folgend genannten Ereignisse war die im Jahr 2002festgesetzte Strommenge noch nicht erzeugt worden. Aufgrund von regulär angesetzten Revisionsarbeiten befand sich das Kraftwerk indes nicht im Leistungsbetrieb. Am 11. März 2011 führten ein Seebeben und ein
folgender Tsunami an der Ostküste Japans zur Zerstörung des Kernkraftwerkes Fukushima. Aufgrund des erheblichen Schadensfalls entzündete sich in der Bundesrepublik Deutschland erneut der Streit über die weitere Nutzung der Kernenergie und die damit verbundenen Risiken und Gefahren sowie über die gesetzlichen Regelungen zur sogenannten Laufzeitverlängerung. Alle in der Bundesrepublik Deutschland mit der Atomaufsicht befassten Behörden - ebenso die Kommission der Europäischen Union - untersuchten die aufgrund der vorhandenen Informationslage möglichen Ursachen und Folgen des Unfalls und die Auswirkungen auf die Bundesrepublik Deutschland. Zudem führten die Bundesregierung und die Landesregierungen politische Gespräche, als deren erste Ergebnisse am 14. März 2011 im Rahmen einer Pressekonferenz die Bundeskanzlerin und der Außenminister eine Sicherheitsüberprüfung aller deutschen Kernkraftwerke und die Aussetzung der kürzlich beschlossenen Laufzeitverlängerung der deutschen Kernkraftwerke ankündigten.
weiteren Beratungen kündigten die Bundeskanzlerin, der Bundeswirtschaftsminister, der Bundesumweltminister und die Ministerpräsidenten der Länder Bayern,Baden-Württemberg, Hessen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein am 15. März 2011 im Rahmen einer Pressekonferenz nicht nur eine Sicherheitsüberprüfung aller in Deutschland vorhandenen Kernkraftwerke, sondern auch eine Abschaltung der sieben ältesten deutschen in Betrieb befindlichen Anlagen an. In beiden Erklärungen wurde die Bezeichnung Moratorium verwandt. Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (im Weiteren: BMU) als zuständige Bundesbehörde initiierte für denselben Tag ein Treffen zwischen Vertretern des BMU und Vertretern der jeweils in den Ländern zuständigen Aufsichtsbehörden.
den Erklärungen des Beklagten in der mündlichen Verhandlung gab der Bundesumweltminister den Ländern den Erlass der Stilllegungsverfügungen vor und die Länder bestanden darauf, dass das BMU auch die Begründung vorgeben sollte. Als Ergebnis des Treffens am Vormittag des
den Ereignissen in Japan zu überprüfen,inwieweit bisher nicht berücksichtigte Szenarien nunmehr eine neue Bewertung erfordern. Da sich gerade bei älteren Anlagen die Frage
den in der Auslegung berücksichtigten Szenarien in besonderer Weise stellen kann, haben sich die Bundesregierung und die Ministerpräsidenten der Bundesländer mit Kernkraftwerken dazu entschlossen, diese Anlagen für den Zeitraum der Überprüfung vom Netz zu nehmen.Dies ist Ausdruck äußerster Vorsorge, der sich die Bundesregierung und die Ministerpräsidenten zum Schutz der Bevölkerung verpflichtet sehen.Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit hat mit Schreiben vom 16. März 2011 einen einheitlichen Verwaltungsvollzug gefordert und als Rechtsgrundlage für die gegenständliche Verfügung § 19 Absatz 3 Satz 2 Nummer 3 des Atomgesetzes benannt.Von einer förmlichen Anhörung
VfG konnte abgesehen werden, weil sie vorliegend nicht geboten erscheint. Die wesentlichen Inhalte dieser Anhörung sind Ihnen bereits bekannt und Sie haben sich bereits diesbezüglich gegenüber den öffentlichen Medien zu unserer Kenntnis geäußert.“ Die Zustellung des Bescheides des Beklagten an die Klägerin erfolgte am selben Tag. Eine Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit gemäß § 80 Abs. 2Satz 1 Nr. 4 VwGO enthält die Verfügung nicht. Gleichwohl beachtete die Klägerin die Aufforderung und nahm den Leistungsbetrieb des Kraftwerkes Block B nicht wieder auf. In den folgenden Tagen kam es zwischen den Beteiligten zu einer Vereinbarung über die Sicherheitsüberprüfung des Kraftwerks, die von dem Hessischen Ministerium schließlich bei der Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit in Auftrag gegeben wurde und die
einem bundesweit und mit dem BMU abgestimmten Prüfkatalog in dem Kraftwerk Biblis wie in den anderen deutschen Kernkraftwerken durchgeführt wurde. Am
dem der Beklagte der Klage mit der Begründung entgegengetreten war, die Klägerin könne ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht geltend machen, hat der Senat mit Zwischenurteil vom
G. Des Weiteren habe auch kein Gefahrenverdacht vorgelegen.Dieser Begriff, der von § 19 Abs. 3 Satz 1, 2. Alt. AtG nicht erfasst werde, erfordere ebenfalls das Vorliegen von konkreten Tatsachen. Daran fehle es jedoch bei der angegriffenen Verfügung.Der Hinweis auf „Ereignisse in Japan“ genüge nicht, um für das Kernkraftwerk Biblis auch nur einen Gefahrenverdacht zu begründen, da diese keinen Bezug zur konkreten Anlage aufwiesen.Der Beklagte habe nur Hypothesen ohne Tatsachenbasis ausgesprochen.Ein Gefahrenverdacht lasse sich ferner
der bestehenden Rechtsprechung nur dann bejahen, wenn sich wegen begründeter Unsicherheiten im Rahmen der Risikovorsorge Schadensmöglichkeiten
Maßgabe praktischer Vernunft nicht ausschließen ließen.
Maßgabe der praktischen Vernunft sei in Deutschland aber ein Erdbeben mit einer Magnitude von 9.0, ein Tsunami oder eine Kombination aus beidem ausgeschlossen. Fehlerhaft sei auch die Annahme, die in der deutschen Rechtsdogmatik entwickelte Abgrenzung zwischen Risikovorsorge und Restrisiko sei in Frage zu stellen.
