den Nutzungsplan präzisiert, indem er für dessen Gestaltung fordert, daß vielfältige Meinungen und Informationswünsche zur Geltung kommen können. Die darin liegende Zielvorgabe trägt den der Verwirklichung von Meinungsvielfalt dienenden, aus der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) herzuleitenden verfassungsrechtlichen Anforderungen hinreichend Rechnung. Insoweit ist von Bedeutung, daß das Gebot der Meinungsvielfalt, dem der Nutzungsplan gerecht werden muß, im einzelnen durch § 14 LMedienG in verfassungskonformer Weise näher umschrieben wird. Die Vorschrift regelt unbeschadet ihrer systematischen Stellung im
- Abschnitt des Landesmediengesetzes die Grundsätze der Meinungsvielfalt nicht nur für den privaten Rundfunk, sondern, wie aus § 14 Abs. 3 LMedienG hervorgeht, auch für die Gesamtheit der im Lande zugelassenen öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkprogramme. Sie legt damit zugleich konkretisierende Maßstäbe für die gemäß § 5 Abs. 2 S. 1 LMedienG vorzunehmende inhaltliche Gestaltung des Frequenznutzungsplans fest. Eine darüber und über die Vorgaben der §§ 6 und 7 LMedienG hinausgehende Präzisierung der bei der Frequenzplanung zu beachtenden Anforderungen hält der Senat zur Verwirklichung der Rundfunkfreiheit (vgl. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG) nicht für geboten. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber, worauf der Vertreter des öffentlichen Interesses zutreffend hingewiesen hat, neben der Beachtung der Meinungsvielfalt weitere verfahrensrechtliche und inhaltliche Kriterien für die Aufstellung des Nutzungsplans vorgegeben. So sind nach § 5 Abs. 2 S. 2 LMedienG 1987 die jeweils bestehende Nutzung und die hierfür erforderliche Übertragungskapazität zu berücksichtigen. In § 6 LMedienG wird zum Ausdruck gebracht, daß die Übertragungskapazitäten so genutzt werden sollen, daß Rundfunkprogramme erstmals verbreitet und weiterverbreitet werden können. Schließlich enthält § 7 Abs. 1 LMedienG 1987 Vorschriften über die Ausweisung von Frequenzen und Kabelkanälen im Nutzungsplan, die zum Zwecke erstmaliger Verbreitung von Rundfunkprogrammen und rundfunkähnlichen Kommunikationsdiensten erfolgen soll. Nach diesen Bestimmungen sollen u. a. sowohl die Landesrundfunkanstalten ihre gesetzlichen Aufgaben, die gemäß § 13 Abs. 1 LMedienG unberührt bleiben, erfüllen können, als auch konkurrierende private Veranstalter bei Wahrung der durch § 14 LMedienG gebotenen Meinungsvielfalt zugelassen werden dürfen. § 7 Abs. 2 LMedienG regelt die Voraussetzungen, unter denen Kabelkanäle im Nutzungsplan ausgewiesen werden sollen. Bei einer Gesamtschau der für die Aufstellung des Nutzungsplans zu beachtenden Kriterien formaler und insbesondere inhaltlicher Art ergibt sich nach allem ein Katalog hinreichend bestimmter Anforderungen, der den aus dem Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes herrührenden verfassungsrechtlichen Mindeststandard an gesetzlicher Regelungsdichte erfüllt. Dem steht nicht entgegen, daß nunmehr aufgrund der neuesten Änderung des Landesmediengesetzes vom 12.12.1991 (GBl. S. 817) die §§ 5 und 7 LMedienG um weitere Absätze ergänzt wurden und damit ausdrücklich eine weitere Differenzierung der Anforderungen vorsehen, die bei der Ausweisung von Frequenzen und Kabelkanälen im Nutzungsplan zu beachten sind. Denn eine derart fortschreitende Verdichtung der gesetzlichen Regelungsintensität ist bei neuartigen, in der Entwicklung befindlichen Sachgebieten wie dem Rundfunkrecht naheliegend und sachgerecht. Soweit die zu regelnden Sachkomplexe wie hier von ihrer Natur her vielschichtig sind und einem dynamischen Entwicklungsprozeß unterliegen, müssen dem Gesetzgeber Anpassungsspielräume und -fristen zugestanden werden, um ihn Erfahrungen mit der neuartigen Materie sammeln zu lassen, so daß er Klarheit gewinnen und etwaigen Unvollkommenheiten oder Mängeln durch eine Gesetzesänderung abhelfen kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.10.1990, BVerfGE 83, 1 , 21 ff. und v. 17.4.1991, DVBl. 1991, 805 , 807). Diesen Anpassungsspielraum hat der Landesgesetzgeber genutzt und die für eine Fortschreibung des Nutzungsplans sachgerechten Entscheidungskriterien weiter ausdifferenziert. Aus der Tatsache dieser - sinnvollen - Anpassung allein kann aber nicht der Schluß gezogen werden, die bisher geltende gesetzliche Ermächtigung zum Erlaß der hier angegriffenen Bestimmung der Nutzungsplanverordnung habe an einem dem Gebot des Vorbehalts des Gesetzes widersprechenden Regelungsdefizit gelitten. Für sonstige sachlich begründete Unvollkommenheiten der Ermächtigungsgrundlage in der bisherigen Fassung gibt es aber keine Anhaltspunkte (vgl. auch BVerfG, Urt. v. 24.3.1987, BVerfGE 74, 297 , 321 zum LMedienG). Die nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG erforderliche Staatsfreiheit des Rundfunks (vgl. BVerfG, Urt. v. 4.11.1986, BVerfGE 73, 118 , 182 ff.; Urt. v. 5.2.1991, BVerfGE 83, 238 ff.) wird durch die in § 5 LMedienG vorgesehene Regelung ebenfalls gewahrt. Denn die Frequenzplanung, insbesondere die Verteilung der Frequenzen auf öffentlich-rechtliche und private Veranstalter, obliegt nicht dem Landesparlament, sondern der Antragsgegnerin als einem staatsunabhängigen und weisungsfreien Verwaltungsträger (vgl. §§ 57 ff. LMedienG).
