tragshaushaltsgesetz 2010) vom
tragshaushaltsgesetz 2009) vom
tragshaushaltsgesetz 2010) vom 11. Oktober 2010 (Nds. GVBl. S. 471), in Verbindung mit dem Einzelplan 13 Kapitel 1302 Titel 351 11-7 und dem Einzelplan 13 Kapitel 5131 Titel 919 11-8 sowie § 1 Satz 1 des Haushaltsgesetzes 2010, geändert durch das
tragshaushaltsgesetz 2010 in Verbindung mit dem Einzelplan 13 Kapitel 1301 Titel 015 11-3. Das Verfahren betrifft zum einen die Frage, ob es mit Art. 71 Satz 2 i.V.m. Satz 3 der Niedersächsischen Verfassung (NV) vereinbar ist, dass § 3 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 2009 in der Fassung des Dritten
tragshaushaltsgesetz 2009 (im Folgenden nur: 3.
tragshaushaltsgesetz 2009) und § 3 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 2010 das Niedersächsische Finanzministerium ermächtigen, in den Haushaltsjahren 2009 und 2010 zur Deckung von Ausgaben Kredite vom Kreditmarkt bis zur Höhe von jeweils 2,3 Mrd. € aufzunehmen, deren Höhe die Summe der Ausgaben für die eigenfinanzierten Investitionen im Haushaltsjahr 2009 um 998 Mio. € und im Haushaltsjahr 2010 um 1,061 Mrd. € übersteigen. Zum anderen wirft das Verfahren die Frage auf, ob § 1 Satz 1 des Haushaltsgesetzes 2010, geändert durch das
tragshaushaltsgesetz 2010 (im Folgenden nur: Haushaltsgesetz 2010) in Verbindung mit dem Einzelplan 13 Kapitel 1302 Titel 351 11-7 und dem Einzelplan 13 Kapitel 5131 Titel 919 11-8 gegen die verfassungsgeschützten Grundsätze der Haushaltswahrheit und der Haushaltsklarheit dadurch verstößt, dass zur Deckung von Ausgaben auf die allgemeine Rücklage in Höhe von 730 Mio. € zurückgegriffen wird. Ferner betrifft das Verfahren die Frage, ob § 1 Satz 1 des Haushaltsgesetzes 2010 in Verbindung mit dem Einzelplan 13 Kapitel 1301 Titel 015 11-3 den verfassungsgeschützten Grundsatz der Jährlichkeit der Haushaltsplanung deshalb verletzt, weil der im März 2010 fällige Erstattungsanspruch des Bundes aus der Umsatzsteuerverteilung 2009 nicht im Haushaltsplan 2010 berücksichtigt worden ist. I. 1. Durch § 1 Satz 1 des Haushaltsgesetzes 2009 wurde der Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2009 in Einnahme und Ausgabe auf 24 745 212 000 € festgestellt. § 3 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 2009 ermächtigte das Niedersächsische Finanzministerium, im Haushaltsjahr 2009 zur Deckung von Ausgaben Kredite vom Kreditmarkt bis zur Höhe von 250 000 000 € aufzunehmen. Der Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2009 sah in seiner ursprünglichen Fassung in Einzelplan 13 Kapitel 1302 Titel 351 11-7 in Verbindung mit dem Einzelplan 13 Kapitel 5131 Titel 919 11-8 zum Ausgleich des Haushalts eine Entnahme aus der allgemeinen Rücklage in Höhe von 425 948 000 € vor. In Einzelplan 13 Kapitel 1320 Titel 133 11-8 war ein Ertrag von rund 280 000 000 € aus der Veräußerung von Stammkapital an der Nord/LB veranschlagt. Das Haushaltsgesetz 2009 erfuhr in der Folgezeit mehrfache Änderungen. Das Gesetz zur Änderung des Haushaltsgesetzes 2009 (
tragshaushaltsgesetz 2009) und zur Umsetzung des Konjunkturpakets II vom
tragshaushaltsgesetz 2009, Nds. GVBl. S. 203). § 1 Satz 1 des Haushaltsgesetzes 2009 in der Fassung des 2.
tragshaushaltsgesetzes 2009 stellte den Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2009 in Einnahme und Ausgabe nunmehr auf 25 624 721 000 € fest. § 3 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 2009 und Einzelplan 13 Kapitel 1320 Titel 133 11-8 erfuhren wiederum keine Änderung. Die Entnahme aus der allgemeinen Rücklage erhöhte sich auf 742 284 000 €.
dem Ergebnis der Steuerschätzung vom
tragshaushaltsgesetzes 2009 beim Niedersächsischen Landtag ein. Darin war eine Erhöhung der Kreditaufnahmeermächtigung auf 2,3 Mrd. € vorgesehen. Diese Nettokreditaufnahme überstieg die eigenfinanzierten Investitionen
€. Hierzu führte die Begründung des Gesetzentwurfs unter anderem aus, dass aufgrund der weltweiten Entwicklungen im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise eine massive Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts eingetreten sei. Die Begründung des Gesetzentwurfs stützte diese Beurteilung insbesondere auf die Gemeinschaftsdiagnose der führenden Wirtschaftsforschungsinstitute vom 21. April 2009 und das Ergebnis der Frühjahrsprojektion der Bundesregierung. Infolge eines massiven wirtschaftlichen Einbruchs und abweichend von einer konjunkturellen Normalsituation sei ein außergewöhnlicher Rückgang des Bruttoinlandsprodukts von 6 % zu erwarten. Die Binnenkonjunktur werde sich durch eine geringe Investitionstätigkeit erheblich abschwächen. Als Folge seien die Produktionskapazitäten in Deutschland bei weitem nicht ausgelastet. Aus dieser Entwicklung leite sich für den Arbeitsmarkt die Annahme einer starken Zunahme der Arbeitslosigkeit auf jahresdurchschnittlich 3,7 Mio. Personen ab. Die Bundesregierung habe ebenfalls eine ernsthafte und
haltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts angenommen und zur Grundlage ihrer Haushaltsentscheidungen gemacht. Die Feststellungen für die Bundesebene träfen auch für die gesamtwirtschaftliche Situation in Niedersachsen zu. Die die Grenze des Art. 71 Satz 2 NV überschreitende Nettokreditaufnahme sei erforderlich, um die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Rahmen des Art. 71 Satz 3 NV abzuwehren. Substantielle Einnahmeverbesserungen seien für Niedersachsen derzeit nicht erreichbar. Ein Ausgleich der erwarteten Steuermindereinnahmen wäre daher nur durch weitreichende Ausgabenkürzungen im konsumtiven Bereich umzusetzen. Eine sinkende staatliche
frage würde die Konjunktur jedoch zusätzlich belasten und die
WG) bestehende Verpflichtung verletzen, bei wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen des Landes die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beachten. Darüber hinaus hielten es Bund und Länder in großer Übereinstimmung für geboten, zur Abwehr der Störung in den Jahren 2009 und 2010 über die bisherige Planung hinaus zusätzliche Mittel für Investitionen der Kommunen und der Länder zu mobilisieren. In Niedersachsen ermögliche die Umsetzung des Zukunftsinvestitionsgesetzes im Rahmen des Konjunkturpakets II mit einem Programmvolumen von gut 1,2 Mrd. € eine Vielzahl zusätzlicher Maßnahmen in 2009 und 2010, zu denen noch rund 163 Mio. € für das sogenannte Aufstockungsprogramm des Landes hinzukämen. Die vorgesehene Kreditermächtigung sei erforderlich, um die Handlungsfähigkeit des Staates und damit auch das Ziel der Haushaltskonsolidierung mittelfristig zu sichern. Zur Einbringung des Gesetzentwurfs des 3.
tragshaushaltsgesetzes 2009 führte der Niedersächsische Finanzminister in der
haltigen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts unumgänglich. Mit dem Ziel, eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren, unterstütze der Bund im Rahmen des Konjunkturpakets II zusätzliche Investitionen der Kommunen und der Länder. Für die „Initiative Niedersachsen“ stünden rund 1,4 Mrd. € bereit. Investiert werde in Bildung und Hochschulen, energetische Sanierung und Infrastrukturmaßnahmen. Im 3.
tragshaushalt 2009 seien infolge der Verschärfung des Einstellungsstopps die Personalausgaben gegenüber dem 2.
tragshaushalt 2009 um 10,5 Mio. € reduziert worden. Weitere Einsparungen würden dadurch erzielt, dass der Aufbau des Sondervermögens „Niedersächsischer Versorgungsfonds“ zurückgestellt werde und aus der Versorgungsrücklage 69 Mio. € entnommen würden. Die Veräußerung von Stammkapital an der Nord/LB solle angesichts der Auswirkungen der Finanzmarktkrise um ein Jahr verschoben werden. Der Präsident des Niedersächsischen Landesrechnungshofs führte vor dem Ausschuss für Haushalt und Finanzen am 30. September 2009 aus, er stimme der Begründung des Gesetzentwurfs für das 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 zwar insoweit zu, als dort ausgeführt sei, die Haushalts- und Finanzplanung der öffentlichen Haushalte müsse den weltweiten Entwicklungen im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise Rechnung tragen. Die veränderten Rahmenbedingungen würden aber nicht dazu führen, dass im Haushaltsjahr 2009 eine Nettokreditaufnahme von 2,3 Mrd. € notwendig sei. Die Mehrausgaben infolge des Niedersächsischen Zukunftsinvestitionsgesetzes seien mit dem 1.
tragshaushalt 2009 gegenfinanziert worden. Mit dem 2.
tragshaushalt 2009 seien weitere, nicht konjunkturbedingte Mehrausgaben des Landes finanziert worden. Ausgabeseitig gebe es daher keinen Handlungsbedarf. Mit dem 3.
tragshaushalt 2009 seien nur die konjunkturbedingten Steuermindereinnahmen auszugleichen, die ausweislich der regionalisierten Steuerschätzung für das Haushaltsjahr 2009 brutto 1,261 Mrd. € betrügen. Zum Ausgleich des Haushalts 2009 würden somit höchstens 1,261 Mrd. € benötigt. Dieser Betrag begrenze haushalts- und verfassungsrechtlich die Höhe der Neuverschuldung. Auch diese Obergrenze müsse aber nicht ausgeschöpft werden, da das niedersächsische Steuer-Ist-Aufkommen deutlich höher sei, als es die Steuerschätzung im Mai prognostiziert habe. Entgegen der Begründung des Gesetzentwurfs sei es nicht zulässig, durch eine überhöhte Kreditaufnahme die Handlungsfähigkeit des Landes und damit auch das Ziel der Haushaltskonsolidierung mittelfristig zu sichern. Die planmäßige Bildung haushaltsrechtlicher Reserven durch Schonung der allgemeinen Rücklage und durch den Verzicht auf den Verkauf von Stammkapital der Nord/LB zur mittelfristigen Sicherung der Handlungsfähigkeit sei mit Art. 71 NV unvereinbar. In der
tragshaushaltsgesetzes 2009 legten Mitglieder der die Landesregierung tragenden Landtagsfraktionen dar, dass auch ihrer Auffassung
eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gegeben sei. Das Land könne gegen die Krise nicht ansparen. Einnahmeausfälle könnten nicht durch Ausgabenkürzungen aufgefangen werden, da das Land sonst als Investor und Motor bei konjunkturbelebenden Maßnahmen ausfallen würde. Die Krise verlange antizyklisches Handeln, das nur mittels der höheren Neuverschuldung darstellbar sei. Die Regierungsfraktionen teilten auch nicht die vom Landesrechnungshof geäußerte Kritik an der Kreditaufnahme. Sie schlössen sich der Begründung des Gesetzentwurfs ausdrücklich an. Soweit der Landesrechnungshof bemängelt habe, die Kreditermächtigung dürfe wegen des Jährlichkeitsprinzips nicht der Sicherung der mittelfristigen Handlungsfähigkeit dienen, sei die Begründung des Gesetzentwurfs lediglich missverständlich. Es habe deutlich gemacht werden sollen, dass der zur Abwehr der Störungslage erforderliche Verzicht auf Einnahmeerhöhungen bzw. Ausgabenkürzungen geeignet sei, die Handlungsfähigkeit des Landes zu sichern. Die vorgesehene Kreditaufnahme sei auch verfassungsgemäß, soweit sie die eigenfinanzierten Investitionen des Landes um 998 Mio. € übersteige.
dem Ergebnis der Mai-Steuerschätzung beliefen sich die für 2009 zu erwartenden Steuermindereinnahmen auf 1,261 Mrd. €. Sie seien damit sogar um 260 Mio. € höher als die die eigenfinanzierten Investitionen übersteigende Kreditermächtigung von 998 Mio. €. Ferner sei es zulässig, von der Entnahme aus der allgemeinen Rücklage und dem Verkauf von Stammkapital der Nord/LB abzusehen. Zudem entspreche es allgemeiner niedersächsischer Haushaltspraxis, auch bei kreditfinanzierten Haushalten Rücklagen zu erhalten und zeitbestimmt einzusetzen. Eine rechtliche Verpflichtung, vorrangig Mittel der allgemeinen Rücklage zu entnehmen oder Vermögen des Landes zu einem bestimmten Zeitpunkt einzusetzen, bestehe
der Niedersächsischen Verfassung nicht. Der Niedersächsische Finanzminister führte in der
der Niedersächsischen Verfassung gebe es keine Abhängigkeit zwischen den Steuermindereinnahmen und der Höhe der Nettokreditaufnahme. Das Land könne gegen die Einnahmeausfälle, die aufgrund der Mai-Steuerschätzung erkennbar geworden seien, nicht mit Haushaltssperren, Einstellungsstopps oder Ähnlichem angehen. Einsparungen in dieser Größenordnung wären nur möglich, indem Baumaßnahmen und Investitionen nicht getätigt, Bauaufträge für den Straßenbau nicht erteilt oder Fahrzeuge und Geräte nicht gekauft würden. Solche Maßnahmen würden die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts aber noch verschärfen. Die vorgeschlagene Kreditaufnahme sei deshalb wegen der krisenbedingten Steuerausfälle und zur Finanzierung der weiteren Ausgaben notwendig. Mitglieder der Oppositionsfraktionen äußerten sich im Rahmen der parlamentarischen Beratungen unter anderem dahin, dass es zwar richtig sei, die Ausgabenseite nicht zu verändern. Dies wäre ein prozyklisches Verhalten und nicht angemessen. Die Veränderungen auf der Einnahmeseite seien allerdings nicht zu akzeptieren. Basis des 3.