dem Bericht der Reaktorsicherheitskommission (RSK) sei erkennbar, dass -
deutschem Verständnis - in Japan der Schutz vor den Gefahren eines Tsunami zum Bereich der Risikovorsorge hätte gerechnet werden müssen, dieser Aspekt (überflutungssichere Sicherheitssysteme) aber unbeachtet geblieben sei. Die Möglichkeit einer Überflutung und die dadurch entstehende Gefahr für den sicheren Betrieb des Kraftwerks seien in Japan erkennbar gewesen.In Deutschland bestehe die Gefahr derartiger Naturphänomene nicht.Vielmehr seien gerade die deutschen Kernkraftwerke sicher, wie dem Beklagten als Aufsichtsbehörde bekannt und durch die letzten EU-Stresstests bestätigt worden sei. Wenn der Beklagte davon ausgehe, dass die Risikovorsorge in den Gefahrenbegriff und Anwendungsbereich des § 19 Abs. 3 AtG einzubeziehen sei, fehle es für eine wirksame aufsichtsrechtliche Maßnahme an konkreten entsprechenden Anhaltspunkten. Solche Anhaltspunkte seien bei dem Kernkraftwerk Biblis nicht gegeben. Im Übrigen sei auch keine Veränderung der Gefahrensituation zu erkennen, etwa weil bestimmte Ereignisse bei Genehmigungserteilung übersehen oder erst später erkannt worden seien. Die Auslegung der streitbefangenen Anlage gegen Erdbeben und Überflutungen sei vielmehr bei der Erteilung der Genehmigung Gegenstand der Prüfung gewesen. Der Beklagte habe keine konkreten Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass die umfassende Prüfung fehlerhaft oder unzureichend gewesen sei. Die in der allgemeinen Diskussion stehenden Szenarien eines Absturzes eines Flugzeuges ständen damit in keinem Zusammenhang; diesbezüglich habe der Gesetzgeber zudem selbst noch wenige Wochen vor dem Bescheid in den Begründungen zur 11. und 12. Novelle des Atomgesetzes den ausreichenden Schutz der betroffenen Anlagen herausgestellt. Der Aufsichtsbehörde stehe bei dem in § 19 Abs. 3 AtG genannten Begriff auch kein Einschätzungsspielraum zur Seite, wie er etwa in Genehmigungsentscheidungen
G (Stand von Wissenschaft und Technik) gegeben sei. Ein Gefahrenelement hänge nicht von wissenschaftlichen Streitfragen ab, sondern müsse sich ohne weiteres aus
vollziehbaren konkreten Tatsachen ergeben.Jedenfalls greife die streitbefangene Anordnung in eine erteilte -auf einer abgeschlossenen exekutiven Risikobewertung beruhende -Genehmigung ein. Es müsse daher
vollziehbar sein, warum es zu einer abweichenden Neubewertung durch die Aufsichtsbehörde gekommen sei. Der Beklagte habe keinerlei Sachverhaltsermittlungen angestellt, sondern schlicht den politischen Willen der Bundesregierung umgesetzt. Der Bescheid, der als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren sei,missachte auch den Grundsatz, dass seine Rechtmäßigkeit für den gesamten Zeitraum der Dauer gelten müsse. Der Beklagte habe deshalb in jedem Fall versäumt, Mitte Mai 2011 die Rechtswidrigkeit der Anordnung festzustellen, denn - unabhängig von der Frage der ursprünglichen Rechtswidrigkeit - spätestens mit dem Vorliegen des Ergebnisses der Untersuchung am 16. Mai 2011 sei erkennbar gewesen,dass von dem Kraftwerk Biblis zu diesem Zeitpunkt weder eine Gefahr ausgegangen sei noch ein Gefahrenverdacht bestanden habe. Die Anordnung sei auch deshalb rechtswidrig, weil die Anordnung von der Rechtsfolge der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt sei.Es liege nämlich ein Ermessensausfall vor. Die durch das „Moratorium“ vorgegebene Rechtsfolge habe bereits im Vorfeld festgestanden. Die Ausübung des Ermessens sei daher vollständig unterblieben. Der Beklagte sei
seinen Unterlagen davon ausgegangen, von Seiten des Bundesministeriums angewiesen worden zu sein. Damit offenbare er, von dem ihm obliegenden Ermessen keinen Gebrauch gemacht zu haben. Aus den Behördenunterlagen und dem Vorbringen des Beklagten sei weiter zu folgern, dass das Land Hessen den entsprechenden Text der Verfügung vom Bundesministerium übernommen habe. Darüber hinaus verstoße die Anordnung auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, da auch bei einem - unterstellten - Gefahrenverdacht nur Maßnahmen verfügt werden dürften, die auf die Erforschung der Gefahr gerichtet seien.Ausnahmen hiervon seien nur bei einem bereits eingetretenen Schaden möglich. Spätestens mit dem Bericht der RSK Mitte Mai 2011 seien die Maßnahmen aber in jedem Fall zu beenden gewesen. Die geforderte Einstellung des Leistungsbetriebs bzw. die Untersagung des Wiederanfahrens sei aber von Anfang an nicht erforderlich gewesen,da die späteren Überprüfungen ohne weiteres bei laufendem Betrieb hätten durchgeführt werden können. Das Verbot der Wiederaufnahme des Leistungsbetriebs
Abschluss der Revisionsarbeiten des Blockes B stelle zudem den schwerwiegendsten Eingriff dar. Gründe hierfür seien in dem angegriffenen Beschluss nicht angegeben worden. Die Maßnahme sei auch unangemessen, da die Anordnung gerade nicht mit Sicherheitserwägungen begründet worden sei. Die geforderte Risikoanalyse hätte ebenso wie die Überprüfung bei laufendem Betrieb stattfinden können. Die Klägerin beantragt, festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom
den vorliegenden Erkenntnissen auch ohne das Moratorium nicht vor dem
weitergehenden Beratungen des Bundesumweltministers mit den zuständigen Landesbehörden in der Pressekonferenz am 15. März 2011 der Öffentlichkeit vorgestellt worden. Dadurch und aufgrund einer am
mittag des 15. März 2011 durchgeführten Beratung der Mitarbeiter der Aufsichtsbehörden habe der Vertreter des Landes Hessen davon ausgehen müssen, der Bundesumweltminister habe die Entscheidung hinsichtlich des beabsichtigten Moratoriums an sich gezogen. Die Absicht des Bundesumweltministers, selbst die Entscheidung zu treffen, werde auch durch
folgende Publikationen des BMU deutlich. Die weiteren Beratungen des Bundesumweltministers mit den Ministerpräsidenten derjenigen Länder, in denen Kernkraftwerke bestehen, zeige dessen politisches Bedürfnis, das weitere Vorgehen mit den betroffenen Ländern abzustimmen. Das Ergebnis sei dann die als Bitte ausgesprochene aber inhaltlich als Weisung zu verstehende Anordnung vom
folgende Sicherheitsüberprüfung der Anlagen durch die Reaktorsicherheitskommission bzw. die damit beauftragten Unternehmen sei keine Aufgabe der Landesbehörde gewesen, sondern vom Bund angeregt, geplant und gesteuert worden. Entsprechend dessen Vorgaben habe das Land die Überprüfung lediglich in Auftrag gegeben. Spätere Ergänzungen des Prüfauftrags seien aber wiederum dem BMU vorgelegt worden. Dieses habe jedoch mit Schreiben vom 10.Juni 2011 überraschend erklärt, die Sachkompetenz habe immer beim Land gelegen und eine bundesaufsichtsrechtliche Weisung sei nicht ergangen. Eine solche Weisung sei nicht in Betracht gekommen, weil zwischen dem Land und dem Bund Einvernehmen bestanden habe.Daraufhin habe die Landesbehörde selbst begonnen, das Ergebnis der Prüfung der RSK in eigener Verantwortlichkeit auszuwerten. Ein Abschluss dieser Auswertung sei nicht vor dem Ablauf des Moratoriums möglich gewesen. Im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung könne das BMU das zuständige Hessische Ministerium entsprechend Art. 85 Abs. 3 GGanweisen mit der Folge, dass das Land die Maßnahme außenwirksam umsetzen müsse. Die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Weisung stehe nicht im Bereich der Befugnisse des Landes. Eine solche Weisung stelle die Anordnung vom 16. März 2011 dar, auch wenn sie der äußeren Form
nicht so bezeichnet worden sei. In der Auftragsverwaltung habe das BMU die Befugnis, selbst den Text von Anordnungen bis ins letzte Wort vorzugeben. Der Beklagte habe sich - wie die anderen betroffenen Länder - genau an die Vorgabe gehalten. Für das BMU sei es im Wesentlichen darum gegangen, dass das Geschehen in Japan Anlass zur Prüfung gegeben habe, ob anlagenüberschreitende Ereignisse in den Blick zu nehmen seien (Redundanz, Sicherheit der Stromversorgung). Es habe der Gefahrenverdacht bestanden, dass das Kraftwerk Biblis Block Bgegenüber bestimmten Ereignissen nicht ausreichend robust sei. Das BMU habe die - weitere - Stilllegung der Anlage verlangt, damit
