Tenor Das beklagte Land wird verpflichtet, das Verfahren wiederaufzugreifen und die Untersagungsverfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 18. August 2006 bezüglich der Veranstaltung und Vermitt

wieder Sportwetten eines in der Europäischen Union konzessionierten Betreibers vermittle. Zur Begründung wurde ausgeführt, ab

Januar 2008 sei eine neue Rechtslage eingetreten (Ablauf der Übergangsfristfrist im Urteil des BVerfG vom
März 2006, BVerfGE 115, 276 und Inkrafttreten des Glückspiel-Staatsvertrages - GlüStV -), die aber ebenso wie die vorherige gegen vorrangiges europäisches Recht verstoße. Das Schreiben des Prozessbevollmächtigten wurde an das Regierungspräsidium Karlsruhe weitergeleitet. Dieses schrieb zunächst, der Kläger könne allenfalls eine Konzession für die Vermittlung von Sportwetten im Deutschen Toto-Lotto-Block bekommen, aber nicht für unerlaubten Glücksspiele bei ausländischen Anbietern. Der Prozessbevollmächtigte des Klägers verlangte mit Schreiben an das Regierungspräsidium vom
Februar 2008 einen rechtsmittelfähigen Bescheid. Daraufhin erließ das Regierungspräsidium Karlsruhe am
Februar 2008 eine Verfügung, mit der der Antrag des Klägers abgelehnt und eine Verwaltungsgebühr festgesetzt wurde. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Antrag sei bereits unzulässig, weil die Untersagungsverfügung vom
August 2006 weiterhin Bestand habe. Der Antrag sei aber auch unbegründet, weil es auch nach dem Glückspiel-Staatsvertrag beim staatlichen Monopol bleibe. Die Vermittlung von Sportwetten anderer Anbieter mit Konzessionen aus dem EU-Ausland könne ihm nach § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV nicht erlaubt werden, weil deren Konzessionen in Baden-Württemberg keine Geltung hätten. Die Verfügung wurde dem Prozessbevollmächtigten am
Februar 2008 zugestellt. Am 13.März 2008 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Sigmaringen die vorliegende Klage erhoben (ursprgl. Az. 5 K 474/08) und die Vermittlung von Sportwetten über das Internet zunächst weiter betrieben. Das Regierungspräsidium Karlsruhe leitete daraufhin Maßnahmen zur Vollstreckung der Untersagungsverfügung vom
August 2006 ein. In einem Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz (Az. 5 K 519/08) und später auch im Klageverfahren (Az. 8 K 518/09) haben die Beteiligten auf Vorschlag des Gerichts jeweils einen Vergleich dahingehend geschlossen, dass das beklagte Land auf die Betreibung des Zwangsgeldes verzichtet, wenn und solange der Kläger in Baden-Württemberg die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten, die Werbung hierfür und alle Unterstützungshandlungen einstellt. Im Klageverfahren 8 K 519/08 hat das beklagte Land sich zusätzlich verpflichtet, die Zwangsgeldfestsetzung aufzuheben, wenn der Kläger im vorliegenden Verfahren obsiegt. Das Verfahren ist mit Beschluss vom
August 2009 bis zur Entscheidung über mehrere beim Europäischen Gerichtshof anhängigen Vorabentscheidungsverfahren ausgesetzt worden. Nach Ergehen der Urteile des Europäischen Gerichtshofs vom
September 2010 ( C-316/07 - Stoß u.a -., C-409/06 - Winner Wetten - und C-46/08 - Carmen Media -) ist das Verfahren wieder aufgenommen worden. Zwei weitere Aussetzungsbeschlüsse, mit denen das Gericht anhängige Revisionsverfahren beim Bundesverwaltungsgericht abwarten wollte, sind jeweils auf Beschwerde des Klägers aufgehoben worden. Zur Zulässigkeit des Antrags und der vorliegenden Klage hat der Kläger geltend gemacht, mit der neuen Rechtslage seit
Januar 2008 sei die Rechtsgrundlage für die Untersagungsverfügung des Regierungspräsidiums vom
August 2006 entfallen und durch eine neue ersetzt worden, die allerdings ebenso gegen europäisches Recht verstoße. Vorsorglich werde deshalb zusätzlich die Verpflichtung des Beklagten beantragt, diese Untersagungsverfügung aufzuheben. In formeller Hinsicht sei das Regierungspräsidium für die getroffene Entscheidung gar nicht zuständig gewesen. Er habe den Antrag bei der Stadt P. gestellt, weil diese die Verfügung vom
Juli 2007 erlassen hatte. Es verstehe sich von selbst, dass diese Behörde dann auch für die Gestattung bzw. Konzessionierung zuständig sein müsse. In materieller Hinsicht sei auch die Rechtslage nach dem Glücksspiel-Staatsvertrag, der das staatliche Monopol aufrecht erhalte, nicht mit europäischem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Außerdem verstoße es gegen den Gleichheitsgrundsatz, die Berufs- und Gewerbefreiheit und sei unverhältnismäßig, nur Sportwett-Angebote von öffentlich-rechtlichen Konzessionsträgern zuzulassen und nicht von Privaten. Die Aufrechterhaltung des Staatsmonopols diene im Wesentlichen nur dem Ziel, dem Staat weiterhin riesige Einnahmen aus Lotto und Toto zu sichern. Das reiche aber nicht aus, um das Monopol zu rechtfertigen. Nach Inkrafttreten des geänderten Glückspiel-Staatsvertrages zum
Juli 2012 hat der Kläger geltend gemacht, auch dieser Staatsvertrag sei mit der von Art. 49 EG garantierten Dienstleistungsfreiheit nicht vereinbar, weil er praktisch das staatliche Monopol zur Veranstaltung von Sportwetten festschreibe. Das solle in einem Vorabentscheidungsverfahren beim Europäischen Gerichtshof geklärt werden. Nach den ergangenen Vorabentscheidungen des EuGH stehe mittlerweile fest, dass die angefochtene Verfügung rechtswidrig gewesen sei; insoweit komme es auf den Zeitpunkt des Erlasses an. Der Kläger beabsichtige, wegen der rechtswidrig erlassenen Untersagungsverfügung Schadensersatz nach Amtshaftungsgrundsätzen zu fordern; dafür solle hilfsweise festgestellt werden, dass die Verfügung vom
Februar 2008 rechtswidrig gewesen sei. Für die Amtshaftung seien ausschließlich die ordentlichen Gerichte zuständig, deren Entscheidung dürfe nicht vorweggenommen werden, um die Zulässigkeit des Feststellungsantrags abzulehnen. In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger zu Protokoll des Gerichts erklärt, er verzichte darauf, die Annahme und Vermittlung von Sportwetten in seinen Spielhallen zu betreiben. Der Kläger beantragt nunmehr,
das beklagte Land zu verpflichten, das Verfahren wiederaufzugreifen und die Untersagungsverfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom
August 2006 bezüglich der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten, der Werbung und Unterstützung hierfür sowie dessen ablehnenden Bescheid vom
Februar 2008 jeweils mit Wirkung ab ihrem Erlass aufzuheben, hilfsweise, festzustellen, dass die Untersagungsverfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom
August 2006 sowie dessen ablehnender Bescheid vom
Februar 2008 ab dem Zeitpunkt ihres Erlasses bis heute rechtswidrig waren,
unter Aufhebung entgegenstehender Bescheide das beklagte Land zu verpflichten, dem Kläger zuzusichern, dass nicht mit Vollstreckungsmaßnahmen oder Untersagungsverfügungen dagegen eingeschritten wird, wenn er auf elektronischem Wege Sportwetten von Veranstaltern aus anderen Ländern der Europäischen Union vermittelt, dafür wirbt und die Vermittlung derartiger Sportwetten unterstützt, auch wenn er nicht über eine Konzession nach § 21 des Glücksspielstaatsvertrages i. d. F. vom
Dezember 2011 verfügt, hilfsweise, festzustellen, dass der Kläger berechtigt ist, Sportwetten von Veranstaltern aus anderen Ländern der Europäischen Union zu vermitteln, dafür zu werben und die Vermittlung derartiger Sportwetten zu unterstützen, auch wenn er keine Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten nach § 21 des Glücksspielstaatsvertrages i. d. F. vom
Dezember 2011 innehat, weil die gesetzliche Voraussetzung der Erteilung einer Konzession gegen europäisches Recht verstößt. Das beklagte Land beantragt die Klage abzuweisen. Zur Begründung wird geltend gemacht, die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Karlsruhe ergebe sich aus den Vorschriften des Glückspiel-Staatsvertrages und der Ausführungsvorschriften. Es sei auch für die Erteilung von Konzessionen ausschließlich zuständig. Die Stadt P. sei bis 2007 noch nach dem damaligen Lotterie-Staatsvertrag zuständig gewesen, dies sei aber seitdem nicht mehr der Fall. Der Kläger sei nach den Vorschriften des Glückspielstaatsvertrages nicht berechtigt, im Land Baden-Württemberg Sportwetten zu veranstalten zu vermitteln oder zu bewerben. Private Anbieter könnten dafür keine Konzession oder Erlaubnis erhalten. Die Vermittlung von Sportwetten privater Anbieter aus dem EU-Ausland sei ebenfalls nicht erlaubnisfähig, weil deren Konzession hier nicht gelte. Diese Rechtslage entspreche den verfassungsrechtlichen und europarechtlichen Anforderungen. Der Glückspiel-Staatsvertrag sei nunmehr konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet. Das Monopol sei nach wie vor geboten, weil eine Liberalisierung zu einer enormen Expansion des "Glückspielmarktes" führen und damit auch die Anzahl der Suchtkranken und Suchtgefährdeten ansteigen würde, ebenso wie die Begleit- und Beschaffungskriminalität. Ein wesentliches Ziel der Neuregelung sei der Jugendschutz gewesen. Werbung werde streng begrenzt und die Veranstalter zu verantwortungsbewusstem Spiel und der Entwicklung von Sozialkonzepten gegen Spielsucht sowie zur Schulung ihres Personals verpflichtet. Die Anforderungen des europäischen