teile; besondere örtliche Verhältnisse; öffentliches Bedürfnis; Anzahl der Geldspielautomaten in Spielhallen bezogen auf die Einwohnerzahl; Glücksspielsucht Tenor I. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, die Verordnung der Antragsgegnerin über die Sperrzeit in Spielhallen vom
ihrer Bekanntmachung in Kraft. Sie gilt 20 Jahre. Die Verordnung wurde
ihrer Ausfertigung im Amtsblatt der Antragsgegnerin vom
GO bis zur Entscheidung über den eingereichten Normenkontrollantrag außer Vollzug gesetzt. Die Antragsteller betrieben Spielhallen in Augsburg, die aufgrund der verlängerten Sperrzeit mit Umsatz- und Gewinneinbußen zu rechnen hätten und Aufsichtspersonal entlassen müssten. Eine Reduzierung der Öffnungszeiten von derzeit 21 Stunden auf dann 18 Stunden bedeute eine Reduzierung um ein Siebtel. Dies werde sich entsprechend auf den erzielbaren Umsatz auswirken. Aufgrund kürzerer Öffnungszeiten werde vorhandenes Aufsichtspersonal nicht mehr in diesem Umfang benötigt. Bei der Entscheidung über den Antrag auf einstweilige Anordnung seien die Folgen, die eintreten würden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, dem Normenkontrollantrag in der Sache aber der Erfolg versagt bliebe, gegen die
teile abzuwägen, die entstünden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber in der Sache Erfolg hätte. Die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens seien dabei zu berücksichtigen, wenn sich bereits mit hinreichender Wahrscheinlichkeit übersehen ließe, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich Erfolg haben werde oder ohne Erfolg bleiben müsse.
diesen Maßstäben müsse der vorliegende Antrag Erfolg haben, da die angefochtene Verordnung offensichtlich fehlerhaft und deshalb unwirksam sei, da sie nicht durch die Ermächtigungsgrundlage des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV gedeckt sei. Die dort normierten Tatbestandsvoraussetzungen des Vorliegens eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse für eine von der Regelung des Landesgesetzgebers abweichende Festsetzung der Sperrzeit für Spielhallen lägen in Augsburg nicht vor. Für das Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Bedürfnisses bedürfe es im Hinblick auf das Grundrecht der betroffenen Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1 GG einer Rechtfertigung im Sinne eines atypischen, nämlich erhöhten Gefährdungspotentials im Zuständigkeitsbereich der handelnden Ordnungsbehörde. Besondere örtliche Verhältnisse seien dann gegeben, wenn sich die Verhältnisse im örtlichen Bereich so von den Verhältnissen anderer örtlicher Bereiche unterschieden, dass allein deswegen eine Abweichung von der allgemeinen Sperrzeit gerechtfertigt erscheine. Dies setze in der Regel atypische Gebietsverhältnisse voraus, denn die allgemeine Sperrzeitregelung in Art. 11 Abs. 1 AGGlüStV (richtig: Art. 11 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV) trage bereits dem durchschnittlichen Gefahrenpotential Rechnung. Bei-de Tatbestandsmerkmale seien für den Geltungsbereich der Verordnung weder in der Form eines besonderen atypischen Gefahrenpotentials noch in Form besonderer örtlicher Verhältnisse vorhanden. Die Sperrzeitverlängerung werde auf ein angeblich explosionsartiges Wachstum an Spielhallen und an dort aufgestellten Spielgeräten, auf die Änderung der Spielverordnung im Jahr 2006, auf einen landesweiten Vergleich bezüglich der Verfügbarkeit von Geldspielgeräten sowie auf eine signifikant über dem Landesdurchschnitt liegende Gerätedichte und auf angebliche Auswirkungen auf den Glücksspielmissbrauch gestützt. Die Erwägungen der Antragsgegnerin wiesen keinen spezifischen Ortsbezug auf, deren konsequente Umsetzung dazu führen müsste, die Sperrzeiten abweichend von den durch den Landesgesetzgeber landesweit getroffenen Regelungen festzusetzen. Zum anderen habe die Antragsgegnerin das vorliegende Datenmaterial falsch interpretiert und dargestellt. Hierbei sei zu beachten, dass durch den ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und das AGGlüStV bereits erhebliche Einschränkungen für die Errichtung und den Betrieb von Spielhallen und eine allgemeine Sperrzeit für Spielhallen von 3.00 bis 6.00 Uhr festgelegt worden seien. Ein besonderes atypisches Gefahrenpotential und besondere örtliche Verhältnisse, welche Anlass zu einer über die allgemeine Regelung des Art. 11 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV hinausgehende Sperrzeit im Stadtgebiet der Antragsgegnerin geben könnten, bestünden nicht. Aus der langjährigen Entwicklung zwischen dem Jahr 2000 und dem Jahr 2012 ergebe sich eine Zunahme der Spielhallenkonzessionen von nur 63% in Augsburg, dagegen von 141% in ganz Bayern. Die Zahl der Geldspielgeräte in Spielhallen sei in Augsburg um 98 % und in ganz Bayern um 225% gestiegen. Eine Beschränkung auf den verkürzten Zeitraum von 2006 bis 2012 reduziere die damit vorhandene breite Datenbasis und verzerre das Bild. In