Abschluss der Sicherheitsüberprüfung verbindlich entschieden werden könne, ob die erforderliche Vorsorge gewährleistet sei. Die Auswahl der streitbefangenen Anlage im Gegensatz zu den anderen Kernkraftwerken sei auch nicht wegen des Alters des Kraftwerks,sondern aufgrund des Anlagenkonzepts getroffen worden. Block Asowie Block B des Kraftwerks Biblis seien demselben Kraftwerkskonzept zuzurechnen. Zur Frage des maßgeblichen Zeitpunkts führt der Beklagte aus, es komme entscheidend auf den Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung an.Es handele sich im vorliegenden Fall um eine Beurteilung der Aufsichtsbehörde, ob ein Gefahrenverdacht bestehe. Wenn sich ein Gefahrenverdacht bei weiterer Aufklärung als unbegründet erweise,werde die Anordnung deshalb nicht rechtswidrig. Entscheidend sei daher nicht, ob die Überprüfung des Kernkraftwerks durch die RSK zu einem anderen Ergebnis geführt habe, sondern ob der Bundesumweltminister rechtswidrig gehandelt habe, als er von dem Beklagten das konkrete Handeln verlangt habe. Gleichwohl müsse zugestanden werden, dass für die rechtliche Beurteilung im gerichtlichen Streitverfahren nicht das Schreiben des BMU vom 16.März 2011 an das Land, sondern das
außen gerichtete Handeln der Landesbehörde entscheidend sei. Die Anordnung vom 18. März 2011 sei aber formell wie materiell rechtmäßig. Eine Anhörung der Klägerin vor dem Erlass sei nicht erforderlich gewesen. Die Maßnahme lasse sich auch auf die Rechtsgrundlage des § 19 Abs. 3 AtG stützen und der von der Behörde angenommene Gefahrenverdacht, der sich in den Risikovorsorgebereich hinein erstrecke, habe im maßgeblichen Zeitpunkt bestanden. Die damals bekannten Informationen über die Katastrophe in Japan hätten dies indiziert. Der Gefahrenverdacht, der durch die weiteren Ergebnisse der Risikountersuchung nicht vollständig ausgeräumt worden sei, habe daher die Aufsichtsbehörde zu Gefahrerforschungseingriffen berechtigt. Der geforderte Verzicht auf die Wiederaufnahme des Leistungsbetriebs für drei Monate sei auch eine vorläufige und verhältnismäßige Maßnahme gewesen, da die vorgesehene Untersuchung in der Zeitspanne abgeschlossen sein sollte. Angesichts des großen Gefahrenpotentials der kerntechnischen Anlage sei die Anordnung auch willkürfrei ergangen.Das BMU habe zudem das Ermessen dadurch sachgerecht ausgeübt, dass es zwischen neueren und älteren Anlagen unterschieden habe. Die Erwägungen seien zwar nicht im Bescheid selbst zum Ausdruck gekommen, jedoch in den öffentlich zugänglichen Quellen. Schließlich sei die Aufhebung der Anordnung
Abschluss der Überprüfung durch die RSK nicht möglich gewesen, weil das BMUerst am 10. Juni 2011 auf die Anfragen des Landes geantwortet und dabei die eigene Kompetenz - für die hessische Aufsichtsbehörde überraschend - verneint habe. Dem Beklagten sei es daher erst
dem Erhalt dieses Schreibens möglich gewesen, die Ergebnisse der Prüfung zu bewerten. Gegenstand der mündlichen Verhandlung ist die Behördenakte (drei Ordner) gewesen, auf die hinsichtlich der näheren Einzelheiten Bezug genommen wird. Gründe I.
dem Eintritt der Rechtskraft des Zwischenurteils über die Zulässigkeit der Klage ist durch Endurteil (§ 173 VwGO, § 300ZPO) über die Begründetheit der Fortsetzungsfeststellungsklage zu entscheiden. II. Der angegriffene und aufgrund des Ablaufs der festgelegten Dauer der Anordnung erledigte Verwaltungsakt vom
den Verhältnissen zum Zeitpunkt der (letzten) Behördenentscheidung zu beurteilen sein (vgl. BVerwG, Urteil vom
Eintritt des erledigenden Ereignisses - mit Ablauf des
träglichen Anordnung - hier des Verbots der Wiederaufnahme des Leistungsbetriebs des Kraftwerks
Abschluss der Revisionsarbeiten - ist § 19 Abs. 3 Atomgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom
Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts kann die Aufsichtsbehörde
G sogar darüber hinausgehen und eine endgültige Betriebseinstellung anordnen, wenn eine erforderliche Genehmigung nicht erteilt oder rechtskräftig widerrufen ist (Urteil vom
außen, d.h. auch gegenüber der Klägerin, ist allein die Landesbehörde für die Kontrolle der Anlagen und den Erlass von Anordnungen zuständig. Die Grenzen des Weisungsrechts im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung sind durch die zu Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GGergangenen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Urteil vom
träglichen Auflage: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 26.Februar 2007 - 10 S 643/05 -, ZUR 2007, 380 ). c) Der angegriffene Verwaltungsakt leidet jedoch an einem formellen Fehler, weil der Beklagte die Klägerin vor seinem Erlass nicht, wie von § 28 Abs. 1 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) gefordert, angehört hat und ein Ausnahmefall
VfG nicht vorliegt.
VfG ist einem Beteiligten Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in seine Rechte eingreift.
den Umständen des Einzelfalls - auch eine sehr kurze,
Stunden oder Tagen bemessene Frist zur Anhörung. Dass die Setzung einer solch kurzen Frist zur Anhörung der Klägerin angesichts der politischen Diskussionen in den Tagen zwischen dem
VfG kann die Behörde von der Anhörung absehen, wenn sie
den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist. In diesem Zusammenhang zählt das Gesetz fünf Ausnahmegründe auf, die allerdings nicht abschließend sind. Liegen die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 HVwVfG vor, räumt die Vorschrift der Behörde die Befugnis ein,
Ermessen über einen Verzicht auf die Anhörung zu entscheiden. Die Ermessensentscheidung bedarf einer Begründung, die erkennen lässt, auf welchen Erwägungen die Entscheidung, von der Anhörung abzusehen, beruht (Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht,
Abs.1 GG - auch durch die Gestaltung von Verfahren zu bewirken ist und dass die Grundrechte demgemäß nicht nur das gesamte materielle,sondern auch das Verfahrensrecht beeinflussen, soweit dieses für einen effektiven Grundrechtsschutz von Bedeutung ist (a.a.O., S.65)
dieser Vorschrift ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt
nichtig machen, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten
geholt wird;
Absatz 2 können derartige Handlungen bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens
geholt werden. Eine Heilung in diesem Sinne tritt allerdings nur dann ein, wenn die Anhörung
träglich ordnungsgemäßdurchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird (BVerwG, Urteil vom
träglich - eine vollwertige Gelegenheit zur Stellungnahme erhält und die Behörde die vorgebrachten Argumente zum Anlass nimmt, die ohne vorherige Anhörung getroffene Entscheidung kritisch zu überdenken (Kopp/Ramsauer,Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 13. Aufl., 2012, § 45 Rdnr.26; Fehling/Kastner/Störmer, a.a.O., § 45 VwVfG Rdnr. 29). Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze kann nicht davon ausgegangen werden, dass die unterbliebene Anhörung der Klägerin im vorliegenden Verfahren
geholt worden ist. Ob dies in einem gerichtlichen Verfahren etwa durch die Erhebung der Klage und die
folgenden Begründungsschriftsätze möglich ist und zulässig erfolgen kann, ist zweifelhaft. Die Frage, ob Äußerungen und Stellungnahmen der Beteiligten im gerichtlichen Verfahren generell geeignet sind, eine
trägliche Anhörung i. S. d. § 45 Abs. 1 Nr.3 VwVfG darzustellen, ist umstritten (verneinend: BVerwG, Urteil vom
träglich ordnungsgemäß durchgeführte Anhörung erfüllen. ff) Die formelle Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts ist auch nicht unbeachtlich
VfG.