Gemeinschaftsrechts seien ebenfalls erfüllt. Die Spieltätigkeit werde aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls beschränkt, nämlich Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung und Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen. Sie seien auch zur Erreichung dieser Ziele geeignet und würden kohärent und systematisch dazu beitragen, die Wetttätigkeit zu begrenzen. Die Beschränkungen dienten wirklich dem Ziel, die Gelegenheit zum Glückspiel zu vermindern, finanzielle Erwägungen seien nicht der vorrangige Grund; sondern lediglich Nebenfolge. Eine kohärente Glückspiel-Politik erfordere nicht, alle Bereiche des Glücksspiels einheitlich zu regeln. Kohärentes und systematisches Vorgehen könne deshalb nur im Bezug auf den jeweiligen Sektor des Glückspielmarktes verlangt werden; im Bereich des Glücksspiel-Staatsvertrag sei das der Fall. Eine Betrachtung des gesamten Glücksspielmarktes werde den föderalen Eigenheiten in Deutschland nicht gerecht, weil die Länder nur einzelne Teilbereiche des Glücksspiels regeln könnten, während andere Glücksspielformen vom Bund zu regeln seien. Außerdem seien die Sportwetten mit anderen Glücksspielformen wie Spielbanken, Geldspielautomaten und Rennpferdwetten nicht vergleichbar, hier gebe es erhebliche Unterschiede, die eine unterschiedliche Regelung rechtfertigten. Der Gesetzgeber sei aber auch in allen anderen Bereichen bestrebt gegen Faktoren vorzugehen, welche die Spielsucht förderten. Deshalb sei auch bei einer Gesamtbetrachtung des Glücksspielbereichs von einer kohärenten und systematischen Politik auszugehen. Nach Ergehen der Vorabentscheidungen des Europäischen Gerichtshofs am
September 2010 und Inkrafttreten des Änderungsvertrags zum Glücksspiel-Staatsvertrag am
Juli 2012 hat der Beklagte geltend gemacht, nunmehr würden für das Veranstalten von Sportwetten insgesamt 20 Konzessionen vergeben. Das Verfahren laufe noch und werde im April oder Mai 2013 abgeschlossen. Jeder konzessionierte Veranstalter werde landesweit 30 Annahmestellen eröffnen dürfen, die von Regierungspräsidium Karlsruhe zu genehmigen seien (Vermittlungserlaubnis). Es stehe dem Kläger frei, sich nach Abschluss der Konzessionsvergabe mit einem konzessionierten Veranstalter zusammenzutun. Eine Wettannahmestelle für Sportwetten könne nach neuer Rechtslage aber nicht mehr im gleichen Gebäude wie eine Spielhalle oder eine Spielbank betrieben werden. Eine Vermittlung in den beiden Spielhallen des Klägers sei deshalb nicht erlaubnisfähig. Nach den Vorabentscheidungen des EuGH stehe auch noch längst nicht fest, dass die Verfügung vom
Februar 2008 rechtswidrig sei. Gegenwärtig sei in der Rechtsprechung noch nicht einmal abschließend geklärt, ob das bisherige Sportwettenmonopol tatsächlich unionsrechtswidrig sei. Und selbst wenn das der Fall sei, folge daraus noch nicht, dass dann zwingend Erlaubnisse an jeden Privaten zu erteilen seien. Nach den Entscheidungen des EuGH vom
September 2010 habe das Regierungspräsidium Karlsruhe ein Erlaubnisverfahren für private Sportwetten-Anbieter eröffnet. Es seien aber keine Erlaubnisse erteilt worden, weil die Bewerber allesamt nicht auf das Angebot von Sportwetten im Internet hätten verzichten wollen. Feststellungsanträge mit Blick auf die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen hält der Beklagte für unzulässig. Solche Schadensersatzklagen seien offensichtlich aussichtslos, der Bundesgerichtshof habe eine solche Klage bereits abgelehnt, weil damals noch kein qualifizierter Verstoß gegen das Europarecht vorgelegen habe. Dem Gericht haben die einschlägigen Akten des Regierungspräsidiums Karlsruhe vorgelegen. Die Gerichtsakten der Verfahren 5 K 1377/06 , 5 K 501/07 , 5 K 1077/07 , 5 K 519/08 und 5 K 519/08 sind beigezogen worden. Wegen der weiteren Einzelheiten und des weiteren Vorbringens wird darauf ebenso Bezug genommen wie auf den Inhalt der vorliegenden Gerichtsakte. Gründe I. Die Klage ist mit dem Antrag zu
zulässig (dazu unten 1.) und teilweise auch begründet. Der ablehnende Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom
Februar 2008 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Er hat einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens und Aufhebung der Untersagungsverfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom
August 2006 (dazu unten 2.), allerdings erst mit Wirkung ab dem
September 2010 (dazu unten 3.). Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag ist unzulässig (dazu unten 4.).
Die Verpflichtungsklage mit dem Ziel, das Verfahren wieder aufzugreifen und die Untersagungsverfügung vom
August 2006 aufzuheben, ist zulässig. Insbesondere kann dem Kläger ein Rechtsschutzbedürfnis nicht abgesprochen werden, weil die Untersagungsverfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom
August 2006 ihn nach wie vor belastet. Das Regierungspräsidium hat - anders als in den mittlerweile vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Verfahren (Urteile vom
Mai 2013, Az. 8 C 14.12 u.a., Begründung ist noch nicht veröffentlicht) - zu keinem Zeitpunkt, auch nicht nach Inkrafttreten des geänderten Glücksspielstaatsvertrages zum 01.07.2012, erklärt, dass es aus der Untersagungsverfügung nach dem Lotteriestaatsvertrag aus dem Jahr 2006 keine Rechte mehr herleiten wolle. Abgesehen davon ergibt sich ein Rechtsschutzinteresse des Klägers auch aus den Vergleichen mit dem beklagten Land in den Verfahren 5 K 519/08 und 8 K 518/09 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen, in denen die Festsetzung von Zwangsgeld sowie die Beitreibung von bereits festgesetzten Zwangsgeldern davon abhängig gemacht, ob die Untersagungsverfügung im vorliegenden Verfahren Bestand hat oder nicht.
Die Klage ist auch teilweise begründet. Der ablehnende Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom
Februar 2008, in dem ein Wiederaufgreifen und eine Abänderung des Bescheides abgelehnt wird, ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Er hat einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens und Aufhebung der Untersagungsverfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom
August 2006, allerdings erst für den Zeitraum ab dem
September
a) In formeller Hinsicht bestehen keine Bedenken gegen den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe. Insbesondere war das Regierungspräsidium Karlsruhe damals die für die Durchführung des Glücksspielspiel-Staatsvertrages zuständige Behörde des beklagten Landes (§ 2 des Gesetzes zum Staatsvertrag über das Glückspielwesen in Deutschland vom 11.12.2007, GBl. 2007, 571, GlüStV). Es ist auch heute noch die für Untersagungsverfügungen wegen unerlaubten Glücksspiels bzw. für die Genehmigung von Annahmestellen für Sportwetten zuständige Behörde (§ 47 Abs. 1 des Landesglücksspielgesetzes vom
November 2012, GBl. 2012, 604, - LGLÜG). Der Klägervertreter hatte mit Schreiben vom 05.02.2008 an das Regierungspräsidium auch ausdrücklich eine rechtsmittelfähige Entscheidung dieser Behörde verlangt. b) Die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens liegen ebenfalls vor. Die Untersagungsverfügung des Regierungspräsidiums vom
August 2006 ist ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung. Die mittlerweile ergangene Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zum Glücksspiel-Monopol (insbes. die Urteile vom 08.09.2010, Az. C-46/08 , "Carmen Media"; C-409/06 , "Winner Wetten"; C-316/07 u.a., "Markus Stoß", alle in juris), das dem Lotterie-Staatsvertrag und dem Glückspiel-Staatsvertrag i.d.F. vom 11.Dezember 2007 noch zugrunde lag, stellt zwar keine nachträgliche Änderung der maßgeblichen Rechtslage i.S.d. § 51 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG dar (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG
Aufl. zu § 51 Rn. 30 zu Änderungen der höchstrichterlichen Rechtsprechung). Das nach § 51 Abs. 5 i.V.m. §§ 48, 49 LVwVfG eröffnete Ermessen der Behörde, erneut in der Sache zu entscheiden, kann sich aber dahingehend reduzieren, dass nur die Rücknahme des Bescheides ermessensfehlerfrei ist. Nach der Rechtsprechung ist das der Fall, wenn das private Interesse des Betroffenen an einer erneuten und diesmal positiven Sachentscheidung höher einzustufen ist als das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung des bestandskräftigen Bescheides aus Gründen der Rechtssicherheit. Das ist der Fall, wenn die Aufrechterhaltung des bestandskräftigen Bescheides "schlechthin unerträglich" wäre, was von den Umständen Einzelfalles und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte abhängt. Allein die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begründet noch keinen Anspruch auf Rücknahme, weil der Rechtsverstoß lediglich die Voraussetzung zur Ermessensentscheidung der Behörde ist (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 27.06.2011, Az. 12 A 2096/10 , juris m.w.N.). Ein solcher Fall liegt hier vor, denn das Sportwetten-Monopol des beklagten Landes, das der Verfügung vom
August 2006 ebenso wie dem Bescheid vom
Februar 2008 zu Grunde liegt, stellt sich im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung als qualifizierter Verstoß gegen europäisches Recht, namentlich gegen die Dienstleistungsfreiheit gem. Art. 49 EG (