Bayern gebe es zahlreiche größere und mittelgroße Kommunen mit einer annähernd gleich hohen bzw. einer noch erheblicheren Gerätedichte. Es sei kein Anhaltspunkt dafür ersichtlich, dass in Augsburg die schädlichen Folgen des Missbrauchs von Glücksspiel deutlicher bzw. stärker als in anderen Kommunen Bayerns hervorträten. Der Hinweis der Antragsgegnerin, seit 2008 wendeten sich vermehrt Personen mit Suchtproblematik und deren Angehörige an die hiesige Suchtfachberatung der Caritas Augsburg Stadt, sei nicht geeignet, für den Geltungsbereich der Verordnung einen atypisch höheren Glücksspielmissbrauch zu belegen als andernorts. Die Antragsgegnerin hätte belegen müssen, dass die Zahl von Personen mit Suchtproblematiken in Augsburg signifikant bzw. atypisch höher liege als andernorts bzw. im landesweiten Durchschnitt. Dies lasse sich
prüfbar nicht aus Besucherzahlen von Suchtfachberatungsstellen ermitteln, deren örtlicher Einzugsbereich in ganz Bayern höchst unterschiedlich sei. Man habe davon auszugehen, dass der bundesweit ermittelte Prozentsatz an pathologischen Spielern und an problematischen Spielern von stabil 1% der Gesamtbevölkerung flächig vorhanden sei und schon deshalb im Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht in anderer Form und Zusammensetzung vorhanden sein könne. Die Antragsgegnerin hat mit Schriftsatz vom 2. April 2013 beantragt, den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen. Die Außervollzugsetzung der Sperrzeitverordnung sei weder zur Abwehr schwerer
teile noch aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Für die Antrag-steller entstünden keine großen
teile, wenn die Verordnung über die Sperrzeit in Spielhallen im Stadtgebiet nicht vorläufig außer Kraft gesetzt, sie jedoch im Hauptsacheverfahren für ungültig erklärt werde. Die
teiligen Folgen aber, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung erginge, das Hauptsacheverfahren später aber erfolglos bliebe, sich also die Rechtmäßigkeit der Verordnung bestätigen würde, überwögen bei weitem. Rein finanzielle Einbußen reichten auf alle Fälle nicht aus, um einen schweren
teil und damit vergleichbare Gründe zu bewirken. Es mangle an einem Anordnungsanspruch, da der Normenkontrollantrag in der Hauptsache offensichtlich unbegründet sei. Die Verordnung sei nicht auf den Anstieg der Spielhallen und die Zahl der Konzessionen als solche gestützt worden. Es sei vielmehr in Bezug auf die örtlichen Besonderheiten hinsichtlich der im Jahr 2012 tatsächlich in Spielhallen zur Verfügung stehenden Geldgewinnspielgeräte ein Vergleich bezogen auf die Einwohnerzahl mit dem bayernweiten Durchschnitt angestrengt worden. Dieser Vergleich solle aufzeigen, dass die Lage in Augsburg eklatant schlechter sei als die durchschnittliche Situation in Bayern. Der Zeitraum 2006 bis 2012 sei bewusst gewählt worden, weil die Änderung der Spielverordnung im Jahr 2006 für die explosionsartige Entwicklung im Bereich des Automatenspiels verantwortlich sei. Auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof lasse eine Beurteilungszeit ab 2006 ohne weitere Problematisierung gelten. Bei der Zuwachsrate bezüglich der Gerätedichte sei ein Vergleich allein zwischen den Städten nicht zielführend, da man Städte untereinander nicht vergleichen könne. Die Verordnung sei auf Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV gestützt. Eine Rechtfertigung im Sinne der Tatbestandsmerkmale „öffentliches Bedürfnis und/oder besondere örtliche Verhältnisse“ sei im Licht dieser neuen Gesetzgebung zu sehen und könne im örtlichen Bereich Augsburg als belegbar angenommen werden. In Augsburg sei aktuell ein vom ohnehin bayernweit erhöhten Gefahrenpotential abweichendes erhöhtes lokales Gefahrenpotential zu beklagen. Zudem liege in Augsburg das Problem darin, dass von derzeit 106 betriebenen Spielhallen 42 allein im Innenstadtbereich angesiedelt seien, wo auch unzählige Gymnasien, Realschulen etc. ihren Sitz hätten. Die negative Entwicklung im Bereich Augsburg sei gerade auch auf die dortige Bevölkerungsstruktur zurückzuführen. In Augsburg lebten mehr Spielsüchtige als im landes- bzw. bundesweiten Durchschnitt. Die Beratungen bei pathologischem Glücksspiel hätten sich in den letzten zehn Jahren um ca. das 10-fache erhöht. Nicht wenige Personen hätten in eine stationäre Behandlung vermittelt werden müssen. Die Stadt Augsburg liege mit Zuweisungen in stationäre Therapien für pathologisches Glücksspiel ebenfalls vorne. Mit der Verordnung könne die Spielsucht sicherlich nicht gänzlich verhindert werden. In dem einen oder anderen Fall könne sie jedoch eingedämmt, verringert oder dieser vorbeugend begegnet werden. Diese Überlegungen unterstrichen die Verhältnismäßigkeit und somit die Rechtmäßigkeit der Verordnung. Sicherheitsrechtliche Aspekte hätten bei dem Er-lass der Verordnung ebenfalls eine Bedeutung gehabt. Der Vertreter des öffentlichen Interesses äußerte sich mit Schriftsatz vom 8. April 2013. Er