VfG kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht
VfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Dass der Verfahrensfehler in Form der unterbliebenen vorherigen Anhörung der Klägerin offensichtlich ohne Einfluss auf die von dem Bundesministerium oder der Aufsichtsbehörde politisch getroffene Entscheidung war, mag entgegen der gesetzlichen Intention im vorliegenden Fall zu bejahen sein, d.h. es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Ministerpräsidenten der genannten Länder in einem gemeinsamen Vorgehen mit der Bundesregierung das konkrete Ergebnis so und nicht anders beabsichtigten. Die legitime politische Betrachtungsweise ist von der juristischen indes zu trennen. Die Anwendung des § 46 HVwVfG ist aufgrund einer sachgerechten und verfassungsrechtliche Grundsätze beachtenden Auslegung des Gesetzes auf Fälle wie den vorliegenden nämlich ausgeschlossen. Die Verneinung von Aufhebungsansprüchen ist unter dem Aspekt der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG zwar dem Grunde
nicht zu beanstanden, da damit keine generelle Negation des gerichtlichen Rechtsschutzes stattfindet (vgl. Schenke: Der verfahrensfehlerhafte Verwaltungsakt gemäß § 46 VwVfG, DÖV 1986,305, 313 ff.). Dies wird im Regelfall jedoch nur bei gebundenen Entscheidungen zu bejahen sein. Es ist zweifelhaft, ob § 46 HVwVfGdarüber hinaus auch bei nicht gebundenen Entscheidungen angewandt werden kann, etwa wenn im konkreten Fall das Ermessen auf Null reduziert sein sollte (sogenannte „rechtliche Alternativlosigkeit“, vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG,
pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, d.h. nicht nur zu prüfen,ob die Voraussetzung der Ermächtigungsgrundlage vorliegen, sondern auch, ob er tätig werden will oder muss und gegebenenfalls welche der
G zulässigen Maßnahmen er anordnet. Bei Ermessensentscheidungen kann im Regelfall bereits die Möglichkeit nicht ausgeschlossen werden, dass die Behörde bei Beachtung des Verfahrensrechts zu einer anderen Entscheidung in der Sache gekommen wäre (Fehling/Kastner/Störmer, a.a.O., § 46 VwVfG Rdnr.27). Aus dem Vorbringen des Beklagten und den vorgelegten Unterlagen folgt, dass der Beklagte von der ihm
dem Gesetz zustehenden Möglichkeit der Ermessensentscheidung keinen Gebrauch machen und ausschließlich die vom BMU erwünschte Anordnung erlassen wollte. Die Nichtausübung des eigentlich gesetzlich vorgesehenen und notwendigen Ermessens ist zwar im Rahmen der Prüfung der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts zu berücksichtigen,darf aber nicht über § 46 HVwVfG zu dem Ergebnis führen, dass die Anhörung des Betroffenen, so notwendig sie auch gewesen wäre,offensichtlich an der Entscheidung in der Sache nichts geändert hätte, und deshalb unbeachtlich sein könnte. Mit anderen Worten kann auch dann, wenn die Entscheidung in der Sache für den Beklagten erkennbar zunächst festgestanden hätte, gerade nicht festgestellt werden, dass eine Anhörung der Klägerin rechtlich keine Auswirkungen gehabt hätte. Eine Reduzierung des Ermessens auf Null bestand im Übrigen weder auf Seiten der hessischen Aufsichtsbehörde noch des BMU, was schon dadurch deutlich hervortritt, dass auch das BMU sein Vorgehen danach differenzierte,dass es einerseits die Stilllegung von mehreren Kernkraftwerken ohne eine Feststellung konkreter Besonderheiten der örtlichen Lage - relevant für Gefahren von Erdbeben und Überflutungen - oder technischer Unterschiede verlangte, andererseits jedoch bei von der Bauzeit jüngeren Anlagen die vorgesehenen Sicherheitsüberprüfungen ohne eine Stilllegung für möglich ansah. Von alternativlosem Handeln kann daher nicht die Rede sein. 4. Die Anordnung vom 18. März 2011 ist zudem materiell rechtswidrig, da die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage nicht vorliegen (a), der Beklagte das notwendige Ermessen nicht sachgerecht ausgeübt (b) und eine nicht mehr verhältnismäßige Rechtsfolge gesetzt hat (c). a)
G ist Voraussetzung für eine
trägliche Anordnung, dass sich die Anlage in einem den Vorschriften im weitesten Sinne widersprechenden Zustand befindet (
weist. Die objektive Beweislast für das Vorliegen der Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 19 Abs. 3 Satz 1AtG trägt die Aufsichtsbehörde. Der Senat kann die Ermittlung und Bewertung von Tatsachen für die erforderliche Gefahrenprognose nicht - auch nicht mittels sachverständiger Hilfe - anstelle der zuständigen Aufsichtsbehörde durchführen. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seiner Entscheidung betreffend die erste Teilgenehmigung des Kernkraftwerks Whyl (Urteil vom
dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage. Dass die Genehmigungsbehörde einen Beurteilungsspielraum hat, der nur begrenzter gerichtlicher Kontrolle unterliegt, hat der
Gund bei im Rahmen der Aufsicht notwendig werdenden Maßnahmen
G zustehe. Daran ist festzuhalten. Nur wenn die Voraussetzungen vorliegen, d.h. eine Gefahr zu besorgen ist, kann die Behörde
dem Wortlaut des Gesetzes einschreiten, d.h. in diesem Fall ist ihr Ermessen eröffnet. Die Ausübung der der Behörde durch diese Vorschrift eröffneten Befugnis, die für den betroffenen Anlagenbetreiber mit erheblichen
teilen verbunden ist, steht damit in ihrem Ermessen, so dass sie aufgrund der Gegebenheiten des konkreten Einzelfalls und unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit über die Auswahl der geeigneten Maßnahmen bis hin zu einer vorläufigen Einstellung des Betriebs der Anlage entscheiden kann (§ 40 HVwVfG).Mit § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG hat der Gesetzgeber der Aufsichtsbehörde darüber hinaus explizit eine Grundlage dafür an die Hand gegeben, den Betrieb eines Kernkraftwerks wegen einer erkannten Gefahr vorläufig einzustellen; jedoch unter Wahrung der für den Erlass eines auf den konkreten Einzelfall bezogenen und im Ermessen der Behörde stehenden Verwaltungsakt typischen Anforderungen und rechtlichen Bindungen - Aufklärung des Sachverhalts, Beweislast, Ermessensausübung und Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit -. Der Beklagte hat nicht vermocht, einen solchen gefahrauslösenden Zustand der konkreten Anlagen - hier Kernkraftwerk Biblis B -
zuweisen. Er macht daher in der angegriffenen Anordnung im Ergebnis mangels entsprechender
weise zu unrecht geltend, im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung habe der Leistungsbetrieb der Anlage
Abschluss der Revisionsarbeiten möglicherweise Gefahren für Leben, Gesundheit oder Sachgüter zur Folge gehabt,jedenfalls sei eine Neubestimmung der Risikosphären erforderlich gewesen. Das Vorliegen einer im Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung bestehenden konkreten Gefahr ist zu verneinen. Eine Gefahr liegt