: Art. 56 AEUV) und die Niederlassungsfreiheit gem. Art. 43 EG (

Art. 49

AEUV) dar, der sogar geeignet wäre, einen unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch auszulösen. Dazu hat der Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom 18. Oktober 2012 (Az. III ZR 196/11 , juris Rn. 14ff) u.a. ausgeführt: "Die Vorinstanzen sind zutreffend davon ausgegangen, dass die Klägerin als (gibraltarische) Veranstalterin von Sportwetten und die für sie auf der Grundlage von Geschäftsbesorgungsverträgen tätigen (deutschen) Vermittler Dienstleistungen im Sinne von Art. 49 EG (

Art. 56AEUV) angeboten haben (Eu

GH, Urteil vom

September 2010 - C 316/07 u.a. - Stoß u.a., NVwZ 2010, 1409 Rn. 56 ff). Weiterhin steht aufgrund der Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union vom
September 2010 ( C-46/08 - Carmen Media, NVwZ 2010, 1422 ; Stoß aaO; C-409/06 - Winner Wetten - NVwZ 2010, 1419 ) fest, dass das in Bayern bis 2008 gemäß dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom
Juni 2004 (BayGVBl. S. 230) geltende Sportwettenmonopol, aufgrund dessen ausschließlich die im Deutschen Lotto- und Totoblock zusammengeschlossenen Lotterieunternehmen der Länder Sportwetten ("ODDSET") anbieten und (über die Lottoannahmestellen sowie über das Internet) vertreiben durften, und damit die darauf beruhenden Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen der Bediensteten zu 1 und 2 objektiv mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar waren: Die Regelungen, die der Eindämmung der Spielsucht dienen sollten, verstießen gegen das in den Urteilen des Gerichtshofs statuierte Kohärenzgebot, da eine Reihe von Glückspielen (insbesondere Automatenspiele), die nicht unter das staatliche Monopol fielen, ein höheres Suchtpotential aufweisen als jene, für die das Monopol galt. Zudem beanstandete der Gerichtshof in den die Rechtslage in Schleswig-Holstein und Hessen betreffenden Entscheidungen Carmen Media und Stoß die Durchführung intensiver Werbekampagnen durch den Inhaber des staatlichen Monopols auf Sportwetten. (…) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist ein Verstoß gegen das Unionsrecht hinreichend qualifiziert, wenn der betreffende Mitgliedstaat bei der Wahrnehmung seiner Rechtsetzungsbefugnisse die Grenzen, die der Ausübung seiner Befugnisse gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat (z.B. EuGH, Urteile vom
März 2007 - C-524/04 - Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, Slg. 2007, I-2157 Rn. 118; vom
Oktober 1996- C-178/94 u.a. - Dillenkofer u.a., Slg. 1996, I-4867 Rn. 25; vom
März 1996 - C-392/93 - British Telecommunications, Slg. 1996, I-1654 Rn. 42; vom
März 1996 - C-46/93 u.a. - Brasserie du Pêcheur Slg. 1996, I-1131 Rn. 45, 55 ; siehe auch Senatsbeschluss vom
April 2012 - III ZR 215/11 , juris Rn. 12; Senatsbeschluss vom
Juni 2010 - III ZR 140/09 , NJW 2011, 772 Rn. 7; Senatsurteile vom
Januar 2009 - III ZR 233/07 , NJW 2009, 2534 Rn. 22 und vom
Oktober 1996 - III ZR 127/91 , BGHZ 134, 30 , 38). (…) Um festzustellen, ob ein hinreichend qualifizierter Verstoß vorliegt, sind alle Gesichtspunkte des Einzelfalls zu berücksichtigen, die für den dem nationalen Gericht vorgelegten Sachverhalt kennzeichnend sind. Zu diesen Gesichtspunkten gehören insbesondere das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, die Frage, ob der Verstoß oder der Schaden vorsätzlich begangen beziehungsweise zugefügt wurde oder nicht, die Frage, ob ein etwaiger Rechtsirrtum entschuldbar ist oder nicht, und die Frage, ob möglicherweise das Verhalten eines Gemeinschaftsorgans dazu beigetragen hat, dass nationale Maßnahmen oder Praktiken in gemeinschaftsrechtswidriger Weise eingeführt oder aufrecht erhalten wurden (z.B. EuGH, Urteile in Sachen Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation aaO Rn. 119; Brasserie du Pêcheur aaO Rn. 56 sowie vom
Dezember 2003 - C-63/01 - Evans, Slg. 2003, I-14492 Rn. 86; Senat aaO mwN). Ob an den vorstehenden Kriterien gemessen ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht hinreichend qualifiziert ist, haben die Tatsachengerichte unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände, insbesondere an Hand der vom Gerichtshof der Europäischen Union entwickelten Leitlinien zu beurteilen (Senatsurteil vom
Januar 2009 - III ZR 233/07 , NJW 2009, 2534 Rn. 23). Die insoweit eingeschränkte revisionsrechtliche Überprüfung des Berufungsurteils lässt im Ergebnis Rechtsfehler nicht erkennen. (…) Zutreffend geht das Berufungsgericht davon aus, dass vorliegend eine einfache Verletzung des Gemeinschaftsrechts zur Annahme eines qualifizierten Verstoßes nicht ausreicht. In Ermangelung einer abschließenden gemeinschaftsrechtlichen Harmonisierung auf dem Gebiet des Glücksspielrechts verblieb dem Beklagten zu 2 ein erheblicher Gestaltungsspielraum. Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die Würdigung des Berufungsgerichts, dass in dem in Rede stehenden Zeitraum die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union die Grenzen zulässiger staatlicher Glückspielmonopole noch nicht so präzise geklärt hatte, dass die in Bayern seinerzeit geltende Rechtslage aufgrund der Judikatur des Gerichtshofs als offenkundig mit dem europäischen Recht unvereinbar gewertet werden musste. Erst in seinen Entscheidungen vom
September 2010 ( C-46/08 - Carmen Media, NVwZ 2010, 1422 ; C-316/07 u.a. - Stoß u.a. - NVwZ 2010, 1409 ; C-409/06 - Winner Wetten - NVwZ 2010, 1419 ) hat sich der Gerichtshof mit der Rechtfertigung des deutschen Sportwettenmonopols und dessen konkreter Ausgestaltung befasst." Diesen Erwägungen schließt sich die Kammer an. Für den vorliegenden Fall, in dem das beklagte Land auch nach den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs vom
September 2010 noch fast zwei Jahre lang an der Rechtslage nach dem Glückspiel-Staatsvertrag i.d.F. vom 11.Dezember 2007 festgehalten und die streitgegenständlichen Verfügungen auch heute noch nicht aufgehoben oder für gegenstandslos erklärt hat, bedeutet dies einen qualifizierten Verstoß gegen europäisches Recht, so dass - jedenfalls für den Zeitraum ab dem
September 2010 - nur ein Wiederaufgreifen des Verfahrens und eine Rücknahme der Untersagungsverfügung mit Wirkung ab diesem Zeitpunkt als ermessensfehlerfrei anzusehen ist. Der Verstoß gegen europäisches Recht ergibt sich aus Folgendem: Die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG (

Art. 56AEUV) und die Niederlassungsfreiheit nach Art.

43 EG (

Art 49AEUV) erfordern nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl.