- Die angegriffene Festsetzung ist aber rechtswidrig und damit unwirksam, weil ihr eine rundfunkrechtlich verbindliche anderweitige Frequenzzuteilung entgegenstand, die aufgrund des sogenannten abgestimmten Ukw-Mengengerüsts im Jahre 1983 erfolgt war. Die Zuteilung geschah entsprechend der bis dahin üblichen staats- und verwaltungsrechtlichen Praxis als gemeinsame einvernehmliche Maßnahme der Bundesrepublik Deutschland, der Bundesländer und der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Wegen dieser auf einer gemeinsamen Abrede des Bundes und unter anderem des betroffenen Landes Baden-Württemberg beruhenden rechtswirksamen Zuteilung kann offen bleiben, ob der Bund eine rundfunkrechtliche Kompetenz besitzt, die so weit geht, daß es ihm erlaubt wäre, dem Antragsteller einseitig, das heißt ohne Zustimmung des betroffenen Landes, Übertragungskapazitäten zuzuteilen oder ob statt dessen allein die Antragsgegnerin aufgrund der Rundfunkhoheit des Landes Baden-Württemberg (vgl. Art. 30 GG) berechtigt ist, dem Antragsteller trotz seiner Eigenschaft als Bundesrundfunkanstalt nach § 5 LMedienG in einem Nutzungsplan Frequenzen zuzuweisen oder zu entziehen. Für eine rundfunkrechtliche Zuständigkeit des Bundes im hier umstrittenen Regelungsbereich könnte immerhin sprechen, daß die Bundeskompetenz für auswärtige Angelegenheiten (vgl. Art. 73 Nr. 1 GG) zumindest unter dem Gesichtspunkt der Annexkompetenz dem Bund die Errichtung von Rundfunkanstalten gestattet, deren Sendungen ausschließlich oder doch ganz überwiegend für das Ausland bestimmt sind. Dementsprechend kommt gemäß § 5 Abs. 1 des Gesetzes über die Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechts vom 29.11.1960 (BGBl. I S. 862) - BRdFunkG - dem Antragsteller die Aufgabe der Veranstaltung von Rundfunksendungen für Deutschland und das europäische Ausland zu, um ein umfassendes Bild Deutschlands zu vermitteln. Dieser allein bundesrechtliche Auftrag war bisher nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts so zu verstehen, daß die Sendungen sich in erster Linie an die Deutschen in der DDR und an das europäische Ausland richteten (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.1986, BVerwGE 75, 79 , 81). Nach der Herstellung der Einheit Deutschlands am 3.10.1990 muß davon ausgegangen werden, daß die Aufgabe des Deutschlandfunks sich nun darauf beschränkt, nur noch dem europäischen Ausland umfassende Informationen über die Geschehnisse in Deutschland zukommen zu lassen. Die sich aus § 5 BRdFunkG ergebende Befugnis des Antragstellers steht wegen der genannten Zuständigkeitsvorschrift des Art. 73 Nr. 1 GG im Einklang mit der Kompetenzordnung des Grundgesetzes. Dem Sendeauftrag des Antragstellers und damit der Kompetenz des Bundes steht auch nicht entgegen, daß die von ihm ausgestrahlten Programme zusätzlich, was technisch unvermeidbar ist, in der Bundesrepublik Deutschland, also im Inland, gehört werden können (sog. "Overspill-Problematik"; vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.1986, a.a.O. ; Lerche, Zum Kompetenzbereich des Deutschlandfunks, 1963, S. 12 ff., 18 ff.; noch offengelassen bei BVerfG, Urt. v. 28.2.1961, BVerfGE 12, 205 ff., 241 ff., 250). Die demnach anzunehmende und auch nach der Wiedervereinigung fortbestehende verfassungsrechtliche Kompetenz des Bundes zur Errichtung von Bundesrundfunkanstalten, die einen auf das Ausland bezogenen Sendeauftrag haben, könnte auch für eine rundfunkrechtliche Befugnis des Bundes zur Zuteilung geeigneter Frequenzen sprechen. Eine derartige aus Art. 73 Nr. 1 GG herrührende rundfunkrechtliche Kompetenz bestünde unabhängig von der durch Art. 73 Nr. 7 GG dem Bund vermittelten Befugnis, das Fernmeldewesen, das heißt den sendetechnischen Bereich des Rundfunks, unter Ausschluß der sogenannten Studiotechnik zu regeln (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.2.1961, a.a.O. , S. 225 ff., 249). Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in diesem Urteil a.a.O. S. 249 ausgeführt, daß die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz für die Veranstaltung von Rundfunksendungen gemäß Art. 30 GG den Ländern zusteht und daß der Bund kraft seiner fernmelderechtlichen Kompetenz lediglich unter sendetechnischen Gesichtspunkten für die Zuteilung von Frequenzen ("Wellenbereichen") an die Sender zuständig ist. Das Fernmelderecht, insbesondere die nach § 2 des Gesetzes über Fernmeldeanlagen vom 17.3.1977 (BGBl. I S. 459, m.s.Ä. - FAG -) vom Bund zu erteilende Rundfunksendegenehmigung hat danach gegenüber dem in die Kompetenz der Länder fallenden Rundfunkrecht lediglich eine "dienende", auf die fernmeldetechnischen Angelegenheiten beschränkte Funktion (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.2.1961, a.a.O. , S. 227). Soweit die Zuteilung der Frequenzen sich auf die inhaltliche ("kulturelle") Gestaltung des Programms erstreckt und insbesondere die Meinungsvielfalt berührt, kann sie nur im Rahmen der Rundfunkhoheit und nicht mehr der - dienenden - Fernmeldehoheit erfolgen. Um Konflikte im Zusammenwirken zwischen der Fernmeldehoheit des Bundes und der Rundfunkhoheit der Länder, die sich auf die Tätigkeiten der Landesrundfunkanstalten und - neuerdings - der privaten Veranstalter erstreckt, zu vermeiden, ist allerdings eine auf gegenseitige Abstimmung zielende, dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens entsprechende Zusammenarbeit zwischen dem Bund und den betroffenen Ländern unerläßlich (vgl. insoweit ebenfalls BVerfG, Urt. v. 28.2.1961, a.a.O. , S. 239 ff.). Mit dem Hinweis auf die grundsätzlich bestehende rundfunkrechtliche Hoheit der Länder für die Veranstaltung von Sendungen kann aber dem Bund, soweit es um die der Auslandsversorgung dienenden Bundesrundfunkanstalten geht, weder die Befugnis zur Errichtung der Anstalten noch die Kompetenz zur - rundfunkrechtlichen - Zuteilung der notwendigen Übertragungskapazitäten von vornherein abgesprochen werden. Um Konflikte mit der Rundfunkhoheit der Länder zu vermeiden, ist allerdings auch insoweit eine dem Grundsatz der Bundestreue entsprechende Kooperation zwischen dem Bund und den betroffenen Ländern unerläßlich.
- Einer abschließenden Klärung bedarf die Frage einer Rundfunkhoheit des Bundes, die ihm die Kompetenz zur Zuteilung von Frequenzen an den Antragsteller ermöglichen und die Antragsgegnerin von dieser Befugnis ausschließen würde, allerdings nicht, weil nach der Lage der Dinge hier nicht davon ausgegangen werden kann, der Bund habe von einer solchen Befugnis einseitig Gebrauch gemacht. Die Zuteilung der neuen Ukw-Frequenzen einschließlich der hier umstrittenen erfolgte vielmehr im Wege eines gemeinsamen, einvernehmlichen Handelns des Bundes, der betroffenen Länder und der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten entsprechend der seit Jahrzehnten üblichen Staatspraxis im Bereich der Rundfunk- und Fernmeldehoheit. a.) Ausgangspunkt dieser Bewertung ist die Verfahrensweise, die der Bund und die Länder bei der Vorbereitung der im Jahre 1984 in Genf durchgeführten Internationalen UKW-Planungskonferenz sowie beim Abschluß des die Konferenz beendenden Genfer Abkommens von 1984, das die Verteilung der verfügbaren Übertragungskapazitäten auf die einzelnen Staaten und - gemäß den nationalen Bedarfsanmeldungen - auf die jeweiligen Veranstalter in dem hier betroffenen Frequenzbereich völkerrechtlich regelt, praktiziert haben. Dieses Abkommen berührt entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sowohl die fernmelderechtliche als auch die rundfunkrechtliche Regelungskompetenz. Das folgt aus der Erkenntnis, daß Entscheidungen über die Zuteilung der Übertragungskapazitäten an einzelne Sender und über die Abgrenzung dieser Kapazitäten fernmeldetechnische und zugleich nichttechnische, die Veranstaltung von Rundfunksendungen inhaltlich betreffende "kulturelle" Aspekte aufweisen. Der Bund ist - abgesehen von möglichen Befugnissen bei Bundesrundfunkanstalten - kompetenzrechtlich darauf beschränkt, solche Zuteilungsentscheidungen allein aufgrund der fernmeldetechnischen Erfordernisse zu treffen, um "ein Chaos im Funkverkehr zu vermeiden" (BVerfG, Urt. v. 28.2.1961, a.a.O. , S. 230). Die nichttechnischen, kulturellen Bezüge der Frequenzzuteilung fallen - wiederum abgesehen von der Sonderproblematik bei den Bundesrundfunkanstalten - in die rundfunkrechtliche Regelungskompetenz der Länder. Die demnach kompetenzrechtlich gebotene Trennung von fernmeldetechnischen und nichttechnischen (kulturellen, rundfunkrechtlichen) Entscheidungsinhalten ist bereits in der Phase der Vorbereitung von internationalen Frequenzverteilungsentscheidungen, wie sie etwa bei der Genfer Konferenz 1984 getroffen wurden, von maßgeblicher Bedeutung. Schon in diesem Stadium muß gewährleistet sein, daß der Bund sich entsprechend der verfassungsrechtlich vorgegebenen Kompetenzordnung darauf beschränkt, die der