der klassischen polizeilichen Begriffsdefinition, die auch im Rahmen des Atomrechts Gültigkeit beansprucht (vgl. Hess. VGH,Beschluss vom 28. Juni 1989 - 8 Q 2809/88 -, ESVGH 39, 262 ) vor,wenn eine Sachlage bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden bei einem polizeilich geschützten Rechtsgut führen wird. Gefordert wird eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, wobei dem Wahrscheinlichkeitsurteil Erfahrungssätze zugrunde liegen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.Dezember 1967 - IV C 146.65 -, BVerwGE 28, 310 ; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rdnr. 17). Gefahren in diesem Sinne sind von dem Beklagten weder im Verwaltungsverfahren erarbeitet noch in der konkreten Anordnung oder im Gerichtsverfahren benannt worden. Sie sind aus den vorgelegten Unterlagen der Behörde oder anderen Quellen
träglich auch nicht erkennbar. Unter dem Begriff der Gefahr in § 19 Abs. 3 AtG kann allerdings auch zu verstehen sein, dass die Behörde im Rahmen einer Gefahrenvorsorge tätig wird, wobei hierfür jedoch ebenfalls nicht ein abstrakter, sondern ein konkreter Zustand erforderlich ist, aus dem sich eine Gefahr ergeben kann. Verbreitet wird in der Rechtsprechung (Hess. VGH, Urteil vom
weislasten im Atomrecht) angenommen, dass der atomrechtliche Gefahrenbegriff über den polizeirechtlichen Gefahrenbegriff hinausgeht und den sogenannten Gefahrenverdacht umfasst. Im Falle eines Gefahrenverdachts wird aufgrund objektiver Umstände das Vorhandensein einer Gefahr zwar für möglich, aber nicht für sicher gehalten. Im Atomrecht stelle sich der Gefahrenverdacht als Bestandteil bzw. Erweiterung des Gefahrenbereichs dar, der aufgrund des erheblichen Schadenspotentials der Nutzung der Kernenergie gerechtfertigt erscheint. Unterstellt, dies sei zu berücksichtigen, muss aber auch insoweit festgestellt werden, dass der von dem Beklagten im Verfahren vorgetragene Grund des Gefahrenverdachts nur dann ausreichend ist, den Tatbestand der Ermächtigungsgrundlage des § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG zu erfüllen, wenn sich unter Zugrundelegung des der Behörde bekannt gewordenen Sachverhalts diese Bewertung als willkürfrei darstellt. Es müssen mithin ausreichende Informationen und Tatsachen vorliegen, die es im Rückblick deutlich machen, dass eine Gefahr möglich gewesen war (vgl. Kloepfer/Bruch, „Die Laufzeitverlängerung im Atomrecht zwischen Gesetz und Vertrag“, JZ 2011, 377, 386). Der Gefahrenverdacht ist - in Abgrenzung zum Begriff der Gefahr - dadurch gekennzeichnet, dass sich der Kausalverlauf nicht mit einem hinreichenden Grad an Wahrscheinlichkeit prognostizieren lässt, so dass auf die Ermittlung und Darstellung konkreter Umstände besonderer Wert gelegt werden muss. Beachtenswert ist des Weiteren die Ansicht, zur Auslegung des § 19 Abs. 3 AtG wie bei § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG auf den Maßstab der „praktischen Vernunft“ abzustellen, (vgl. Büdenbender,a.a.O., Rdnr. 1074). Dies könnte bedeuten, dass ein denkbarer Geschehensablauf nur dann nicht als „Gefahr“ (oder Gefahrenverdacht) in Betracht gezogen zu werden braucht, wenn es aufgrund der getroffenen Maßnahmen praktisch nicht vorstellbar ist,dass ein bestimmtes Schadensereignis eintritt. Abzustellen sei - so Büdenbender - jedoch darauf, dass eine Anlage zu einem bestimmten Zeitpunkt
den zu diesem Zeitpunkt geltenden Regeln genehmigt worden sei. Das aktuelle kerntechnische Regelwerk, welches die „erforderliche Vorsorge“ für Errichtung und Betrieb einer nuklearen Anlage im Sinne des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtGkonkretisiere, dürfe nicht als Maßstab für die Risikoermittlung und Risikobewertung der Aufsichtsbehörde im Rahmen des § 19 Abs. 3 S.1,
Genehmigungserteilung erkannt worden und bekannt geworden seien. Es könne von einer „Parallelisierung“, nicht aber von einer „Egalisierung“ der Vorschriften zur Gefahrenabwehr (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 und § 19 Abs. 3 S. 1,
dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen Schadensvorsorge ist die Konsequenz des Grundsatzes der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge.Mit diesem Grundsatz wird die erforderliche Schadensvorsorge von dem Restrisiko abgegrenzt, das als unentrinnbar hinzunehmen ist,weil seine Realisierung
dem Stand von Wissenschaft und Technik praktisch ausgeschlossen erscheint, während bereits eine entfernte Wahrscheinlichkeit des Eintritts von Risiken die staatliche Schutzpflicht auslöst. Die Anknüpfung der erforderlichen Schadensvorsorge an den Stand von Wissenschaft und Technik trägt dazu bei, den Schutzzweck des Gesetzes jeweils bestmöglich zu verwirklichen. Dem kann nur durch laufende Anpassung der für eine Risikobeurteilung maßgeblichen Umstände an den jeweils neuesten Erkenntnisstand genügt werden (BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978- 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89 , 137 ff., „Kalkar“). Eine Anlage darf daher nur genehmigt und errichtet werden, wenn Gefahren und Risiken durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage (vgl. § 9b Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 2 Nr. 3AtG) sowie durch Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter (§ 9b Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG)„praktisch ausgeschlossen“ sind. Die darin liegende Beschränkung des Schutzanspruchs Drittbetroffener auf den Ausschluss von Gefahren und Risiken
dem Maßstab „praktischer Vernunft“ entspricht im Übrigen der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 7 Abs.2 Nr. 3 und 5 AtG (vgl. zu § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG Urteil vom 22.Januar 1997 - 11 C 7.95 -, BVerwGE 104, 36 , 51; zu § 7 Abs. 2 Nr. 5AtG Urteil vom
den Maßstäben praktischer Vernunft nicht mehr in Rechnung zu stellenden Restrisikos sei, so das Bundesverfassungsgericht, mit den Grundrechten eines Betroffenen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GGvereinbar, ein grundrechtlich verbürgter Anspruch auf „Restrisikominimierung“ bestehe nicht . Da das Bundesverwaltungsgericht in dem Urteil vom 10. April 2008(Az. 7 C 39.07 , BVerwGE 131, 129 , „Zwischenlager Brunsbüttel“) ausdrücklich darauf abstellt, der Begriff der Schadensvorsorge sei im Hinblick auf den gesetzlichen Schutzzweck auszulegen, können mithin Veränderungen des Stands von Wissenschaft und Technik nicht nur bei der konkreten Anlage, sondern auch etwaige neue Erkenntnisse bezüglich eines auslegungsüberschreitenden Ereignisses bei der Auslegung durchaus in den Blick genommen werden. Zu fordern ist jedoch, dass von Seiten der Aufsichtsbehörde möglichst genaue Erkenntnisse der aufgrund veränderter Umstände neu als drohend oder angenommen bezeichneten Gefahr hinsichtlich ihrer Wahrscheinlichkeit überhaupt und dem Grad ihrer Nähe zu bestimmen sind (vgl. Jörg Martin,a.a.O., S. 246 f.). Aufgrund der langjährigen Befassung der atomrechtlichen Aufsichtsbehörde mit der kerntechnischen Anlage und des Vorhaltens von umfangreichen Unterlagen aus dem ursprünglichen Genehmigungsverfahren wie