hält die Ablehnung des Antrags auf vorläufiges Außervollzugsetzen der Sperrzeitverordnung der Antragsgegnerin vom 8. Januar 2013 für rechtens. Von ei-ner Offensichtlichkeit der Erfolgsaussichten in der Hauptsache könne im Rahmen des Eilverfahrens keinesfalls ausgegangen werden. Dies ergebe sich schon daraus, dass die Rechtsgrundlage der streitgegenständlichen Sperrzeitverordnung erst seit dem 1. Juli 2012 existiere. Höchstrichterliche und/oder obergerichtliche Rechtspre-chung hierzu sei bislang nicht ergangen. Daher sei der rechtliche Maßstab, der an die Tatbestandsmerkmale in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV anzulegen sei, nicht so eindeutig festgelegt, dass die Erfolgsaussichten in der Hauptsache bereits im Eilver-fahren eindeutig zu erkennen seien. Insbesondere stelle sich die Frage, ob über-haupt und wenn ja, mit welchen Modifikationen die Rechtsprechung zu Sperrzeitverordnungen, die auf der Grundlage des Gaststättenrechts ergangen seien, auf glücksspielrechtliche Sperrzeitverordnungen übertragbar sei. Darüber hinaus sei nicht ersichtlich und nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass den Antragstellern bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache derart schwerwiegende
teile drohten, dass eine einstweilige Anordnung unabweisbar notwendig sei. Der Wortlaut von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV stimme weitgehend mit der gaststättenrechtlichen Verordnungsermächtigung in § 10 BayGastV überein. Allerdings bestehe ein Unterschied darin, dass § 10 BayGastV nicht nur die Verlängerung der Sperrzeit erlaube, sondern auch deren Aufhebung, während Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV nur zur Verlängerung der Sperrzeit ermächtige. Bereits dadurch werde erkennbar, dass Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV eine andere Zielrichtung habe als die gaststättenrechtliche Verordnungsermächtigung. Art. 11 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV lege ein Mindestschutzniveau fest, das bei Vorliegen einer der beiden alternativen Tatbestandsmerkmale des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV noch weiter erhöht, nicht aber herabgesetzt werden könne. Daraus werde deutlich, dass der Gesetzgeber im Rahmen der Verordnungsermächtigung des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV hinsichtlich der Tatbestandsmerkmale des öffentlichen Bedürfnisses bzw. der besonderen örtlichen Verhältnisse nicht denselben strengen Maßstab im Blick gehabt habe wie § 10 BayGastV. Der Normzweck der glücksspielrechtlichen Sperrzeitregelung unterscheide sich von dem der gaststättenrechtlichen Bestimmungen. Das Gaststättenrecht ziele mit den darin enthaltenen Sperrzeitregelungen vorrangig auf den Schutz Dritter, deren
truhe bei langen Öffnungszeiten der Gaststätten beeinträchtigt werden könne. Die glücksspielrechtlichen Bestimmungen über die Sperrzeit seien dagegen in erster Linie auf den Schutz der Spieler vor sich selbst ausgerichtet. Ihr Fokus liege auf der Prävention vor Glücksspielsucht. Während der Schutz unbeteiligter Dritter im Glücksspielrecht keine Entsprechung finde, korrespondiere mit dem gaststättenrechtlichen Ziel des Jugend- und Spielerschutzes die Zielbestimmung in § 1 Nr. 3 GlüStV. Für eine unterschiedliche Betrachtung von glücksspielrechtlicher und gaststättenrechtlicher Sperrzeit spreche auch die Gesetzessystematik. Da das Gaststätten- und Gewerberecht bereits eine Ermächtigung für verlängerte Sperrzeiten in Spielhallen enthalte, könne die glücksspielrechtliche Regelung nur dann einen eigenständigen Regelungsgehalt entfalten, wenn ihr auch eine eigene, vom Gaststätten- und Gewerberecht abweichende Zielrichtung zugrunde liege. Aus den vorgenannten Gründen ergebe sich, dass auf die Auslegung der in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV enthaltenen Tatbestandsmerkmale (Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses, besondere örtliche Verhältnisse) nicht die zu gaststättenrechtlichen Sperrzeiten ergangene Rechtsprechung übertragen werden könne. Die beiden Begriffe seien vielmehr mit Blick auf die besonderen glücksspielrechtlichen Zielsetzungen der Suchtprävention und der Kriminalitätsbekämpfung auszufüllen und autonom auszulegen. Daraus ergebe sich, dass der örtliche Bezug, in welchem die besonderen örtlichen Verhältnisse vorliegen müssten, in seinem räumlichen Umgriff nicht so eng gezogen werden dürfe wie im Gaststättenrecht. Aus der gesetzlichen Systematik folge aber, dass das öffentliche Bedürfnis oder die besonderen örtlichen Verhältnisse über das hinausgehen müssten, was der Gesetzgeber bereits in der allgemeinen Sperrzeitregelung in Art. 11 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV zugrunde gelegt habe. Es bedürfe einer Situation, die sich erkennbar von der gesamtbayerischen Lage unterscheide. Diese Situation könne entweder darin bestehen, dass im Bereich der Sperrzeitverordnung überdurchschnittliche