tragshaushalts 2009 müsse die Mai-Steuerschätzung sein, aufgrund der Steuermindereinnahmen in Höhe von etwa 1,3 Mrd. € zu erwarten seien. Eine Nettokreditaufnahme, die die eigenfinanzierten Investitionen übersteige, sei nur als ultima ratio zulässig. In einer solchen Situation dürfe das Land die Einnahmeseite des Haushalts nicht noch einmal durch eigene Maßnahmen verschlechtern. Die Rücklagenentnahme und der ursprünglich vorgesehenen Verkauf der Anteile am Stammkapital der Nord/LB dürften daher nicht unterbleiben. Der Ausschuss für Haushalt und Finanzen empfahl dem Niedersächsischen Landtag in seiner Beschlussempfehlung vom 21. Oktober 2009, den Gesetzentwurf des 3.
tragshaushaltsgesetzes 2009 mit den von den Fraktionen der CDU und FDP vorgeschlagenen Änderungen anzunehmen. Der 16. Niedersächsische Landtag beschloss das 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 in seiner
der Verkündung in Kraft. Ein Änderungsantrag der Landtagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen, der die Verringerung der Kreditaufnahmeermächtigung auf 1,55 Mrd. € und Entnahmen aus Rücklagen in Höhe von 917,4 Mio. € zum Gegenstand hatte, blieb ohne Mehrheit. Das 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 sieht eine Verminderung des Haushaltsvolumens auf 25 464 019 000 € vor. Die Kreditaufnahmeermächtigung erhöht sich von 250 Mio. € auf 2,3 Mrd. €. Die im 2.
tragshaushalt 2009 vorgesehene Entnahme aus der allgemeinen Rücklage in Höhe von 742 284 000 € ist im 3.
tragshaushalt 2009 nicht mehr enthalten. Außerdem sieht der 3.
tragshaushalt 2009 keinen Erlös aus der ursprünglich geplanten Veräußerung von Stammkapital der Nord/LB mehr vor.
der Regionalisierung für Niedersachsen Steuereinnahmen einschließlich der Kompensation für die Kraftfahrzeugsteuer in Höhe von 16,91 Mrd. €. Die Mittelfristige Planung (Mipla) der Niedersächsischen Landesregierung für 2008 - 2012 war noch von Steuereinnahmen in Höhe von 19,3 Mrd. € ausgegangen.
dem Ergebnis der Steuerschätzung betrugen die Steuermindereinnahmen gegenüber der Mipla somit 2,39 Mrd. €. Die Niedersächsische Landesregierung brachte unter dem 25. August 2009 beim Niedersächsischen Landtag den Entwurf eines Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 2010 einschließlich des Entwurfs des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 2010 (Gesamtplan) ein. Der Gesetzentwurf sah vor, den Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2010 in Einnahme und Ausgabe auf 25 165 462 000 € festzustellen. Ferner sollte das Finanzministerium ermächtigt werden, im Haushaltsjahr 2010 zur Deckung von Ausgaben Kredite vom Kreditmarkt bis zur Höhe von 2,3 Mrd. € aufzunehmen. Zur Begründung führte die Landesregierung unter anderem aus, eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts werde auch im Haushaltsjahr 2010 vorliegen. Die deutsche Wirtschaft befinde sich
den Feststellungen der führenden Wirtschaftsforschungsinstitute in ihrer Gemeinschaftsdiagnose vom 21. April 2009 in der tiefsten Rezession seit der Gründung der Bundesrepublik. Die Produktionskapazitäten in Deutschland würden bei weitem nicht ausgelastet sein. Aus dieser Entwicklung leite sich eine starke Zunahme der Arbeitslosigkeit ab. Auch
den übrigen aktuellen Wirtschaftsdaten und den in die Zukunft reichenden Indikatoren sei sicher davon auszugehen, dass eine konjunkturelle Normallage im Haushaltsjahr 2010 nicht erreicht werden könne.
der aktuellen gesamtwirtschaftlichen Vorausschätzung der Bundesbank (Monatsbericht Juni 2009) zeichne sich für das Jahr 2010 vielmehr eine unverändert niedrige Wirtschaftsaktivität ab. Die Feststellungen und Prognosen für die Bundesebene träfen auch für die gesamtwirtschaftliche Situation in Niedersachsen zu. Es sei deshalb notwendig, im Haushaltsplanentwurf 2010 eine Nettokreditaufnahme in Höhe von 2,3 Mrd. € zu veranschlagen, die um 1,061 Mrd. € über der Grenze der eigenfinanzierten Investitionen
Substanzielle Einnahmeverbesserungen seien für das Land Niedersachsen derzeit nicht erreichbar. Ein Ausgleich der erwarteten Mindereinnahmen wäre daher - soweit möglich - nur durch weitreichende Ausgabenkürzungen im konsumtiven Bereich umzusetzen. Eine sinkende staatliche
frage würde die Konjunktur jedoch zusätzlich belasten und die
WG bestehende Verpflichtung verletzen, bei wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen des Landes die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beachten. Bund und Länder hielten es deshalb für geboten, zur Abwehr der Störung über die bisherige Planung hinaus zusätzliche Mittel für Investitionen der Kommunen und der Länder zu mobilisieren. In Niedersachsen ermögliche die Umsetzung des Zukunftsinvestitionsgesetzes mit einem Programmvolumen von gut 1,2 Mrd. € eine Vielzahl zusätzlicher Maßnahmen, zu denen noch rund 163 Mio. € für das sogenannte Aufstockungsprogramm des Landes hinzukommen würden. Der Finanzminister wies in seiner Rede in der
dem Haushaltsplanentwurf 2010 Mittel verausgabt werden sollten. Die Redebeiträge hoben insoweit insbesondere die Bereiche Bildung, Wirtschafts- und Innovationsförderung, Forschung und Sicherheit hervor. So werde der Ausbau der Krippen und der Ganztagsschulen gefördert. Im Hochschulbereich stünden zusätzlich zu den Mitteln des Konjunkturpaketes II insgesamt rund 235 Mio. € für Bau- und Geräteinvestitionen zur Verfügung. Das Land gebe insgesamt 265 Mio. € mehr für Bildung aus. Bei den Mitteln für Infrastruktur und Wirtschaftsförderung stünden
Abzug der Personalausgaben und der Nutzungsentgelte für Liegenschaften 499 Mio. € für ausschließlich aus Landesmitteln finanzierte Ausgaben zur Verfügung. Diese sollten schwerpunktmäßig in die Bereiche Häfen (201 Mio. €), Straßen (182 Mio. €) sowie Luft- und Raumfahrt (20 Mio. €) fließen. Durch die gerade in der Krise gebotenen Investitionen in die Häfen würden Arbeitsplätze an der Küste geschaffen. Deshalb seien in diesem Bereich keine Einsparungen vorzunehmen. Auch für die Förderung von Krankenhäusern und den Hochwasserschutz im Binnenland würden Mittel bereitgestellt. Dem Wirtschaftsförderfonds würden 50 Mio. € zugeführt. Förderschwerpunkt sei die finanzielle Unterstützung kleiner und mittlerer Unternehmen bei der Entwicklung innovativer Produkte, Produktionsverfahren und Dienstleistungen. Fördermittel für die Sanierung kommunaler Sportstätten stünden in Höhe von 50 Mio. € zur Verfügung. Die Ausgaben für Filmförderungen und zur Förderung der Medienwirtschaft seien als ein Beitrag zur Weiterentwicklung des Medienstandortes Niedersachsen angesichts der Auswirkungen der Finanzkrise wichtiger denn je. Alle diese Programme und Maßnahmen würden der Konjunktur helfen, vor allem der Bauwirtschaft und dem örtlichen mittelständischen Handel und Handwerk. Zusammenfassend sei die Nettokreditaufnahme von 2,3 Mrd. € als ultima ratio geboten.Ohne sie könne auch das Konjunkturprogramm II nicht erfolgreich umgesetzt werden, sodass keine die Konjunktur stützenden Effekte entstünden, sondern stattdessen Stillstand eintrete. Diese Konsequenzen seien nicht hinnehmbar. Die Staatssekretärin im Niedersächsischen Finanzministerium legte am
2010 eine schrittweise Reduzierung der Neuverschuldung vorsehe. Der Ausschuss für Haushalt und Finanzen empfahl dem Niedersächsischen Landtag mit Beschlussempfehlung vom
tragshaushaltsgesetz 2010 änderte § 1 des Haushaltsgesetzes 2010 dahin, dass das Haushaltsvolumen auf 24 843 571 000 € herabgesetzt und der Gesamtplan entsprechend angepasst wurde. Hieraus ergaben sich auch Änderungen der Einzelpläne, insbesondere des Einzelplans 13. Die in dem vorliegenden Verfahren angegriffenen Haushaltsansätze sind hiervon allerdings nicht betroffen. II. 59 Mitglieder des Niedersächsischen Landtags, Angehörige der SPD-Fraktion und der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, begehren eine verfassungsrechtliche Überprüfung der in § 3 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 2009 in der Fassung des 3.
tragshaushaltsgesetzes 2009 und der in § 3 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 2010 erteilten Ermächtigungen zur Kreditaufnahme, soweit die Kreditaufnahmeermächtigungen die Höhe der eigenfinanzierten Investitionen übersteigen. Ferner begehren sie eine verfassungsrechtliche Überprüfung, ob das Haushaltsgesetz 2010 gegen das Verfassungsgebot der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit verstößt, soweit es zur Deckung von Ausgaben auf die allgemeine Rücklage zurückgreift. Darüber hinaus machen sie geltend, das Haushaltsgesetz 2010 verstoße gegen das Verfassungsgebot der Jährlichkeit der Haushaltsplanung, weil ein im März 2010 fälliger Erstattungsanspruch des Bundes aus der Umsatzsteuer 2009 nicht dem Haushaltsplan 2010 zugeordnet worden sei. Die Antragsteller haben in der mündlichen Verhandlung am 30. September 2011 beantragt, der Staatsgerichtshof möge im Wege der Normenkontrolle gemäß Art. 54 Nr. 3 NV feststellen, dass 1. Art. 1 § 3a des Gesetzes zur Änderung des Haushaltsgesetzes 2009 (3.
tragshaushaltsplan 2009) vom 9. November 2009 nicht mit Art. 71 Satz 2 i.V.m. Satz 3 NV vereinbar und damit nichtig ist, soweit die Kreditermächtigungen die Höhe der eigenfinanzierten Investitionen (um 998 Mio. €) übersteigen, 2. das Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplanes für das Haushaltsjahr2010 vom 17. Dezember 2009
tragshaushaltsgesetz 2009 sei nicht zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts bestimmt und geeignet. a) Art. 71 Satz 2 NV verlange als Regel-Obergrenze, dass die Kreditermächtigungen die Höhe der eigenfinanzierten Investitionen nicht überstiegen. Neben der Absicht, den Staat daran zu hindern, konsumtive Ausgaben über Kredite zu finanzieren, gebiete es auch die generationenübergreifende Betrachtungsweise und Verantwortung, eine Neuverschuldung nur in dem Umfang zuzulassen, wie mit kreditfinanzierten Investitionen bleibende Werte auch für die
folgende Generation geschaffen würden und von dieser genutzt werden könnten. Art. 71 Satz 3 NV sei
der Rechtsprechung des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs eine Ausnahmebestimmung gegenüber Art. 71 Satz 2 NV, weil es Art. 71 Satz 3 NV in einer Krisensituation zulasse, auch staatlichen Konsum mit Krediten zu finanzieren. Da sich schon die in der Niedersächsischen Verfassung vorgesehene Regel-Kreditlinie des Art. 71 Satz 2 NV als wenig geeignet erwiesen habe, der Neuverschuldung des Staates Grenzen zu setzen, müsse die erweiterte Möglichkeit einer krisenbedingten zusätzlichen Kreditaufnahme gemäß Art. 71 Satz 3 NV als absoluter Ausnahmetatbestand angesehen werden. Hiernach sei eine Überschreitung der Regel-Obergrenze für Kreditermächtigungen als ultima ratio nur zulässig, wenn eine
haltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorliege, die erhöhte Kreditaufnahme dazu bestimmt und geeignet sei, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren und im Gesetzgebungsverfahren entsprechende Darlegungen erfolgt seien. b) Die Darlegungen der Landesregierung zur Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts seien sowohl in der Begründung des Gesetzentwurfs des 3.
