Tenor D i e V e r f a s s u n g s b e s c h w e r d e w i r d z u r ü c k g e w i e s e n . D i e E n t s c h e i d u n g e r g e h t k o s t e n f r e i . A u s l a g e n w e r d e n n i c h t e r s

§ 27Abs.

2 i.V.m. § 28 LNOG M-V sahen zum Personalübergang der Beamten, Arbeitnehmer und Auszubildenden auch für den Fall der Aufteilung des Gebietes eines aufgelösten Landkreises auf mehrere neue Kreise vor, dass die Beschäftigten in den Dienst des zum Rechtsnachfolger des aufgelösten Kreises bestimmten Landkreises kraft Gesetzes eintreten. Dieser Kreis hatte mit dem weiteren von der Gebietsaufteilung betroffenen neuen Landkreis bis zum Ablauf des

1. Juni 2012 in einem Personalüberleitungsvertrag Regelungen zur anteiligen Überleitung der Beschäftigten zu treffen. Komme ein solcher Personalüberleitungsvertrag nicht fristgemäß zu Stande, werde er durch Verfügung des Innenministeriums ersetzt. Art. 2 des Gesetzentwurfs wies unter Änderung der Kommunalverfassung - KV M-V - der Stadt Neubrandenburg sowie den Hansestädten Greifswald, Stralsund und Wismar den - neu geschaffenen - Status als so genannte große kreisangehörige Stadt zu und damit neben ihren Aufgaben als amtsfreie Gemeinden in ihrem Gebiet die Erfüllung der Aufgaben, die ihnen durch oder aufgrund eines Gesetzes zugewiesen werden. Art. 3 des Gesetzentwurfs änderte das Kommunalwahlgesetz - KWG M-V - und legte die Anzahl der Kreistagsmitglieder in Landkreisen mit bis zu 175.000 Einwohnern auf 61 und in solchen mit mehr als 175.000 Einwohnern auf 69 fest; ihre Zahl sollte sich in mehr als 4.000 km2 großen Landkreisen jeweils um acht erhöhen. Art. 6 des Gesetzentwurfs führte u.a. im Rahmen des Finanzausgleichs die so genannte differenzierte Kreisumlage ein. Die Verordnung über die Entschädigung der in den Gemeinden, Landkreisen, Ämtern und Zweckverbänden ehrenamtlich Tätigen (Entschädigungsverordnung) sollte aufgehoben werden (Art. 9 des Entwurfs). Art. 12 des Gesetzentwurfs regelte das Inkrafttreten in differenzierter Weise. b) Nach dem Gesetzentwurf sollte die kreiskommunale Ebene durch die Schaffung von Verwaltungsstrukturen, die auch langfristig mit den voraussichtlich verfügbaren Mitteln finanzierbar und mit denen öffentliche Dienstleistungen für die Bürger sowie die Wirtschaft effizient zu erbringen seien, auf die Anforderungen der Zukunft ausgerichtet werden. Zugleich müsse auch in Zukunft die kommunale Selbstverwaltung so ausgestaltet sein, dass ein Engagement für die Bürger attraktiv bleibe und diese ihr kommunalpolitisches Ehrenamt auch weiterhin in zumutbarer Weise praktisch ausüben könnten. Die allgemeine Begründung (S. 45 bis 116) stellte unter Hinweis auf den Rückgang der Wirtschaftsleistung und die Veränderung der Bevölkerungsstruktur durch den demographischen Wandel mit seinen Auswirkungen auf die Finanzierbarkeit des öffentlichen Sektors, das strukturelle Defizit des Landeshaushaltes und das Erfordernis der Anpassung der Haushaltsstruktur des Landes bis zum Jahre 2020 an diejenige westlicher Flächenländer unter strikter Begrenzung der laufenden Ausgaben ausführlich den Reformbedarf dar. Sodann wurde auf die zahlreichen Probleme und deren Ursachen hinsichtlich der dauerhaften Sicherung des Finanzierungsbedarfs der Kommunen eingegangen; es ergebe sich aus der Verschuldung der Kommunalhaushalte und den erheblichen Defiziten ein Konsolidierungsbedarf, wobei die Möglichkeiten des Landes zur Unterstützung der Kommunen ausgeschöpft seien. Dem Gesetzgeber obliege eine Vorsorgeverantwortung, die ihn berechtige, eine Kreisstrukturreform durchzuführen. Er habe Fehlentwicklungen möglichst frühzeitig zu korrigieren, schwerwiegenden Mängeln und Schäden entgegenzuwirken und das berechtigte Interesse der Bürger an effektiven und finanzierbaren öffentlichen Dienstleistungen zu befriedigen. Insbesondere bezüglich der Flächenausdehnung und der Einwohnerzahl sei die Umsetzung von Leitbild und Leitlinien des Landtages gelungen, und zwar auch im Hinblick auf den grundsätzlichen Zielkonflikt bei der Schaffung von kreislichen Strukturen, die den Anforderungen des kommunalpolitischen Ehrenamtes gerecht würden und zugleich finanzierbar und effektiv seien. Dies bedinge in einem extrem dünn besiedelten Land wie Mecklenburg-Vorpommern im Sinne leistungsfähiger - und damit einwohnerstarker - Strukturen eher große Landkreise, zumal einwohnerstärkere Landkreise in aller Regel geringere Kosten verursachten als einwohnerschwächere. Die Neustrukturierung der kreiskommunalen Ebene verbessere die Leistungsfähigkeit der Landkreise beträchtlich. Nach einer vorübergehenden Anpassungs- und Konsolidierungsphase ließen sich durch Synergie- und Skalierungseffekte Kostenreduzierungen in erheblichem Umfang realisieren. Die Höhe des Einsparvolumens könne im Vorfeld der Strukturreform allerdings nur grob eingeschätzt werden, denn die Landkreise hätten es ganz wesentlich selbst in der Hand, auf welche Weise und in welchem Umfang sie die durch die neuen Kreisstrukturen geschaffenen Einsparpotenziale ausschöpften. Unterschiedliche Schätzungen, Analysen und Gutachten prognostizierten ein jährliches Einsparpotenzial im Personalkostenbereich zwischen 40 und 100 Mio. Euro; der Landesrechnungshof gehe zudem davon aus, dass sich für den gesamten Bereich der Verwaltungs- und Betriebsaufwendungen der Kreisverwaltungen mittelfristig Einsparungen von rund 50 bis 75 Mio. Euro erzielen ließen. Die Flächen der neu gebildeten Landkreise seien - was unter Bezugnahme auf eingeholte Gutachten, denen keine empirischen Belege zu entnehmen seien, dass die Bereitschaft zu einer Kandidatur für den Kreistag mit zunehmender Fläche der Landkreise abnehme, und die derzeitige Arbeitsweise in den Kreistagen näher ausgeführt wird - mit den aus der Verfassung folgenden Anforderungen des kommunalen Ehrenamtes vereinbar. Die in Betracht kommenden Kreissitze ermöglichten es der Kreisbevölkerung und den ehrenamtlichen Tätigen, den Kreissitz innerhalb angemessener Zeit zu erreichen. Die im zeitgleich vorgesehenen Funktionalreformgesetz gewährten erweiterten Kompetenzen und Handlungsmöglichkeiten vergrößerten das Gewicht der