Suchtgefahren bestünden. Diese könnten sich entweder aus der Bevölkerungsstruktur, durch eine erhöhte Anzahl an Glücksspielsüchtigen oder suchtgefährdeten Spielern oder in einem erhöhten Gefahrenpotential, das sich aus ei-ner besonderen Dichte an Spielhallen, ihrer hohen Frequentierung oder ihrer Lage in der Nähe von Orten, die von besonders schützenswerten Personengruppen regelmäßig passiert würden, ergeben. Ein öffentliches Bedürfnis könne aber auch dann vorliegen, wenn über die letzten Jahre hinweg eine überdurchschnittliche Entwicklung der Expansion an Spielgeräten stattgefunden habe und/oder ein starkes Anwachsen der Suchtproblematik zu beobachten gewesen sei, so dass dieser Entwicklung im öffentlichen Interesse entgegengewirkt werden müsse . Ergänzend wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegte Behördenakte verwiesen. II. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
GO auf vorläufige Außervollzugsetzung der Sperrzeitverordnung der Antragsgegnerin vom 8. Januar 2013 bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren ist zulässig, hat in der Sache jedoch keinen Erfolg, weil die vorläufige Außervollzugsetzung nicht zur Abwehr schwerer
teile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.
GO kann das Gericht in Bezug auf ein Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer
teile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Bei der Prüfung, ob es geboten ist, eine bereits erlassene bzw. in Kraft gesetzte Norm im Wege einer einstweiligen Anordnung vorläufig außer Vollzug zu setzen, ist ein strenger Maßstab anzulegen. Dabei haben die Gründe, die der jeweilige Antragsteller für die Ungültigkeit der angegriffenen Norm anführt, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, der Antrag in der Hauptsache erweist sich von vornherein als unzulässig oder die angegriffene Norm als offensichtlich gültig oder ungültig. Abgesehen davon sind allein die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, gegenüber den
teilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe. Die für eine einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen so schwer wiegen, dass ihr Erlass unabweisbar erscheint (h.M. vgl. Schmidt in Eyermann, VwGO,
sich ziehen würde, findet insoweit jedoch nicht statt. Bei der Folgenabwägung ist allerdings ein strengerer Maßstab anzulegen als im Anordnungsverfahren
GO. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen (Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 Rn. 396) Bedenken gegen die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags bestehen nicht. Der Normenkontrollantrag der Antragsteller gegen die von der Antragsgegnerin erlassene Sperrzeitverordnung ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. Art. 5 Satz 1 AGVwGO statthaft. Auch die Antragstellerin zu 2 ist als juristische Personen antragsbefugt i.S.v. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, da sie geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt zu sein; das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG ist seinem Wesen
auch auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar (s. Art. 19 Abs. 3 GG; vgl. Scholz in Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Stand 2013, Art. 19 Rn. 106 m.w.N.). Unschädlich für die Zulässigkeit des Antrags auf einstweilige Anordnung ist, dass zum Zeitpunkt des Eingangs des Antrags beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof die mit dem gleichzeitig eingereichten Normenkontrollantrag angegriffene Verordnung noch nicht in Kraft getreten war. Die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle kann sich zwar nur gegen solche Rechtsvorschriften richten, die bereits erlassen worden sind. Nicht erforderlich ist allerdings, dass die Vorschrift bereits in Kraft getreten ist (Schmidt in Eyermann, VwGO,
GastV kann die durch § 8 Abs. 1 BayGastV allgemein für Schank- und Speisewirtschaften sowie für öffentliche Vergnügungsstätten bestimmte Sperrzeit (von 5.00 bis 6.00 Uhr) bei Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse oder eines öffentlichen Bedürfnisses durch Verordnung aufgehoben oder verlängert werden. Gemäß § 1 Abs. 5 BayGastV sind für den Erlass von Verordnungen
GastV (neben dem Staatsministerium des Innern) die Gemeinden zuständig. Die dargelegten gesetzlichen Regelungen werfen einerseits die Frage auf, in welchem Verhältnis die Verordnungsermächtigung für die Gemeinden in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV zur bereits vom Landesgesetzgeber selbst getroffenen allgemeinen Sperrzeitregelung in Art. 11 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV im Hinblick auf die Sicherstellung der Ziele des § 1 GlüStV steht. Andererseits stellt sich die Frage, ob der gaststättenrechtlichen Verordnungsermächtigung in § 10 BayGastV neben der Verordnungsermächtigung in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 GlüStV für Spielhallen noch eine eigene Bedeutung zukommt.