nur Urt. v. 08.09.2010, C 316/07 u.a., "Markus Stoß", juris Rn. 83 und 99), dass "… eine so restriktive Maßnahme wie ein die Schaffung eines staatlichen Monopols, das sich nur im Hinblick auf die Gewährleistung eines besonders hohen Verbraucherschutzniveaus rechtfertigen lässt, mit der Errichtung eines normativen Rahmens einhergehen [muss], mit dem sich gewährleisten lässt, das der Inhaber des Monopols tatsächlich in der Lage sein wird, das festgelegte Ziel mit einem Angebot, das nach Maßgabe dieses Ziels quantitativ bemessen und qualitativ ausgestaltet ist und einer strikten behördlichen Kontrolle unterliegt, in kohärenter und systematischer Weise zu verfolgen. (…) Wie der Gerichtshof (…) bereits entscheiden hat, können sich die Behörden eines Mitgliedsstaats, soweit sie den Verbrauchern Anreize geben und sie dazu ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen, nicht auf die öffentliche Sozialordnung mit der aus ihr folgenden Notwendigkeit, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, berufen, um restriktive Maßnahmen zu rechtfertigen, auch wenn diese sich (…) ausschließlich auf Wetttätigkeiten beziehen." Der Gerichtshof hat ferner klargestellt (Urt. v. 08.09.2010, C 316/07 u.a., "Markus Stoß", a.a.O. Rn. 98), "… dass es den nationalen Gerichten obliegt, sich im Licht insbesondere der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden restriktiven Regelung zu vergewissern, dass sie tatsächlich dem Anliegen entspricht, die Gelegenheit zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (…)". Stellt das nationale Gericht bei dieser Prüfung fest, "- dass die Werbemaßnahmen des Inhabers eines solchen Monopols für andere, ebenfalls von ihm angebotene Arten von Glücksspielen nicht auf das begrenzt bleiben, was erforderlich ist, um die Verbraucher zum Angebot des Monopolinhabers hinzulenken und sie damit von anderen, nicht genehmigten Zugangskanälen zu Spielen wegzuführen, sondern darauf abzielen, den Spieltrieb der Verbraucher zu fördern und sie zwecks Maximierung der aus den entsprechenden Tätigkeiten erwarteten Einnahmen zu aktiver Teilnahme am Spiel zu stimulieren, als auch, - dass andere Arten von Glücksspielen von privaten Veranstaltern, die über eine Erlaubnis verfügen, betrieben werden dürfen, als auch, - dass in Bezug auf andere Arten von Glücksspielen, die nicht unter das Monopol fallen und zudem ein höheres Suchtpotenzial als die dem Monopol unterliegenden Spiele aufweisen, die zuständigen Behörden eine zur Entwicklung und Stimulation der Spieltätigkeiten geeignete Politik der Angebotserweiterung betreiben oder dulden, um insbesondere die aus diesen Tätigkeiten fließenden Einnahmen zu maximieren," so kann es nach der oben zitierten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urt. v. 08.09.2010, C 316/07 u.a., "Markus Stoß", a.a.O. Rn. 107) "berechtigten Anlass zu der Schlussfolgerung haben, dass ein solches Monopol nicht geeignet ist, die Erreichung des mit seiner Errichtung verfolgten Ziels, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, dadurch zu gewährleisten, dass es dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen." Der vom Europäischen Gerichtshof skizzierte Zustand ist nach der Überzeugung der Kammer auch tatsächlich festzustellen. Im deutschen Glücksspielmarkt wurde angesichts der großzügigen Werbepraxis der staatlichen Monopolträger und der starken Angebotsausweitung im Bereich des gewerblichen Automatenspiels infolge der seit Anfang 2006 geltenden Spielverordnung gerade keine Politik der systematischen und kohärenten Begrenzung der Wettleidenschaft und der Spielsucht mehr verfolgt. Die Verhältnisse und Werbeaktivitäten der staatlichen Monopolveranstalter in anderen Bundesländern, die ebenfalls dem Lotterie- und dem Glücksspiel-Staatsvertrag beigetreten waren, muss das beklagte Land sich entgegen halten lassen. Unter diesen Umständen stellte das staatliche Sportwetten-Monopol nach dem Lotteriestaatsvertrag bzw. dem Glückspiel-Staatsvertrag i.d.F. vom 15.12.2007 einen nicht zu rechtfertigenden Verstoß gegen die Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit dar. Das OVG Nordrhein-Westfalen hat dazu in seinem Urteil vom 29.09.2011 (Az. 4 A 17/08 , juris Rn. 38ff; mittlerweile bestätigt vom BVerwG mit Urteil vom 20.06.2013, Az. 8 C 10.12 , Entscheidungsgründe bisher nicht veröffentlicht) ausgeführt: "… An der erforderlichen Kohärenz in diesem Sinne fehlt es hier. Die Monopolregelung ist schon wegen der Werbepraxis der Monopolträger nicht geeignet, die Verwirklichung der mit ihr verfolgten legitimen Ziele zu erreichen. Um mit den Zielen des Spielerschutzes und der Verminderung der Gelegenheiten zum Spiel im Einklang zu stehen, darf eine nationale Regelung, mit der ein Monopol im Bereich der Glücksspiele geschaffen wird, nur eine Werbung erlauben, die maßvoll und strikt auf das begrenzt ist, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den genehmigten Spielnetzwerken zu lenken. Eine konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtete Werbung darf nicht zum Wetten auffordern, anreizen oder ermuntern. Die Werbung muss sich auf die Information und Aufklärung über Art und Weise legaler Wettmöglichkeiten beschränken. Dem widersprechen alle Werbemaßnahmen, die von einem noch nicht zum Wetten entschlossenen durchschnittlichen Empfänger der Botschaft als Motivierung zum Wetten zu verstehen sind. Die Anziehungskraft des Wettspiels darf deshalb nicht durch zugkräftige Werbebotschaften erhöht werden, die bedeutende Gewinne in Aussicht stellen. Ausgeschlossen sind damit stimulierende Bezugnahmen auf herausragende Sportereignisse oder die Verknüpfung auch rein informativer Hinweise mit der Ankündigung von Sonderausschüttungen oder anderen höheren oder zusätzlichen Gewinnchancen. Auch eine Aufmachung, die etwa durch befristete Angebote Entscheidungsdruck suggeriert, ist nicht erlaubt. Unzulässig ist ferner jede Form der Image- oder Sympathiewerbung, die über den Hinweis auf die Legalität der Monopolangebote hinaus Sympathien für das Wetten selbst weckt. Der Monopolträger darf die Teilnahme an Wetten nicht als sozialadäquate Unterhaltung darstellen und dem Glücksspiel auch kein positives Image verleihen, indem er - über eine sachliche Information im Sinne einer Rechenschaftslegung ohne Bezug zu konkreten Spielmöglichkeiten hinausgehend - auf eine gemeinnützige Verwendung der erzielten Einnahmen hinweist und so das Wetten zum "Spenden durch Spielen" aufwertet. Gleichzeitige Hinweise auf das Wettrisiko und die Gefahren des Wettens können dazu kein ausreichendes Gegengewicht bilden, weil sie die moralische Aufwertung des Wettens zum positiv zu beurteilenden Verhalten unberührt lassen (Vgl. EuGH, Urteile vom