Mandatsausübung, deren eventuelle Erschwernisse durch die erheblichen Einsparungen, die den Landkreisen gerade auch neue finanzielle Spielräume eröffneten, kompensiert würden. Auch Kreisgrößen von deutlich über 4.000 km2 seien verfassungsrechtlich zulässig. In der Abwägung mit denkbaren Alternativen sei die Beibehaltung der bisherigen Kreisstrukturen auf Dauer nicht geeignet, den Fortbestand einer kraftvollen Selbstverwaltung sicherzustellen, was auch für jeden möglichen Kreiszuschnitt mit mehr als sieben Landkreisen gelte. Insbesondere das so genannte Verbandsmodell führe zu einem erheblichen Personalmehrbedarf sowie neuen Doppelzuständigkeiten mit im einzelnen unklaren Zuständigkeitsabgrenzungen; dies sei nicht nur ineffizient, sondern schwäche durch entstehende Kontroll- und Demokratiedefizite auch das Ehrenamt. Eine die Ziele des Leitbildes am ehesten berücksichtigende Struktur mit sieben Landkreisen würde sich von dem vorgeschlagenen Modell mit sechs Landkreisen vor allem im Bereich der Seenplatte unterscheiden und führe dort zu dem für die Abwägung entscheidenden Nachteil, dass gerade in einer dünn besiedelten und strukturschwachen Region Landkreise geschaffen würden, die mit ihren Einwohnerzahlen deutlich unterhalb der Vorgabe des Leitbildes des Landtages lägen. Letztlich komme auch das Modell eines Stadtkreises nicht in Betracht. Das dem Gesetzentwurf zugrunde liegende 6+2-Modell sei unter den Gesichtspunkten einer Sicherung der Wirtschaftlichkeit und des Ehrenamtes sowie der Sicherstellung größtmöglicher Akzeptanz unter den Kommunen das einzig geeignete. Jedes andere Kreismodell einschließlich des bestehenden sei unter mindestens einem der genannten Aspekte schlechter zu bewerten gewesen. In der Einzelbegründung (S. 116 bis 203) wird zu § 3 LNOG M-V (Landkreis Nordwestmecklenburg) ausgeführt, die mit der recht geringen Unterschreitung der Zieleinwohnerzahl einhergehenden Einbußen bei der Leistungsfähigkeit des Landkreises seien nicht so gravierend, als dass sie nicht durch die im Landesvergleich positive wirtschaftliche Situation dieser Region kompensiert werden könnten. Auch die im Landesvergleich mit Abstand höchste Bevölkerungsdichte beeinflusse die Leistungsfähigkeit des vorgesehenen Landkreises günstig. Die Überschreitung des Flächenrichtwertes im Falle der Landkreise Mecklenburgische Seenplatte und Südwestmecklenburg (§§ 7 und 8 LNOG M-V) erscheine hinnehmbar, weil es im Zuge der Erarbeitung des Gesetzentwurfs keine Anhaltspunkte dafür gegeben habe, dass die Belastung für das Ehrenamt bei Kreisgrößen über 4.000 km2 sprunghaft ansteigen würde und damit ein Ausmaß erreichen könnte, das mit ehrenamtlicher Mandatsausübung nicht mehr vereinbar wäre. Mit der Flächenüberschreitung beim Landkreis Mecklenburgische Seenplatte werde Zuordnungswünschen einzelner Ämter Rechnung getragen, denen als Belange des öffentlichen Wohls ein höheres Gewicht beigemessen worden sei als der Einhaltung der Grenze von 4.000 km
2. Ein sehr großer Anteil des Landkreisgebiets bestehe zudem aus Wasser- und Waldflächen, die zwar zu gewissen Erschwernissen in der Erreichbarkeit der möglichen Kreissitze führten, aber insbesondere für die ehrenamtliche Verwaltung des Landkreises - jedenfalls im Vergleich zu besiedelten Flächen - kaum relevant seien; zudem verfüge der vorgesehene Landkreis mit einer fast identischen Nord-Süd- und Ost-West-Ausdehnung über eine nahezu idealtypische Form und es gebe keine größeren Ein- bzw. Ausbuchtungen des Kreisgebietes oder Insellagen. Die Änderung des Kommunalwahlgesetzes in Art. 3 des Gesetzentwurfs stelle sich sowohl hinsichtlich der Höhe der Repräsentationsquoten als auch bezüglich ihrer Spannweite im bundesweiten Vergleich als äußerst bürger- und ehrenamtsfreundlich dar. Mit den vorgesehenen Änderungen des Finanzausgleichsgesetzes in Art. 6 des Gesetzentwurfs werde den unbedingt notwendigen Folgeanpassungen, die durch die Einkreisung der Städte Greifswald, Neubrandenburg, Stralsund und Wismar sowie deren neuen Status als große kreisangehörige Städte bedingt seien, Rechnung getragen. Die differenzierte Kreisumlage ermögliche eine lastengerechte Heranziehung der kreisangehörigen Gemeinden zur Finanzierung des Kreishaushalts entsprechend der Aufgabenverteilung. Die Aufhebung der Entschädigungsverordnung (Art. 9 des Entwurfs) stärke die kommunale Selbstverwaltung, weil so die Entschädigungen vor Ort an die jeweiligen Gegebenheiten angepasst werden könnten. Dem Gesetzentwurf waren umfangreiche Anlagen beigefügt, so u.a. Übersichten über Untersuchungen zu den Reisezeiten zu alternativen Kreissitzen in den jeweiligen neuen Landkreisen (Anlage 22) bezogen auf verschiedene Zeitkategorien für prozentuale Bevölkerungsanteile (Basis Einwohnerzahlen zum
3. Dezember 2007).
4. Der Innenausschuss des Landtages beteiligte im Rahmen einer schriftlichen Anhörung neben den zwölf Kreisen und sechs kreisfreien Städten 35 amtsfreie Gemeinden, 78 Ämter sowie 777 amtsangehörige Städte und Gemeinden sowie 144 Verbände und Organisationen sowie einen Hochschullehrer (vgl. Zwischenbericht in LT-Drs. 5/2987). Im Dezember 2009 und im Mai 2010 hörte er auf der Grundlage eines Fragenkatalogs neben den betroffenen kommunalen Körperschaften auch 147 Sachverständige an. Nach der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Innenausschusses vom
5. Juni 2010 (LT-Drs. 5/3599), der die wesentlichen Aussagen, allgemeinen Einschätzungen und Kritikpunkte aus den schriftlichen und mündlichen Anhörungen darstellt (S. 81 bis 173), sollten u.a. § 6 und § 7 LNOG M-V geändert und die Gemeinden des Amtes Demmin-Land und die Hansestadt Demmin dem Landkreis Mecklenburgische Seenplatte (anstatt dem Landkreis Südvorpommern) zugeordnet werden. Zwar vergrößere sich dadurch die Fläche des Landkreises Mecklenburgische Seenplatte um 441 km2 auf 5.469 km2, dies sei angesichts des Zuordnungswunsches der Kommunen aber hinzunehmen. Die Beschlussempfehlung spricht sich zudem dafür aus, den Personalübergang auch für die Beschäftigten von aufgeteilten Landkreisen mit dem Tag der Bildung der neuen Landkreise kraft Gesetzes wirksam werden zu lassen (§ 26 Abs. 2, § 27 Abs.