tragshaushaltsgesetzes 2009 als auch in den Beratungsgremien dürftig ausgefallen. Der Bund habe zwar eine entsprechende Feststellung für die gesamte Bundesrepublik getroffen, welcher sich die Landesregierung angeschlossen habe. Der neueren Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen (VerfGH NW, NWVBl 2011, 218) sei aber zu entnehmen, dass das Vorliegen einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts landesbezogen festgestellt werden müsse. Die Begründung des Gesetzentwurfs führe hierzu nur aus, dass die Feststellungen zur Störungslage auf Bundesebene auch für die gesamtwirtschaftliche Situation in Niedersachsen zuträfen. Damit habe die Landesregierung ein gesamtwirtschaftliches Ungleichgewicht nicht dargelegt. Die gegenüber dem Ergebnis der Steuerschätzung aus Mai 2009 höheren Steuereinnahmen hätten für die Landesregierung Anlass sein müssen, der Frage
zugehen, ob eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Niedersachsen vorgelegen habe. c) Die erhöhte Kreditaufnahmeermächtigung müsse zur Bekämpfung der Wirtschaftskrise bestimmt und geeignet sein, soweit sie das investive Ausgabenvolumen übersteige. Die erhöhte Kreditaufnahme müsse
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) final auf die Störungsabwehr bezogen sein. Nicht „bestimmt“ und „geeignet“ seien Kreditermächtigungen, die zum Ausgleich des Haushaltes deshalb nicht benötigt würden, weil die Landesregierung für das Haushaltsjahr 2009 zu hohe Steuerausfälle prognostiziert habe. Dadurch habe sie auch den Bedarf an Kreditermächtigungen zur Schließung der Deckungslücke überzogen hoch veranschlagt. Der Grundsatz der Haushaltswahrheit enthalte das Gebot, die in einem Haushaltsjahr voraussichtlich eingehenden Einnahmen und die voraussichtlich zu leistenden Ausgaben mit größtmöglicher Genauigkeit zu errechnen oder zu schätzen sowie das Verbot, Beträge und Sachverhalte zu verschleiern oder vorzutäuschen. Unvermeidliche Ungewissheiten und Risiken seien auf ein Minimum zu reduzieren. Die Landesregierung habe sich bei der Beurteilung der für 2009 zu erwartenden Steuermindereinnahmen an der Mai-Steuerschätzung orientiert und die Ergebnisse für Niedersachsen regionalisiert. Im Hinblick auf den absoluten Ausnahmecharakter des Art. 71 Satz 3 NV hätte die Landesregierung aber einen Abgleich mit der tatsächlichen Entwicklung der Steuereinnahmen in Niedersachsen vornehmen müssen. Sie hätte bei der Veranschlagung der Einnahmen- und Ausgabenansätze besondere Sorgfalt walten lassen müssen, was jedoch unterblieben sei. Da sich eklatante Abweichungen von der Mai-Steuerschätzung geradezu aufgedrängt hätten, hätte Anlass bestanden, den Kreditbedarf deutlich
unten zu korrigieren. Das Haushaltsjahr 2009 habe sich bei der Verabschiedung des 3.
tragshaushalts 2009 dem Ende zugeneigt. Deshalb wäre es erforderlich gewesen, eine stabile und von der Mai-Steuerschätzung abweichende Prognose mit entsprechender Schätzgenauigkeit vorzunehmen. Die Sonderentwicklung in Niedersachsen sei frühzeitig erkennbar gewesen. Während von Januar bis Juli 2009 in ganz Deutschland Gemeinschafts- und Ländersteuern um 6 % zurückgegangen seien, habe Niedersachsen im gleichen Zeitraum Steuermehreinnahmen gegenüber dem Vorjahr von 10 % zu verzeichnen gehabt. Anfänglich habe die Landesregierung möglicherweise noch davon ausgehen können, dass sich entsprechend der Prognose der Mai-Steuerschätzung tiefe Einschnitte bei den Gesamtsteuereinnahmen im weiteren Verlauf des Haushaltsjahres 2009 ergeben würden. Am 29. Oktober 2009 habe sich für die ersten drei Quartale aber immer noch eine positive Entwicklung abgezeichnet.
dem Vierteljahresbericht für das
tragshaushaltsplan 2009 eine Erhöhung der Kreditaufnahmeermächtigungen auf 2,3 Mrd. € veranschlagt worden. Auch der Landesrechnungshof habe wegen der prognostizierten Steuermindereinnahmen nur einen maximalen Handlungsbedarf für eine Nettoneuverschuldung in Höhe von 1,261 Mrd. € gesehen. Er habe ferner dargelegt, dass selbst diese Obergrenze nicht ausgeschöpft werden müsse, da das niedersächsische Steuer-Ist-Aufkommen höher sei als im Mai prognostiziert. Der Verstoß gegen den Grundsatz der Haushaltswahrheit habe sich durch die Zahlen bestätigt, die die Landesregierung dem Ausschuss für Haushalt und Finanzen Anfang 2010 mitgeteilt habe. Sie würden belegen, dass die für 2009 von der Landesregierung prognostizierten Steuerausfälle um beachtliche 700 Mio. € verfehlt worden seien. Die von der Landesregierung für 2009 ermittelten Steuermindereinnahmen in Höhe von 1,3 Mrd. € ergäben sich nur dadurch, dass die Landesregierung angekündigt habe, die erst im März 2010 fällige Erstattung an den Bund aus der Umsatzsteuer in Höhe von 611 Mio. € in das Haushaltsjahr 2009 zurückzubuchen. Die Differenz von 700 Mio. € zwischen den prognostizierten und den tatsächlichen Steuermindereinnahmen sei keine Schätzungenauigkeit, die mit Prognoseunsicherheiten erklärt werden könne. Die Landesregierung habe sich vielmehr bewusst erhebliche finanzielle Spielräume geschaffen, um sich Transfermöglichkeiten zwischen den Haushaltsjahren zu eröffnen. d) Voraussetzung für eine erhöhte, den Rahmen des Art. 71 Satz 2 NV überschreitende Kreditermächtigung sei außerdem die Darstellung im Gesetzgebungsverfahren, dass die zusätzliche Staatsverschuldung dazu bestimmt und geeignet sei, die Wirtschaftskrise zu bekämpfen. Die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zeige eine deutliche Tendenz, den Gesetzgeber zwar nicht materiell-rechtlich, wohl aber verfahrensmäßig engeren Bindungen zu unterwerfen. Den am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Entscheidern (Mehrheitsfraktionen, Regierung) werde eine Rechtfertigungspflicht und eine Verantwortungsübernahme in Form einer Darlegungslast auferlegt. Es müsse insbesondere dargelegt werden, aus welchem Grunde der Wirtschaftskrise (ausnahmsweise) mit einer die Summe der eigenfinanzierten Investitionen überschreitenden Neuverschuldung und nicht durch alternative Maßnahmen, wie z.B. Ausgabenkürzungen, Einsatz von Staatsvermögen oder Rücklagenauflösungen, beigekommen werden solle. Die Begründung des Gesetzentwurfs zum 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 sowie die Einlassungen der Landesregierung und der Abgeordneten der Mehrheitsfraktionen im Plenum und im Fachausschuss ließen keine Auseinandersetzung mit den Voraussetzungen des Art. 71 Satz 3 NV erkennen. Der in der Begründung des Gesetzentwurfs enthaltene Hinweis, ohne Überschreitung der Kreditlinie des Art. 71 Satz 2 NV wäre ein Haushaltsausgleich nur durch Eingriffe in konsumtive Ausgaben möglich, wodurch die Binnennachfrage weiter geschwächt würde, gehe über eine allgemein gehaltene formelhafte Aussage nicht hinaus. Substantielle Darlegungen im Sinne der Rechtsprechung des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs seien nicht erfolgt. Da das 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 erst knapp zwei Monate vor Ende des Haushaltsjahres 2009 verabschiedet worden sei, fehle auch eine Darlegung dazu, wie die erhöhten Kreditmittel noch kurz vor Ende des Haushaltsjahres final zur Förderung und Belebung der Wirtschaft hätten eingesetzt werden können. Die Landesregierung habe nicht erwogen, in der Phase der Wirtschaftskrise anstelle der Erhöhung der Neuverschuldung Ausgabenkürzungen vorzunehmen. Insoweit fehle es an der erforderlichen Abwägung. Die Entscheidung der Landesregierung und der Landtagsmehrheit, entgegen der bisherigen Planung Deckungsmittel aus der Veräußerung von Stammkapital der Nord/LB und aus der Inanspruchnahme der allgemeinen Rücklage nicht zu verwenden, indiziere zusätzlichen finanziellen Handlungsbedarf. Im Hinblick auf Art. 71 Satz 3 NV wäre es Aufgabe der Landesregierung gewesen, zunächst in Überlegungen einzutreten, wie der den Kreditrahmen des Art. 71 Satz 2 NV überschreitende Finanzbedarf ohne zusätzliche Neuverschuldung gedeckt werden könne. Zur Erfüllung der Darlegungspflicht hätte es expliziter Ausführungen zu der Frage bedurft, weshalb auf die Veräußerung der Geschäftsanteile der Nord/LB und den Einsatz der allgemeinen Rücklage als Deckungsmittel im 3.
tragshaushalt 2009 verzichtet werde. Beide Maßnahmen seien im Ausgangshaushalt 2009 und somit zu „Friedenszeiten“ noch zur Haushaltskonsolidierung bestimmt gewesen. In der Krisenphase seien sie aber geschont worden, um für die Zukunft finanzielle Handlungsspielräume zu eröffnen. Handele der Haushaltsgesetzgeber entgegen der bisherigen Finanzplanung, habe er dies
der Rechtsprechung des VerfGH NW zu begründen. Darlegungsbedarf habe ferner deshalb bestanden, weil mit den im Grundhaushalt veranschlagten Deckungsmitteln aus der allgemeinen Rücklage und dem Verkauf von Stammkapital der Nord/LB kein Eingriff in den konsumtiven Bereich verbunden gewesen wäre, mithin keine negativen Auswirkungen auf die Binnennachfrage zu erwarten gewesen wären. Im Ergebnis seien Reserven geschont worden, um konsumtive Ausgaben mit Krediten zu finanzieren. Auch
Auffassung des Landesrechnungshofs sei mit der ursprünglich veranschlagten Veräußerung von Geschäftsanteilen der Nord/LB und dem Einsatz der allgemeinen Rücklage als Deckungsmittel ein Haushaltsausgleich in den Grenzen des Art. 71 Satz 2 NV möglich gewesen. e)
der Begründung des Gesetzentwurfs für das 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 habe die vorgesehene Nettoneuverschuldung zudem dazu gedient, die Neuverschuldung Haushaltsjahre übergreifend - mittelfristig - zu steuern. Diese Zielsetzung lasse sich mit Art. 71 Satz 3 NV nicht vereinbaren. Im Fokus der Überlegungen bei der Aufstellung des 3.
tragshaushalts 2009 habe nicht - wie von der Verfassung vorgegeben - eine Kreditlinie gestanden, die trotz der Krise die Höhe der eigenfinanzierten Investitionen nicht übersteige, sondern eine 5-jährige Finanzplanung, die - losgelöst von Art. 71 Satz 3 NV - anfänglich hohe Finanzierungsbedarfe ausweise, um diese im Laufe der Folgejahre kontinuierlich herunterzufahren. Dies gehe aus der Mipla 2009 - 2013 hervor, die für die Jahre 2009 und 2010 einen gleich hohen Kreditbedarf von 2,3 Mrd. € ausweise. Dieser Kreditbedarf solle dann in den
folgenden Haushaltsjahren von 2011 - 2013 in „350 Mio. € - Schritten“ abgesenkt werden. Bereits das Abstellen des Finanzbedarfs auf eine 5-Jahres-Planung mit einer vorgegebenen Nettoneuverschuldung sei verfassungswidrig. Der Kreditbedarf sei individuell für jedes Haushaltsjahr zu ermitteln und mit den Voraussetzungen des Art. 71 Satz 2 i.V.m. Satz 3 NV in Einklang zu bringen. Die Mipla könne keine verbindliche Vorgabe für Art. 71 Satz 3 NV sein. Sie könne schon gar nicht eine erhöhte bzw. überhöhte Kreditlinie i.S. von Art. 71 Satz 3 NV rechtfertigen. 2. Auch in Bezug auf das Haushaltsgesetz 2010 rügen die Antragsteller Verfassungsverstöße.