Auffassung des Senats ersetzt die Verordnungsermächtigung für die Gemein-den in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV die bislang auch für Spielhallen geltende Verordnungsermächtigung in § 10 BayGastV, da andernfalls bezüglich der Sperrzeit für Spielhallen zwei sich teilweise widersprechende Regelungen bestünden. § 26 Abs. 2 GlüStV i.V.m. Art. 11 Abs. 2 AGGlüStV stellt bezüglich der Sperrzeit eine für Spielhallen geltende spezielle und abschließende Regelung dar. Denn die Regelung in § 26 Abs. 2 GlüStV verlangt ausdrücklich, dass die Sperrzeit für Spielhallen mindestens drei Stunden betragen muss, also nicht gänzlich – wie
GastV möglich – aufgehoben werden kann. Zudem kann
StV auch bei Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse oder eines öffentlichen Bedürfnisses die Sperrzeit nur verlängert und nicht auch aufgehoben werden. Ein selbstständiger (gaststättenrechtlicher) Regelungsgehalt bezüglich der Festlegung von Sperrzeiten verbleibt für § 10 BayGastV angesichts der speziellen Verordnungsermächtigung in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV für Spielhallen danach (wohl) nicht mehr. Beurteilt sich folglich die Zulässigkeit der Verlängerung der allgemeinen Sperrzeit von Spielhallen ausschließlich
StV, bedarf weiterhin der Klärung, wie die unbestimmten (Rechts-) Begriffe „Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses“ oder „besondere örtliche Verhältnisse“ in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV zu verstehen sind. Da die Verordnungsermächtigung in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV dem Wortlaut
der bislang auch für Spielhallen geltenden Verordnungsermächtigung in § 10 BayGastV entspricht, wird insoweit zu entscheiden sein, ob die bisher zu § 10 BayGastV ergangene Rechtsprechung ohne weiteres auf Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV zu übertragen ist. Eine Übertragung dieser Rechtsprechung hätte zur Folge, dass ein besonderes öffentliches Bedürfnis für eine Sperrzeitverlängerung bei Spielhallen in Anlehnung an die bisherige Rechtsprechung zu § 18 Abs. 1 GastG und die darauf basierenden jeweiligen Sperrzeitverordnungen der Länder nur dann angenommen werden könnte, wenn durch eine Sperrzeitverlängerung eine Gefährdung der Jugend oder die übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs (§ 33i GewO) verhindert werden könnte (BVerwG, B.v. 15.12.1994 – 1 B 190/94 – juris Rn. 18; B.v. 18.4.1996 – 1 NB 1/96 – juris Rn. 6). Besondere örtliche Verhältnisse lägen im Sinne der Rechtsprechung zu § 10 BayGastV nur dann vor, wenn sich die Verhältnisse im örtlichen Bereich so von den Verhältnissen anderer örtlicher Bereiche unterschieden, dass deswegen eine Abweichung von der allgemeinen Sperrzeit gerechtfertigt erschiene (BayVGH, U.v. 10.10.2011 – 22 N 11.1075 – juris Rn. 19). Dies würde in der Regel atypische Gebietsverhältnisse im Sinne einer besonderen Störungsempfindlichkeit der Umgebung voraussetzen (in diesem Sinne wohl auch Schrödl, Der neue Glücksspielstaatsvertrag und das Bayerische Ausführungsgesetz zum GlüStV, KommPrax 2012, S. 374 ff.). Weiter würde sich die Frage stellen, ob der Landesgesetzgeber mit der gesetzlichen Regelung der allgemeinen Sperrzeit für Spielhallen in Art. 11 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV bereits eine abschließende Regelung im Sinne von § 26 Abs. 2 GlüStV zur Sicherstellung der Ziele des § 1 GlüStV getroffen hat, oder ob auch im Rahmen der Verordnungsermächtigung des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV für eine Sperrzeitverlängerung besondere örtliche Verhältnisse oder ein öffentliches Bedürfnis jeweils bezogen auf die Ziele des § 1 GlüStV ausreichen würden (so wohl im Grundsatz VGH BW, U.v. 20.9.2012 – 6 S 389/12 – juris Rn. 27 ff. unter Verweis auf HessVGH, B.v. 16.9.2011 – 8 B 1762/11 .N – juris). Folgte man der zuletzt genannten Auffassung, ist derzeit noch nicht geklärt, welche inhaltlichen Anforderungen an die in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV normierten Tatbestandsmerkmale zu stellen sind, um solche besonderen örtlichen Verhältnisse oder ein öffentliches Bedürfnis für eine Sperrzeitverlängerung ausreichend belastbar belegen zu können. Dies gilt zunächst für die von der Antragsgegnerin zur Begründung der Sperrzeitverlängerung herangezogenen Vergleichsgrößen und den maßgeblichen Vergleichszeitraum. Für den von der Antragsgegnerin gewählten Vergleichszeitraum 2006 bis 2012 könnte allerdings bezogen auf die Geldspielgeräte in Spielhallen sprechen, dass gerade die zum