§ 28LNOG M-V).

Eine Personalüberleitung mittels Vereinbarung sollte danach nur noch bis zu diesem Zeitpunkt möglich sein. Weiter empfahl der Innenausschuss, die Entschädigungsverordnung (Art. 9) nicht aufzuheben.

1. Am
2. Juli 2010 beschloss der Landtag das Kreisstrukturgesetz in der Fassung des Gesetzentwurfs der Landesregierung (LT-Drs. 5/2683) mit den in der Beschlussempfehlung des Innenausschusses (LT-Drs. 5/3599) vorgesehenen Änderungen. Das Gesetz legt nunmehr die Sitze der neuen Landkreise selbst fest, räumt aber den Kreistagen die Möglichkeit ein, spätestens in der zweiten Sitzung einen zum Kreisgebiet gehörenden bisherigen Kreissitz oder eine bisher kreisfreie Stadt als Landkreissitz festzulegen (§ 2 Abs. 1 Satz 2 LNOG). Am selben Tag verabschiedete er auch das Gesetz über die Zuordnung von Aufgaben im Rahmen der Landkreisneuordnung, ebenfalls in der Fassung des entsprechenden Gesetzentwurfs der Landesregierung (LT-Drs. 5/2684) mit den in der Beschlussempfehlung des Innenausschusses (LT-Drs. 5/3600) vorgesehenen Änderungen. Das davon umfasste Gesetz über die Zuordnung von Aufgaben (Aufgabenzuordnungsgesetz - AufgZuordG M-V) sieht im ersten Teil ("Funktionalreform I") den Übergang von Aufgaben aus den Geschäftsbereichen oberster Landesbehörden auf die Landkreise und kreisfreien Städte, vereinzelt auch auf andere Aufgabenträger vor, teilweise in den eigenen, teilweise in den übertragenen Wirkungskreis oder zur Erledigung im Wege einer Organleihe. Das Kreisstrukturgesetz wurde am
3. Juli 2010 verkündet (GVOBl. M-V S. 366), ebenso das Gesetz über die Zuordnung von Aufgaben im Rahmen der Landkreisneuordnung (GVOBl. M-V S. 383). II. Mit ihrer am
4. Dezember 2010 erhobenen kommunalen Verfassungsbeschwerde wenden sich die Beschwerdeführer mit ihrem Hauptantrag gegen Art. 1 § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 1 und

§§ 5bis 8, mit einem Hilfsantrag gegen Art.

1 § 12 Abs. 1 Satz

§ 26Abs.

2, § 27 Abs.

§ 28sowie Art.

6 Nr. 5 Buchst. a und ferner äußerst hilfsweise gegen Art. 11 Abs.

3 des Kreisstrukturgesetzes. Die angegriffenen Vorschriften verletzten sie in ihrem Selbstverwaltungsrecht aus Art. 72 Abs. 1 Satz 2 LV. Jedenfalls § 7 LNOG M-V sei verfassungswidrig, weil der danach vorgesehene Zuschnitt des Landkreises Mecklenburgische Seenplatte im Hinblick auf seine Fläche und die Anzahl der ihm angehörenden Gemeinden im Vergleich zu im Bundesgebiet vorzufindenden Landkreisen bzw. sogar zu den Flächenausdehnungen einzelner Bundesländer (etwa Saarland oder Schleswig-Holstein) nicht mehr das Gepräge einer kommunalen Gebietskörperschaft im Sinne von Art. 72 Abs. 1 LV aufweise. Insgesamt beruhe das Kreisstrukturgesetz auf einer unzureichenden Anhörung, weil tatsächlich von einer Mehrfachneugliederung auszugehen sei; deswegen habe das Ergebnis der abgegebenen Stellungnahmen nicht in der gebotenen Weise Eingang in die gesetzgeberische Abwägung gefunden. Der Innenausschuss habe diese Stellungnahmen - wie auch sonst - lediglich umfangreich dokumentiert, ohne sie inhaltlich zu werten. Entsprechendes gelte für die Erstellung des Gesetzentwurfs. Schon die in der DDR geschaffenen 31 Landkreise, die mit kleineren Änderungen nach 1990 im Gebiet des jetzigen Landes Mecklenburg-Vorpommern fortbestanden hätten, hätten das Recht zur Selbstverwaltung gehabt. Die Kreisgebietsreform 1993/94 habe kommunale Selbstverwaltungskörperschaften nicht erstmals geschaffen, sondern der weiteren Entwicklung der Kreisebene gedient. Auch wenn die Kreisneuordnung 1993/94 in einer Zeit des Umbruchs erfolgt sei, müsste sich eine erneute Reform, die sich auf zwischenzeitlich geänderte Zielvorstellungen und Prioritäten stütze, an den in Rechtsprechung und Literatur aufgestellten Voraussetzungen für eine Mehrfachneugliederung messen lassen. Die Kreisgebietsreform diene nicht dem öffentlichen Wohl. Sämtliche Ausführungen zum Reformbedarf beruhten auf der generalisierenden Überlegung, dass die demographische und finanzielle Entwicklung im Land eine Verwaltungsstrukturreform erfordere. Noch im Jahr 2002 bei sich verschärfender Haushaltslage der Kommunen sei die Landesregierung aber von einer funktionierenden Kreisebene ausgegangen; deren Finanzsituation habe sich seit 2005 zudem wieder verbessert. Der Reformbedarf werde durchgehend für das ganze Land begründet, ohne darzustellen, was die Situation der Landkreise und kreisfreien Städte von derjenigen des Landes und der Gemeinden, Städte und Ämter im kreisangehörigen Raum unterscheide. Ein Handlungsbedarf als Ergebnis einer Defizitanalyse nur oder überhaupt auf der Ebene der Landkreise lasse sich nicht erkennen. Die einzelnen Elemente einer Verwaltungsstrukturreform würden nicht im Zusammenhang entwickelt. Insbesondere eine Reform des kreisangehörigen Raumes sei derzeit nicht geplant. Nur bei einer umfassenden Gesamtreform aber hätte auf eine so genannte Defizitanalyse verzichtet werden dürfen. Somit müsse die Reform der Kreisgebietsebene gegenüber der zuletzt durchgeführten Reform individuell und mit Blick auf den Bestandsschutz der bisherigen Landkreise begründet werden, was aber nicht geschehen sei. Die Möglichkeit zu bürgerschaftlich-demokratischer Partizipation, die für die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung konstitutiv sei, sei nicht hinreichend gewährleistet. Die Betonung der empirischen Feststellung, dass auch in größeren Einheiten Bereitschaft zum Ehrenamt bestehe, vernachlässige den Aspekt der räumlichen Überschaubarkeit aller Aufgaben des kreiskommunalen Raums. Die vom Gesetzgeber selbst erkannten Erschwernisse für die Ausübung ehrenamtlicher Tätigkeit könne nicht durch die Übertragung zusätzlicher Aufgaben ausgeglichen werden. Abgesehen davon begründe das Aufgabenzuordnungsgesetz letztlich kaum weitergehende Kompetenzen der Kreistage im eigenen Wirkungskreis. Die Repräsentationsquote in den einzelnen Kreistagen werde verschlechtert und die Vertretung des ländlichen Raums in den Kreisen, die eine bisher kreisfreie Stadt integrierten, geschwächt. Die mit der Flächengröße ansteigende Belastung für die ehrenamtlichen Kreistagspräsidenten und Fraktionsvorsitzenden, deren Funktionen einer Erleichterung durch Regionalisierung und Spezialisierung nicht zugänglich seien, sei unberücksichtigt geblieben. Der Sachverhalt sei nicht vollständig ermittelt worden, weil entsprechende Aussagen nur für eine Kreisgröße bis zu 3.000 km2 und Prognosen für eine Kreisgröße bis zu 4.000 km2 empirisch belegt seien, die vorgesehenen Kreise diese Werte aber mit einer Ausnahme überschritten. Es fehle die Prüfung, ob die Überschaubarkeit im Sinne bürgerschaftlich-demokratischer Partizipation noch gewahrt sei. Mit dem Verzicht auf die Aufhebung der Entschädigungsverordnung habe der Gesetzgeber dieses Ziel einer Kompensation der Beeinträchtigung des kommunalen Ehrenamtes auch formal aufgegeben. Das Abwägungsergebnis leide unter einem Abwägungsausfall, weil Alternativen zu der gewählten Kreisgebietsreform nicht hinreichend einbezogen worden seien. Dies gelte schon für die dem Leitbild zugrunde gelegten Richtwerte für Flächengröße und Einwohnerzahl, da diese nicht durch vergleichende Betrachtungen oder empirische Ermittlungen belegt, sondern frei bestimmt worden seien. Eine Auseinandersetzung etwa mit den Zielgrößen der 2007 in Sachsen-Anhalt durchgeführten Kreisgebietsreform habe nicht stattgefunden. Dass noch vor Ablauf der Stellungnahmefrist Modelle einer Kreisstrukturreform im Juni 2008 vorgestellt worden seien, belege ebenfalls das Fehlen einer vorherigen wertenden Befassung mit Alternativen. Letztlich sei auch das Verbandsmodell ohne vorherige Bewertung als Alternative allein mit der Begründung abgelehnt worden, dass es nicht dem Leitbild des Landtages entspreche. Die Abwägung des Gesetzgebers leide im Hinblick auf die prognostizierten Einsparungen an einer Fehlgewichtung, weil sich das Einsparpotential - selbst bei tendenziell optimistischen Berechnungen - in den Jahren 2010 bis 2020 mit 84,5 Mio. Euro auf weniger als 1 % der Ausgaben aller zwölf derzeitigen Landkreise im Jahr 2009 (in Höhe von 1,088 Mrd. Euro) belaufe. Diese Berechnung werde noch dadurch relativiert, dass die mit Abstand am höchsten verschuldeten kreisfreien Städte (Rostock und Schwerin) nicht in die Kreisgebietsreform einbezogen würden. Zudem hänge der Eintritt der Einspareffekte im Wesentlichen von der Umsetzung durch die neuen Landkreise ab. Die zukünftigen Flächenausdehnungen schränkten den Spielraum für Einsparungen ein, weil in bestimmten Verwaltungsbereichen die Einrichtung von Außenstellen erforderlich werde. Auch die Wertausgleichsregelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 LNOG M-V begründe erhebliche gegenläufige finanzielle Verpflichtungen. Beide Gesichtspunkte seien bei der Renditebetrachtung ebenso unberücksichtigt geblieben wie der Umstand, dass die errechneten Einsparungen teilweise einen schon unabhängig von der Gebietsreform durchgeführten oder jedenfalls eingeleiteten Personalabbau sowie bereits vor dem Gesetzesbeschluss durch interkommunale Zusammenarbeit erwirtschaftete Einsparungen umfassten. Damit gingen die Renditebetrachtungen von einer unzutreffenden Tatsachengrundlage aus; auch sei hierzu nicht ordnungsgemäß angehört worden. Das Landkreisneuordnungsgesetz entspreche ferner nicht dem Leitbild des Landtages und wahre den Grundsatz der Systemgerechtigkeit nicht. Die neuen Landkreise Nordwestmecklenburg und Mecklenburgische Seenplatte wichen von den Richtwerten für Flächenausdehnung und Einwohnerzahl ab, die Zerschneidung des Landkreises Demmin von dem Grundsatz, dass die Teilung eines bisherigen Landkreises zu vermeiden sei. Die Systemwidrigkeit der Reform folge zudem aus der Summe der Abweichungen von Leitbild und Leitlinien und aus teilweise sich widersprechenden Begründungen für die Kreisneubildung. Mit § 9 LNOG M-V habe der Gesetzgeber die Letztentscheidungsbefugnis über den konkreten Zuschnitt der neuen Kreise ohnehin aus der Hand gegeben. Flächenausdehnungen zwischen 3.000 und 5.000 km2 bedürften einer besonderen Rechtfertigung, und die verfassungsrechtlich zulässige Grenze sei bei einer Kreisgröße von 5.000 km2 regelmäßig überschritten. Die von Sachverständigen bei Kreisgrößen über 4.000 km2 als erforderlich angesehene weitergehende Begründung und Flankierung durch kompensierende, die Selbstverwaltung stärkende Maßnahmen fehle; der Gebietszuschnitt aller sechs neuen Landkreise sei in gleichermaßen zu geringem Umfang begründet worden. Zwischen der neuen Landkreisebene und der Gemeindeebene bestehe - was der Gesetzgeber überhaupt nicht in seine Abwägung einbezogen habe - ein Ungleichgewicht, weil die Gemeinden nach Zahl, Gebietszuschnitt und Größe nicht reformiert worden seien. Die erfolgreiche Wahrnehmung der Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben erfordere eine überschaubare Zahl der Gemeinden im Kreis, deren Interessen untereinander auszugleichen seien. Daran fehle es, wenn selbst bei einer pauschalen Betrachtung jedem der sechs neuen Landkreise im Durchschnitt rund 135 Gemeinden und 13 Ämter angehörten. Der Gesetzgeber habe die Reisezeiten der Einwohner der Landkreise zu den jeweiligen neuen Kreissitzen nicht hinreichend individuell betrachtet und nicht berücksichtigt, dass sich diese - auf die Verhältnisse im Individualverkehr bezogenen - Reisezeiten bei der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel in der Regel erhöhten. Schließlich fehle es an einer ergebnisoffenen Beratung im Innenausschuss des Landtages. Dem Landkreistag sei noch am 20. Mai 2010 Gelegenheit zur Stellungnahme zu einem Gutachten zu den Renditemöglichkeiten der Reform gegeben worden, obwohl sich der Koalitionsausschuss bereits am 11. Mai 2010 auf das letztlich als Gesetz beschlossene Beratungsergebnis festgelegt habe. Hilfsweise machen die Beschwerdeführer geltend, dass § 26 Abs. 2, § 27 Abs.