2 Satz 3 LHO dürften Kreditermächtigungen regelmäßig nur bis zum Ende des
folgenden Haushaltsjahres genutzt werden. Mit der Einstellung der Kreditermächtigungen in die allgemeine Rücklage sei es der Landesregierung hingegen möglich, diese zeitliche Beschränkung zu unterlaufen, die übertragenen Kreditermächtigungen also zeitlich unbeschränkt zu nutzen. Darüber hinaus sei die Rücklagenbildung aus Kreditermächtigungen auch nicht mit § 25 Abs. 2 LHO vereinbar. Eine Kreditermächtigung könne zudem nicht „rücklagefähig“ sein. Sie stelle keinen Vermögenswert dar. Eine mit Kreditermächtigungen bestückte Rücklage beinhalte entgegen ihrer Zweckbestimmung keine finanzielle Reserve zur Stabilisierung des Haushalts. Sie sei vielmehr ein zusätzliches Verschuldungspotenzial mit destabilisierender Wirkung. Der VerfGH NW habe sich bereits im Jahr 2003 damit zu befassen gehabt, dass das Land Nordrhein-Westfalen ohne konkreten Handlungsbedarf nicht benötigte Kreditermächtigungen ausgeschöpft habe, um die Rücklagen für schlechtere Zeiten aufzubessern. Der VerfGH NW habe diese Praxis für verfassungswidrig erklärt. Er habe in kreditfinanzierten Rücklagen primär einen Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot gesehen, das verfassungsrechtliche Bedeutung besitze. Der VerfGH NW habe aber auch einen Verstoß gegen die in der Verfassung von Nordrhein-Westfalen enthaltene Kredit-Obergrenzen-Regelung bejaht. Diese Regelung sei mit Art. 71 Satz 2 i.V.m. Satz 3 NV vergleichbar. Die vom VerfGH NW als verfassungswidrig beurteilten Rücklagenzuführungen hätten erklärtermaßen der Deckung des staatlichen Finanzbedarfs in zukünftigen Haushaltsjahren gedient. Eine Verrechnung des Finanzbedarfs zwischen einzelnen Haushaltsjahren durch Einsatz von Rücklagen verstoße jedoch gegen das Jährlichkeitsprinzip. Anders als in Nordrhein-Westfalen seien in Niedersachsen Kreditermächtigungen aus Vorjahren zwar nicht dazu benutzt worden, um Kredite aufzunehmen und die Rücklage real aufzustocken, sodass kein Verstoß gegen den Haushaltsgrundsatz der Wirtschaftlichkeit vorliege. Während in Nordrhein-Westfalen mit der Kreditaufnahme der Rücklage ein realer Gegenwert zugeführt worden sei, stünden in Niedersachsen keinerlei Mittel in der allgemeinen Rücklage zur Verfügung. Die Entnahme aus der allgemeinen Rücklage und ihr Einsatz als Deckungsmittel ermögliche es dem Haushaltsgesetzgeber, die wahre Höhe der Kreditaufnahme zu verschleiern. Das ganze Ausmaß der Neuverschuldung werde nicht öffentlich. Der die eigenfinanzierten Investitionen übersteigende Betrag werde mit 1,061 Mrd. € ausgewiesen, während die zusätzliche Kreditaufnahme durch die Entnahme aus der allgemeinen Rücklage von 730 Mio. € nicht sichtbar werde. Die Verletzung des Verfassungsgrundsatzes der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit sei evident. Der Haushaltsgesetzgeber sei mit der von ihm praktizierten Rücklagenbildung in der Lage, die Grundsätze der Jährlichkeit, Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit sowie die Regelobergrenze des Art. 71 Satz 2 NV für die Kreditaufnahme zu unterlaufen. Durch Schätzungenauigkeiten könnten finanzielle Spielräume gezielt genutzt werden, um (buchungstechnisch) größere Rücklagen anzusammeln, welche die Landesregierung und die Landtagsmehrheit in späteren Haushaltsjahren
eigenem Ermessen als haushaltsübergreifende Reserve einsetzen könnten. In den Krisenjahren 2009 und 2010 sei der Bestand an Kreditermächtigungen in der allgemeinen Rücklage erheblich angestiegen. Dies zeige auch, dass die vom Landtag für 2009 und 2010 bewilligten Kreditermächtigungen weit überzogen gewesen seien. So habe die Landesregierung mit dem 3.
tragshaushalt 2009 wegen der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zusätzliche Kreditermächtigungen
€ in Anspruch genommen. Gleichzeitig sei aber die Rücklage in Höhe von 742 Mio. € geschont worden, um sie erklärtermaßen als Reserve im Haushaltsjahr 2010 nutzen zu können. Die allgemeine Rücklage sei jedoch im krisengeschüttelten Haushaltsjahr 2009 nicht nur geschont worden, die Landesregierung habe sie vielmehr noch um weitere 246,9 Mio. € aufgestockt. Eine solche Handhabung sei insbesondere dann als kritisch anzusehen, wenn eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorliege, mithin die Regel-Obergrenze für die Nettoneuverschuldung nicht eingehalten werde. Zur Vermeidung von erforderlich werdenden
haltigen Eingriffen auf der Ausgabenseite könnten Landesregierung und Mehrheitsfraktionen die Kreditaufnahme formal auf das verfassungsrechtlich vorgegebene Maß des Art. 71 Satz 2 NV beschränken und die dann noch vorhandene zusätzliche Unterdeckung im Haushalt über den Einsatz der allgemeinen Rücklage abfangen. Obwohl der Rahmen für die Gesamtkreditaufnahme des Art. 71 Satz 2 NV längst überschritten sei, könne der Gesetzgeber
außen den Eindruck vermitteln, der Haushalt sei verfassungskonform
Satz 2 NV aufgestellt worden, obwohl er sich tatsächlich im erweiterten Finanzrahmen des Art. 71 Satz 3 NV bewege. Ferner sei zu berücksichtigen, dass erhöhte Kreditermächtigungen
Satz 3 NV zweckorientiert zur Beseitigung der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts einzusetzen seien. Würden solche Kreditermächtigungen
Satz 3 NV in dem Haushaltsjahr, für das sie bestimmt seien, nicht zur Gänze ausgenutzt, dürfe der nicht ausgenutzte Teil der Kreditermächtigungen daher nicht als Rücklage in künftige Haushaltsjahre übertragen werden. c) Das Haushaltsgesetz 2010 habe ferner deswegen gegen das Jährlichkeitsprinzip und die Grundsätze der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit verstoßen, weil der im Jahr 2010 fällige Erstattungsanspruch des Bundes aus der Umsatzsteuer 2009 keine haushaltsrechtliche Absicherung im Haushaltsplan 2010 gefunden habe. Der Ausgleich zwischen den Geber- und Nehmerländern im Länderfinanzausgleich erfolge im Positiven wie im Negativen im darauf folgenden Jahr. Dementsprechend seien in Niedersachsen die Ergebnisse des Länderfinanzausgleichs bisher ausnahmslos und haushaltsrechtlich korrekt im Jahr der Fälligkeit dem jeweiligen Haushalt zugeordnet worden. Art. 65 Abs. 1 NV schreibe vor, dass für jedes Haushaltsjahr alle Ausgaben des Landes,
Zwecken getrennt, im Haushaltsplan zu veranschlagen seien. Die Ausgaben seien entsprechend ihrer Fälligkeit dem jeweils aktuellen Haushaltsplan zuzuordnen. Da der Erstattungsanspruch des Bundes aufgrund der Umsatzsteuerzerlegung erst im März 2010 fällig geworden sei, hätte der Betrag von 611 Mio. €
dem Jährlichkeitsprinzip dem Haushaltsjahr 2010 als Ausgabeposition zugeordnet werden müssen. Art. 65 Abs. 5 NV schreibe vor, dass in das Haushaltsgesetz nur solche Vorschriften aufgenommen werden dürften, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Landes sowie auf den Zeitraum bezögen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen werde. Zwar lasse das Haushaltsrecht eine Übertragung von Ausgaben unter den Einschränkungen des § 19 LHO zu, aber stets nur aus dem abgelaufenen in das
folgende Haushaltsjahr. Mit der Rückbuchung des im März 2010 fälligen Erstattungsanspruchs in das Haushaltsjahr 2009 habe nicht nur die Fehlprognose bei den Steuermindereinnahmen 2009 kaschiert werden sollen. Darüber hinaus hätten zugleich auch zusätzliche finanzielle Dispositionsmöglichkeiten für das Haushaltsjahr 2010 geschaffen werden sollen. Als Vehikel habe der Landesregierung die haushaltsrechtlich nicht haltbare Auffassung gedient, die Haushaltsjahre 2009 und 2010 seien als wirtschaftliche Einheit zu sehen. Das Finanzministerium habe in der
den wirtschaftlichen Prognosen für das Jahr 2009 zu erwarten gewesen, dass vor allem die Teilziele „hoher Beschäftigungsstand“ sowie „stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum“
haltig verfehlt würden. Die im 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 enthaltene erhöhte Kreditaufnahmeermächtigung habe dem Zweck gedient, die
haltige Störungslage abzuwehren, sie zumindest aber abzumildern. Dieses Ziel habe der Haushaltsgesetzgeber durch eine antizyklische Konjunkturpolitik erreichen wollen. Die Landesregierung habe in der Begründung des Gesetzentwurfs zum 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 darauf hingewiesen, dass mit substantiellen Einnahmeverbesserungen nicht zu rechnen sei. Ein Ausgleich der aufgrund der Steuerschätzung aus Mai 2009 zu erwartenden Steuermindereinnahmen wäre daher nur durch weit reichende Ausgabenkürzungen im konsumtiven Bereich umzusetzen gewesen. Eine sinkende staatliche
frage hätte die Konjunktur allerdings zusätzlich belastet. In den parlamentarischen Beratungen zum 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 hätten Vertreter der Landesregierung und Mitglieder der Regierungsfraktionen im Einzelnen dargelegt, wie die Mittel zur Belebung der Konjunktur eingesetzt werden sollten. Sowohl die Kreditbegrenzung auf die Summe der Investitionsausgaben als auch die Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durch die erhöhte Kreditaufnahme seien jeweils gewichtige öffentliche Interessen. Zu welchem von mehreren geeigneten Mitteln zur Störungsabwehr der Gesetzgeber greife, sei eine Abwägungsfrage, für die ihm eine Einschätzungsprärogative zustehe. Stehe eine
haltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts fest, sei die Kreditobergrenze nicht mehr maßgeblich. Auf die Einnahmenentwicklung komme es dann nicht an. Selbst wenn der Haushaltsgesetzgeber dem 3.
tragshaushaltsplan 2009 also eine falsche Einnahmenschätzung zu Grunde gelegt hätte, könnte dies den geltend gemachten Verstoß gegen Art. 71 Satz 2 i.V.m. Satz 3 NV nicht begründen. Der Haushaltsgesetzgeber habe bei der Schätzung der Steuereinnahmen aber auch nicht gegen das Verfassungsgebot der Haushaltswahrheit verstoßen. Aus dem Grundsatz der Haushaltswahrheit folge vor allem die Pflicht zur Schätzgenauigkeit. Welche Verhaltensanforderungen im Einzelnen an die beteiligten Verfassungsorgane aus dieser Pflicht folgten, lasse sich kaum generell und abstrakt bestimmen. Jedenfalls sei der Grundsatz der Haushaltswahrheit durch bewusst falsche Etatansätze verletzt, aber auch durch „gegriffene“ Ansätze, die trotz nahe liegender Möglichkeiten besserer Informationsgewinnung ein angemessenes Bemühen um realitätsnahe Prognosen zu erwartender Einnahmen oder Ausgaben vermissen ließen. Einnahmen- und Ausgabenschätzungen verstießen aber nicht bereits dann gegen das Wahrheitsgebot, wenn sie sich im
hinein als falsch erwiesen. Ein Verstoß liege nur dann vor, wenn die Schätzungen aus der Sicht ex ante nicht sachgerecht und nicht vertretbar ausfielen. Für das 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 sei die Schätzung der Einnahmen
anerkannten und üblichen Methoden erfolgt. Die Schätzung sei jedoch wegen der schwierigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen im Jahr 2009 durch eine außergewöhnlich hohe Prognoseunsicherheit bestimmt gewesen. Diese habe vor allem darauf beruht, dass die Folgen der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise für die Steuer- und sonstigen Einnahmen kaum kalkulierbar gewesen seien. Im Oktober und November 2009 sei die haushaltswirtschaftliche Prognose auch durch die Maßnahmen erschwert worden, die Bund und Länder im Zuge der Umsetzung der Konjunkturprogramme zur Beschleunigung von Investitionsmaßnahmen ergriffen hätten. Der Gesetzgeber habe ausdrücklich das Ziel formuliert, einen zügigen Mittelabfluss zu erreichen. Darüber hinaus sei nicht einzuschätzen gewesen, ob und in welcher Weise die eingetretene atypische Entwicklung der Steuereinnahmen in Niedersachsen im weiteren Jahresverlauf anhalten werde. Auch die quartalsweisen Abrechnungen für den Länderfinanzausgleich hätten im Haushaltsjahr 2009 dazu geführt, dass die Einnahmen nur höchst unsicher hätten kalkuliert werden können. In diesem Verfahren führten nicht absehbare, sprunghafte Verbesserungen des Umsatzsteueraufkommens zu Rückzahlungsverpflichtungen des Landes bei den quartalsweisen Zwischenabrechnungen, es sei denn, sie würden von anderen Effekten in Niedersachsen oder in anderen Ländern überlagert. Zur Beurteilung der Einnahmenentwicklung müssten also nicht nur die relativ hohen Umsatzsteuereinnahmen des Landes Niedersachsen, sondern auch die dadurch ausgelösten Quartalszahlungen berücksichtigt werden. Im Hinblick auf die Quartalsabrechnungen im bundesstaatlichen Finanzausgleich sei eine unterjährige Prognose deswegen schwierig, weil nicht nur die Entwicklung im eigenen Land, sondern auch die in den 15 anderen Ländern mitentscheidend sei. Aus den Quartalsabrechnungen im bundesstaatlichen Finanzausgleich hätten sich für Niedersachsen im Juni 2009 Rückzahlungsverpflichtungen in Höhe von 95 Mio. € und im September 2009 in Höhe von 441 Mio. € ergeben. Die Höhe der Quartalsabrechnung Dezember 2009 sei unmittelbar vor der Schlussberatung des 3.