späteren landesrechtlichen Zuteilung vorangehende, auf internationaler Ebene erfolgende Verteilung der Übertragungskapazitäten nur unter fernmeldetechnischen Gesichtspunkten vorzubereiten, während die Länder derartige Maßnahmen mit Blick auf die spätere - landesrechtlich geregelte - Frequenz zuteilung auch unter nichttechnischen, kulturellen Aspekten treffen dürfen (vgl. Scherer, Frequenzverwaltung zwischen Bund und Ländern, 1987, S. 39 ff.). Dabei ist festzuhalten, daß die im internationalen Bereich vorzunehmenden Frequenzverteilungsentscheidungen wegen der Verbindlichkeit der ihnen zugrunde liegenden völkerrechtlichen Vereinbarungen die nachfolgende nationale Frequenzzuteilung präjudizieren. Demnach mußte schon im Vorfeld der Genfer UKW-Planungskonferenz die rundfunkrechtliche Regelungskompetenz der Länder angemessen beachtet werden. Zwischen dem Bund und den Ländern bestand die Übereinstimmung, daß der Bund mit Zustimmung der Länder die Verhandlungen führte und das Abkommen über den Genfer Wellenplan 1984 völkerrechtlich verbindlich abschloß. Die Zustimmung der Länder setzte jedoch offensichtlich die Einhaltung der ihnen verfassungsrechtlich zugewiesenen Kompetenzen durch den Bund voraus. Die rundfunkrechtliche Kompetenz der Länder erforderte daher zum Zwecke der Vorbereitung der Genfer Konferenz entsprechend dem Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens rechtzeitige prozedurale und organisatorische Vorkehrungen, die die Abgrenzung der technischen von den nichttechnischen Gesichtspunkten der anstehenden Frequenzverteilung ermöglichte. Die notwendige Beteiligung der Länder erfolgte durch Bund-Länder-Besprechungen auf verschiedenen Ebenen und gemischte Arbeitskreise unter Heranziehung der damals noch allein in Betracht kommenden öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Ergänzend beteiligten sich die Bundesländer an der zur Konferenz entsandten Verhandlungsdelegation des Bundes, um bei Änderungen der Verhandlungsposition die kompetenzrechtlichen Belange der Länder wahren zu können. Infolge der frühzeitigen, in den Jahren 1982 und 1983 vorgenommenen Koordinierung der fernmeldetechnischen und rundfunkpolitischen Bedürfnisse kommt dem innerstaatlich (national) abgestimmten Frequenzplan, soweit er als deutsche Bedarfsanmeldung in den Genfer Wellenplan 1984 Eingang gefunden hat, jedenfalls in gewissem Umfang eine rechtliche Bindungswirkung sowohl für den Bund als auch für die Länder zu. Ein solcher Plan darf, auch wenn er zunächst nur den Charakter eines die Verhandlungsposition der Bundesrepublik Deutschland bestimmenden Entwurfs hatte, nicht ohne weiteres nachträglich einseitig geändert werden, weil dadurch die in der nationalen Vorbereitungsphase erzielte Koordinierung der Fernmeldekompetenz des Bundes, der - etwaigen - rundfunkrechtlichen Kompetenz des Bundes und der rundfunkrechtlichen Regelungskompetenz der Länder zunichte gemacht würde. Der deutschen Bedarfsanmeldung für die Genfer UKW-Planungskonferenz durfte also, soweit sie innerstaatlich abgestimmt war, aus Gründen der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung prinzipiell nicht nachträglich durch eine einseitige Zuteilung von Frequenzen zuwidergehandelt werden (vgl. Scherer, a.a.O., S. 43). Dabei ist allerdings nach Überzeugung des Senats von Bedeutung, wieweit das Ausmaß der Abstimmung geht und ob Frequenzzuteilungen durch Vorbehalte der dafür in erster Linie zuständigen Länder offengehalten wurden. Dementsprechend kann die Bindungswirkung eingeschränkt sein. Dies folgt aus der Erwägung, daß derartige Vorbehalte notwendig sein können, um die Rundfunkkonzeption eines Landes in einer Phase der Weiterentwicklung, wie sie etwa bei der Einführung des privaten Rundfunks bestand, in angemessener Weise offenzuhalten. Die Befugnis zu einem solchen Vorbehalt rührt aus der rundfunkrechtlichen Kompetenz der einzelnen Bundesländer her; ihr stehen weder fernmelderechtliche oder rundfunkrechtliche Kompetenzen des Bundes oder rundfunkrechtliche Befugnisse der anderen Länder entgegen. Bei der Ausübung des Vorbehalts ist allerdings zu prüfen, ob die Kompetenzen der anderen Hoheitsträger beachtet wurden und ob sonstigen Rechtsbindungen, wie sie sich etwa aus den Anforderungen des kooperativen Föderalismus ergeben, entsprochen wurde. Soweit ein Vorbehalt ausgesprochen ist, entfällt der rechtliche Bindungswille des betreffenden Bundeslandes, so daß die Abstimmung der Frequenzen hinsichtlich des Vorbehaltes nicht als endgültig angesehen werden kann. b.) Die Koordinierung der Interessen des Bundes und der Länder einschließlich derjenigen der ihnen zuzurechnenden Rundfunkanstalten erfolgte im vorliegenden Fall durch das zwischen diesen Beteiligten abgestimmte UKW-Mengengerüst der ARD für die Neuplanung des Frequenzbereichs 100 bis 108 MHz vom 24.2.