§ 28Abs.

1 LNOG M-V gegen den Grundsatz der interkommunalen Gleichbehandlung verstießen. Durch den gesetzlich vorgesehenen Personalübergang würden diejenigen bisherigen Landkreise, die mit Teilen eines bisherigen Landkreises in einem neuen Kreis aufgingen, der auch Rechtsnachfolger des nicht vollständig in ihm aufgehenden Landkreises sei, schlechter behandelt als diejenigen Landkreise, die mit weiteren ungeteilten bisherigen Landkreisen in einem neuen Kreis zusammengeschlossen würden; beide Gruppen würden wiederum schlechter behandelt gegenüber denjenigen bisherigen Landkreisen, die gemeinsam mit Teilen früherer Landkreise einen neuen Kreis bildeten, ohne dass dieser Rechtsnachfolger des aufgeteilten bisherigen Landkreises werde. Denn während die neuen Kreise der ersten Gruppe mehr Personal aufnehmen müssten, als es dem bisherigen Verhältnis von Personal und Einwohnern entspreche, könnten die neuen Landkreise der letzten Gruppe aufgrund der Personalabgabe bereits unmittelbare Synergieeffekte ziehen; für die neuen Kreise der mittleren Gruppe ergäben sich weder solche positiven Effekte noch zusätzliche Belastungen. Die Verfassungswidrigkeit des § 12 Abs. 1 Satz 2 LNOG M-V ergebe sich aus dessen „Zusammenspiel" mit § 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2, § 104 Abs. 3 Satz 1 und 3 sowie § 105 Abs. 2 Satz 1 des Schulgesetzes - SchulG M-V - wegen einer Verletzung der kommunalen Finanzhoheit. Danach sei es nämlich möglich, dass die Trägerschaft für Gymnasien und Gesamtschulen gemäß § 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 SchulG M-V von den bisher kreisfreien Städten gegen einen Wertausgleich auf die neu gebildeten Landkreise übergehe, jene anschließend aber die Schulträgerschaft auf ihren Antrag entschädigungslos wieder zurück erhielten. Art. 6 Nr. 5 Buchst. a des Kreisstrukturgesetzes verstoße mit differenzierten Kreisumlagen ebenfalls gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung. Damit würden die großen kreisangehörigen Städte zukünftig nach einem sachlich nicht mehr zu rechtfertigenden Maßstab insbesondere gegenüber den Landkreisen besser gestellt, weil sie neben der neu einzuführenden Entlastung bei der Kreisumlage weiterhin dieselben Schlüsselzuweisungen und Stadt-Umland-Umlagen wie kreisfreie Städte erhielten. Die Verordnungsermächtigung zur näheren Ausgestaltung der differenzierten Kreisumlage sei nicht hinreichend bestimmt im Sinne des Art. 57 Abs. 1 Satz 2 LV. Äußerst hilfsweise machen die Beschwerdeführer geltend, die Vorschriften über das Inkrafttreten in Art. 11 Abs.