tragshaushaltsgesetzes 2009 in der
in Höhe von 812 Mio. € bekannt gewesen. Damit habe der Haushaltsgesetzgeber zwar das Volumen der im Jahr 2009 fälligen Quartalsabrechnungen gekannt. Der Fortbestand der niedrigen Vorsteuerabzüge bei der Umsatzsteuer und die Entwicklung anderer Steuerarten im Krisenjahr 2009 seien gleichwohl noch nicht genauer abzuschätzen gewesen. Insgesamt hätten die zum Zeitpunkt der Verabschiedung des 3.
tragshaushaltsgesetzes 2009 verfügbaren Zahlen auf tiefgreifende und kaum berechenbare Brüche und zeitliche Verwerfungen in der Einnahmenentwicklung hingedeutet. Letztlich habe die vorläufige Abrechnung im bundesstaatlichen Finanzausgleich im März 2010 eine zusätzliche Rückzahlungsverpflichtung für das Land in Höhe von 611 Mio. € ergeben. Zusammen mit den bis zum 31. Dezember 2009 aufgelaufenen Mindereinnahmen des Steuer-Aggregats in Höhe von 693 Mio. habe sich ein Minus von 1,304 Mrd. € ergeben, das die Ergebnisse der Steuerschätzung aus Mai 2009 bestätigt habe. Rechne man die Rückzahlung im bundesstaatlichen Finanzausgleich in Höhe von 611 Mio. € demgegenüber nicht dem Jahr 2009 zu, hätten die Ist-Einnahmen des Steuer-Aggregats die Soll-Veranschlagung des 3.
tragshaushaltsplans 2009 um etwa 3,5 % überstiegen. Ein langjähriger Vergleich der Soll- und Ist-Ergebnisse einschließlich der
tragshaushalte seit 1971 zeige, dass sich die Schätzungen des Steuereinnahmen-Aggregats in der Regel in einem Korridor zwischen etwa +3 % und -3 % gegenüber den tatsächlichen Steuereinnahmen bewegten. Auch vor diesem Hintergrund liege die vom Haushaltsgesetzgeber für 2009 abgegebene Prognose des Steuereinnahmen-Aggregats im Rahmen des „Normalen“. Niedersachsen leite seit Jahrzehnten die Ansätze des Landeshaushalts für die Steuereinnahmen sowie für die Einnahmen aus dem Länderfinanzausgleich und den Bundesergänzungszuweisungen aus den Ergebnissen und Beratungen des Arbeitskreises Steuerschätzungen ab. Die Ergebnisse des Arbeitskreises Steuerschätzungen würden zentral im Unterarbeitskreis „Regionalisierung“ mit Hilfe eines rechnergestützten Verfahrens auf die 16 Bundesländer regionalisiert. Das regionalisierte Ergebnis für Niedersachsen sei Basis der Veranschlagung in Haushalt und Mipla. Das Aggregat aus Steuern und Einnahmen aus dem bundesstaatlichen Finanzausgleich werde dabei insgesamt betrachtet und geschätzt.
der Steuerschätzung korrigiere das Finanzministerium das regionalisierte Ergebnis ggf. im Hinblick auf Sondereffekte in Niedersachsen, im Gesetzgebungsverfahren befindliche Rechtsänderungen sowie abweichende wirtschaftliche Entwicklungen. Es sei langjährige Praxis, bei Vorliegen entsprechender Informationen Korrekturen als Abschläge vom regionalisierten Ergebnis vorzunehmen, um im Sinne einer vorsichtigen Haushaltsführung für erkennbare Risiken vorzusorgen. Aufschläge würden hingegen grundsätzlich nicht vorgenommen. Das Finanzministerium informiere den Landtag im Ausschuss für Haushalt und Finanzen sowohl über das regionalisierte Ergebnis der Steuerschätzung als auch über daran vorgenommene Korrekturen. Diese für die Ableitung der Steueransätze seit Jahren übliche Methode habe auch bei der Aufstellung des 3.
tragshaushalts 2009 Anwendung gefunden. Korrekturen am regionalisierten Ergebnis der Steuerschätzung habe die Landesregierung nicht vorgenommen. Bei der endgültigen Festlegung der Einnahmeansätze im Entwurf des 3.
tragshaushaltsplans 2009 seien jedoch Anpassungen erforderlich geworden. Diese hätten z.B. auf den Auswirkungen des Gesetzes zur verbesserten steuerlichen Berücksichtigung von Vorsorgeaufwendungen (Bürgerentlastungsgesetz Krankenversicherung) vom
tragshaushaltsplanentwurfes 2009 müsse die Mai-Steuerschätzung sein. Auch
Bekanntwerden der Ist-Entwicklung im Oktober 2009 habe der Haushaltsgesetzgeber in breitem Konsens eine Korrektur der Steuerschätzung nicht für angezeigt gehalten. Dem habe die sachlich zutreffende Einschätzung zu Grunde gelegen, dass die krisenbedingten Einnahmeausfälle
wie vor kaum vorhersehbar seien und ein „Aufschlag“ auf die Ergebnisse der regionalisierten Steuerschätzung nicht gerechtfertigt sei. Der Haushaltsgesetzgeber sei des Weiteren nicht verpflichtet gewesen - wie ursprünglich geplant -, die allgemeine Rücklage als Deckungsmittel in Anspruch zu nehmen und an der Veräußerung von Stammkapital der Nord/LB festzuhalten. Die im 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 getroffene Entscheidung, auf Entnahmen aus der allgemeinen Rücklage und auf den Verkauf von Beteiligungen zu verzichten, begegne auch
dem Zweck des Art. 71 NV, die Staatsverschuldung im Rahmen der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu begrenzen, keinen Bedenken. Bei einer Gesamtbetrachtung der Haushaltsjahre 2009 und 2010 habe die vorgenannte Entscheidung keine Auswirkung auf die Höhe der Neuverschuldung gehabt. Auch bei einer Einzelbetrachtung der Haushaltsjahre zeige sich, dass der Verschuldungsstand des Landes derselbe gewesen wäre. Das in Art. 65 Abs. 1 Satz 1 NV verankerte Prinzip der Jährlichkeit besage, dass Haushaltsjahr grundsätzlich das Kalenderjahr sei und für jedes Haushaltsjahr ein Haushaltsplan aufzustellen sei, der alle im Haushaltsjahr zu erwartenden Einnahmen, voraussichtlich zu leistenden Ausgaben und voraussichtlich benötigten Verpflichtungsermächtigungen enthalte. Diesen Grundsätzen habe das 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 entsprochen. Die voraussichtlich zu leistenden Ausgaben seien ermittelt und die zur Abwendung der Störungslage erforderlichen konsumtiven Ausgaben und die Ausgaben zur Unterstützung der Konjunkturprogramme in Ansatz gebracht worden. Der Haushaltsgesetzgeber habe auf das jeweilige Haushaltsjahr bezogene Kreditermächtigungen erteilt. Die periodische Entscheidungskompetenz des Haushaltsgesetzgebers als Kern des parlamentarischen Budgetrechts sei gewahrt. 2. Im Haushaltsjahr 2010 habe ebenfalls eine
haltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorgelegen. Die Landesregierung und die sie tragenden Fraktionen hätten im Gesetzgebungsverfahren eingehend dargelegt, dass die Voraussetzungen für die Anwendung des Art. 71 Satz 3 NV vorlägen. Zur Abwehr der Störungslage habe der Haushaltsgesetzgeber auch im Haushaltsjahr 2010 Ausgabenkürzungen im konsumtiven Bereich vermeiden und Konjunkturprogramme fördern wollen. Dies sei ein wirtschafts- und finanzwissenschaftlich anerkanntes Mittel zur Bekämpfung einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Bei der Verwendung nicht ausgeschöpfter Kreditermächtigungen zur Bildung der allgemeinen Rücklage handele es sich in Niedersachsen um eine gängige, seit Jahrzehnten von verschiedenen Landesregierungen geübte Staatspraxis, die in den letzten 35 Jahren 17 mal zur Anwendung gekommen sei. Die Zulässigkeit einer Rücklagenbildung sei dabei nie in Frage gestellt worden. Die Fraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen hätten sich im Rahmen der Haushaltsberatungen ebenfalls weiter an dieser anerkannten Praxis orientiert. Die Rücklagenbildung entspreche auch dem einfachgesetzlichen Haushaltsrecht. § 62 Satz 1 LHO sehe die Bildung einer allgemeinen Rücklage ausdrücklich vor.
Satz 5 LHO diene sie dem Haushaltsausgleich und zur Aufrechterhaltung einer ordnungsgemäßen Kassenwirtschaft ohne Inanspruchnahme von Kreditermächtigungen. Die in Niedersachsen hinsichtlich der Rücklagenbildung und der Entnahme aus der allgemeinen Rücklage seit Jahrzehnten geübte Staatspraxis sei verfassungsgemäß. Der Niedersächsische Landtag habe in seiner Rolle als Verfassungsgeber diese Staatspraxis bei den Beratungen zur neuen Niedersächsischen Verfassung Anfang der 1990er Jahre auch nicht in Frage gestellt. Die Möglichkeit, eine klarstellende oder abweichende Regelung zu treffen, habe der Verfassungsgeber nicht ergriffen. Der Begriff der Kreditaufnahme in Art. 71 NV umfasse deshalb nicht die Entnahme aus der allgemeinen Rücklage. Aus der niedersächsischen Praxis ergäben sich keine Wirtschaftlichkeitsnachteile. Eine kreditfinanzierte, monetär unterlegte Rücklagenbildung finde nicht statt. Der Landesregierung sei es auch nicht möglich, sich über den Weg der Rücklagenbildung
eigenem Ermessen eine neue Kreditermächtigung oder eine haushaltsübergreifende Reserve für spätere Haushaltsjahre zu verschaffen. Nicht ausgeschöpfte Kreditermächtigungen aus Vorjahren stünden nicht automatisch als zusätzliche Kreditermächtigung zur Verfügung. Sie würden vielmehr in Jahrzehnte langer Tradition im Rahmen des Jahresabschlusses in Rücklagen umgewandelt. In den Folgejahren stünden sie dann nur insoweit zur Verfügung, wie dies der Haushaltsgesetzgeber mit dem Haushaltsgesetz festlege. Die Praxis der Rücklagenbildung und der Entnahmen aus Rücklagen verstoße auch nicht gegen den Zweck des Art. 71 NV, die Kreditaufnahme des Landes zu begrenzen und das Land vor überbordender Verschuldung zu schützen. Mit Blick auf diesen Schutzzweck sei es im Ergebnis unerheblich, ob die Ausgaben des Landes nur aus Krediten, nur aus der allgemeinen Rücklage (also aus nicht ausgeschöpften alten Kreditermächtigungen) oder aus einem Mix aus beiden finanziert würden. Es sei auch irrelevant, in welchem Jahr welche Form der Kreditfinanzierung zum Zuge komme. Die Verschuldung steige in allen Fällen immer um denselben Betrag. Die in Niedersachsen praktizierten Entnahmen aus der allgemeinen Rücklage verletzten nicht die Grundsätze der Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit. Ob und in welchem Umfang Entnahmen aus der allgemeinen Rücklage getätigt würden, gehe aus dem Haushaltsgesetz und dem Haushaltsplan hervor. Unklarheit entstehe allenfalls dadurch, dass die Öffentlichkeit den Begriff der Nettokreditaufnahme vielfach falsch interpretiere. Falls die in Niedersachsen geübte Staatspraxis hinsichtlich der allgemeinen Rücklage als verfassungswidrig beurteilt würde, habe dies für den Haushaltsgesetzgeber weitreichende und kaum beherrschbare Folgen. Es wäre nicht mehr möglich, eine ausgleichende Planung zwischen zwei Haushaltsjahren vorzunehmen. Damit wäre weder die Einhaltung des Verschuldungsverbots im Jahr 2020 noch die ebenfalls von Verfassungs wegen gebotene stetige Aufgabenerfüllung sinnvoll zu gewährleisten. Ohne die Möglichkeit einer rechtzeitigen Bildung von Rücklagen seien selbst absehbare Schwankungen der Einnahmen- und Ausgabenseite nicht mehr auszugleichen bzw. in ihrer Wirkung zu beherrschen. Dies würde dazu führen, dass unterjährig auftretende Haushaltsrisiken mit den Mitteln des Notbewilligungsrechts bewältigt werden müssten. Zudem würde sich die Gefahr erhöhen, dass sich Belastungen in Haushaltsjahre verschöben, in denen sie verfassungsgerecht nicht bewältigt werden könnten. Der Ansatz der Steuereinnahmen im Haushaltsplan 2010 sei auch unter Berücksichtigung der im März 2010 fällig gewordenen Zahlung des Landes Niedersachsen in Höhe von 611 Mio. € an den Bund im Rahmen des Länderfinanzausgleichs verfassungsgemäß. Die Abrechnungen im System des Länderfinanzausgleichs erfolgten in vier aufeinander aufbauenden Quartalsabrechnungen. Die Abrechnung zum März des Folgejahres erfolge unter erstmaliger Einbeziehung der Ist-Ergebnisse des vierten Quartals und unter Berücksichtigung der im Ausgleichsjahr bereits erfolgten vorläufigen Abrechnungen für die ersten drei Quartale. Zahlungsansprüche und -verpflichtungen würden jeweils als positive oder negative Einnahmen aus Umsatzsteuer, Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen gebucht. Einer Ausgabeermächtigung im Haushaltsgesetz bedürfe es nicht. Der Haushaltsgesetzgeber könne zwar eine absehbare zukünftige Belastung durch einen Abschlag von den Einnahmeerwartungen bei der Veranschlagung im Steuerkapitel des Haushalts berücksichtigen. Eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Modifikation der aus der Steuerschätzung für 2010 abgeleiteten Ansätze habe jedoch nicht bestanden. Der Haushaltsgesetzgeber habe seiner Erfahrung folgend bei der Veranschlagung der Steuereinnahmen das aus der Steuerschätzung abgeleitete Ergebnis zugrunde gelegt. Der Ansatz eines langjährigen Erfahrungswertes stelle
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich keine Pflichtverletzung dar. V. In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten ihre Rechtsauffassungen nochmals dargelegt und vertieft. Der Niedersächsische Finanzminister hat unter anderem ausgeführt, bei der Veranschlagung der Steuereinnahmen im Haushaltsplan 2010 sei der im März 2010 fällig gewordene Erstattungsanspruch des Bundes gegen das Land Niedersachsen aus dem Länderfinanzausgleich nicht berücksichtigt worden. Eine sogenannte "Rotabsetzung" von den
dem regionalisierten Ergebnis der Steuerschätzung November 2009 für 2010 zu erwartenden Umsatzsteuereinnahmen sei wegen dieses Erstattungsanspruchs nicht vorgenommen worden. Dies habe darauf beruht, dass beabsichtigt gewesen sei, die Erstattung im Rahmen der Haushaltsrechnung für das Haushaltsjahr 2009 dem Haushaltsjahr 2009 zuzurechnen. Zudem sei die genaue Höhe des Erstattungsanspruchs schwer abschätzbar gewesen. Das Finanzministerium habe aber mit einem dreistelligen Millionenbetrag gerechnet. Als sachkundiger Dritter hat der Präsident des Landesrechnungshofs Stellung genommen. Er hat unter anderem ausgeführt, das regionalisierte Ergebnis der Steuerschätzung sei für die Veranschlagung der Steuereinnahmen im Landeshaushalt eine geeignete Grundlage. Bei der Veranschlagung der zu erwartenden Steuereinnahmen seien in Niedersachsen im Hinblick auf besondere niedersächsische Entwicklungen bisher stets nur Abschläge, jedoch nie Aufschläge gegenüber dem regionalisierten Ergebnis der Steuerschätzung angesetzt worden. Die Regionalisierung der November-Steuerschätzung 2009, die der Haushaltsgesetzgeber der Veranschlagung der Umsatzsteuer (Landesanteil) im Haushaltsplan 2010 zugrunde gelegt habe, berücksichtige die Verpflichtung des Landes Niedersachsen aus dem im März 2010 fällig gewordenen Erstattungsanspruch des Bundes aus der Umsatzsteuerverteilung für 2009 nicht. In Niedersachsen seien bislang wegen zu erwartender Abschlusszahlungen im bundesstaatlichen Finanzausgleich keine Abschläge vom regionalisierten Ergebnis der Steuerschätzung durch "Rotabsetzung" erfolgt. Mit der Frage, ob es sich bei Entnahmen aus der allgemeinen Rücklage um einen Kredit im Sinne von Art. 71 Satz 2 NV handele, habe sich der Landesrechnungshof noch nicht auseinandergesetzt. B. Der Normenkontrollantrag gegen das 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 ist zulässig, aber unbegründet. I. Der Antrag ist
GHG zulässig. Zwar ist das Haushaltsgesetz 2009 in der Fassung des 3.