folgenden Revisions- und
rüstverfahren liegen jedenfalls aussagekräftige Erkenntnisse bezüglich der konkreten Anlage und der technischen Umstände vor.Des Weiteren hat die hessische Aufsichtsbehörde - wie aus weiteren Verfahren, an denen die Klägerin und der Beklagte beteiligt waren -gerichtsbekannt umfassende Kenntnisse über weitere Umstände, die die Sicherheit der Anlage vor Gefahren betreffen, die von Außen auf sie einwirken könnten. Die Behörde muss demnach in der Lage sein,fundiert darzustellen, welche Ursachen von möglichen Gefahren ihr neu bekannt geworden sind und welche Ermittlungsschritte sie unternommen hat, um eine sachgerechte Prognose zu bilden, die das bisherige Wissen und die neu hinzutretenden Fakten einbeziehen.Dabei sind das mögliche Ausmaß des Schadens für das konkret oder vermeintlich als bedroht angesehene Rechts- oder Schutzgut ebenso zu berücksichtigen, wie eine möglichst umfassende Erfassung und Bewertung über den Umfang des Eingriffs auf Seiten des Betroffenen. Damit erweist sich die pauschale Annahme des Beklagten, es habe aufgrund der Ereignisse in Japan ein Sachverhalt vorgelegen, der zumindest eine Risikoneubestimmung rechtfertige, für sich genommen als ungenügend. Dies folgt bereits aus der Unbestimmtheit der vorgetragenen Befürchtungen. Dieser Umstand mag anfangs und kurzfristig noch den unbekannten Faktoren des Unfalls in Japan geschuldet gewesen sein, doch hat auch im Verlauf der weiteren Auseinandersetzung der Beteiligten keine Konkretisierung stattgefunden. Allein die Vorgabe, es sei eine Neubestimmung eines Risikos oder der Annahmen, dass Risiken bestehen könnten,vorzunehmen, stellt
den zuvor dargestellten Anforderungen keine ausreichende Grundlage für eine Anordnung
G dar. Die vom Beklagten -
träglich - hierzu ins Feld geführten Aspekte der Vorsorge gegen Erdbeben (vgl. zu dieser Problematik bereits BVerwG, Urteil vom
träglich in keiner Weise relativiert. Dass der Beklagte im Gegenteil gerade keine entsprechenden Bedenken an der Sicherheit der konkreten kerntechnischen Anlage hatte, wird aus dem in der Behördenakte dokumentierten Entwurf von Antworten des zuständigen Ministeriums deutlich, die auf die Fragen der Landtagsabgeordneten Hammann ergehen sollten (Bl. 277 ff. der Behördenakte, ohne Datum): „An der Sicherheit des Kernkraftwerks Biblis hat sich nichts geändert. Allerdings führen die Ereignisse in Japan nun in Deutschland zu einer gesellschaftspolitischen Neubewertung des Restrisikos beim Betrieb von Kernkraftwerken. … Die Blöcke Aund B des Kernkraftwerks Biblis wurden schon bei der Errichtung gegen Erdbeben ausgelegt. Aufgrund der Weiterentwicklung des Standes von Wissenschaft und Technik hat die hessische Aufsichtsbehörde im Jahre 2000 auf der Basis von umfangreichen gutachterlichen Untersuchungen und Bewertungen … ein neues Bemessungserdbeben festgelegt und der zukünftigen Auslegung der Anlagen zugrunde gelegt. … Das hessische Umweltministerium hat im März 2002 mit dem Bundesumweltministerium unter Bundesumweltminister Trittin das Ergebnis der Bewertung zum Bemessungserdbeben abgestimmt. Von Seiten des Bundesumweltministeriums bestanden keine Einwände gegen die Vorgehensweise bei der Festlegung des Bemessungserdbebens. …Die
rüstung der Blöcke A und B des Kernkraftwerks Biblis auf der Basis des im Jahr 2000 festgelegten Bemessungserdbebens erfolgt kontinuierlich und ist für die wesentlichen Sicherheitssysteme weitgehend abgeschlossen.“ Der Beklagte hat auch nicht in Ansätzen eventuell neue oder später gewonnene wissenschaftliche Erkenntnisse dazu vorgestellt,dass sich an den ursprünglichen Ergebnissen der Prüfung der Genehmigungsunterlagen in diesen Punkten etwas geändert hätte.Soweit im Verlauf des späteren Verwaltungsverfahrens oder des Gerichtsverfahrens auf andere Gesichts- bzw. Gefährdungspunkte, die Anlage der Klägerin betreffend, abgestellt wird, z.B. die Gefahr terroristischer Anschläge oder ziviler Unfälle (wie Flugzeugabstürze), ist kein Zusammenhang mit „den Ereignissen in Japan“ festzustellen. Zuletzt hat auch das im vorliegenden Verfahren -
Ansicht des Beklagten - federführende BMU noch im Zusammenhang mit der sogenannten Laufzeitverlängerung der Kernkraftwerke durch die 11. Novelle des Atomgesetzes darauf hingewiesen, dass ein im internationalen Maßstab besonders hoher Sicherheitsstandard deutscher Kernkraftwerke gegeben sei. Im Ergebnis ist daher festzustellen, dass mangels konkreter
weise einer gegenüber der ergangenen Genehmigung veränderten Sachlage („Zustand“) bei Erlass der streitbefangenen Anordnung weder das Vorliegen einer Gefahr noch Anhaltspunkte für einen Gefahrenverdacht bejaht werden können. Zudem bestehen auch keine Hinweise dafür, dass die Notwendigkeit einer weitergehenden Risikovorsorge hätte angenommen werden können und zwar unabhängig davon, ob eine solche bei § 19 Abs. 3 AtG zu berücksichtigen ist.Die tatsächlich bestehenden Risiken der Sicherheit der Anlage vor Erdstößen und auch vor Überschwemmungen wurden hingegen im Genehmigungsverfahren und in späteren Anordnungen berücksichtigt.Diesbezüglich hat der Beklagte keine veränderten tatsächlichen Umstände vorgetragen oder behauptet. b) Die Anordnung ist des Weiteren deshalb zu beanstanden, weil die Aufsichtsbehörde die - im Falle des Vorliegens der gesetzlichen Voraussetzungen - erforderliche Betätigung des Ermessens nicht vorgenommen hat.
dem Wortlaut des § 19 Abs. 3 Satz 1 AtG steht der Aufsichtsbehörde hinsichtlich des „Ob“ als auch des „Wie“ einer aufsichtsrechtlichen Anordnung Ermessen zu,d.h. der Behörde ist ein Entschließungs- und ein Auswahlermessen eingeräumt.
dem ausdrücklichen Hinweis des Beklagten und dem in der Behördenakte dokumentierten Geschehensablauf hat die Aufsichtsbehörde selbst kein entsprechendes Ermessen ausgeübt,sondern die Entscheidung lediglich an der ihrer Ansicht
bestehenden Anweisung des Bundesministeriums ausgerichtet. Diese Ausführungen verkennen die notwendige Eigenständigkeit der im Rahmen des § 19 Abs. 3 AtG geforderten Ermessensausübung durch die für die Atomaufsicht zuständige Behörde. Entgegen der Auffassung des Beklagten muss eine Abwägung der gegenläufigen Interessen Gegenstand der der Aufsichtsbehörde obliegenden Ermessensentscheidung sein, die in der Anordnung vom 18. März 2011fehlt. Wegen des Ermessensausfalls erweist sich daher die Anordnung von Anfang an als rechtswidrig, da auch eine Ermessensreduktion auf Null nicht angenommen werden kann.