3 des Kreisstrukturgesetzes verstießen gegen das Demokratieprinzip in Gestalt des Grundsatzes der Periodizität der Wahlen, weil sie mit der Bestimmung des Zeitpunkts, in dem die Kreisgebietsreform wirksam werde, eine vorzeitige Beendigung der laufenden Wahlperiode bewirkten. Würden lediglich Art. 11 Abs.

3 des Kreisstrukturgesetzes für nichtig erklärt, würde dies allerdings dazu führen, dass das Gesetz in seiner Gesamtheit bereits im August 2010 in Kraft trete; weil dies die Folgen der Verletzung objektiven Verfassungsrechtes noch intensiviere, müsse das Gesetz insgesamt für mit der Verfassung unvereinbar erklärt werden. Die Beschwerdeführer beantragen festzustellen, dass Art. 1 § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2, §§ 5 bis 8 des Gesetzes zur Schaffung zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und kreisfreien Städte des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Kreisstrukturgesetz) vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366) nichtig sind, sowie hilfsweise festzustellen, dass Art. 1 § 12 Abs. 1 Satz 2, § 26 Abs. 2, § 27 Abs.

§ 28sowie Art.

6 Nr. 5 Buchst. a des Gesetzes zur Schaffung zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und kreisfreien Städte des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Kreisstrukturgesetz) vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366) nichtig sind, sowie außerdem äußerst hilfsweise festzustellen, dass Art. 11 Abs.

3 des Gesetzes zur Schaffung zukunftsfähiger Strukturen der Landkreise und kreisfreien Städte des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Kreisstrukturgesetz) vom

1. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 365) nichtig ist. III. Der Landtag Mecklenburg-Vorpommern beantragt die Zurückweisung der Anträge der Beschwerdeführer; die Landesregierung stellt keinen förmlichen Antrag. Beide halten die Verfassungsbeschwerde für unbegründet, weil der Gesetzgeber alle Vorgaben der Verfassung für eine Kreisgebietsreform und insbesondere auch sämtliche Anforderungen an das Verfahren eingehalten habe, die das Landesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom
2. Juli 2007 - LVerfG 9/06 u.a. - aufgestellt habe.
3. Nach Auffassung des Landtages ist die Kreisgebietsreform nicht an den Anforderungen zu messen, die für eine Mehrfachneugliederung gelten. Auch sei keine Defizitanalyse speziell bezogen auf die Kreisebene erforderlich gewesen. Die durchgeführten Anhörungen genügten den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung verschaffe den Beschwerdeführern nicht den Anspruch, sich mit ihren Vorstellungen in der Sache mehr oder weniger stark durchzusetzen, sondern nur einen Anspruch auf deren Einbeziehung in die Abwägung der Elemente, aus denen das legitimierende öffentliche Wohl zu bestimmen sei; letzteres obliege allein dem Gesetzgeber. Der äußere und formale Ablauf der Gesetzgebung zeige ein Ineinandergreifen von teils durch die Landesregierung, teils vom oder im Landtag beigesteuerten Schritten, die in ihrer Gesamtheit zu bewerten seien. Das Gesetzgebungsverfahren und diesem vorgeschaltet die Arbeit der Enquete-Kommission "Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung" belegten eine außergewöhnlich umfangreiche, anhaltende und intensive Beschäftigung mit den Anliegen der kommunalen Seite. Auch zeige der Bericht des Innenausschusses, dass die gewählte Lösung nicht einvernehmlich gefunden oder der Regierungsvorschlag schlicht übernommen, sondern in kontroversen Abstimmungen über Änderungsvorschläge entschieden worden sei. Auch der Umstand, dass der Innenausschuss umfangreiche Änderungen am Gesetzentwurf empfohlen habe, die dem Anhörungsverfahren Rechnung getragen hätten, belege, dass die Willensbildung eine bewusste und sorgfältige Abwägung eingeschlossen habe. Im Übrigen könnten parlamentarische Entscheidungsprozesse nicht in einer "Eindringtiefe" dokumentiert werden, welche die Meinungsbildung im Einzelnen offen lege. Für die Erfüllung der prozeduralen Anforderungen müsse es genügen, wenn nachvollzogen werden könne, dass die unterschiedlichen Informationen, Gesichtspunkte und Belange greifbar gewesen und in der Willensbildung verwertet worden seien. Hinsichtlich der gewählten Flächengrößen seien dem Aspekt einer nicht auszuschließenden, wenn auch empirisch nicht gesicherten Erschwerung der Mandatsausübung die Gesichtspunkte substantiellerer Kompetenzen und verbreiterter Handlungsmöglichkeiten als Stärkung der Mandatswahrnehmung gegenüber gestellt worden. Dies sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber habe sich auch mit grundsätzlichen Alternativen unter Bewertung der bestehenden Kreisstruktur, verschiedener Formen der Zusammenarbeit zwischen den Landkreisen sowie anderer Kreismodelle auseinandergesetzt. Aus der Gesetzesbegründung werde insgesamt deutlich, dass die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gerade im Hinblick auf die vorangegangene Entscheidung des Landesverfassungsgerichtes zum Verwaltungsmodernisierungsgesetz 2006 durchgehend mit dem ihr zukommenden verfassungsrechtlichen Gewicht in die Abwägung eingestellt worden sei. Hinsichtlich des Hilfsantrages der Beschwerdeführer zu § 26 Abs. 2, § 27 Abs.

§ 28

LNOG M-V sei ein Verstoß gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung nicht feststellbar. Bei den aufgezeigten Fallgruppen seien gleiche Sachverhalte gerade nicht gegeben. Die von den Beschwerdeführern zu § 12 Abs. 1 Satz 2 LNOG M-V aufgezeigte Fallgestaltung sei rein spekulativ. Im Übrigen könne allein eine solche Möglichkeit des Verhaltens nicht ausreichen, um einen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung oder wenigstens deren Gefährdung zu bejahen. Mit der Regelung in Art. 6 Nr. 5 Buchst. a des Kreisstrukturgesetzes habe der Gesetzgeber seinen weiten Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Es müsse ihm vorbehalten bleiben, den Status der großen kreisangehörigen Stadt näher auszugestalten und ihn gegenüber anderen (kreisangehörigen) Städten auch im Rahmen des Finanzausgleichs zu definieren. Zum Antrag zu Art. 11 Abs.

3 des Kreisstrukturgesetzes gelte, dass der Grundsatz der Periodizität der Wahlen nur die Verlängerung einer laufenden Wahlperiode im Sinne einer Selbstermächtigung der einmal gewählten Vertretungskörperschaften ohne ein neues Votum der Wähler untersage. Die sich hier ergebende Verkürzung der Wahlperiode sei dagegen sachgerecht und alternativlos, weil die bestehenden Mandate den neu gebildeten Körperschaften die Legitimation des Wählers nicht vermitteln könnten. Im Rahmen seines pflichtgemäßen Ermessens sei der Gesetzgeber befugt, die Kreisgebietsreform angesichts des bejahten dringenden Handlungsbedarfs so bald wie möglich in Kraft zu setzen.