September 2011 - Rs. C- 347/09 (Dickinger) -, Rn. 68f., vom
Juni 2011 - Rs. C- 212/08 (Zeturf Ltd./Premierministre) -, und vom
September 2010 - Rs. C 316/07 u.a. (Stoß u.a.) -, Rn. 103ff.; BVerfG, Urteil vom
März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, juris Rn. 136; BVerwG, Urteile vom
November 2010 - 8 C 15.09 -, Rn. 46ff. und 77, und vom
Juni 2011 - 8 C 2.10 -, Rn. 33ff). Diesen Anforderungen, die den Begriff der Werbung weit einschränken, wird zwar der normative Rahmen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV, § 4 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV AG NRW - bei entsprechender unions- und verfassungskonformer Auslegung - gerecht, nicht aber die systematisch zum Wetten anreizende Werbepraxis der Monopolträger. Dabei ist wegen der unionsrechtlichen Perspektive nicht allein entscheidend, ob in Nordrhein-Westfalen systematisch unzulässig geworben wird. Vielmehr ist die ganze Bundesrepublik und damit die Werbung auch der Monopolträger in den anderen Bundesländern in den Blick zu nehmen. Denn die interne Zuständigkeitsverteilung innerhalb eines Mitgliedstaats kann ihn nicht davon entbinden, seiner Verpflichtung zur Herstellung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nachzukommen. (vgl. EuGH, Urteil vom
September 2010 - Rs. C 46/08 (Carmen Media) -, Rn. 69, 71; für die bundesweite Betrachtung bei der Werbung auch OVG Bln.-Bbg., Beschluss vom
Juni 2011 - 1 B 31.08 -, juris, Rn. 11; vgl. in diesem Zusammenhang auch Pagenkopf, Glücksspielrechtliche Variationen, NVwZ 2011, 513, 516). Ferner führt nicht nur eine unzulässige Werbung für staatliche Sportwetten zur Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols. Vielmehr ist ausgehend von den obigen Kohärenzmaßstäben die Werbepraxis der staatlichen Monopolträger insgesamt in den Blick zu nehmen, die neben den Oddset-Sportwetten weitere Produkte wie etwa Lotto "6 aus 49" anbieten (vgl. insbesondere EuGH, Urteil vom
September 2010 - Rs. 316/07 u.a. (Stoß u.a.) -, Rn. 99). Dies ist im Übrigen auch wegen der von den staatlichen Landeslotterieunternehmen verfolgten sogenannten Dachmarkenstrategie geboten, die die Vermarktung der Dachmarke Lotto in den Mittelpunkt der Werbeaktivitäten stellt und mit der Verwendung dieser Dachmarke letztlich für alle vom Deutschen Lotto- und Totoblock vertriebenen Produkte wirbt. Die Werbeaktivitäten der staatlichen Glücksspielanbieter beschränken sich nach wie vor nicht auf die Information und Aufklärung, um Spiellust wirksam in rechtmäßige Bahnen zu lenken, sondern sind darauf gerichtet, auch bis dahin Unentschlossene zum Spiel anzuregen. Es liegen insoweit auch nicht nur vereinzelte Vollzugsmängel vor, sondern es besteht ein strukturelles Umsetzungsdefizit. Das zeigt sich bereits in den aktuellen, für die Anbieter verbindlichen Werberichtlinien der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder (Stand
Mai 2011), die den vorstehend geschilderten Anforderungen nicht genügen. Danach wird unter 5.2.1.d. Imagewerbung unter Hinweis auf das Urteil des bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom
Dezember 2008 - VGH 10 BV 07.558 - allgemein für zulässig erachtet. Gerade dieses Urteil hat das Bundesverwaltungsgericht jedoch wegen des zu weit gefassten Begriffs zulässiger Werbung - und damit wegen Verfehlung der verfassungs- und unionsrechtlichen Anforderungen - aufgehoben (BVerwG, Urteil vom
November 2010 - 8 C 15.09 -). Ferner wird unter Nr. 5.2.2 - im Wesentlichen in Übernahme der Gesetzesbegründung zu § 5 GlüStV - lediglich die "gezielte" Aufforderung, Anreizung oder Ermunterung zur Teilnahme am Glücksspiel für unzulässig und ein "gewisses Aufforderungs- bzw. Anreizmoment" für "naturgemäß" erachtet; insoweit wird auf das Begriffsverständnis des Bundesgerichtshofs verwiesen, wonach Werbung jede Äußerung mit dem Ziel sei, die Erbringung von Dienstleistungen zu fördern. Werbung für das Glücksspiel darf aber nicht die Spiellust fördern, sondern sie lediglich kanalisieren. Auch ist nach der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht die Intention des Werbetreibenden, sondern der nach dem Horizont des durchschnittlichen Empfängers zu bestimmende Aussagegehalt maßgeblich. Deshalb widersprechen nicht nur der absichtliche Anreiz und die direkte Aufforderung zum Wetten der Beschränkung auf die sachliche Information über legale Wettmöglichkeiten, sondern - wie bereits ausgeführt - alle Werbemaßnahmen, die von einem noch nicht zum Wetten entschlossenen durchschnittlichen Empfänger der Botschaft als Motivierung zum Wetten zu verstehen sind. Das Umsetzungsdefizit ist insofern schon im einfachgesetzlichen Rahmen angelegt: § 5 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthält ein finales Element - und ist deshalb auch unter Berücksichtigung des § 5 Abs. 1 GlüStV verfassungs- und unionsrechtskonform dahingehend auszulegen, dass eine Absicht nicht erforderlich ist. Systematisch unzulässige Werbung betreiben die Monopolträger vor allem mit den seit Jahren nicht nur in Nordrhein-Westfalen durchgeführten und von den Aufsichtsbehörden zumindest geduldeten gerichtsbekannten Jackpot- Werbekampagnen beim Lotto "6 aus 49", denen hohe Werbewirksamkeit zukommt. Die in Pressemitteilungen der Landeslotterieunternehmen, auf Plakaten und im Hörfunk verbreitete ständige und anlassbezogene Anpreisung hoher Jackpots geht über einen Hinweis auf die legale Möglichkeit, einen vorhandenen Entschluss zum Wetten umzusetzen, weit hinaus. Ungeachtet des Einleitungssatzes der Jackpot- Werbung "Westlotto informiert" wird damit nicht rein sachlich informiert, wie es auch der Anhang "Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht" zum Glücksspielstaatsvertrag lediglich zulässt. Mit dem in der Hörfunk- Werbung folgenden Hinweis "Der Lotto-Jackpot wurde bei der letzten Ziehung nicht geknackt. Deshalb heute im Jackpot: ... Mio. Euro." werden - unter Berücksichtigung der zeitlichen Nähe zur Ziehung der Lottozahlen und der Aufmachung der Werbung - jenseits der zulässigen Information besonders hohe Gewinne in Aussicht gestellt, um Gewinnwünsche hervorzurufen und so noch Unentschlossene zum Mitspielen anzuregen. Anschließende Hinweise auf Gewinnwahrscheinlichkeiten, Suchtgefahren und Hilfsmöglichkeiten vermögen an dieser Anreizwirkung, die von der Anpreisung hoher Jackpots vor allem kurz vor Annahmeschluss ausgeht, nichts zu ändern. Es werden also nicht nur bereits vorhandene Spielleidenschaften angesprochen, um sie in geordnete Bahnen zu lenken, sondern bei bislang Nicht- Spielinteressierten erstmalig Spielanreize geschaffen bzw. bei bereits Spielinteressierten ein gesteigertes Bedürfnis nach Glücksspielen hervorgerufen. Dies zeigen auch repräsentative Bevölkerungsbefragungen, wonach gerade in Gruppen mit niedriger Spielfrequenz der Anteil derjenigen steigt, die besonders dann Lotto spielen, wenn der Jackpot groß ist. Gerade jüngere Erwachsene entscheiden sich beeinflusst durch hohe Jackpots zur Spielteilnahme (Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA), Glücksspielverhalten in Deutschland 2007 und 2009 - Ergebnisbericht Januar 2010 (im Folgenden Ergebnisbericht), S. 65f). Dies nutzen die Monopolträger, etwa indem sie neben unmittelbarer Werbung auch mit Pressemitteilungen wie der folgenden die Öffentlichkeit zu erreichen und ein Wettfieber hervorzurufen suchen: "Der Lotto-Jackpot ist auch in der neunten Ziehung in Folge nicht geknackt worden und steht am Samstag bei rund 20 Millionen Euro - das ist der zweithöchste Betrag in diesem Jahr. Damit wächst das Interesse der Bevölkerung. Auch in Rheinland-Pfalz geben mehr Menschen einen Lottoschein ab, die sonst nicht am Spiel teilnehmen...Im Vergleich zur Vorwoche, bei der es mit 12 Millionen bereits einen relativ hohen Jackpot gab, erhöhte sich der Einsatz um rund 26 Prozent. In Spitzenzeiten wurden in den vergangenen Tagen in den rund 1100 rheinland- pfälzischen Lotto- Annahmestellen circa 15 Lottoscheine pro Sekunde ins Spiel gegeben - die Tendenz für das Wochenende ist weiter steigend." (Pressemitteilung Lotto Rheinland- Pfalz vom
August 2011). Ein aus der Sicht des durchschnittlichen Empfängers zur Teilnahme motivierender, optisch hervorgehobener Hinweis auf die Höhe der jeweiligen Jackpots findet sich auch auf der Internet-Startseite des Deutschen Lotto- und Totoblocks (www.lotto.de). Hiermit wird zugleich gegen das Internetwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV verstoßen. Die Hinweise auf eine gemeinnützige Verwendung eines Teils der Wetteinsätze, etwa in den "Lotto-Hilft"-Kampagnen, gehen ebenfalls regelmäßig deutlich über eine Kanalisierung vorhandener Wettleidenschaften hinaus. Sie stellen unzulässige Imagewerbung dar. Beispielhaft sei die Werbung von Lotto Hessen genannt, das - ebenfalls unter Verstoß gegen § 5 Abs. 3 GlüStV - auf seiner Internetseite (www. lotto-hessen.de/c/lottohelps) mit dem Slogan wirbt: "Lotto hilft Hessen. Sie unterstützen unser Land." Damit wird die Teilnahme am Glücksspiel zum wünschenswerten Verhalten aufgewertet, das im Allgemeininteresse liegt; so lautet auch ein Satz im weiteren Text: "Sie haben also nicht nur die Chance auf Gewinne, sondern leisten konkrete Hilfe." Ferner belegt solche Werbung, dass die Beschaffung von Finanzmitteln für soziale Tätigkeiten nicht bloße Nebenfolge, sondern ein - die Beeinträchtigung der Grundfreiheiten nicht rechtfertigender - Grund der restriktiven Politik ist. Auch auf den Internetseiten anderer Landeslotteriegesellschaften findet sich unzulässige Imagewerbung. Westlotto stellt mit dem Werbeslogan "Glück ist, wenn man seinen Mitmenschen helfen kann." (www.westlotto.com/de/main/ frderung/foerderung_1.html) das Glücksspiel als positiv zu beurteilendes, sozial verantwortliches Handeln dar. Gleiches gilt für die Werbung von Lotto Bremen: "Lotto Bremen informiert: 40 Jahre Glücksspirale - Die Lotterie die Gutes tut" bzw. "40 Jahre Glücksspirale, 40 Jahre gute Taten", die zudem noch mit der Ankündigung einer Jubiläums- Sonderauslosung verknüpft wird (www.lotto-bremen.de/newsdetail.php?id=96). Auch Lotto Niedersachsen verleiht dem Glücksspiel ein positives Image, weckt Sympathien für das Wetten und verknüpft dies noch mit Anreizen zum Mitspielen, indem Glücksphantasien hervorgerufen werden. "Lotto Niedersachsen ist ein Gewinn für alle: für das Land, für den Sport, Soziales und Gemeinwohl, für unsere Senioren, für die Kultur, für unsere Kunden. Neben den vielen glücklichen Gewinnern und Millionären, die Lotto Niedersachsen jedes Jahr "macht", ist ein großer Teil der erwirtschafteten Gelder zweckgebunden für den Sport, die allgemeine Förderung wohlfahrtspflegerischer Aufgaben, zur Förderung im Bereich Kunst und Kultur sowie für den Umweltschutz und andere Zwecke des Gemeinwohls verwendet worden." An detaillierte Ausführungen zur gemeinnützigen Verwendung der Erlöse schließen sich Angaben zur Zahl der Lotto-Spieler, zur Hoffnung auf Millionengewinne und auch darüber an, dass "im vergangenen Jahr acht Mitspieler durch die Produkte von Lotto Niedersachen zu Millionären" wurden. (www.lotto- niedersachsen.de/s/managed_html/100335/index.html). Die zum Zwecke der weiteren Verbreitung vielfach herausgegebenen Pressemitteilungen der Monopolträger über glückliche Millionäre sind aus Sicht eines durchschnittlichen Empfängers der Botschaft ebenfalls als Motivierung zum Wetten zu verstehen, zumal wenn sie mit der Angabe des vergleichsweise geringen Spieleinsatzes des "Glückspilzes" verbunden sind. Beispielhaft sei eine Mitteilung von Lotto Mecklenburg- Vorpommern angeführt: "Neuer Lotto Millionär im Land. Nordwestmecklenburger gewinnt über 2,37 Mio. Euro. ... Bundesweit war der Glückspilz der einzige Spielteilnehmer, der alle sieben Endziffern richtig hatte. .. Sein Einsatz waren 26 Euro... Mit ihm haben wir den
Lotto- Millionär im Land zu verzeichnen." (www.lottomv.de; Pressemitteilung vom
September 2011). Auch Lotto Sachsen- Anhalt beschränkt sich nicht auf die sachliche Information über legale Wettmöglichkeiten, wenn es in einer Pressemitteilung fragt: "Kommt der
Lottomillionär noch im Jubiläumsmonat?" und seine Ausführungen zu Gewinnen in den vergangenen 20 Jahren mit Hinweisen auf die Finanzierung gemeinnütziger Vorhaben in Höhe von 152 Millionen Euro beschließt (vgl. www.lottosachsenanhalt.de/s/managed_html/ 2174/index.html, Pressemitteilung vom