- Dieses Mengengerüst beinhaltete die deutsche Bedarfsanmeldung in dem besagten Frequenzbereich für die sich im Jahre 1984 anschließende internationale Genfer Konferenz. Es wurde, soweit es die streitigen Übertragungskapazitäten betrifft, innerhalb des Ende 1984 von der Konferenz beschlossenen "Genfer Wellenplans" verbindlich. Nach seinem Inhalt wurden diese Kapazitäten für den Antragsteller eingeplant. Dabei geht der Senat mangels gegenteiliger Anhaltspunkte zugunsten des Antragstellers davon aus, daß auch der Sender Witthoh 100.6 MHz, der nach dem Mengengerüst zunächst dem Südwestfunk zugeordnet war, infolge eines einvernehmlichen Tausches mit dem Sender Waldburg später bereits nach dem Planentwurf für den Antragsteller vorgesehen wurde. Wegen dieser in dem Mengengerüst vorgenommenen Zuordnung, die - wie dargelegt - regelmäßig zu einer rechtlichen Bindung der Träger der Rundfunk- und Fernmeldehoheit führen kann, ist nach Auffassung des Senats von einer "Sperrwirkung" des Mengengerüsts auszugehen. Einer solchen Bindung der Länder und damit auch des Landes Baden-Württemberg stehen die von ihnen bezüglich des Antragstellers erklärten besonderen Vorbehalte nicht entgegen. Zwar haben die Regierungschefs der Bundesländer am 19.5.1983, also noch vor Beginn der Genfer Wellenkonferenz den Beschluß gefaßt, den Antragsteller bei der Zuteilung neuer UKW-Hörfunkfrequenzen nur mit "Zustimmung" der landesrechtlich zuständigen Stelle zu berücksichtigen. Die Zustimmung sollte nur erteilt werden, wenn dadurch Länderinteressen bei der Errichtung neuer Hörfunkketten nicht berührt würden und die Zuteilung von UKW-Frequenzen für eine bessere Versorgung der DDR unausweichlich erforderlich wäre. Dieser Beschluß wurde am 15.12.1983, also immer noch vor Konferenzbeginn, ausdrücklich aufrechterhalten. Es kann dahinstehen, ob die rundfunkrechtliche Zuteilung neuer Frequenzen an den Antragsteller, die möglicherweise kraft originärer Kompetenz vom Bund allein vorgenommen werden kann, der "Zustimmung" der Länder im Sinne eines Veto-Rechts bedarf. Ebenso kann offenbleiben, ob die weiteren von den Regierungschefs genannten einschränkenden Voraussetzungen einer Frequenzzuteilung an den Antragsteller rechtlich haltbar sind. Denn dem von den Regierungschefs gemachten Vorbehalt steht jedenfalls die der Bindungswirkung fähige einvernehmliche Absprache der Länder und des Bundes, wie sie für das Ukw-Mengengerüst erfolgt ist, entgegen. Die Wirksamkeit des Vorbehalts vom 19.5./15.12.1983 ist schon deshalb zu verneinen, weil zu diesem Zeitpunkt das am 24.2.1983 abgestimmte UKW-Mengengerüst bereits abschließend festgelegt war. Die in dem abgestimmten Ukw-Mengengerüst zugunsten des Antragstellers erfolgte Koordinierung der Frequenzen kann ferner nicht deshalb in Frage gestellt werden, weil die Regierungschefs auch schon am 12./14.11.1980, worauf sie am 19.5.1983 ausdrücklich hingewiesen haben, die Frequenzzuteilungen an einzelne Rundfunkanstalten von der Zustimmung der jeweils betroffenen Länder abhängig gemacht hatten. Diesem frühzeitigen allgemeinen, nicht auf den Antragsteller beschränkten rundfunkrechtlichen Vorbehalt wurde nach Überzeugung des Senats dadurch Rechnung getragen, daß das neue Ukw-Mengengerüst Anfang 1983 sowohl vom Bund als auch von allen Bundesländern einvernehmlich ("abgestimmt") beschlossen worden ist. Damit hat auch das Land Baden-Württemberg die von ihm für erforderlich gehaltene Zustimmung erteilt; jener Vorbehalt wurde deshalb "ausgeschöpft". Hinzu kommt, daß der Zustimmungsvorbehalt vom 12./14.11.1980 im Unterschied zu den späteren Erklärungen der Regierungschefs nicht auf den Deutschlandfunk beschränkt war. Er bezog sich entsprechend seiner allgemeinen Fassung auf alle Rundfunkanstalten der Länder und des Bundes. Es gab daher für den Antragsteller keine Veranlassung, wegen dieses Vorbehalts an der Bindungswirkung des auch mit allen Rundfunkanstalten abgestimmten Ukw-Mengengerüsts zu zweifeln. Das im November 1980 von den Ländern zu ihren Gunsten geltend gemachte Zustimmungserfordernis mag zwar auch dahingehend interpretiert werden können, daß sie sich schon damals generell vorbehalten haben, bei der Zuteilung von Ukw-Frequenzen u.a. an den Antragsteller keine Vorabbindungen durch fernmelderechtliche Koordinierungen von Sendekapazitäten eingehen zu wollen. Damit würde die rundfunkrechtliche Bindungswirkung der nationalen Frequenzkoordination, wie sie nach Maßgabe des Ukw-Mengengerüsts vom 24.2.1983 eingetreten ist, aber nicht in Frage gestellt. Denn die Bundesländer haben durch die Vereinbarung dieses bereits auf die Rundfunkveranstalter bezogenen Mengengerüsts