G „kann“ die Aufsichtsbehörde die notwendigen Maßnahmen zur Abwendung der angenommenen Gefahr oder des Gefahrenverdachts anordnen. Damit ist sie nicht nur zu einer entsprechenden Entscheidung ermächtigt,sondern auch ausdrücklich gehalten, Ermessen auszuüben, also den Zweck der Ermächtigung zu beachten und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (vgl. § 40 HVwVfG). Ermessensfehler liegen dann vor, wenn die zuständige Behörde den Zweck des ihr eröffneten Ermessens verkennt, insbesondere relevante Tatsachen nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen anstellt, den ihr gesetzten Rahmen, etwa durch unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Maßnahmen,überschreitet oder gar kein Ermessen ausübt (vgl. Kopp/Ramsauer,VwVfG, Kommentar, 13. Aufl. 2012, § 40 Rdnr. 58 ff.). Eine Heilung der fehlerhaften oder unvollständigen Ermessensentscheidung kann unter Umständen durch
holen erfolgen (vgl. Kopp/Ramsauer,a.a.O. Rdnr. 68 ff.). Jedoch kann die zuständige Behörde ihre Ermessenerwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren lediglich „ergänzen“ (§ 114 Satz 2 VwGO), was ein erstmaliges Ausüben von Ermessen zu diesem Zeitpunkt ausschließt (BVerwG,Urteil vom
einer sehr kurzen Schilderung des Sachverhalts auf den Satz: „Da sich gerade bei älteren Anlagen die Frage
den in der Auslegung berücksichtigten Szenarien in besonderer Weise stellen kann, haben sich die Bundesregierung und die Ministerpräsidenten der Bundesländer mit Kernkraftwerken dazu entschlossen, diese Anlagen für den Zeitraum der Überprüfung vom Netz zu nehmen.“ Damit lässt die Anordnung Ermessenserwägungen der Aufsichtsbehörde nicht erkennen, sondern stellt dar, dass andere Stellen - nämlich die Bundesregierung und Ministerpräsidenten -über die Ausführung der Anordnung entschieden haben; Stellen der Exekutive mithin, die im Rahmen der von § 19 Abs. 3 AtGvorgesehenen Aufsicht unzuständig waren (vgl. Kloepfer/Bruch,a.a.O., S. 387 f.). Aus den vorgelegten Akten ergeben sich ebenfalls keine Ermessenserwägungen. Die bloße Bezeichnung des angenommenen Sachverhalts, der politischen Konsequenzen und der Hinweis auf eine Forderung des BMU oder des Bundestages ersetzen nicht das notwendige Ausüben eigenen Ermessens. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat bereits mit Beschluss vom 9. Juli 1998(Az. 9 R 2394/93 , RdE 1999, 235) ausdrücklich auf die Zuständigkeit der Landesbehörde hingewiesen, die durch interne Absprachen oder Weisungen der Hoheitsträger nicht negiert wird. Muss ein vollständiger Ermessensausfall auf Seiten der zuständigen Aufsichtsbehörde festgestellt werden, so ist die ausgesprochene Verfügung rechtswidrig. Dieses Fehlen von Ermessenserwägungen wäre nur dann unschädlich,wenn es auf die Ausübung des Ermessens durch die bestellten Sachwalter nicht ankäme, also unter keinem denkbaren Gesichtspunkt eine andere als die getroffene Entscheidung rechtmäßig sein könnte.Eine solche Ermessensreduzierung „auf Null“ kann aus allgemeinen Erwägungen, aber auch wegen der Besonderheiten des konkreten Falles indes nicht angenommen werden. Die Regelung über Möglichkeiten der Aufsichtsbehörde - im Falle der Annahme, die Voraussetzungen der Norm lägen vor - in § 19 Abs. 3 S. 1 und 2 AtG mit den genannten Regelbeispielen ist ein Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in Verbindung mit dem das Atomrecht beherrschenden Prinzip der Abwägung der Risiken,die je
Schwere der Gefahr, der Möglichkeit des Bestehens einer Gefahr (Gefahrverdacht) oder einer beabsichtigten Minimierung der vorhandenen Risiken auch eine Differenzierung in der Art, dem Umfang und der Schwere der zu treffenden Maßnahme fordern. Nur wenn dem so ist, genügt die Ermächtigung zum Erlass der hier in Rede stehenden Maßnahmen bis hin zur endgültigen Einstellung des Leistungsbetriebs dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes und seiner Ausgestaltung durch die Wesentlichkeitslehre. Diese Forderung
Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit setzt sich in der Anwendung der Norm selbst fort. Ein Automatismus derart, dass bei angenommenen oder auch nur befürchteten Fällen einer möglichen Gefahr auch gravierende Einschnitte in das durch Genehmigungsbescheid konstituierte Recht zum Betrieb einer kerntechnischen Anlage verfügt werden könnten, begegnet mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG verfassungsrechtlichen Bedenken.Daher hat die Ausübung dieses durch das Wort „kann“eröffneten Ermessens besondere verfassungsrechtliche Bedeutung. Ein vorläufiges Verbot der Wiederaufnahme des Leistungsbetriebs kann nur dann mit Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar sein,wenn die Entscheidung verhältnismäßig ist, wobei sämtliche Umstände in den Blick zu nehmen sind, d.h. nicht nur der konkrete Sachverhalt mit der (angenommenen Gefahrenlage) und die Auswirkungen auf die bedrohten Rechtsgüter, sondern auch die Folgen für den Betroffenen. Gerade angesichts der Umstände der wenige Monate vor der streitbefangenen Anordnung im Zusammenhang mit der Novellierung des Atomgesetzes von der Bundesregierung und dem zuständigen Bundesministerium vorgetragenen Begründung des Gesetzes, die Sicherheit der deutschen Atomkraftwerke sei gewährleistet, ist auf die Abwägung der Interessen besonderer Wert zu legen (vgl. zu den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbotes:BVerfG, Urteil vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 - BVerfGE 38, 348 ,367 f.). Auch das Kernkraftwerk Biblis, dem nunmehr in der angegriffenen Anordnung wie anderen älteren Kernkraftwerken eine exponierte Stellung zugewiesen wird, wurde im Zusammenhang mit der zuvor beschlossenen Gesetzesnovellierung von der Bundesregierung und den Antragstellern der Gesetzesänderung als so sicher dargestellt, dass eine Strommenge dem davor bestehenden Kontingent hinzugegeben werden könnte (vgl. BT-Drs. 17/3051 ). Dass in den Monaten zwischen der gesetzgeberischen Entscheidung über die Verlängerung des Leistungsbetriebs durch Heraufsetzung der sogenannten Reststrommengen und dem Unfall im japanischen Kernkraftwerk Erkenntnisse gewonnen worden wären, die eine Neubewertung der soeben beschlossenen Gesetzesnovellierung erforderlich machten, lässt sich dem Vortrag des Beklagten nicht entnehmen. c) Zuletzt ist unabhängig von der fehlenden Ermessensausübung durch die hessische Aufsichtsbehörde festzustellen, dass die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme „Verbot der Wiederaufnahme des Leistungsbetriebs des Kernkraftwerks“ nicht gegeben war.Der Beklagte hat pauschal mit dem nicht unerheblichen Eingriff -der Verhinderung der Aufnahme des Leistungsbetriebs
Abschluss der laufenden Revisionsarbeiten - auf nicht überschaubare und unter Sicherheitsaspekten völlig unterschiedlich gewichtige oder zu gewichtende Szenarien einer möglichen Beeinträchtigung durch Erdbeben und anschließende Springfluten reagiert. Eine Abwägung der Maßnahme unter den Gesichtspunkten der Geeignetheit, der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erfolgte nicht. Diese Abwägung ist aber notwendiger Bestandteil der Ermächtigungsgrundlage. Der Senat hält an der vom