tragshaushaltsgesetzes mit Ablauf des Haushaltsjahres 2009 außer Kraft getreten. Die in § 3 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes enthaltene Kreditermächtigung galt jedoch gemäß § 18 Abs. 2 Satz 3 LHO bis zum Ende des nächsten Haushaltsjahres fort, sodass das angegriffene Gesetz weiterhin Rechtswirkungen zeitigte. Diese Vorschrift war somit bei Antragstellung noch in Kraft. Der Antrag ist auch nicht
träglich unzulässig geworden, weil den Regelungen, auf die er sich bezieht, inzwischen keine Rechtswirkung mehr zukommt. Für zulässig erhobene Normenkontrollanträge, die Bestimmungen eines Haushaltsgesetzes betreffen, ist im Hinblick auf den objektiven Charakter des Normenkontrollverfahrens ein Entscheidungsinteresse über den Zeitraum der rechtlichen Geltung und Wirkung jener Bestimmungen hinaus gegeben. Anderenfalls wäre ein Haushaltsgesetz der verfassungsrechtlichen Kontrolle praktisch entzogen (vgl. BVerfGE 79, 311 [328]; VerfGH NRW OVGE 45, 308 [310]; VerfGH NRW, NWVBl. 2003, 419 [422]). II. Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. § 3 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 2009 in der Fassung des 3.
tragshaushaltsgesetzes 2009 ist mit der Niedersächsischen Verfassung, insbesondere mit Art. 71 Satz 2 i.V.m. Satz 3 NV, vereinbar. Art. 71 Satz 2 NV bestimmt, dass die Summe der Kredite die für eigenfinanzierte Investitionen, Investitionsfördermaßnahmen und zur Umschuldung veranschlagten Ausgaben nicht überschreiten darf, wenn nicht der in Art. 71 Satz 3 NV geregelte Ausnahmetatbestand vorliegt. Art. 71 Satz 3 NV lässt eine über die Summe der eigenfinanzierten Investitionen (Regelobergrenze) hinausgehende Kreditaufnahme nur zur Abwehr einer
haltigen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oder zur Abwehr einer - im vorliegenden Verfahren von vornherein nicht in Betracht zu ziehenden - akuten Bedrohung der natürlichen Lebensgrundlagen zu. 1. § 3 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 2009 in der Fassung des 3.
tragshaushaltsgesetzes 2009 ist an Art. 71 Satz 2 i.V.m. Satz 3 NV zu messen. Die Änderungen, die die Finanzverfassung des Grundgesetzes (GG) im Rahmen der Föderalismusreform II gefunden hat, stehen dem nicht entgegen.
3 Satz 1 GG i.d.F. des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom
1 Satz 1 GG letztmals auf das Haushaltsjahr 2010 anzuwenden. Für die Haushaltsjahre 2009 und 2010 findet somit Art. 71 Satz 2 i.V.m. Satz 3 NV weiterhin Anwendung.
haltigen Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu verstehen ist und welche Beziehung zwischen der Störungslage und der Kreditaufnahme hergestellt werden muss, damit eine erhöhte Kreditaufnahme zulässig ist. Erlaubt wird eine erhöhte Kreditaufnahme nicht nur zur Abwehr einer bundesweiten Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, sondern auch zur Überwindung einer auf das Land bezogenen Störung der Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung. Art. 71 Satz 3 NV nimmt einen Begriff auf, der u.a. in Art. 109 Abs. 2 GG a.F. verwendet worden ist.
dieser Vorschrift waren Bund und Länder verpflichtet, bei ihrer Haushaltsführung den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Diese im Jahr 1967 in das Grundgesetz aufgenommene Bestimmung wurde durch § 1 StWG dahin konkretisiert, dass Bund und Länder ihre wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen so zu treffen haben, „dass sie im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem und angemessenen Wirtschaftswachstum beitragen“. Die Inanspruchnahme der Ermächtigung zu erhöhter Kreditaufnahme
Satz 3 NV ist
der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18. April 1989 zu Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG a.F. ( BVerfGE 79, 311 ), an der sich der Niedersächsische Verfassungsgeber bei der Fassung von Art. 71 NV ausdrücklich orientiert hat, allerdings von weiteren Voraussetzungen abhängig. Die Kreditaufnahme
Sie setzt voraus, dass
der Einschätzung des Haushaltsgesetzgebers entweder eine ernsthafte und
haltige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auf Bundesebene besteht bzw. unmittelbar droht oder dass eine derartige Störung in Bezug auf die Wirtschafts- oder Beschäftigungsentwicklung des Landes vorliegt. Das verlangt nicht, dass alle vier in § 1 Satz 2 StWG genannten Teilziele zugleich gestört sind. Bei der Prüfung, ob eine Störungslage i.S.v. Art. 71 Satz 3 NV besteht oder unmittelbar droht, hat der Haushaltsgesetzgeber aufgrund der Unbestimmtheit der in dieser Vorschrift verwendeten Verfassungsbegriffe einen Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum. Die Entscheidung des Landtags ist vom Staatsgerichtshof nicht auf ihre „Richtigkeit“ zu überprüfen. Andererseits genügt es nicht, dass sie frei von Willkür ist. Vielmehr muss die unverzichtbare eigene Beurteilung des Haushaltsgesetzgebers unter Berücksichtigung der vorliegenden wirtschaftlichen Daten und vor dem Hintergrund der Aussagen der gesetzlich verankerten Organe der finanz- und wirtschaftspolitischen Meinungs- und Willensbildung und der Auffassungen in Volkswirtschaftslehre und Finanzwissenschaft
vollziehbar und vertretbar erscheinen. Um den Ausnahmecharakter einer Kreditaufnahme ohne Investitionszweck zu sichern, sind die Tatsachen, aufgrund derer die Voraussetzungen von Art. 71 Satz 3 NV bejaht werden, im Gesetzgebungsverfahren darzulegen. Die Darlegungspflicht soll dazu beitragen, die Kreditaufnahme
dieser Vorschrift auf Ausnahmefälle zu beschränken und ihre materiell-rechtliche Unbestimmtheit durch formell-verfahrensmäßige Anforderungen auszugleichen. Für die Darlegung schreibt die Niedersächsische Verfassung keine bestimmte Form vor. Die für die Beurteilung maßgebenden Tatsachen können von allen an der Haushaltsgesetzgebung beteiligten Organen schriftlich oder mündlich z.B. in Plenarsitzungen des Parlaments vorgetragen werden. Allerdings muss erkennbar sein, dass sie von der parlamentarischen Mehrheit in ihren Willen aufgenommen werden und diese mit der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes die Verantwortung für die Begründung der erhöhten Kreditaufnahme übernimmt. Art. 71 Satz 3 NV setzt weiter voraus, dass die Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung "zur Abwehr" der Störung erfolgt. Die erhöhte Kreditaufnahme muss
Umfang und Verwendung bestimmt und geeignet sein, die Störung abzuwehren oder abzumildern. Dieses Erfordernis bezieht sich auf die erhöhte Kreditaufnahme insgesamt, nicht auf die Haushaltstitel, die ihre Grundlage bilden. Art. 71 Satz 3 NV schließt auch die Aufnahme von Krediten zur Deckung konsumtiver Ausgaben nicht aus. Die verfassungsrechtlichen Grenzen, die Art. 71 Satz 3 NV dem Gestaltungsspielraum für politisches Handeln setzt, lassen sich deswegen nicht eng ziehen. Vielmehr hat der Staatsgerichtshof bei seiner Prüfung zu beachten, dass die Verfassungsbestimmung die politisch zu verantwortende Abwägung und Entscheidung fordert, ob und wie einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts begegnet werden soll. Die Prüfung der getroffenen Entscheidung beschränkt sich - neben der Beurteilung, ob die Störung selbst
vollziehbar und vertretbar dargelegt worden ist - darauf zu untersuchen, ob der im Wege der ausnahmsweisen Kreditaufnahme erweiterte finanzielle Handlungsspielraum des Landes in vertretbarer Weise "zur Abwehr der Störung genutzt" werden soll. Dies setzt voraus, dass diese Einschätzung hinsichtlich des gesamten durch Art. 71 Satz 3 NV eröffneten Kreditvolumens im Gesetzgebungsverfahren
vollziehbar dargestellt worden ist. Denn auch insoweit gilt, dass die zu fordernde politische Verantwortung des Haushaltsgesetzgebers nur Entscheidungen einschließen kann, deren Gegenstand und beabsichtigte Folgen ihm bei seiner Entschließung bekannt waren. Im Gesetzgebungsverfahren darzulegen ist nicht nur die Absicht, durch die erhöhte Kreditaufnahme die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren oder abzumildern, sondern auch die begründete Prognose, dass und wie durch die erhöhte Kreditaufnahme dieses Ziel erreicht werden soll, die erhöhte Kreditaufnahme also zur Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts geeignet erscheint. Die Darlegungspflicht des Gesetzgebers besteht auch bei einer erhöhten Kreditaufnahme, um Ausgabenkürzungen zu vermeiden. Andernfalls wäre bei Vorliegen einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts jegliche konsumtive Mehrausgabe gerechtfertigt, was dem Ausnahmecharakter des Art. 71 Satz 3 NV widerspräche. Mit der begründeten Prognose in Bezug auf die störungsabwehrende Wirkung bestimmter Konjunkturmaßnahmen ist im Einzelnen darzulegen, welchen Inhalt und Umfang die jeweiligen Programme haben sollen, wie sie zeitlich geplant sind, wer sie durchführt und welcher Ausgleichseffekt erwartet wird. Übertragen auf die Vermeidung von Ausgabenkürzungen als Mittel der Störungsabwehr ergibt sich daraus die Pflicht des Gesetzgebers, mindestens darzulegen, welche Bereiche von den sonst notwendigen Einsparungen betroffen wären, wie negativ sich diese Einsparungen auswirken würden, welche wirtschafts- und beschäftigungsfördernden Maßnahmen (ohne investiven Charakter) unterbleiben müssten, wo im Einzelnen die Grenzen rechtlich möglicher Einsparungen lägen und welche positiven konjunkturellen Wirkungen in quantitativer wie in qualitativer Hinsicht durch den Verzicht auf Haushaltskürzungen erwartet werden. Dabei hat der Gesetzgeber auch darzulegen, dass es sich um "echte" Einsparungen - etwa im Vergleich zum Vorjahr - handeln würde und nicht nur um eine Streichung überhöhter Ausgaben. Ferner wird in der Regel auch die Koordinierung der Haushaltsplanung mit flankierenden gesetzgeberischen Maßnahmen und der längerfristigen Politik darzulegen sein. 3. Der Staatsgerichtshof hält bei der Auslegung und Anwendung von Art. 71 Satz 3 NV an diesen Maßstäben fest. Sie gelten grundsätzlich auch für einen
tragshaushalt. Die vom Staatsgerichtshof in seiner bisherigen Rechtsprechung zugrunde gelegte Aufgabenverteilung zwischen parlamentarischer Gesetzgebung und verfassungsgerichtlicher Kontrolle ist in Bezug auf die Wahrnehmung der verfassungsrechtlichen Ermächtigung und Verpflichtung zu einer situationsgebundenen, an dynamisch gesamtwirtschaftlichen Variabeln orientierten Wirtschafts- und Finanzpolitik gemäß Art. 71 Satz 2 i.V.m. Satz 3 NV der Sache
geboten (vgl. BVerfGE 119, 96 [146]). Zwar hat der Verfassungsgeber auf Bundesebene zwischenzeitlich wirksamere Kreditaufnahmebeschränkungen eingeführt, die für zukünftige Haushaltsjahre auch für den niedersächsischen Landeshaushalt Bedeutung erlangen werden. Der niedersächsische Verfassungsgeber hat die Änderung des Grundgesetzes bisher aber nicht zum Anlass einer Änderung der Niedersächsischen Verfassung genommen. Angesichts dessen ist für die verfassungsrechtliche Überprüfung eines Haushaltsgesetzes für das Haushaltsjahr 2009 (und 2010) von dem vorgefundenen Regelungsgehalt des Art. 71 Satz 2 i.V.m. Satz 3 NV auszugehen. Der Staatsgerichtshof ist allerdings der Auffassung, dass der Gesetzgeber der ihm bereits in dem Urteil des Staatsgerichtshofs vom 10. Juli 1997 (StGHE 3, 279) auferlegten Darlegungslast regelmäßig nur dann hinreichend
kommt, wenn er sich im Gesetzgebungsverfahren auch im Einzelnen substantiiert mit den Stellungnahmen des Landesrechnungshofs zu der in Aussicht genommenen Kreditaufnahme auseinandersetzt. Schon das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 18. April 1989 ( BVerfGE 79, 311 ), an der sich der Niedersächsische Verfassungsgeber bei der Fassung von Art. 71 NV orientiert hat, hervorgehoben, dass der Gesetzgeber zu erkennen geben muss, ob er mit der Beurteilung der gesetzlich verankerten Organe der finanz- und wirtschaftspolitischen Meinungs- und Willensbildung übereinstimmt oder aus welchen Gründen er abweicht ( BVerfGE 79, 311 [345]). Die dem Niedersächsischen Landesrechnungshof durch Art. 70 NV zugewiesene verfassungsrechtliche Stellung als oberstes Kontrollorgan für die Finanzwirtschaft des Landes gebietet es, dass sich der Haushaltsgesetzgeber mit dessen Stellungnahmen zu der geplanten Kreditaufnahme im Gesetzgebungsverfahren eingehend auseinandersetzt, falls er die Ausnahmebefugnis zu erhöhter Kreditaufnahme aus Art. 71 Satz 3 NV in Anspruch nehmen will. III.