den notwendigen nach außen bekundeten Bindungswillen deutlich gemacht, der darauf gerichtet war, die Zuteilung von Übertragungskapazitäten an einzelne Veranstalter durch eine - möglicherweise primär fernmelderechtliche - Vorabkoordination des Bundes und der Länder im konkreten Fall auch rundfunkrechtlich zu akzeptieren. An der zugunsten des Antragstellers eingetretenen rundfunkrechtlichen Bindung der Antragsgegnerin ändert auch eine Stellungnahme des Staatsministeriums Baden-Württemberg vom 31.1.1983 nichts, wonach der Frequenzbedarf für die Anforderungen des Deutschlandfunks erst nachrangig unter Berücksichtigung der sonstigen, als vorrangig erachteten Bedürfnisse eingeplant werden soll. Zwar kann daraus ebenfalls geschlossen werden, daß das Land Baden-Württemberg die rundfunkrechtliche Zuteilung von Ukw-Übertragungskapazitäten an den Deutschlandfunk von einem Vorbehalt zugunsten anderer im Lande tätiger Rundfunkveranstalter abhängig machen wollte. Es läßt sich aber nichts gegen die Annahme herleiten, das Land sei hinsichtlich der Frequenzzuteilung für den Deutschlandfunk von einer bindenden Wirkung des kurz danach gemeinsam mit dem Bund, den anderen Ländern und den Rundfunkanstalten beschlossenen, mit diesen "abgestimmten" Ukw-Mengengerüsts ausgegangen. Aufgrund der zeitlichen Abfolge muß angenommen werden, daß das am 24.2.1983 beschlossene Mengengerüst einschließlich der dem Antragsteller zugeteilten Übertragungskapazitäten die rundfunkrechtliche Zustimmung des Landes Baden-Württemberg gefunden hatte; dafür spricht jedenfalls der objektive Erklärungswert dieser als öffentlich-rechtliche Vereinbarung zu qualifizierenden Abrede. Der rundfunkrechtlichen Bindungswirkung des abgestimmten Ukw-Mengengerüsts kann schließlich nicht die Erwägung entgegengehalten werden, der in ihm zum Ausdruck gebrachte nationale deutsche Planentwurf habe, da er nach seiner Aufstellung durch die Technische Kommission ARD-ZDF noch von einer speziellen technischen Planungsgruppe überarbeitet worden sei, bis zum Beginn der Genfer Konferenz im Jahre 1984 zur Disposition der beteiligten Länder, der Rundfunkanstalten und des Bundes gestanden. Zwar wäre eine spätere Änderung des Mengengerüsts einvernehmlich durch alle Beteiligten nach allgemeinen vertragsrechtlichen Grundsätzen möglich gewesen, jedoch ist dies nicht möglich aufgrund einer einseitigen Erklärung lediglich der betroffenen Länder, wie sie den Beschlüssen der Regierungschefs vom 19.5./15.12.1983 zugrundelag. Die Überprüfungstätigkeit der technischen Planungsgruppe konnte daher nur zum Ziel haben, einen etwaigen Änderungsbedarf zu ermitteln und gegebenenfalls den am Zustandekommen des Mengengerüsts Beteiligten mitzuteilen, damit ihnen die Möglichkeit einer nachträglichen Änderung hätte eröffnet werden können. Eine solche Änderung hätte aber wegen des Vertragscharakters des Mengengerüsts der Zustimmung aller daran Beteiligten, nicht nur der jeweils rundfunkrechtlich zuständigen Bundesländer bedurft. 4.) Wegen der rundfunkrechtlich bindenden Wirkung des abgestimmten Ukw-Mengengerüsts muß davon ausgegangen werden, daß die streitigen Frequenzen dem Antragsteller mit Wirkung vom 14.2.1983 rundfunkrechtlich zugeteilt worden sind; die Zuteilung stand allerdings unter dem Vorbehalt, daß sie - wie geschehen - durch das nachfolgende Genfer Abkommen bestätigt wird. Der Zuteilungsakt ist in der einvernehmlichen Festlegung des Mengengerüsts zu sehen, dem eine konstitutive Funktion zukommt. Hingegen haben die durch die Bundespost vorgenommenen nachfolgenden Frequenzzuweisungen vom 10.6.1987 und vom 5.12.1988 wegen ihres erkennbar allein auf die technische Seite bezogenen Inhalts lediglich eine fernmelderechtliche und keine rundfunkrechtliche Bedeutung. Sie enthalten über ihren in der fernmelderechtlichen Erteilung einer Sendegenehmigung nach § 2 FAG bestehenden Regelungsgehalt hinaus keine rundfunkrechtliche Gestattungswirkung. Gegen die im Wege einer Absprache getroffene, einvernehmliche Zuteilung bestehen keine rechtlichen Bedenken. Selbst wenn zugunsten des Bundes anzunehmen wäre, er habe entsprechend den vorstehenden Darlegungen gemäß Art. 73 Nr. 1 GG eine Kompetenz zur rundfunkrechtlichen Zuteilung von Frequenzen an den Antragsteller, so konnte er diese Befugnis im Wege einvernehmlicher Absprache gemeinsam mit den Ländern und den diesen zugeordneten öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wie auch gegenüber den Bundesrundfunkanstalten ausüben, wie dies hier entsprechend der langjährigen Staatspraxis durch das Ukw-Mengengerüst geschehen ist. Dabei ist zu beachten, daß die rundfunkrechtlichen Befugnisse des Bundes hinsichtlich der Bundesrundfunkanstalten aus dem Verfassungsrecht herrühren und mangels