September 2011). Schließlich entfalten auch die Art und Weise der öffentlichen Ermittlung von Gewinnzahlen vor laufenden Fernsehkameras, die offenbar von den staatlichen Monopolträgern als Instrument gesehen wird, ihre Dachmarkenstrategie auch im Fernsehen umzusetzen, sowie die Präsentation der Lotto- Glücksspirale vor der Hauptausgabe der Tagesschau, bei der für eine Sofortrente in Höhe von 7.500 Euro geworben wird, unzulässige Anreizwirkung. Ob Ziehungsübertragungen und Spielshows rundfunkrechtlich dem Programmteil zuzuordnen sind und deshalb dem Fernsehwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV nicht unterfallen (so Walz, Nur wer mitspielt, kann gewinnen - Werbung für staatliche Glücksspielangebote als öffentliche Aufgabe?, Baden-Baden 2009, S. 86ff.), kann hier offen bleiben. Sie müssen jedenfalls inhaltlich den Anforderungen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV genügen. Lassen sich diese Feststellungen zu unzulässiger Werbung gegenwärtig treffen, gilt dies erst recht für den hier entscheidungserheblichen Zeitpunkt vor Ergehen der Urteile des Bundesverwaltungsgerichts am
November 2010, zu dem die Werbepraxis noch extensiver war. Dies belegen auch die zahlreichen Einzelbeispiele, die die Klägerin dieses Verfahrens (GA S. 145 ff.) beigebracht hat und deren sachliche Richtigkeit die Beklagte nicht in Zweifel gezogen hat. Sie entsprechen im Übrigen den Werbebeispielen, die dem Senat aus zahlreichen Parallelverfahren insbesondere aus der Zeit unmittelbar nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages bekannt sind. Der Senat hat daher keinen Anlass anzunehmen, solche Werbekampagnen seien nicht durchgeführt worden (vgl. auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom
April 2011 - 7 K 3095/09 -; VG Minden Urteil vom
August 2011 - 3 K 816/11 -, jeweils m.w.N.). Dass zumindest bis zum
August 2010 ein unionsrechtswidriges Verständnis von zulässiger Werbung bestand, zeigen zudem die im Sozialkonzept der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG (Stand:
Dezember 2007) enthaltenen Beispiele vermeintlich zulässiger Werbung (Beiakte 4 S. 32 f.). Dieses Konzept ist nach Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung erst zum
Oktober 2010 ersetzt worden. Unabhängig davon fehlt es auch im Hinblick auf die Entwicklung im Bereich des gewerblichen Glücksspiels an einer systematischen und kohärenten, am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren und des Spielerschutzes orientierten Gesamtregelung. Der Senat legt dabei die Rechtsprechung des EuGH zugrunde, dass zwar jede Einzelmaßnahme auf ihre Verhältnismäßigkeit hin zu überprüfen ist - insofern also eine sektorielle Betrachtung erfolgt -, insgesamt aber eine globale Kohärenz herrschen muss (EuGH, Urteile vom
September 2010 - Rs. C- 316/07 u.a. (Stoß u.a.) - und Rs. C- 46/08 (Carmen Media) -). Aus diesem Erfordernis folgt zwar nicht, dass der Gesetzgeber gehalten ist, für alle Bereiche des Glücksspiels eine einheitliche, im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelung zu schaffen. Insbesondere ist der Gesetzgeber unter Kohärenzgesichtspunkten nicht verpflichtet, für alle Glücksspielbereiche oder - alternativ - für keinen einen "Staatsvorbehalt" zu statuieren (so ausdrücklich EuGH, Urteile vom
September 2010 - Rs. C- 316/07 u.a. (Stoß u.a.) -, Rn. 96, und Rs. C- 46/08 (Carmen Media) -, Rn. 63; vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Mengozzi in dem Verfahren Rs. C- 316/07 u.a. (Stoß u.a.), Rn. 72 ff.). Er kann den Glückspielmarkt vielmehr differenziert ausgestalteten Normen unterwerfen, die den Besonderheiten der verschiedenen Glücksspielarten Rechnung tragen. Wenn jedoch ein regionales staatliches Monopol auf Sportwetten und Lotterien mit dem Ziel errichtet wurde, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, dürfen in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaats zuständig sind - nicht Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (EuGH, Urteile vom
September 2010, Rs. C- 316/07 u.a.(Stoß u.a.) -, Rn. 106; und Rs. C- 46/08 (Carmen Media) -, Rn. 68 f.; BVerwG, Urteil vom
Juni 2011 - 8 C 11.10 -, Rn. 43.). Läuft die Glücksspielpolitik in den nicht vom Monopol erfassten Bereichen den mit ihm verfolgten legitimen Zielen zuwider, kann dies den Schluss zulassen, dass die Monopolregelung tatsächlich nicht den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses dient, sondern der Verwirklichung fiskalischer oder anderer nicht zur Eingriffsrechtfertigung geeigneter Zwecke. Die Kohärenzprüfung muss sich daher auf die Frage erstrecken, ob die gesetzliche Regelung oder die Anwendungspraxis in anderen Glücksspielbereichen, insbesondere solchen mit vergleichbarem oder höherem Suchtpotential, die Verbraucher zur Teilnahme am Glücksspiel ermuntert oder anreizt, oder ob sie in anderer Weise auf eine Expansion gerichtet ist oder diese duldet. Das Kohärenzkriterium wird dabei nicht erst bei einem "krassen Missverhältnis" der Glücksspielpolitik im Bereich der Sportwetten einerseits und in den Bereichen der Spielbanken und des Automatenspiels andererseits verfehlt. An einem Beitrag zur systematischen und kohärenten Begrenzung der Spiel- und Wetttätigkeit fehlt es schon, wenn die legitimen Zwecke des Sportwettenmonopols in anderen Glücksspielbereichen normativ oder durch die Praxis der Rechtsanwendung konterkariert werden. Das kann auch dadurch geschehen, dass diesen Zwecken entgegenlaufende Ausgestaltungen geduldet werden. Auf die besondere Schwere eines solchen Widerspruchs kommt es nicht an (BVerwG, Urteil vom
November 2011 - 8 C 14.09 - Rn. 80, 82). Die gewerberechtlichen Regelungen des Glücksspiels an Spielautomaten widersprechen angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten diesem Erfordernis einer systematischen und kohärenten Begrenzung der Glücksspielaktivitäten. Die festzustellende Expansion in diesem Bereich stellt die auf die Bekämpfung von Glücksspielsucht und den Spielerschutz zielende Gesamtkohärenz der Regelungen durchgreifend in Frage, wobei es unter dem europarechtlichen Blickwinkel unerheblich ist, dass für die Regelungen im Bereich des gewerblichen Automatenspiels nicht die Länder zuständig sind, sondern der Bund (so ausdrücklich unter Bezugnahme auf seine ständige Rechtsprechung EuGH, Urteil vom
September - Rs. C- 46/08 (Carmen Media) -, Rn. 69; vgl. auch BVerwG, Urteil vom
November 2010 - 8 C 14.09 -, Rn. 81). Den Regelungen für das gewerbliche Automatenspiel kommt im Hinblick auf die Gesamtkohärenz des Glücksspielmarktes ausschlaggebende Bedeutung zu. Zum einen handelt es sich inzwischen um den wirtschaftlich bedeutendsten, umsatzstärksten Einzelsektor, dessen Marktanteil selbst unter Einbeziehung des nicht monopolisierten Wettmarktes mehr als 1/3 beträgt (vgl. etwa Dhom, ZfWG 2010, 394 f.; Fachbeirat Glücksspielsucht, Jahresbericht 2010 S. 24; Deutsche Hauptstelle für Suchtgefahren (DHS), Stichwort "Glücksspiel" - Zahlen 2009; umfassend Vieweg, Wirtschaftsentwicklung Unterhaltungsautomaten 2010 und Ausblick 2011 - Gutachten im Auftrag des Arbeitsausschusses Münzautomaten (AMA) -). Zum anderen weist er nach allen dem Senat bekannten Untersuchungen das - mit Abstand - höchste Suchtpotential auf (Dhom, ZfWG 2010, 395; aus der Fachliteratur etwa DHS, Stellungnahme zur Anhörung im Ausschuss für Gesundheit des Deutschen Bundestages am
Juli 2009; zusammenfassend Fachbeirat Glücksspielsucht, Stellungnahme zur Anhörung im Ausschuss für Gesundheit des Deutschen Bundestages am
Juli 2009 S. 4; Wortprotokoll der Anhörung (BT- Drs. 16/11661) S. 6 f.; PAGE- Studie (Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie), Ergebnisbericht S. 2, 3; Fachbeirat Glücksspielsucht, Jahresbericht 2008, S. 12 ff., Jahresbericht 2009, S. 7, 31, Jahresbericht 2010, S. 24; Meyer, Jahrbuch Sucht 2009, S. 129). Der Gesetzgeber differenziert zwischen Spielautomaten, die lediglich in einer Spielbank (§ 33 h Nr. 1 GewO) betrieben werden dürfen und damit den Regeln des Glücksspielstaatsvertrages unterliegen, und solchen, die in Spielhallen und Gaststätten aufgestellt sind. Die für Letztere geltenden Vorschriften müssen nach der Verordnungsermächtigung des § 33 f GewO durch das gesetzgeberische Anliegen bestimmt sein, die Gelegenheiten zum Spiel zu begrenzen und (Kriminalitäts- ) Gefahren für die Allgemeinheit vorzubeugen. Diese Spielgeräte unterliegen für ihre technische Zulassung bestimmten Einschränkungen, die u.a. die Gefahr unangemessen hoher Verluste in kurzer Zeit ausschließen sollen (§ 33 e Abs. 1 Satz 1 GewO). Die Zulassung darf nur erteilt werden, wenn die Spielgeräte bestimmte Anforderungen erfüllen. Diese betreffen unter anderem den Höchsteinsatz und den Höchstgewinn, das Verhältnis der Anzahl der gewonnenen Spiele zur Anzahl der verlorenen Spiele und das Verhältnis des Einsatzes zum Gewinn bei einer bestimmten Anzahl von Spielen (§ 33 f Abs. 1 Nr. 3 GewO). Diese gesetzliche Grundkonzeption ist zwar für sich genommen mit dem o.g. Erfordernis der Gesamtkohärenz vereinbar, das gerade nicht eine gleiche Regelung für alle Glücksspielbereiche verlangt, sondern für ein Nebeneinander von Monopolen, Konzessionen und anderen gesetzgeberischen Modellen offen ist. Sie wird indes durch die auf § 33 f GewO gestützte Spielverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom
Januar 2006, BGBl. I S. 280, sowie in der darauf fußenden Praxis nicht in einer Weise umgesetzt, dass noch von einer stimmig auf die Bekämpfung der Spielsucht durch Beschränkung der Gelegenheiten zum Spielen ausgerichteten Politik gesprochen werden könnte. Die tatsächliche, von der Spielverordnung ermöglichte oder zumindest gedeckte Entwicklung des Automatenspiels ist vielmehr seit 2006 von einer massiven Expansion gekennzeichnet. Zwar enthält die
Novelle zur Spielverordnung durchaus Vorkehrungen zum Spielerschutz. So ist der Verlust pro Stunde auf 80 Euro begrenzt (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 SpielVO), wobei dieser bei langfristiger Betrachtung auf höchstens 33 Euro fallen muss (§ 12 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a) SpielVO). Der Gewinn pro Stunde darf 500 Euro nicht übersteigen (§ 13 Abs. 1 Nr. 4 SpielVO). Darüber hinaus sind noch weitere Beschränkungen für diese Spielautomaten angeordnet, wie etwa der fünfminütige Stillstand der Geräte nach einer Stunde Laufzeit (§ 13 Abs. 1 Nr. 5 SpielVO). Daneben enthält die Spielverordnung weitere Maßnahmen zur Gewährleistung des Spielerschutzes wie z.B. das Verbot von Jackpotsystemen (§ 9 Abs. 2 SpielVO) und die Verpflichtung der Betreiber, Warnhinweise anzubringen und Spieler auf Beratungsmöglichkeiten hinzuweisen (§ 6 Abs. 4 SpielVO). Ferner werden die unter dem Gesichtspunkt des Spielerschutzes besonders problematischen Fun- Games ausdrücklich verboten (§ 6a SpielVO). Trotz dieser auf die Begrenzung von Spielmöglichkeiten ausgerichteten Regelungen haben die zum
Januar 2006 zugleich erlaubten Lockerungen - insbesondere hinsichtlich der höchstzulässigen Zahl von Spielgeräten in Spielhallen und Gaststätten, der Mindestquadratmeterzahl pro Spielgerät und der Verkürzung der Mindestspieldauer - nach allen dem Senat zur Verfügung stehenden Erkenntnisquellen aber zu einer erheblichen Ausweitung der Spielgelegenheiten und der Spielaktivitäten der Bevölkerung in diesem Segment geführt. So hat die Zahl der in Gaststätten und vor allem in Spielhallen aufgestellten Glücksspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit zwischen 2006 und 2009 ebenso zugenommen (insgesamt um 27,41 % von 136.044 auf 173.331, für Spielhallen allein um 47,5 % von 84.384 auf 124.487) wie der Umsatz pro Gerät (13 % in Spielhallen und 7,84 % in Gaststätten). Für Nordrhein- Westfalen wird ein Zuwachs von 42,7 % bei den in Spielhallen aufgestellten Spielautomaten konstatiert (Trümper/Heimann, "Angebotsstruktur der Spielhallen und Geldspielgeräte in Deutschland" von Juli 2010, S. 13, 14, 20, Anlage 24). Nach anderen Untersuchungen hat seit Inkrafttreten der neuen Spielverordnung die Zahl der Spielgeräte von 183.000 auf 235.000 im Jahr 2010 zugenommen (Vieweg, Wirtschaftsentwicklung Unterhaltungsautomaten 2010 und Ausblick 2011 - Gutachten im Auftrag des Arbeitsausschusses Münzautomaten (AMA) - a.a.O., S. 11, 13; vgl. auch BayVGH, Beschluss vom
März 2011 - 10 AS 10.2499 -, Rn.28). Gleichzeitig ist die Auslastung der einzelnen Geräte gestiegen. Für das Jahr 2008 ist eine Verdoppelung festzustellen (Böning, Öffentliche Anhörung im Ausschuss für Gesundheit des Deutschen Bundestages am
Juli 2009 (BT- Drs. 16/11661, im Folgenden: Anhörung), S. 9 f.), bis zum Jahr 2010 stieg sie weiter und erreichte einen Durchschnitt von