diesen Maßstäben ist § 3 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 2009 in der Fassung des 3.
tragshaushaltsgesetzes 2009 mit Art. 71 Satz 3 NV vereinbar. Die veranschlagte Nettokreditaufnahme von 2,3 Mrd. € übersteigt die eigenfinanzierten Investitionen
€. Die Überschreitung der Grenze der eigenfinanzierten Investitionen durch die veranschlagte Nettokreditaufnahme ist durch Art. 71 Satz 3 NV gedeckt.
der Begründung des Gesetzentwurfs für das 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 und den im Gesetzgebungsverfahren dargelegten Gründen sind (1.) die Diagnose, dass das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ernsthaft und
haltig gestört sei, (2.) die Absicht, durch die erhöhte Kreditaufnahme diese Störung abzuwehren, und (3.) die Prognose, dass und wie durch die erhöhte Kreditaufnahme dieses Ziel erreicht werden könne,
vollziehbar und vertretbar. Auch die Berücksichtigung der Steuerschätzung vom Mai 2009 begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (4.). 1. Die Einschätzung in der Begründung des Gesetzentwurfs für das 3.
tragshaushaltsgesetz 2009, das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht sei
haltig gestört, ist von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Das Ergebnis der Abstimmung über den Gesetzentwurf des 3.
tragshaushaltsgesetzes 2009 belegt, dass die parlamentarische Mehrheit im Niedersächsischen Landtag der Einschätzung der Störungslage durch die Landesregierung in der Begründung des Gesetzentwurfs beigetreten ist und die Verantwortung für die ausnahmsweise Inanspruchnahme von Krediten
Diese Entscheidung der Mehrheit des Niedersächsischen Landtags ist
vollziehbar und vertretbar. Sie begegnet deshalb keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Gradmesser für das Teilziel "angemessenes Wirtschaftswachstum" ist das Bruttoinlandsprodukt (Nds. StGHE 3, 279, 295). Die Darlegungen zur Verfehlung des Ziels eines angemessenen Wirtschaftswachstums sind ausgehend von einem prognostizierten Rückgang des Bruttoinlandsprodukts von 6 % im Jahr 2009
vollziehbar. Außer Frage steht ebenfalls, dass der Haushaltsgesetzgeber das Teilziel hoher Beschäftigungsstand unter Berücksichtigung einer für das Jahr 2009 prognostizierten durchschnittlichen Zahl der Arbeitslosen von 3,7 Mio., was einer prognostizierten Arbeitslosenquote von 8,6 % entsprach,
vollziehbar und vertretbar als
haltig verfehlt beurteilen durfte. Die Auseinandersetzung mit Wirtschaftswachstum und Beschäftigungsstand - zwei Zielen einer konjunkturgerechten Haushaltspolitik - ist ausreichend, sofern - wie hier - eine Störung dieser Ziele vom Haushaltsgesetzgeber
vollziehbar und vertretbar festgestellt wird. Die Bezugnahme auf die Bundesdaten und die Annahme einer bundesweiten Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ist nicht zu beanstanden. Wie der Staatsgerichtshof bereits entschieden hat, fällt unter den Begriff der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in Art. 71 Satz 3 NV insbesondere die bundesweite Störung dieses Gleichgewichts (Nds. StGHE 3, 279 [292]). Deshalb kommt es für die verfassungsrechtliche Beurteilung nicht maßgeblich darauf an, dass die in der Begründung des Gesetzentwurfs vertretene Auffassung, die Feststellungen zur Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auf Bundesebene träfen auch auf die gesamtwirtschaftliche Situation in Niedersachsen zu, nicht mit konkret auf das Land Niedersachsen bezogenen Daten näher begründet wurde. Aus dem Urteil des Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen vom 15. März 2011 (NWVBl 2011, 218) ergibt sich insoweit entgegen der Auffassung der Antragsteller nichts anderes. 2. Im Gesetzgebungsverfahren wurde auch die Absicht, mit Hilfe der erhöhten Kreditaufnahme die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren bzw. abzumildern, hinreichend dargelegt. In der Begründung des Gesetzentwurfs für das 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 führte die Landesregierung aus, dass die die eigenfinanzierten Investitionen übersteigende Nettokreditaufnahme erforderlich sei, um die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren. In diesem Sinne äußerten sich auch Mitglieder der Landtagsfraktionen von CDU und FDP im Rahmen der parlamentarischen Beratungen des 3.
tragshaushaltsgesetzes 2009 (vgl. oben A.I.1). Zwar legt die Gesetzbegründung ebenfalls dar, die vorgesehene Kreditermächtigung sei erforderlich, um die Handlungsfähigkeit des Staates und damit auch das Ziel der Haushaltskonsolidierung mittelfristig zu sichern. Dies stellt im Ergebnis die vom Gesetzgeber verfolgte Absicht, mit Hilfe der erhöhten Kreditaufnahme die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts im Haushaltsjahr 2009 abzuwehren bzw. abzumildern, jedoch nicht in Frage. Zum einen ist zu berücksichtigen, dass
1 Satz 4 GG die Haushalte der Länder so aufzustellen sind, dass im Haushaltsjahr 2020 die Vorgabe aus Art. 109 Absatz 3 Satz 5 GG erfüllt wird. Der Haushaltsgesetzgeber durfte bei Erteilung der Kreditaufnahmeermächtigungen folglich die Notwendigkeit ihrer Reduzierung in den Folgejahren bis hin zu einem grundsätzlich vollständigen Verzicht auf Krediteinnahmen nicht aus dem Auge verlieren. Zum anderen hob der haushaltspolitische Sprecher der CDU-Fraktion in der
tragshaushaltsgesetzes 2009 diesbezüglich insbesondere zwei Gesichtspunkte hervor. Zum einen legte sie dar, dass substantielle Einnahmeverbesserungen für Niedersachsen derzeit nicht erreichbar seien. Ohne eine die eigenfinanzierten Investitionen übersteigende Kreditaufnahme sei ein Haushaltsausgleich deshalb nur durch weitreichende Ausgabenkürzungen im konsumtiven Bereich möglich, die die Konjunktur jedoch zusätzlich belasten würden. Im Kern sollte die erhöhte Kreditaufnahme mithin dazu dienen, konjunkturschädliche Einsparungen zu vermeiden. Zum anderen stellte die Landesregierung in der Begründung des Gesetzentwurfs darauf ab, dass die Kreditaufnahme erforderlich sei, um Mittel für Investitionen des Landes und der Kommunen zur Störungsabwehr zu mobilisieren. Die öffentlichen Investitionen leisteten in der aktuellen Störungslage einen erheblichen Stabilisierungsbeitrag. Vertreter der Landesregierung und der Fraktionen von CDU und FDP griffen die beiden vorgenannten Aspekte in den parlamentarischen Beratungen auf. Wegen der Einzelheiten wird auf die Ausführungen unter A.I.1 des Urteils Bezug genommen. b) Aus den Darlegungen im Gesetzgebungsverfahren ergibt sich, dass der im Wege der ausnahmsweisen Kreditaufnahme
Satz 3 NV erweiterte finanzielle Handlungsspielraum des Landes in vertretbarer Weise zur Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts genutzt werden sollte.
den Ausführungen der Deutschen Bundesbank in ihrem Monatsbericht Juni 2009, auf den die Begründung des Gesetzentwurfs für das 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 ausdrücklich Bezug nimmt, leiste die Finanzpolitik einen Beitrag zur Stabilisierung der deutschen Wirtschaft. Sie lasse hiernach nicht nur die automatischen Stabilisatoren voll wirksam werden, sondern stärke im Rahmen der Konjunkturprogramme I und II über Abgabenerleichterungen und höhere Sozialtransfers auch die Kaufkraft der Konsumenten. Mit der intensivierten Förderung von Kurzarbeit reduziere sie
Auffassung der Deutschen Bundesbank das unmittelbare Arbeitsmarktrisiko; außerdem stütze sie durch sektorspezifische Maßnahmen vor allem die Bau- und Automobilbranche. Die Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose führte in ihrer Gemeinschaftsdiagnose Frühjahr 2009, auf die in der Begründung des Entwurfs des 3.
tragshaushaltsgesetzes 2009 ebenfalls hingewiesen wird, aus, die Konjunkturpakete I und II seien trotz grundsätzlicher Bedenken, die gegen solche Stimulierungsprogramme vorzubringen seien, in der gegenwärtigen Situation vertretbar. Neben den Konjunkturprogrammen träten weitere Regelungen in Kraft, die die Konjunktur zusätzlich anregen dürften. Insgesamt ergebe sich im Jahr 2009 ein fiskalischer Impuls von 32 Mrd. Euro (1,3 % des Bruttoinlandsprodukts). Angesichts der Stärke der dämpfenden Wirkungen, die von dem außerordentlich kräftigen Rückgang der weltwirtschaftlichen Produktion und dem Zusammenbruch des Welthandels ausgehen würden, könnten Programme zur Stimulierung der binnenwirtschaftlichen
frage die Rezession zwar nur mildern, nicht aber verhindern. Schätzungen mit ökonometrischen Modellen zeigten aber, dass aufgrund des Konjunkturpakets II (ohne die Aufstockung der „Abwrackprämie“) für das Jahr 2009 eine um gut 0,5 Prozentpunkte höhere Veränderungsrate des BIP zu erwarten sei. Im Großen und Ganzen seien viele der beschlossenen Maßnahmen positiv zu beurteilen. Die zentralen Komponenten des zweiten Konjunkturpakets, die Steigerung der Investitionen sowie die Entlastungen bei Steuern und Sozialbeiträgen, führten nicht nur zu den aus konjunktureller Perspektive wünschenswerten
frageimpulsen. Aufgrund der langfristig positiven Produktivitätseffekte und der Leistungsanreize förderten sie zugleich auch das Wachstum. Daher sei es vertretbar, sie vorübergehend über Verschuldung zu finanzieren. Angesichts der vorgenannten sachverständigen Stellungnahmen konnte der Landesgesetzgeber vertretbar davon ausgehen, dass die Maßnahmen im Rahmen des Konjunkturpakets II und des Niedersächsischen Zukunftsinvestitionsgesetzes (NZuInvG), das die Weiterleitung des Hauptteils der Mittel aus dem Gesetz zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder (Zukunftsinvestitionsgesetz - ZuInvG -) regelt, geeignet seien, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zumindest abzumildern. Inhalt und Umfang der Investitionsmaßnahmen, ihre zeitliche Planung sowie die durchführenden Stellen wurden im Gesetzgebungsverfahren dadurch hinreichend dargelegt, dass die Landesregierung in der Begründung des Gesetzentwurfs, die sich der Haushaltsgesetzgeber mit der Verabschiedung des 3.