verwaltungsgesetzlicher Regelungen - das Bundesrundfunkgesetz enthält insoweit keine Vorschriften - eine entsprechende Zuteilung von Übertragungskapazitäten möglicherweise allein als verfassungsrechtlicher Akt zu qualifizieren ist, für den die einen Verwaltungsakt betreffenden Wirksamkeits- und Bestandskraftregeln nicht gelten. Diese Frage bedarf aber keiner abschließenden Entscheidung, weil ein Verwaltungsakt zur Regelung der hier zu beurteilenden Angelegenheit nicht erlassen worden ist. Verfassungsrechtliche Gesichtspunkte, die gegen die Gültigkeit der durch das Ukw-Mengengerüst erfolgten Frequenzzuteilung sprechen könnten, sind jedenfalls nicht ersichtlich. Die in dem Mengengerüst zum Ausdruck kommende Kooperation zwischen dem Bund, den Ländern und den Rundfunkanstalten ist aus kompetenzrechtlichen Gründen nicht zu beanstanden, da die Kompetenzausübung der Länder im Rundfunkrecht schon wegen der Verschränkung mit dem der Zuständigkeit des Bundes unterliegenden Fernmelderecht eine enge Zusammenarbeit aller Beteiligten erfordert (vgl. Scherer, a.a.O., S. 46). Im übrigen ist verfassungsrechtlich bisher nicht eindeutig geklärt, ob der Bund die Zuständigkeit besitzt und dann auch allein wahrnehmen müßte, dem Antragsteller die erforderlichen Frequenzen zuzuteilen (vgl. zu den Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern BVerfG, Beschl. v. 12.1.1983, BVerfGE 63, 1 ff., 39). In einer derartigen Situation ist es rechtlich nicht zu beanstanden und auch sachgerecht, daß, wie es hier geschehen ist, alle denkbaren Kompetenzträger (Bund, Bundesländer) die notwendigen Frequenzentscheidungen im Wege einvernehmlichen Handelns treffen. Eine solche Verfahrensweise dient der Funktionsfähigkeit des Rundfunkwesens und, da sie Rechtsunsicherheit beseitigt, dem Rechtsfrieden unter den Beteiligten. Soweit Bund und Länder dabei gemeinsam mitwirken, entspricht dies in besonderem Maße dem auf gegenseitigen Interessenausgleich angelegten Grundsatz der Bundestreue (vgl. dazu etwa BVerfG, Urt. v. 28.2.1961, a.a.O. , S. 254; Urt. v. 4.11.1986, BVerfGE 73, 118 ). 5.) Die Zuteilung der streitigen Frequenzen an den Antragsteller durch das abgestimmte Ukw-Mengengerüst verstößt auch nicht aus anderen Gründen gegen das verfassungsrechtliche Gebot des bundesfreundlichen Verhaltens. Dieser ungeschriebene, dem bundesstaatlichen Prinzip entspringende Grundsatz beherrscht das gesamte verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Bund als dem Zentral- oder Gesamtstaat und den einzelnen Bundesländern als den Gliedstaaten sowie das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen den Bundesländern untereinander. Er begründet eine wechselseitige Pflicht des Bundes und der Länder zu kooperativem Verhalten, das heißt zur "Bundestreue". Das Bundesverfassungsgericht hat daraus eine Reihe konkreter Rechtspflichten entwickelt. Sie lassen drei wesentliche Ausprägungen des Grundsatzes erkennen: Er begründet erstens konkrete, über die in der bundesstaatlichen Verfassung ausdrücklich normierten verfassungsrechtlichen Pflichten hinausgehende, zusätzliche Pflichten der Länder gegenüber dem Bund und zusätzliche Pflichten des Bundes gegenüber den Ländern sowie der Länder untereinander (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.2.1961, a.a.O. , S. 254; Beschl. v. 7.10.1980, BVerfGE 56, 298 , 322; Urt. v. 4.11.1986, BVerfGE 73, 118 ), beschränkt zweitens Bund und Länder in der Ausübung der ihnen im Grundgesetz eingeräumten Kompetenzen (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.2.1961, a.a.O. , S. 254; Urt. v. 8.2.1977, BVerfGE 43, 291 , 348) und prägt drittens "das procedere und den Stil der Verhandlungen, die zwischen dem Bund und seinen Gliedern und zwischen den Ländern im Verfassungsleben erforderlich werden" (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.2.1961, a.a.O. , S. 254, 255). Bei dieser Betrachtung ist der Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens Kompetenzergänzungsregel, Kompetenzausübungsschranke und Verfahrensregel (vgl. Scherer, a.a.O., S. 58 ff.). Er begründet keine Kompetenzzuweisungen und ändert nicht die bestehende verfassungsrechtliche Kompetenzverteilung, sondern ergänzt diese um die dargelegten zusätzlichen Anforderungen. Für den Bereich des Rundfunkrechts ist der Grundsatz wegen des Zusammentreffens der verschiedenen Kompetenzen von wesentlicher Bedeutung (so schon BVerfG, Urt. v. 28.2.1961, a.a.O. , S. 255). Im vorliegenden Fall haben sowohl der Bund als auch die Länder bei der Festlegung des Ukw-Mengengerüsts unter keinem denkbaren Gesichtspunkt dem Gebot des bundesfreundlichen Verhaltens zuwidergehandelt. Weder hat der Bund gegen besondere, ihm nach der konkreten Sachlage obliegende Pflichten