dem von der Landesstelle für Glücksspielsucht in Bayern herausgegebenen „Praxishandbuch Glücksspiel“ liegen die Prävalenzraten für problematisches und pathologisches Spielverhalten zwischen 0,5 v.H. und 1,2 v.H. der Gesamtbevölkerung (zitiert
Schneider, Ultra vires? Kompetenzprobleme im neuen Spielhallenrecht der Länder, GewArch 2013, 137/140). Hält sich im Einzugsbereich der Caritas-Fachambulanz im Gebiet der Antragsgegnerin die Zahl der pathologisch Spielsüchtigen bzw. der Personen mit problematischem Spielverhalten bezogen auf die Gesamtbevölkerung in diesem Einzugsbereich in etwa in dieser Größenordnung, wird man von einem zusätzlichen Gefährdungspotential, dem durch eine Verlängerung der Sperrzeit für Spielhallen durch die Gemeinde entgegengewirkt werden könnte, nicht sprechen können. Angesichts der aufgezeigten rechtlichen und tatsächlichen Fragen bezüglich des Vorliegens besonderer örtlicher Verhältnisse oder eines öffentliches Bedürfnisses lässt sich ein Erfolg oder Misserfolg des Normenkontrollantrags nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit absehen. Das Ergebnis der somit verbleibenden Folgenabwägung vermag den Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung nicht zu rechtfertigen.
GO setzt das Gericht eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. Art. 5 AGVwGO vorläufig außer Vollzug, wenn dies zur Abwehr schwerer
teile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Dies wäre vorliegend insbesondere dann der Fall, wenn durch den weiteren Vollzug der Sperrzeitverordnung bis zur Entscheidung in der Hauptsache für die Antragsteller irreversible Schäden drohten (Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO,
teile dringend geboten ist. Denn die Tatsachen, auf die das dringende Gebotensein für den Erlass der einstweiligen Anordnung gestützt wird, sind auch im Verfahren
GO vom jeweiligen Antragsteller glaubhaft zu machen (vgl. dazu Gerhardt/Bier in Schoch/Schneider/Bier, VwGO Stand 2012, § 47 Rn. 159; Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl. 2012, § 47 Rn. 148; zu § 32 BVerfGG vgl. BVerfG, B.v. 27.12.2002 – 1 BvR 2351/02 – juris Rn. 13), weil im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes umfangreiche Ermittlungen zur wirtschaftlichen Situation der Antragsteller und anderer Spielhallenbetreiber sowie Untersuchungen zur Frequentierung der Spielhallen in der Zeit zwischen 6:00 Uhr und 9:00 Uhr nicht zu leisten sind. Für die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs über einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens gelten nämlich abgesehen vom strengeren Maßstab für den Erlass der beantragten Anordnung im Wesentlichen dieselben Grundsätze wie für die Entscheidung
GO (Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, § 47 Rn. 152). Der von den Antragstellern behauptete Umsatzrückgang wurde bislang nicht ansatzweise glaubhaft gemacht. Die rein rechnerische Annahme eines Umsatzrückgangs um 15 %, weil die von der Antragsgegnerin über die bereits gesetzlich bestehende Regelung hinaus verfügte Verlängerung der Sperrzeit ca. 15% der Öffnungszeiten der Spielhallen ausmacht, ist wenig überzeugend, weil die Zeit zwischen 6.00 Uhr und 9.00 Uhr morgens zu den umsatzschwächeren Zeiten für Spielhallenbetreiber gehören dürfte, so dass die auf die Schließung der Spielhallen in dieser Zeit zurückgehenden Umsatzeinbußen