1. Die Landesregierung macht geltend, der Einwand der Beschwerdeführer, die Kreisgebietsreform diene nicht dem öffentlichen Wohl, verkenne, dass der Gesetzgeber bei Neugliederungsentscheidungen im Vergleich zu der gemäß Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 4 LV an Recht und Gesetz gebundenen öffentlichen Verwaltung über einen erheblich weiteren Spielraum verfüge, der erst an den Grenzen der Verfassung ende und Raum für das Politische lasse. Das Anhörungsgebot verpflichte den Gesetzgeber nicht, sich der Argumentation der Angehörten anzuschließen, sondern lediglich dazu, die abgegebenen Stellungnahmen vor einer abschließenden Entscheidung zur Kenntnis zu nehmen und bei der Abwägung der für und gegen die Neugliederungsmaßnahme sprechenden Gründe zu berücksichtigen. Dies sei hier geschehen. Eine vorzeitige Festlegung des Gesetzgebers selbst habe es nicht gegeben. Selbst wenn sich der Koalitionsausschuss bereits am
2. Mai 2010 festgelegt haben sollte, sei dies für die Abstimmung im Innenausschuss und später im Landtag mit Blick auf die Freiheit des Mandates unerheblich. Die bürgerschaftlich-demokratische Dimension der kommunalen Selbstverwaltung sei mit dem vollen, ihr von Verfassungs wegen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden. Sowohl der Gesetzentwurf der Landesregierung wie die Beschlussempfehlung und der Bericht des Innenausschusses setzten sich mit dem Verbandsmodell auseinander. Sowohl bei der Entwicklung seines Leitbildes und der Leitlinien als auch im Gesetzentwurf habe der Gesetzgeber die Feststellungen der Sachverständigen zugrunde legen dürfen, weil diese bei Anwendung unterschiedlicher, wissenschaftlich anerkannter Herangehensweisen übereinstimmend zu demselben Ergebnis gekommen seien. Danach dürfte ein spürbarer negativer Zusammenhang zwischen der Größe eines Landkreises und der Bereitschaft seiner Bürger zu bürgerschaftlich-demokratischem Engagement jedenfalls bis zu einer Fläche von 4.000 km2 nicht gegeben sein; da im Bereich von 1.000 bis 3.000 km2 keine signifikanten Selbstverwaltungseinbußen in Folge größerer Kreisflächen zu verzeichnen seien, habe der Gesetzgeber davon ausgehen können, dass im Bereich ab 3.000 km2 möglicherweise auftretende Ehrenamtserschwernisse jedenfalls nicht sprunghaft entstünden, sondern zunächst allenfalls fließend und allmählich in Erscheinung treten würden. Die von den Beschwerdeführern genannte Grenze von höchstens 5.000 km2 für die Verfassungsgemäßheit der Größe eines Landkreises sei gegriffen und nicht aus konkreten Vorgaben abgeleitet; ihr könne daher keine wesentliche Bedeutung für die Auslegung der Verfassung zukommen. Die besondere Situation in dem äußerst dünn besiedelten Mecklenburg-Vorpommern stelle den Gesetzgeber bei der Kreisreform außerdem vor eine besondere Herausforderung und verbiete es, Erfahrungswerte aus anderen Flächenländern ohne Anpassung auf das Land zu übertragen. Deswegen gebe es auch keine Bindung an in anderen Bundesländern wie etwa Sachsen-Anhalt festgelegte Zielgrößen, zumal auch diese nicht empirisch ermittelt worden seien, sondern dem gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum entstammten. Die bürgerschaftlich-demokratische Partizipation werde nicht zwingend umso mehr gefördert, je mehr Kreistagssitze zu besetzen seien. Vielmehr sei vor allem das Niveau der dem Kreistag als Repräsentationsorgan zugeordneten Entscheidungsbefugnisse entscheidend für das Gelingen der Repräsentation. Deren Umfang werde durch die Reform gestärkt. Mit den Reisezeiten zu den künftigen Kreissitzen habe sich der Gesetzgeber ausreichend auseinandergesetzt. Die Verfassung enthalte keine konkreten Vorgaben für zulässige Reisezeiten. Sie spielten für die Bevölkerung einer eher geringe Rolle; die Kreistage und damit die ehrenamtlichen Mandatsträger wiederum könnten auch an anderen Orten als dem Kreissitz zusammenkommen. Ferner sei auf die - schon jetzt häufig praktizierte - regionale, teilweise sogar parteiübergreifende Arbeitsteilung der Selbstverwaltungsorgane zu verweisen. Nach den empirischen Untersuchungen spiele die Möglichkeit, sich als Kreistagsmitglied mit dem gesamten Gebiet des Landkreises vor Ort auseinanderzusetzen, nur eine nachgeordnete Rolle. Ungeachtet dessen bewegten sich die ermittelten maximalen Reisezeiten etwa für gelegentlich vorzunehmende Ortsbesichtigungen in jedem Fall in einem Rahmen, der auch ehrenamtlich tätigen Bürgern zumutbar sei, zumal der Gesetzgeber habe davon ausgehen können, dass mit dem Neuzuschnitt der Landkreise auch die Verbindungen im öffentlichen Personennahverkehr verändert und an die neuen Strukturen angepasst würden. Dem Gesetzgeber sei stets bewusst gewesen, dass die Höhe des Einsparvolumens nur grob eingeschätzt werden könne und sämtliche zukunftsbezogenen Untersuchungen nur über eine begrenzte Aussagekraft verfügten. Die Abwägung sei deshalb nicht auf ein konkretes Einsparvolumen gestützt worden, sondern auf die unbestreitbare betriebs- und verwaltungswissenschaftliche Erkenntnis, dass große Einheiten kostengünstiger arbeiteten als kleine. Die Berechnungsweise der Beschwerdeführer zum Verhältnis des Einsparpotentials in den Jahren 2010 bis 2020 zu den Ausgaben der Landkreise im Jahr 2009 sei fehlerhaft, weil in den Vergleich nur die mögliche Einsparung für ein Jahr eingestellt sei; lege man den gesamten Zeitraum von 2010 bis 2020 zugrunde, ergebe sich eine Einsparung von 7,8 % der Ausgaben der derzeitigen Landkreise im Jahr
3. Das Leitbild lasse in begründeten Einzelfällen Abweichungen zu. Diese könnten dann nicht als systemwidrig gerügt werden. So habe ohne Verstoß gegen das Leitbild den als Belange des öffentlichen Wohls eingestuften Wünschen betroffener Kommunen auf eine bestimmte Zuordnung Rechnung getragen werden dürfen, etwa bei der Bildung des Landkreises Nordwestmecklenburg mit der Folge einer Unterschreitung oder des Landkreises Mecklenburgische Seenplatte mit der Folge einer Überschreitung der angestrebten Maximalfläche. Weshalb dieses kommunalfreundliche Vorgehen im Widerspruch zur Verfassung stehen sollte, sei nicht ersichtlich. Im Übrigen habe später tatsächlich keine einzige weitere Gemeinde einen Antrag nach § 9 LNOG M-V gestellt. Dass bei 135 Gemeinden pro Landkreis dieser seine Ausgleichs- und Ergänzungsfunktion nicht mehr erfüllen könne, sei eine bloße Behauptung, die die Filterwirkung der Ämter, die die Bedeutung der Zahl der kreisangehörigen Gemeinden erheblich relativiere, unberücksichtigt lasse. Auch mit dem konkreten Zuschnitt des Landkreises Mecklenburgische Seenplatte (§ 7 LNOG M-V) habe der Gesetzgeber keine offensichtliche Fehlentscheidung getroffen, die den ihm eingeräumten Wertungsrahmen verlasse. Er habe einerseits die Überschreitung der Flächenrichtgröße von 4.000 km2 gesehen; andererseits habe er den Zuordnungswünschen verschiedener Gemeinden Rechnung getragen und dabei zugrunde gelegt, dass es im Zuge der Vorbereitung des Gesetzes keine Anhaltspunkte für ein sprunghaftes Ansteigen der Belastung durch das Ehrenamt bei Kreisgrößen über diesem Wert auf ein Ausmaß gegeben habe, das mit ehrenamtlicher Mandatsausübung nicht mehr vereinbar wäre. Berücksichtigt worden seien zudem die geographischen Besonderheiten des Kreises sowie die im Vergleich zu den Planungen nach dem Verwaltungsmodernisierungsgesetz 2006 deutlich geringere Einwohnerzahl, die weniger kreisliche Einrichtungen als Gegenstand der ehrenamtlichen Tätigkeit erfordere. Sinnvolle Alternativen zur Bildung dieses neuen Landkreises hätten nicht bestanden. Bezogen lediglich auf die Fläche entsprächen zwei neue Landkreise auf diesem Gebiet - Demmin-Müritz mit rund 3.600 km2 und Mecklenburg-Strelitz-Neubrandenburg mit rund 2.200 km2 - zwar eher dem Flächenrichtwert. Damit würden jedoch zwei Landkreise geschaffen, die wiederum den Zielwert der Mindesteinwohnerzahl mit jeweils 126.000 bzw. 123.000 Einwohnern ganz erheblich unterschritten. In den unterschiedlichen Begründungen für den Zuschnitt des Landkreises Mecklenburgische Seenplatte einerseits und der Landkreise Südvorpommern und Südwestmecklenburg andererseits könne kein Widerspruch gesehen werden, der die Verfassungsmäßigkeit der getroffenen Entscheidungen in Frage stelle. Unterschiedlichen tatsächlichen Verhältnissen dürfe Rechnung getragen werden. Die hilfsweise geltend gemachte Verletzung des Gebots der interkommunalen Gleichbehandlung durch § 26 Abs.