verstoßen oder war er in der Ausübung der ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenzen beschränkt, noch gibt der Stil der hier geführten Verhandlungen Anlaß zu Bedenken. Eine objektive Rechtswidrigkeit im Zusammenhang mit der hier erfolgten, sowohl fernmelde- als auch rundfunkrechtlich relevanten Frequenzzuteilung liegt bereits deshalb nicht vor, weil das Land Baden-Württemberg, dessen Rundfunkhoheit dadurch nachteilig betroffen wurde, der streitigen Maßnahme im Rahmen der erfolgten einvernehmlichen Abstimmung des Ukw-Mengengerüsts zugestimmt hat. Die rechtlich bindende Absprache der daran Beteiligten hat in besonderem Maße bewirkt, daß sie bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksichtnahme auf das wohlverstandene Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der übrigen Länder geübt haben (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.11.1971, BVerfGE 32, 199 , 218). Die dem Ukw-Mengengerüst zugrundeliegende, in freier Entscheidung gefundene Übereinstimmung schließt es von vornherein aus, daß mit der Vergabe der umstrittenen Frequenzen an den Deutschlandfunk entgegen diesem Gebot der Rücksichtnahme eine einseitige Durchsetzung von Interessen zum Nachteil eines anderen Beteiligten erfolgt wäre (vgl. BVerfG, Urt. v. 8.2.1977, a.a.O. , S. 348). Insbesondere kann angesichts der hier gewählten Verhandlungslösung keine Rede davon sein, die Inanspruchnahme der betreffenden Kompetenz durch den Bund habe äußerste Grenzen der notwendigen Rücksichtnahme überschritten und sei deshalb mißbräuchlich gewesen (vgl. BVerfG, Urt. v. 1.12.1954, BVerfGE 4, 115 , 140 ff.; Urt. v. 30.7.1958, BVerfGE 8, 104 , 140 und Urt. v. 24.7.1962, BVerfGE 14, 197 , 215). Die einvernehmliche Festlegung des Ukw-Mengengerüsts begegnet schließlich keinen Bedenken im Hinblick auf die nach dem Grundsatz der Bundestreue zu beachtenden Verfahrensregeln. Die Begleitumstände der Frequenzzuteilung an den Antragsteller entsprechen nach Lage der Akten den auf Kooperation angelegten Anforderungen an das procedere und den Stil der Verhandlungen, die zwischen dem Bund und seinen Gliedern und zwischen den Ländern im Verfassungsleben erforderlich werden. Der Bund, die Länder und die Rundfunkanstalten wurden danach in angemessener Weise an der Entscheidung beteiligt; die Anhörungs- und Informationspflichten wurden im Rahmen der Verhandlungen korrekt wahrgenommen. 6.) Da die Zuteilung der streitigen Übertragungskapazitäten an den Antragsteller nach allem bereits wirksam mit der Feststellung des abgestimmten Ukw-Mengengerüsts der ARD 100-108 MHz am 24.2.1983 erfolgt war und dies, wie oben dargelegt, über die fernmeldetechnische Regelung hinaus eine rundfunkrechtliche Vorabbindung der Länder begründet hatte, bestand eine die Antragsgegnerin nach dem Grundsatz der Bundestreue verpflichtende Kompetenzausübungsschranke, mit der es ihr verwehrt war, die umstrittenen Frequenzen aufgrund der an sich bestehenden landesrechtlichen Rundfunkhoheit dem Südwestfunk zuzuweisen. Die angegriffene landesrechtliche Rechtsverordnung erfüllt damit zwar die sich aus § 5 Abs. 1 und 2 LMedienG ergebenden landesgesetzlichen Voraussetzungen. Sie verstößt aber gegen die dem Bundesverfassungsrecht zu entnehmenden und vorstehend dargelegten Anforderungen des Gebots des bundesfreundlichen Verhaltens und ist damit nichtig. Die Antragsgegnerin war gehalten, über die in § 5 Abs. 2 S. 2 LMedienG landesrechtlich angeordnete "Berücksichtigung" der jeweils bestehenden Frequenznutzung hinaus die hier gegebenen verfassungsrechtlichen Einschränkungen zu beachten. Sie war damit an einer einseitigen Änderung der im Mengengerüst festgeschriebenen Zuweisungen von Übertragungskapazitäten gehindert. Die durch die Mitgestaltung des Ukw-Mengengerüsts eingegangenen vertraglichen Verpflichtungen können durch den Erlaß einer Rechtsverordnung nach § 5 Abs. 1 S. 1 LMedienG nicht, wie es hier geschehen ist, einseitig beseitigt werden; vorab bedarf es vielmehr einer einvernehmlichen Änderung der in dem Mengengerüst geregelten Frequenzzuteilungen durch die daran beteiligten Körperschaften und Anstalten. Es steht der Antragsgegnerin frei, über das Land Baden-Württemberg auf eine vertragliche Änderung der hier streitigen Frequenznutzung hinzuwirken. Permalink: http://openjur.de/u/604280.html Kommentare
(0)einblenden 0 Kommentare vorhanden zum Aufklappen klicken Entscheidungen Gesetze --> Artikel Bundesgerichte Europ. Gerichte Oberlandesgerichte Landgerichte Amtsgerichte Verwaltungsgerichte Sozialgerichte Arbeitsgerichte Finanzgerichte Landesverfassungsgerichte RSS Feeds Juristische Abkürzungen Fachzeitschriften Impressum · Kontakt · Datenschutz · Nutzungsbedingungen · openJur e.V. · Blog · in English