35 %. Die "positive Entwicklung" wird auf die Änderungen der Spielverordnung zurückgeführt (Vieweg, a.a.O., S. 21 ff). Dabei ist weiter zu berücksichtigen, dass die reine Zahl der Spielgeräte allein nicht mehr hinreichend aussagekräftig ist. Durch die sog. Multigamer, die mehrere Spiele an einem Gerät ermöglichen, steht auch unter Berücksichtigung des Abbaus von 80.000 Fun- Games inzwischen ein noch breiteres Spielangebot in Spielhallen und Gaststätten als jemals zuvor zur Verfügung (Vieweg, a.a.O., S. 7 f). Dadurch hat sich offenbar auch die effektive Spielzeit der einzelnen Spieler verlängert, nicht zuletzt deshalb, weil durch das breitere Angebot auf das gewünschte Spiel im Regelfall nicht mehr gewartet werden muss (vgl. Vieweg, a.a.O., S. 8). Auch die im Auftrag des Bundeswirtschaftsministeriums erstellte Studie (vgl. hierzu die Selbstverpflichtung des früheren BMWA in der Verordnungsbegründung, BR- Drs. 655/05 S. 11) zu den Auswirkungen der geänderten Spielverordnung kommt zu dem Ergebnis, dass die Neufassung zu einer erheblichen Angebotssteigerung in diesem Sektor geführt habe (Bühringer u.a., Untersuchung zur Evaluierung der fünften Novelle der Spielverordnung vom