Auffassung des Senats eher geringer als 15% ausfallen dürften und neben den Öffnungszeiten vor allem auch die Lage der Spielhalle und das Publikum, das die Spielhalle aufsucht, entscheidend für den jeweiligen Umsatz sind. Beim gegenwärtigen Erkenntnisstand sind, selbst wenn das Vorbringen der Antragsteller zu den Umsatzeinbußen als zutreffend unterstellt wird, jedenfalls keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die wirtschaftlichen Auswirkungen der Verordnung für die Antragsteller ein Ausmaß erreichten, demzufolge die Betriebe der Antragsteller in ihrer Existenz bedroht wären. Selbst wirtschaftliche Einbußen empfindlichen Ausmaßes, die ein von einer Regelung Betroffener erleidet, stellen aber regelmäßig (noch) keinen
teil im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO dar (VerfGH Berlin, B.v. 11.6.2008 – 65 A/08 – juris Rn. 7 mit
weisen zur Rspr. des BVerfG). Eine einstweilige Aussetzung des Vollzugs der Sperrzeitverordnung kommt bei dem hier durch die Sperrzeitregelung erfolgten Eingriff in die Berufsfreiheit der Antragsteller nur in Betracht, wenn ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung eine existenzielle Gefährdung (zu diesem Maßstab vgl. BayVerfGH, B.v. 27.8.2008 – Vf. 5-VII-08 – juris Rn. 13; B.v. 4.11.2010 – Vf. 16-VII-10 – juris Rn. 27) bereits bis zur Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs im Hauptsacheverfahren unmittelbar droht. Solche drohenden besonders gravierenden Einbußen haben die Antragsteller ebenfalls nicht glaubhaft gemacht. Von einem nicht überschuldeten Unternehmen können die behaupteten Umsatzrückgänge für die überschaubare Übergangszeit bis zur Entscheidung im Normenkontrollverfahren aufgefangen werden. Die von den Antragstellern geltend gemachte fehlende sofortige Kündigungsmöglichkeit von Arbeitsverträgen mit Aufsichtspersonal und die daraus resultierende weitere finanzielle Belastung der Antragsteller und anderer Spielhallenbetreiber besteht allenfalls für einen Übergangszeitraum, bis die Kündigung der Arbeitsverhältnisse
den gesetzlichen Vorschriften möglich ist. Die von den Antragstellern weiter geltend gemachte Belastung des Arbeitsmarktes in Augsburg mit weiteren Arbeitslosen, die vor dem Inkrafttreten der Sperrzeitverordnung als Aufsichtskräfte in den betroffenen Spielhallen beschäftigt waren, ist nicht geeignet, das Vorliegen eines schweren
teils oder anderer wichtiger Gründe im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO hinreichend glaubhaft zu machen. Eine schwerwiegende Beeinträchtigung eigener Belange der Antragsteller folgt daraus nicht. Denn der Begriff des schweren
teils erfordert stets eine individualbezogene Prägung (Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO,
teil vergleichbaren Gewicht sein. In der Stadt Augsburg sind derzeit (März 2013) 9.867 Personen arbeitslos gemeldet. Die Arbeitslosenquote beträgt 6,8 %. Die von den Antragstellern behauptete Kündigung von Spielhallenmitarbeitern, die von der Sperrzeitregelung betroffen sind, würde somit insgesamt nur zu einem geringfügigen Anstieg der Arbeitslosenquote führen, der die Interessen der Allgemeinheit an einem funktionierenden Arbeitsmarkt jedenfalls nicht
haltig beeinträchtigt. Zudem ergeben sich aus dem Vorbringen der Antragsteller keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass überhaupt Kündigungen im behaupteten Umfang ausgesprochen wurden. Insbesondere haben die Antragsteller nicht glaubhaft gemacht, dass etwaige erforderliche organisatorische Änderungen beim Aufsichtspersonal bis zur Entscheidung in der Hauptsache von ihnen nicht auf (andere) zumutbare Weise bewältigt werden können (z.B. durch Arbeitszeitverkürzungen und geänderte Schichtmodelle). Die
teile, die der Allgemeinheit entstehen würden, wenn die Verordnung bis zur Entscheidung in der Hauptsache außer Vollzug gesetzt werden würde, sich die Sperrzeitverordnung der Antragsgegnerin aber im Normenkontrollverfahren als rechtmäßig erweisen würde, wiegen demgegenüber deutlich schwerer. Die in § 1 GlüStV aufgeführten Ziele (insbesondere der Suchtbekämpfung und des Jugend-schutzes) gehören zu den zwingenden Gründen des Allgemeinwohls, die auch Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können (EuGH, U.v. 8.9.2010 – Markus Stoß u.a, C-316/07 – juris Rn. 74; BVerwG, U.v. 11.7.2011 – 8 C 11.10 – juris Rn. 40).