tragshaushaltsgesetzes 2009 zu eigen gemacht hat, ausdrücklich auf das Konjunkturpaket II, das ZuInvG und seine Umsetzung in Niedersachsen insbesondere durch die Verwaltungsvereinbarung zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und der Länder Bezug genommen hat. In den parlamentarischen Beratungen des 3.
tragshaushaltsgesetzes 2009 verwiesen Vertreter der Landesregierung und der Regierungsfraktionen in diesem Zusammenhang mehrfach ausdrücklich auf die sog. "Initiative Niedersachsen" und damit auf das NZuInvG. Aus den genannten gesetzlichen Vorschriften und der Verwaltungsvereinbarung ergibt sich hinreichend deutlich, welchen Inhalt und Umfang die Investitionsmaßnahmen hatten, in welchem zeitlichen Rahmen und von welcher Stelle sie ausgeführt werden sollten. Bei dieser Sachlage ist es verfassungsrechtlich nicht geboten, vom Haushaltsgesetzgeber eine ins Einzelne gehende Wiederholung der vorgenannten Maßnahmen zu verlangen. Dem Haushaltsgesetzgeber waren das ZuInvG, die Verwaltungsvereinbarung zum ZuInvG und das NZuInvG, das der
frageorientierten Konzepts und deshalb eine
vollziehbare und vertretbare Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers. Zwar sind
der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs bei einem Verzicht auf Einsparungen grundsätzlich weitere Darlegungen erforderlich. Bei dem hier zu beurteilenden 3.
tragshaushalt 2009, den der Niedersächsische Landtag erst am
tragshaushalt 2004 als ausreichend angesehen, dass der Gesetzgeber dargelegt hatte, die Situation nicht durch zusätzliche Sparmaßnahmen verschärfen zu wollen ( BVerfGE 119, 96 [153]). Eine solche Zielrichtung brachte die Niedersächsische Landesregierung in ihrer Begründung des Gesetzentwurfs hinreichend zum Ausdruck. Die positiven konjunkturellen Auswirkungen des Verzichts auf Haushaltskürzungen ergaben sich aus den dort in Bezug genommenen Ausführungen der Deutschen Bundesbank in ihrem Monatsbericht Juni 2009. Der Finanzminister wies vor dem Niedersächsischen Landtags zudem darauf hin, dass die Landesregierung zur Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gegen die Steuerausfälle nicht mit Haushaltssperren, Einstellungsstopps oder Ähnlichem angehen könne. Die Staatssekretärin im Finanzministerium benannte - wie oben bereits dargelegt - darüber hinaus Einsparungsmaßnahmen im 3.
tragshaushalt 2009 und brachte damit zugleich zum Ausdruck, wo die Grenzen möglicher Einsparungsmaßnahmen
Einschätzung der Landesregierung lagen. Die Koordinierung der Haushaltsplanung mit der längerfristigen Politik legte der Vorsitzende der Landtagsfraktion der CDU in der
tragshaushaltsgesetz 2009 vorgebracht hatte. Der Haushaltsgesetzgeber folgte den Einwendungen des Landesrechnungshofs im Ergebnis aber nicht, wie die Abstimmung über den 3.
tragshaushalt 2009 zeigt. c) Der Prognose des Haushaltsgesetzgebers, die die eigenfinanzierten Investitionen übersteigende Kreditaufnahme sei dazu geeignet, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren, steht nicht entgegen, dass die Finanzierung der Maßnahmen zur Umsetzung des Konjunkturpakets II in Niedersachsen bereits Gegenstand des (ersten)
tragshaushaltsgesetzes 2009 war.
dem Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung gemäß § 8 Satz 1 LHO und § 7 Satz 1 des Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz - HGrG -), der
G auch für den Niedersächsischen Landeshaushalt gilt, dienen alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Einnahmen sind alle im Haushaltsjahr zu erwartenden Deckungsmittel ohne Rücksicht auf ihre Art und Herkunft. Hierzu gehören insbesondere die Einnahmen aus Krediten (vgl. § 10 Abs. 3 Nr. 1 HGrG). Durch den Grundsatz der Gesamtdeckung soll eine Zweckbindung von Einnahmen zugunsten bestimmter Ausgaben verhindert werden. Verfassungsrechtlich besteht eine Verbindung von Einnahmen- und Ausgabenseite des Landeshaushalts nur insofern, als die Nettokreditaufnahme im laufenden Haushaltsjahr die Summe der investiven Ausgaben desselben Haushaltsjahrs gemäß Art. 71 Satz 2 NV nicht überschreiten darf, wobei Ausnahmen unter den Voraussetzungen des Art. 71 Satz 3 NV zulässig sind. Art. 71 Satz 2 und Satz 3 NV betreffen aber nicht die Frage
der konkreten Verwendung der einzelnen aufgenommenen Kreditmittel. Eine Einzelzuordnung der Kreditmittel zu einer bestimmten (investiven) Verwendung ist verfassungsrechtlich nicht vorgesehen. Sie wäre auch haushaltsrechtlich
dem Prinzip der Gesamtdeckung irrelevant. d) Die Prognose des Haushaltsgesetzgebers, die die eigenfinanzierten Investitionen übersteigende Kreditaufnahme sei zur Störungsabwehr geeignet, stellt sich ferner nicht deshalb als unvertretbar dar, weil der Haushaltsgesetzgeber mit dem 3.
tragshaushaltsgesetz 2009 davon Abstand genommen hat, Entnahmen aus der allgemeinen Rücklage vorzunehmen bzw. Stammkapital der Nord/LB zu aktivieren. Der Haushaltsgesetzgeber war von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, Entnahmen aus der allgemeinen Rücklage in den 3.
tragshaushalt 2009 einzustellen bzw. Stammkapital der Nord/LB zu veräußern, um auf diese Weise die Nettokreditaufnahme im 3.
tragshaushalt 2009 niedriger ansetzen zu können. Gemäß Art. 65 Abs. 1 Satz 1 NV sind im Haushaltsplan für jedes Haushaltsjahr alle Einnahmen des Landes
dem Entstehungsgrund zu veranschlagen. Gemäß Art. 65 Abs. 1 Satz 2 NV ist der Haushaltsplan in Einnahme und Ausgabe auszugleichen. Das Gebot des Ausgleichs von Einnahmen und Ausgaben beschränkt sich auf eine formale, rechnerische Regel (vgl. BVerfGE 119, 96 [119]). Unter Einnahmen sind auch Einnahmen aus Krediten zu verstehen, sodass auch ein Haushalt mit erheblichem Anteil an Einnahmen aus Krediten ausgeglichen sein kann und muss. Die Niedersächsische Verfassung sagt nichts darüber, aus welcher Quelle die Einnahmen für den Ausgleich des Haushalts stammen müssen. Bei der Auswahl der Deckungsmittel, also z.B. Steuern, Verwaltungseinnahmen, Einnahmen aus Vermögensveräußerungen, Kredite und Entnahmen aus Rücklagen, macht die Verfassung dem Gesetzgeber grundsätzlich keine Vorgaben. Ein gewisser Vorrang kommt den Einnahmen aus Steuern in diesem Zusammenhang zwar dadurch zu, dass den Einnahmen aus Krediten durch Art. 71 Satz 2 i.V.m. Satz 3 NV Grenzen gesetzt werden. Sofern der Haushaltsgesetzgeber diese Grenzen beachtet und den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung trägt, ist er aber grundsätzlich frei, darüber zu entscheiden, durch welche Einnahmen er den verfassungsrechtlich gebotenen Ausgleich mit den Ausgaben herstellt. Dies sichert die Dispositionsbefugnis des Parlaments auf finanzwirtschaftlichem Gebiet.
Die allgemeine Rücklage dient gemäß § 62 Satz 5 LHO dem Haushaltsausgleich und zur Aufrechterhaltung einer ordnungsmäßigen Kassenwirtschaft ohne Inanspruchnahme von Kreditermächtigungen (Kassenverstärkungskredite, § 34 a LHO). Bei den im vorliegenden Verfahren zu beurteilenden Kreditaufnahmeermächtigungen handelte es sich nicht um Kassenverstärkungskredite. Die allgemeine Rücklage ist nicht monetär unterlegt. Sie wird aus Kreditaufnahmeermächtigungen gebildet, die in Vorjahren im Rahmen des Haushaltsvollzugs nicht in Anspruch genommen wurden. Eine Entnahme aus der allgemeinen Rücklage führt dem Haushalt deshalb keine Geldmittel zu. Sie ermächtigt das Niedersächsische Finanzministerium lediglich, von den der allgemeinen Rücklage zugeführten Kreditaufnahmeermächtigungen aus Vorjahren (wieder) Gebrauch zu machen.
einfachem Recht sind bei der Aufstellung des Haushaltsplans die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten (§ 7 Abs. 1 LHO, § 6 Abs. 1 HGrG). Der Staatsgerichtshof kann offen lassen, ob dem niedersächsischen Verfassungsrecht ebenfalls ein Wirtschaftlichkeitsgebot immanent ist, das als Verfassungsgrundsatz auch den Haushaltsgesetzgeber bindet. Jedenfalls ergibt sich aus dem Gebot wirtschaftlichen Staatshandelns weder die allgemeine Verpflichtung des Haushaltsgesetzgebers, Landesvermögen zu veräußern, noch Entnahmen aus der allgemeinen Rücklage vorzunehmen, um die Kreditaufnahmeermächtigungen niedriger ausweisen zu können. Die Summe der vorgesehenen Ausgaben ist durch Einnahmen auszugleichen. Wäre dem Wirtschaftlichkeitsgebot zu entnehmen, dass der Veräußerung von Landesvermögen Vorrang vor der Erteilung von Kreditaufnahmeermächtigungen einzuräumen sei, wäre dem Haushaltsgesetzgeber die Veranschlagung von Einnahmen aus Krediten zum Haushaltsausgleich praktisch verwehrt. Ein solches Ergebnis stünde mit Art. 71 Satz 2 i.V.m. Satz 3 NV nicht in Einklang, denn diese Vorschriften gehen von der grundsätzlichen Zulässigkeit der Kreditfinanzierung des Landeshaushalts aus. Sie machen die Erteilung von Kreditaufnahmeermächtigungen insbesondere nicht vom (vorrangigen) Einsatz von Landesvermögen abhängig. Vermögensaktivierungen, die der Finanzierung laufender, konsumtiver Ausgaben und nicht der Finanzierung neuer, vergleichbar langlebiger Vermögenswerte dienen, sind zudem nur begrenzt verfügbar. Sie leisten keinen dauerhaft wirksamen Beitrag zur Konsolidierung (vgl. Jahresbericht des Landesrechnungshofs 2008, S. 9). Aus dem Wirtschaftlichkeitsgebot lässt sich auch kein Maßstab für das Verhältnis zwischen dem Ansatz von Entnahmen aus der allgemeinen Rücklage und der Erteilung neuer Kreditaufnahmeermächtigungen ableiten. Denn sowohl Entnahmen aus der allgemeinen Rücklage als auch die Erteilung neuer Kreditaufnahmeermächtigungen gestatten dem Finanzministerium die Aufnahme von Krediten. Beide Ansätze sind damit in Bezug auf die Wirtschaftlichkeit gleichwertig. e) Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, die Entscheidung über die Auswahl der Deckungsmittel näher zu begründen, wenn er unter Berufung auf Art. 71 Satz 3 NV Kreditaufnahmeermächtigungen erteilt, die die eigenfinanzierten investiven Ausgaben übersteigen. Die Anforderungen, die an die Darlegungen des Gesetzgebers von Verfassungs wegen zu stellen sind, falls er die Befugnis
GHE 3, 279). Zu den Darlegungsanforderungen, die der Gesetzgeber hiernach zu erfüllen hat, gehört es nicht, einzelne Einnahmeansätze näher zu begründen. Nichts anderes gilt für den Verzicht auf Entnahmen aus der allgemeinen Rücklage und die Aktivierung von Landesvermögen, selbst wenn diese Einnahmeansätze in vorhergehenden Haushaltsplänen noch veranschlagt waren. Die Veränderung einzelner Einnahmepositionen bedeutet auch noch keine Abkehr von der bisherigen Finanzplanung, die
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ( BVerfGE 79, 311 [345]) eine Begründungspflicht des Gesetzgebers auslöst. Jeder Haushaltsplan enthält ein differenziertes Gefüge von Einnahme- und Ausgabeposten, das sich aufgrund bestimmter Prioritätssetzungen und Abwägungsentscheidungen als Ergebnis einer politischen Gesamtentscheidung darstellt. Es ist nicht Aufgabe einer vom Staatsgerichtshof anzustellenden Eignungsprüfung, einzelne Einnahme- und Ausgabeansätze aus diesem Gefüge herauszubrechen und isoliert auf ihre Eignung, auf
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.