folgend BVerwG, Urteil vom 2. Juli 2008 - 7 C 38.07 -, BVerwGE131, 259). Der einstweiligen Einstellung des Leistungsbetriebs entspricht das Verbot, im maßgeblichen Zeitpunkt den Leistungsbetrieb wieder aufzunehmen. Der vom Beklagten in dem angegriffenen Verwaltungsakt allein geltend gemachte Umstand, dass durch „die Ereignisse in Japan“ eine Neubewertung des Sicherheitskonzepts und der Szenarien erforderlich geworden sei, mag für den Gesetzgeber und die Genehmigungspraxis zukünftiger Genehmigungsverfahren relevant werden. Für die Frage
der Verhältnismäßigkeit einer entsprechenden
träglichen Anordnung bei Vorliegen von Genehmigungen zum Leistungsbetrieb von Kernanlagen reicht dieser Ansatz nicht aus. Ansonsten würde ein ausdifferenziertes System durch eine Regelung ersetzt, die den „Bruch“ mit dem bisherigen deterministischen Konzept der atomrechtlichen Anlagen-und Betriebsgenehmigung nicht ausreichend begründet und Störfälle gleich welcher Art mit einem pauschalen Gebot zur - vorläufigen -Betriebseinstellung beantwortet. Der hierin liegende Verstoß gegen das rechtsstaatliche Übermaßverbot, dem auch § 19 Abs. 3 AtGentsprechen muss, der nur geeignete, erforderliche und angemessene Auflagen zulässt, führt mithin bereits zur Rechtswidrigkeit der Anordnung. Die Verhältnismäßigkeit ist auch deshalb zu verneinen, weil der Beklagte nicht ausreichend geltend gemacht hat, dass vorrangige öffentliche Belange oder ein schutzwürdiges, berechtigtes Interesse der anderweitig Betroffenen ausnahmsweise das private wie öffentliche Interesse am Bestandsschutz der ergangenen Genehmigungen zum Betrieb der Anlage überwiegen. Die
den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbotes gebotene Abwägung entzieht sich ihrer Natur
einer erschöpfenden Kasuistik, die an die Stelle einer konkreten Abwägung im Einzelfall treten könnte. In Anbetracht dieser Schwierigkeit und im Hinblick darauf, dass ein Eingriff in das Eigentum zumindest in Frage steht - auch wenn vertreten wird, die Anordnung könne in verfassungsrechtlich zulässiger Weise Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen - ist es unter dem Gesichtspunkt der Gesetzmäßigkeit der zuständigen Aufsichtsbehörde nicht zu akzeptieren, wenn diese Abwägung nicht dem pflichtgemäßen Ermessen der Verwaltung überlassen bleibt, sondern pauschal und für mehrere Anlagen im Bundesgebiet ergeht. Die enge Begrenzung des Ermessens durch den Gesetzeszweck und die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbotes sollen eine willkürliche Handhabung der Aufsichtspflicht durch die Behörden ausschließen und eine rechtsstaatlichen Erfordernissen genügende richterliche Kontrolle im Einzelfall ermöglichen. Hierbei muss beachtet werden, dass die von § 19 Abs. 3 Satz 2 AtG genannten Regelbeispiele für mögliche Anordnungen der Aufsichtsbehörde zwar bereits ein gewisses Handlungskonzept vorgeben. Insbesondere im Hinblick auf die in Satz 2 Nr. 3 genannte Möglichkeit der vorläufigen Einstellung des Leistungsbetriebs kann die Angemessenheit jedoch nur dann
vollzogen werden, wenn die Aufsichtsbehörde für jeden Einzelfall die Relation zwischen der - von ihr angenommenen -Gefahr, dem Gefahrverdacht oder dem bestehenden Risiko und den in Betracht zu ziehenden Folgen des Eintritts dieser Risiken mit den Folgen für den Betreiber abwägt. Die Aufsichtsbehörde hat daher zu berücksichtigen, ob im maßgeblichen Zeitpunkt auch gleich effektive mildere Mittel zur Abwehr der von ihr befürchteten Gefahren in Betracht gezogen werden können. Eine solche Abwägung, etwa ob im vorliegenden Fall die Möglichkeit bestanden hätte, die vorgesehene Sicherheitsüberprüfung im Verlauf der regulären Revisionsarbeiten zu beginnen und sodann auch parallel zum Leistungsbetrieb durchzuführen, ist weder Gegenstand der Begründung des angegriffenen Bescheides noch ergibt sich ein solcher Abwägungsvorgang aus den vorgelegten Unterlagen. Nur im Fall einer solchen individuellen Abwägung im Einzelfall erscheint es verfassungsrechtlich unbedenklich, etwa in besonders gefährdeten Gebieten und im Wege einer Prüfung, ob eine Notsituation vorliegt,auch das Verbot der Wiederaufnahme des Leistungsbetriebs wegen der Gefahren durch Erdbeben oder Überflutungen anzuordnen. Die Auswahl der konkreten Anlage gemeinsam mit anderen Kernkraftwerken unter dem Aussonderungsgesichtspunkt des Alters der Anlage widerspricht ebenfalls rechtsstaatlichen Grundsätzen.Aufgrund der im Atomgesetz vorgegebenen Regelung, dass nur sichere Anlagen betrieben werden dürfen, kann das Datum der Errichtung oder der Inbetriebnahme einer Anlage jedenfalls dann kein geeignetes Kriterium einer unterschiedlichen Anordnung von Stilllegungsmaßnahmen sein, wenn diese lediglich damit begründet werden, es müsse eine Sicherheitsüberprüfung stattfinden. Vielmehr wäre es erforderlich gewesen, konkrete und entweder in der jeweiligen Anlage oder in ihrer örtlichen Lage begründete Annahmen dafür zu finden, dass diese Anlage sich von denjenigen unterscheidet, bei denen die Sicherheitsüberprüfungen neben dem laufenden Betrieb stattfinden konnten, etwa aufgrund technischer Besonderheiten. Derartige Annahmen oder Unterschiede sind von dem Beklagten nicht benannt worden, was sich daraus erklären lässt,dass die entsprechenden Vorgaben - wie er selbst einräumt - nicht von ihm, sondern von politischen Entscheidungsgremien getroffen worden waren. III. Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte gemäß § 154 Abs.1 VwGO zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der außergerichtlichen Kosten folgt aus § 167VwGO i.V.m. § 709 ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen für eine Zulassung durch das Gericht - § 132 Abs. 2 VwGO - nicht vorliegen. Beschluss: Der Streitwert wird auf 30.000.000 Euro (in Worten: dreißig Millionen Euro) festgesetzt. Gründe: Der Streitwert ist unter Beachtung des § 52 Abs. 1 GKGfestzusetzen. Der Senat sieht das wirtschaftliche Interesse der Klägerin ursprünglich auf den bei Wiederaufnahme des Leistungsbetriebs des Kraftwerks
Abschluss der Revisionsarbeiten erzielbaren Gewinn (vor Steuern) gerichtet an.Durch die Erledigung der Anordnung ist an die Stelle des für den Zeitraum des erzwungenen weiteren Stillstands erzielbaren Gewinns der geltend gemachte Anspruch auf Schadensersatz getreten. Die von der Klägerin entsprechend der gerichtlichen Aufforderung näher dargelegte Summe übersteigt die vom Gesetz vorgegebene Maximalhöhe der Streitwertfestsetzung deutlich. Auch unter Berücksichtigung eines vom Beklagten geltend gemachten Mitverschuldens der Klägerin und der Möglichkeit der verzögerten Beendigung der regulären Revisionsarbeiten sieht der Senat den Streitwert von 30 Millionen Euro als sachgerecht an. Eine Reduzierung des Streitwerts kommt für die Fortsetzungsfeststellungsklage auch bei Anwendung der Regelungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in Nr. 1.3 vom 7. / 8. Juli 2004(abgedruckt z.B. in: Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, Anh. § 164Rdnr. 14; ebenso: www.bverwg.de/medien/pdf/streitwertkatalog.pdf)nicht in Betracht. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 GKG i.V.m.§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). Permalink: http://openjur.de/u/614401.html Kommentare
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.