dem Drogen- und Suchtbericht der Drogenbeauftragten der Bundesregierung (von Mai 2011, Nr. 6 - pathologisches Glücksspiel - S. 75) weist der Geldspielgerätemarkt als der wirtschaftlich bedeutendste und umsatzstärkste Sektor des deutschen regulierten Glücksspielmarkts das höchste Suchtpotential auf. Eine Abhängigkeit wird bei den meisten pathologischen Glücksspielern aufgrund ihres Spieles an Geldspielautomaten diagnostiziert (Lt-Drs. 16/11995 S. 30). Zahlreiche Erkenntnisse aus der ambulanten und stationären Suchtberatung belegten, dass pathologische Glücksspieler jeden zweiten Tag zumeist bis zu fünf Stunden, aber auch länger, aufsummiert hohe Geldbeträge verlören. 56 % der Einnahmen aus dem gewerblichen Automatenspiel würden über die Spielverluste Süchtiger generiert. Rund 60 % der Geldgewinnspielgeräte sind in Spielhallen aufgestellt. Dies war Anlass für den Gesetzgeber, mit dem Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem diesbezüglichen Ausführungsgesetz das Angebot an Spielhallen, die Geld- und Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit bereithalten, zur Suchtprävention sowohl zahlenmäßig als auch räumlich und zeitlich zu begrenzen. Die Verringerung auch des zeitlichen Angebots an Geldspielautomaten in Spielhallen ist
dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers folglich ein wichtiger Faktor bei der Suchtprävention, der auch ohne Übergangsregelungen oder -fristen umgesetzt werden kann. Die übrigen Regelungen in §§ 24 und 25 GlüStV entfalten für bestehende Spielhallen wegen der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 GlüStV erst zu einem späteren Zeitpunkt Wirksamkeit. Die gesetzliche Verlängerung der Sperrzeit und die Verordnungsermächtigung für eine darüber hinausgehende örtliche Sperrzeitverlängerung bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse stellen somit derzeit die einzigen unmittelbar wirksamen Mittel zur Verringerung des Angebots an den in Bezug auf pathologische Spielsucht besonders problematischen Geldspielgeräten dar. Würde die Verordnung der Antragsgegnerin vorläufig außer Vollzug gesetzt, könnten ihre vom Gesetz- und Verordnungsgeber beabsichtigten und jedenfalls nicht auszuschließenden Schutzwirkungen gegen die Spielsucht, deren Bekämpfung im überragenden Gemeinwohlinteresse liegt, bis auf weiteres nicht greifen. Die zeitliche Begrenzung des Angebots der Spielhallen dient nicht nur der Suchtprävention, sondern soll auch das dauerhafte Spielen vieler pathologischer Spieler, die über einen extrem langen Zeitraum ununterbrochen spielen,
haltig unterbrechen. Mit der Verordnungsermächtigung wollte der Landesgesetzgeber den Gemeinden über die bereits gesetzlich geregelte Sperrzeit hinaus, die Möglichkeit geben, die Ruhepausen auszudehnen und damit den örtlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen (Lt-Drs. 16/12192 S. 14). Der Suchtprävention und der Verringerung von Spielmöglichkeiten für pathologische Spieler ist gegenüber den im Übergangszeitraum bis zur Entscheidung im Normenkontrollverfahren (noch) nicht existenzbedrohenden wirtschaftlichen Einbußen für die Spielhallenbetreiber im Rahmen der Folgenabwägung
alledem der Vorrang einzuräumen. Die Verordnung soll nicht zuletzt insbesondere auch dem Schutz der Persönlichkeitsentwicklung jüngerer Menschen dienen, die auf dem Weg zur Schule bereits der negativen „Vorbildfunktion“ von Menschen, die schon in den frühen Morgenstunden Spielhallen aufsuchen, ausgesetzt sind. Der Schutz der Jugend stellt neben der Suchtbekämpfung ein besonders hochrangiges Rechtsgut dar, hinter das die wirtschaftlichen Interessen der betroffenen Spielhallenbetreiber bei der Folgenabwägung im konkreten Fall zurückzutreten haben. Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1, § 159 VwGO i.V.m. § 100 ZPO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Der Senat ist im Hauptsacheverfahren in Anlehnung an Ziffer 54.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 7./8. Juli 2004 von einem Streitwert von 30.000,-- Euro (15.000,-- Euro je Spielhallenbetreiber) ausgegangen. In Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes beträgt der Streitwert gemäß 1.5 des Streitwertkatalogs in der Regel die Hälfte. Die Werte mehrerer Streitgegenstände werden zusammengerechnet (§ 39 Abs. 1 GKG). Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Permalink: http://openjur.de/u/632436.html Kommentare
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