§ 27Abs.

2 i.V.m. § 28 Abs. 1 LNOG M-V liege nicht vor. Die von den Beschwerdeführern gebildeten drei Gruppen von Landkreisen unterschieden sich sachlich und müssten folglich auch unterschiedlich behandelt werden. Da im Falle der Aufteilung eines bisherigen Landkreises dessen Personal nicht auf "den neuen Landkreis" übergehen könne, habe der Personalübergang besonders geregelt werden müssen. Gegenüber der noch im Gesetzentwurf vorgesehenen Lösung seien dabei die Interessen der Beschäftigten ausschlaggebend gewesen, die anderenfalls erst zum 1. Juli 2012 endgültig gewusst hätten, bei welchem neuen Landkreis sie künftig beschäftigt sein würden. Bei der von den Beschwerdeführern zu § 12 Abs. 1 Satz 2 LNOG M-V in Bezug genommenen Konstellation handele es sich um einen konstruierten Fall, der sich durch Auslegung der einschlägigen Regelungen lösen lasse. Die differenzierte Kreisumlage nach Art. 6 Nr. 5 Buchst. a des Kreisstrukturgesetzes sei im Hinblick auf den notwendigen Ausgleich der Kosten, die durch die Wahrnehmung besonderer - gesetzlich übertragener - Aufgaben entstünden, gerechtfertigt. Auch die in der Vorschrift enthaltene Verordnungsermächtigung sei nicht zu beanstanden, zumal sich deren Ausmaß zwanglos aus dem mit der Ausgleichszahlung verfolgten Zweck ergebe. Gegen das von den Beschwerdeführern äußerst hilfsweise vorgebrachte Argument, die Regelungen über das Inkrafttreten führten zu einer Verletzung des Demokratieprinzips, sei einzuwenden, dass die Neubildung der Landkreise auch die Zusammensetzung des Wahlvolkes verändere und damit zwingend Neuwahlen als Grundlage für die Legitimation der Repräsentationsorgane der neu gebildeten Gebietskörperschaften erfordere. B. Mit ihrem Hauptantrag ist die kommunale Verfassungsbeschwerde zulässig. I. Die Beschwerdeführer sind als Landkreise im Verfahren nach Art. 53 Nr. 8 LV, § 11 Abs. 1 Nr. 10 des Gesetzes über das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern - LVerfGG -beschwerdebefugt. Zwar ist für die kommunale Verfassungsbeschwerde ein entsprechendes Erfordernis eigener Rechtsverletzung in Art. 53 Nr. 8 LV, § 52 Abs. 2 LVerfGG - anders als bei der Individualverfassungsbeschwerde gemäß § 52 Abs. 1 LVerfGG - nicht ausdrücklich genannt; auch spricht Art. 53 Nr. 8 LV lediglich von einer Beschwerde „wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung", womit sprachlich dem Umstand Rechnung getragen wird, dass die Garantie kommunaler Selbstverwaltung auch eine institutionelle Garantie und nicht nur ein subjektives Recht der einzelnen Gebietskörperschaft enthält. Das Landesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung - in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und die Kommentarliteratur - jedoch bereits mehrfach zum Ausdruck gebracht, dass § 52 Abs. 2 LVerfGG (früher: § 51 Abs. 2 LVerfGG ) lediglich den Prüfungsgegenstand begrenzt, nicht aber vom Erfordernis der Geltendmachung einer subjektiven Rechtsverletzung suspendiert (LVerfG M-V, Urt. v. 18.12.2003 - LVerfG 13/02 -, LVerfGE 14, 293 , 300 f.; Urt. v. 04.02.1999 - LVerfG 1/98 -, LVerfGE 10, 317 , 321 m.w.N.); hiervon geht offensichtlich auch § 54 LVerfGG (früher: § 53 LVerfGG) aus, wenn er verlangt, dass der Beschwerdeführer das nach seiner Auffassung verletzte Recht und die gesetzliche Bestimmung, durch die er sich verletzt fühlt, benennt (LVerfG M-V, Urt. v. 04.02.1999 - LVerfG 1/98 -, a.a.O.). Das Gericht sieht sich damit zugleich in Übereinstimmung mit der ständigen Rechtsprechung auch anderer Landesverfassungsgerichte (vgl. statt vieler jüngst etwa LVerfG LSA, Urt. v. 10.05.2011 - LVG 47/10 -, UA S. 9 m.w.N.). Die Beschwerdeführer sind durch § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 1 und

§§ 5bis 8 LNOG M-V selbst und unmittelbar betroffen.

Durch § 1 Abs. 1 LNOG M-V werden die Landkreise aufgelöst; unter Eingliederung von vier der bestehenden sechs kreisfreien Städte werden aus ihnen nach Maßgabe von § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2, §§ 5 bis 8 LNOG M-V neue Kreise gebildet. Die Beschwerdeführer greifen dabei jeweils die sie selbst betreffenden Vorschriften an. II. Die Beschwerdeführer sind durch die von ihnen angegriffenen Bestimmungen auch gegenwärtig betroffen. Dem steht nicht entgegen, dass die mit dem Hauptantrag angegriffenen Vorschriften nach Art. 11 Abs.

3 des Kreisstrukturgesetzes erst mit Ablauf des

1. bzw. am
2. September 2011 in Kraft treten. Mit dem Erfordernis der gegenwärtigen Beschwer sollen so genannte Popularklagen ausgeschlossen werden. Grundsätzlich ist eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz erst zulässig, sobald der jeweilige Beschwerdeführer durch die Regelungswirkung der angegriffenen Norm beschwert ist. Eine Regelungswirkung entfaltet eine noch nicht in Kraft getretene Norm rechtstechnisch noch nicht, so dass einer Verfassungsbeschwerde regelmäßig die gegenwärtige Beschwer fehlte. Allerdings ist eine Verfassungsbeschwerde gegen ein noch nicht in Kraft getretenes Gesetz nicht immer wegen fehlender gegenwärtiger Beschwer unzulässig; ist klar abzusehen, dass und wie ein Beschwerdeführer künftig von der Regelung betroffen sein wird, liegt bereits gegenwärtig eine Beschwer vor (vgl. BVerfGE 108, 370 , 385; 101, 54 , 73 f.; ebenso LVerfG M-V, Urt. v. 26.07.2007 - LVerfG 9/06 u.a. -, LVerfGE 18, 342 - Kreisgebietsreform -; Urt. v. 26.11.2009 - LVerfG 9/08 -, BeckRS 2009, 41840 - Doppik -). Daraus ergibt sich eine gegenwärtige Beschwer der Beschwerdeführer. Sie sollen mit Ablauf des Tages vor den Neuwahlen für die Kreistage der neu gebildeten Landkreise im September 2011 nicht mehr existieren, sondern in den neuen Kreisen aufgehen. Sie können nicht darauf verwiesen werden, Rechtsschutz erst dann zu suchen, wenn sie nicht mehr existieren. Im Übrigen entfaltet das Kreisstrukturgesetz jedenfalls mit den in Art. 11 Abs. 1 genannten Vorschriften, die zur Vorbereitung der Kreisneugliederung notwendig und bereits in Kraft getreten sind, schon jetzt rechtliche Vorwirkungen. III. Die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen für kommunale Verfassungsbeschwerden liegen vor. Die Jahresfrist des § 53 LVerfGG ist gewahrt. Dem Begründungserfordernis des § 54 LVerfGG ist genügt. C. Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist mit ihrem Hauptantrag jedoch unbegründet. Die vom Gesetzgeber ins Werk gesetzte Reform der Kreisstruktur unter Einbeziehung von vier kreisfreien Städten und damit auch Art. 1 § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 Satz 1 und

§§ 5

bis 8 des Kreisstrukturgesetzes halten einer verfassungsgerichtlichen Prüfung stand. Die Beschwerdeführer werden insbesondere nicht in ihrem Recht auf Selbstverwaltung aus Art. 72 Abs. 1 Satz 2 LV verletzt. Dabei überprüft das Landesverfassungsgericht die Kreisstrukturreform anhand der von den Verfassungsgerichten für eine derartige Neugliederungsmaßnahme entwickelten Maßstäbe, denn der Gesetzgeber hat vorliegend - ersichtlich veranlasst durch die entsprechenden Ausführungen in der Entscheidung des Gerichts vom 26. Juli 2007 (- LVerfG 9/06 u.a. -, LVerfGE 18, 342 , 381 f.) und in Abkehr von seinem darin verworfenen früheren, auf Einräumigkeit und Einheit der Verwaltung in Verbindung mit der Orientierung an vorhandenen Planungsregionen ausgerichteten Reformansatz -ein an dem herkömmlichen Entscheidungsmuster orientiertes Konzept erstellt. Der Landtag ist befugt, in Ausübung seiner gesetzgebenden Gewalt aus Art. 20 Abs. 1 Satz 3 LV, die sich nach Art. 70 Abs. 2 Satz 1 LV auch auf die Organisation, Zuständigkeiten und Verfahren der öffentlichen Verwaltung erstreckt, die Strukturen nicht nur auf Gemeinde-, sondern auch auf Kreisebene - unter Einbeziehung der kreisfreien Städte - grundlegend neu zu regeln. Die Landkreise sind neben den Gemeinden Träger der kommunalen Selbstverwaltung, die ihnen nach Art. 72 Abs. 1 Satz 2 LV im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze gewährt ist, und damit Teil der öffentlichen Verwaltung (Art. 69 LV). Zwar wird für die Auflösung und Neubildung von Kreisen eine gesetzliche Regelung nicht ausdrücklich von der Verfassung, sondern nur einfachgesetzlich in § 97 Abs. 2 KV M-V gefordert, jedoch ergibt sich die Notwendigkeit eines Gesetzes daraus, dass es sich um eine grundlegende Entscheidung über die Ausgestaltung rechtlich selbständiger und von der Verfassung mit eigener Rechtsstellung ausgestatteter Verwaltungsträger handelt, die dem Parlament vorbehalten bleiben muss (so schon LVerfG M-V, Urt. v. 26.07.2007 - LVerfG 9/06 u.a. -, LVerfGE 18, 342 , 371 m.w.N.). Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass die kommunale Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 GG den Ländern als Strukturprinzip ihres Verwaltungsaufbaus vorgegeben und von ihnen zu gewährleisten ist; dieser Verpflichtung ist der Verfassunggeber in Mecklenburg-Vorpommern mit der Schaffung des Art. 72 Abs. 1 LV nachgekommen. Als institutionelle Garantie bedarf sie der Ausgestaltung durch den Gesetzgeber ( BVerfGE 79, 127 , 143), der ihrem Gewicht Rechnung tragen muss, wenn er von seiner Gestaltungskompetenz Gebrauch macht. Auch wenn die Kreise keine Zweckschöpfungen des Gesetzgebers mit im Vergleich zu den Gemeinden „schwächelnder Selbstverwaltungsgarantie" sind, sondern die Selbstverwaltung der Gemeinden und der Kreise als kommunale Selbstverwaltung eine Einheit bilden (LVerfG M-V, Urt. v. 26.07.2007 - LVerfG 9/06 u.a. -, a.a.O., S. 373), gilt auch für sie, dass Gebietsänderungen den verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich im Grundsatz nicht beeinträchtigen. Art. 72 Abs. 1 Satz 2 LV enthält zu ihren Gunsten lediglich eine objektive Garantie der Kreisebene als Institution; den einzelnen Landkreis als solchen oder dessen konkreten Gebietsbestand sichert die Vorschrift nicht. Gleichwohl ist auch ein Landkreis gegenüber seiner Auflösung und der Neuordnung der Kreisgebiete nicht ohne Schutz. Zum verfassungsrechtlich gewährleisteten Kernbereich des kreiskommunalen Selbstverwaltungsrechts gehört nämlich auch, dass Veränderungen des Gebietszuschnitts nur aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit und nach Anhörung der die Veränderung betreffenden Gebietskörperschaften zulässig sind (vgl. BVerfGE 86, 90 , 107 ff.; 50, 50 f.; LVerfG M-V, Urt. v. 26.07.2007 - LVerfG 9/06 u.a. -, a.a.O., S. 375 m.w.N.; SächsVerfGH, Urt. v. 29.05.2009 - Vf. 79-II-08 -, juris, Rn. 309 ff.; NdsStGH, Urt. v. 14.02.1979 - StGH 2/77 -NdsStGHE 2, 1, 152; VerfGH NW, Urt. v. 24.04.1970 - VGH 13/69 -, OVGE MüLü 26, 270). In diesem Sinne ist auch Art. 72 Abs. 1 LV zu verstehen, der nicht nur für Gebietsänderungen, sondern auch für die ihnen vorgelagerte Auflösung von Trägern kommunaler Selbstverwaltung gilt. II. Die angegriffene Kreisstrukturreform als solche wird den an ein derartiges Reformvorhaben zu stellenden Anforderungen gerecht. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer sind an das Reformvorhaben nicht mit Blick auf die nach der Wiedervereinigung Deutschlands bereits in den Jahren 1993/94 durchgeführte Landkreisneuordnung unter dem Aspekt der „Mehrfachneugliederung" erhöhte Anforderungen zu stellen

§§ 5

bis 8 des Kreisstrukturgesetzes für die Gebiete der beschwerdeführenden Landkreise in Umsetzung von Leitbild und Leitlinien konkret getroffenen Festlegungen für die Neugliederung verfassungsrechtlich zu beanstanden. So sind - bezogen insbesondere auf den strukturellen Aspekt der Überschaubarkeit eines Kreises - die Anforderungen des Art. 72 Abs. 1 Satz 2 LV eingehalten