Dezember 2005, vom
November 2010, S. 78 ff.; vgl. auch Meyer, Jahrbuch Sucht 2009, S. 124). Zugleich ist der Umsatz der Automatenbranche - bei insgesamt sinkenden Umsätzen im Glücksspielmarkt (Meyer, Jahrbuch Sucht 2009, S. 120, 121 ff. -) bereits im Zeitraum von 2005 bis 2008 um etwa 2,5 Milliarden Euro auf 8,3 Mrd. Euro gestiegen; für die Jahre 2009 und 2010 wurde mit weiteren Steigerungen gerechnet. Nach Berechnung von Goldmedia sollte das (maßgebliche) Bruttoeinspielergebnis 2010 die Marke von 4 Mrd. Euro übersteigen (Steigerung gegenüber 2005 um mehr als 50 %). Es übertrifft damit inzwischen deutlich den Spielbankenumsatz und denjenigen des Deutschen Lotto- und Totoblocks (PAGE-Studie, Ergebnisbericht S. 2; Dhom, ZfWG 2010, 394 f.; 398; vgl. auch DHS, Stichwort Glücksspiel, Zahlen 2009; BayVGH, Beschluss vom
März 2011 - 10 AS 10.2499 - (Steigerung 2005- 2009 um 38 %); Meyer, Jahrbuch Sucht 2009, 120, 124; Goldmedia, Wohin entwickelt sich der Markt für Sportwetten?" S. 23 (www.Goldmedia.com); Bühringer u.a., a.a.O, S. 79 f. (von 2001- 2005 4 %, von 2005- 2008 38 %); Fachbeirat Glücksspielsucht, Jahresberichte 2009 (S. 4) und 2010 (S. 24 f.). Ferner laufen die durch die Änderung gestiegene wirtschaftliche Attraktivität des Automatenspielangebotes (40 - 70 % der Betreiber berichten, dass der Anreiz zum Spielen gestiegen sei, Bühringer u.a., a.a.O., Kurzbericht S. 20) und die daraus resultierende Zunahme von Spielhallenkonzessionen um mehr als 20 % zwischen 2006 und 2010 (Trümper/Heimann, a.a.O., S. 16) bei gleichzeitig ermöglichter Erhöhung der Zahl der Spielautomaten pro Spielhalle um 20 % einer Begrenzung der Spielanreize und einer Suchtprävention durch Angebotsbeschränkung entgegen. Denn dadurch wird das Automatenspiel und damit wegen dessen Bedeutung für den gesamten Markt auch das Glücksspiel selbst zunehmend zu einem normalen und stets verfügbaren Gut des täglichen Lebens (zur Unzulässigkeit vgl. bereits BVerfG, Urteil vom
März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276 ). Insgesamt ist die Zahl der Einwohner pro aufgestelltem Spielgerät in Spielhallen erheblich gesunken (deutschlandweit von 727 im Jahr 2000 auf 471 im Jahr 2010, in NRW im gleichen Zeitraum von 658 auf 476). Die Versorgungsdichte hat demnach um mehr als 50% zugenommen (Trümper/Heimann, a.a.O, S. 18 und Anlage 3; Böning, Anhörung, S. 10). Zugleich ist erkennbar und allgemeinkundig, dass sich dieses Segment durch die Errichtung von Spielhallen - zumeist mit 24-Stunden-Betrieb und mit weithin sichtbaren, an Türmen angebrachten Werbeschildern - entlang den Autobahnen auf sog. Autohöfen auch strukturell verändert. In diesen immer zahlreicher werdenden Einrichtungen lassen sich Automatenspiele problemlos und jederzeit verfügbar in nahezu völliger Anonymität durchführen, was dieses Angebot dem nach § 4 Abs. 4 GlüStV zu Recht verbotenen Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet vergleichbar macht (vgl. Hess.VGH, Beschluss vom
August 2011 - 8 B 926/10 -, juris (Rn. 17). Zum Eindruck steter Verfügbarkeit trägt ebenfalls bei, dass die Zahl der zulässigen Geräte pro Gaststätte um 50% erhöht wurde. Der seit dem Jahr 2000 zu beobachtende deutliche Rückgang der Zahl der in Gaststätten aufgestellten Spielautomaten im zweistelligen Prozentbereich wurde infolgedessen zwischen 2008 und 2010 durch einen geringfügigen Anstieg abgelöst (Trümper/Heimann, a.a.O., S. 15; zum Problem "Verfügbarkeit der Geldspielgeräte als Risikomerkmal" auch Bühringer u.a., a.a.O., S. 65; Meyer, Jahrbuch Sucht 2009, S. 124 f). Diese Entwicklung ist nicht zuletzt deshalb von Bedeutung, weil der Kontakt mit dem Glücksspiel in diesen Einrichtungen nicht das Überschreiten einer Hemmschwelle, die das Betreten einer Spielhalle eventuell noch haben mag, erfordert. Insofern ist auch relevant, dass gerade in stark frequentierten gastronomischen Betrieben wie Autobahnraststätten, Flughäfen, Bahnhöfen u.ä. vermehrt Automaten aufgestellt und die "neu erschlossenen Standorte ... gut angenommen werden." (so Vieweg, a.a.O. S. 15; zum Problem auch Füchtenschnieder, Anhörung, S. 6.) Zudem ist gerade in Gaststätten die Einhaltung der Jugendschutzbestimmungen problematisch und in weiten Teilen nicht gewährleistet (Bühringer u.a., a.a.O., S. 74 ff.,155 f., Kurzbericht S. 19; vgl. auch Fachbeirat Glücksspielsucht, Jahrbuch 2010, S. 27 f.; Tolzin, Anhörung, S. 8; Füchtenschnieder, ebd., S. 17 f.; Koeppe, ebd., S. 18). So liegt das Einstiegsalter der Spieler bei Geldspielgeräten trotz Verboten bei zehn Jahren (Dhom, ZfWG 10, 398; Fachbeirat Glücksspielsucht, Jahrbuch 2010, S. 28 f.; Koeppe, Anhörung, S. 7).Diese Entwicklung ist nicht zuletzt deshalb problematisch, weil Studien zeigen, dass mit zunehmender Verfügbarkeit die Glücksspielnachfrage in der Bevölkerung und damit die Zahl der Problemspieler wächst (Meyer/Hayer, BGesBl 2010, 299; Bürkle, Anhörung, S. 7; Tolzin, ebd., S. 14; vgl. bereits OVG Rh.-Pf., Beschluss vom
September 2006 - 6 B 10895/06 -, juris). Für die Fachwissenschaft ist dabei unbestreitbar, dass die Anzahl der aufgestellten Geräte in höchstem Maße korreliert mit der Quote der pathologischen Spieler und Problemspieler. Es sei eine suchtpolitische "Binsenwahrheit", dass die Dichte bzw. die Menge der Geldspielgeräte (wie bei Alkohol, Tabak und anderen Produkten bekannt) unabhängig von ihrem hohen Gefährdungspotential die Spielerquote in die Höhe treibe (so Böning, Anhörung, S. 10). Unter dem Gesichtspunkt des Spielerschutzes ist zudem die Erkenntnis besonders problematisch, dass gerade der Prozentsatz der Spieler in der Gruppe der am stärksten suchtgefährdeten jungen Männer zwischen 18 und 25 Jahren (vgl. BZgA, Ergebnisbericht, S. 57, 69; Meyer/ Hayer, Problematisches und pathologisches Spielverhalten bei Glücksspielen, Bundesgesundheitsblatt (BGesBl) 2010, 303 f.), deutlich steigt und dort auch die Spielfrequenz zunimmt. So ist zwischen 2007 und 2009 in dieser Altersgruppe der Anteil derjenigen, die überhaupt an Automaten spielen, auf das Zwei- bis Dreifache, die Zahl derer, die mindestens einmal wöchentlich spielen, um das Drei- bis Vierfache gestiegen (BZgA, Ergebnisbericht, S. 28 f., 31, 48 f., 66 f.; Fachbeirat Glücksspielsucht, Jahrbuch 2010, S. 28; vgl. auch Bühringer u.a., a.a.O., S. 74). Hierbei handelt es sich im Übrigen auch um jene Gruppe, die bei Sportwetten zu einem hohen Prozentsatz vertreten ist (DHS, Stellungnahme zur Anhörung im Ausschuss für Gesundheit des Deutschen Bundestages am
Juli 2009, S. 3 f.; BZgA, Ergebnisbericht, S. 23, 67; Fachbeirat Glücksspielsucht, Jahresbericht 2010, S. 28). Hinzu kommt, dass die in der Spielverordnung enthaltenen potentiell spielerschützenden Regelungen offenbar ohne wesentlichen Effekt bleiben. So werden die Vorgaben zu Höchsteinsätzen und -gewinnen sowie zu maximalen Verlusten durch Punktsysteme ausgehöhlt, ohne dass dies als unvereinbar mit den rechtlichen Grundlagen angesehen wird oder zur Veränderung dieser Grundlagen Anlass gegeben hätte (vgl. auch Bühringer u.a., a.a.O., Kurzbericht S. 23; Meyer, Jahrbuch Sucht 2009, S. 124 ff.; ders., Anhörung, S. 9). Eine Zulassung entsprechend programmierter Geräte wird - soweit ersichtlich - von der zuständigen Physikalisch-Technischen Bundesanstalt auch nicht verweigert (Peters, Die Spielverordnung, ZRP 2011, 134, 136; zum Problem der generell fehlenden Kontrollierbarkeit der Software auch Füchtenschnieder, Anhörung S. 22). Infolgedessen sind durchschnittliche Tagesgewinne von 900-940 Euro offenbar keine Ausnahme (Bühringer u.a., Kurzbericht S. 15 f., 25 (57 % der höchsten Auszahlungen in den letzten 5 Tagen lagen über 500 Euro, 29 % über 1.000 Euro); vgl. auch Meyer, Jahrbuch Sucht 2009, S. 124; DHS, Stellungnahme zur Anhörung im Ausschuss für Gesundheit des Deutschen Bundestages am
Juli 2009, S. 1, Stellungnahme für die strukturierte Anhörung der Ministerpräsidentenkonferenz am
April bzw. 20./
Mai 2010 S. 4; vgl. auch Fachbeirat Glücksspielsucht, Jahresbericht 2008, S. 14 f.; Meyer, Anhörung, S. 9). Tagesverluste von mehr als 1000 Euro sind ebenfalls ohne weiteres möglich, berichtet wird etwa von einem Testspieler, der in nur fünf Stunden insgesamt 1.450 Euro verlor (Bühringer u.a., a.a.O., S. 57, 69 f.; Meyer, Anhörung, S. 9; ders., Jahrbuch Sucht 2009, S. 124). Die vorgeschriebene fünfminütige Ruhephase eines Gerätes pro Stunde wird dadurch umgangen, dass Spieler das Gerät wechseln und die gutgeschriebenen Punkte mitnehmen oder im Anschluss auch am alten Gerät weiterspielen können. Eine Abrechnung des Saldos erfolgt offenbar regelmäßig nicht (Bühringer u.a., a.a.O., Kurzbericht, S. 18, 24 (56 % in Spielhallen, 34 % in Gaststätten). Ferner ist festzustellen, dass das durch die Reduzierung der Mindestspieldauer von 12 Sekunden auf 5 Sekunden vom Verordnungsgeber erklärtermaßen verfolgte Ziel, Mehrfachbespielungen auszuschließen, allenfalls eingeschränkt erreicht wurde. Zwar hat diese Zahl offenbar tatsächlich leicht abgenommen, immer noch spielt aber eine Mehrheit der Spieler in Spielhallen an zwei oder mehr Geräten, selbst in Gaststätten ist dies noch bei etwa einem Drittel der Spieler der Fall. Im Durchschnitt wird an 1,9 Geräten (Spielhalle) bzw. 1,4 (Gaststätte) Geräten gespielt. Zugleich versuchen die Anbieter und Aufsteller, dieses Mehrfachspiel durch verschiedene Mechanismen zu fördern, etwa durch Automatik- Tastaturen (Bühringer u.a., a.a.O., Kurzbericht S. 18; Meyer, Jahrbuch Sucht 2009, S. 124; Trümper/Heimann, a.a.O., S. 23; Peters, ZRP 2011, 135 f). Außerdem wird durch die Verbreitung von Punktsystemen eine Spielfrequenz von nurmehr 2,5 Sekunden möglich (Böning, Anhörung, S. 9 f.; Adams, ebd., S. 16). Dadurch rücken die suchtfördernden Aspekte der Neuregelung, dass durch immer schnellere Spielabläufe die Alltagsrealität ausgeblendet und Verlusterlebnisse nicht aufgearbeitet werden, verstärkt in den Vordergrund (dazu Dhom, ZfWG 2010, 398; zum suchtfördernden Aspekt vgl. auch VG Arnsberg, Beschluss vom
September 2011 - 1 L 473/11 - ; Böning, Anhörung, S. 9 f.; Peters, ZRP 2011, 135). Darüber hinaus zeigen sich bei fast allen Parametern der Spielintensität (Spieltage, Spielstunden pro Gerät usw.) signifikante Zunahmen der Durchschnittswerte von 2005 zu 2009 (zwischen 10 und 30 %, beim höchsten Tagesverlust sogar 50 %, vgl. Bühringer u.a., a.a.O., S. 100). Eine Zunahme der suchtfördernden Aspekte durch die neuen Spielmerkmale konstatiert auch die Mehrzahl der in der vom BMWI in Auftrag gegebenen Studie befragten Automatenspieler selbst. Etwa 60 % der Spieler in Spielhallen berichten, dass sie sich wegen des Automatenspiels finanziell einschränken müssten (Kurzbericht S. 18 f.). Eine gleiche Anzahl sieht ein größeres Verlustrisiko und etwa die Hälfte ein erhöhtes Risiko des Kontrollverlustes (S. 103 ff.). Betreiber schätzen, dass bis zu 34 % der Spieler die Kontrolle über ihr Spielverhalten bereits verloren haben, selbst geben das 52 % der Spieler an (S. 107, Kurzbericht S. 19). In die gleiche Richtung geht die Feststellung, dass die Zahl der Spieler, die durch das Weiterspiel Verluste begrenzen wollen, ebenfalls deutlich zugenommen hat (vgl. auch Fachbeirat Glücksspielsucht, Jahresbericht 2008, S. 14, Jahresbericht 2010, S. 25; BZgA, Ergebnisbericht, S. 66 f.; Bühringer u.a., a.a.O., S. 94 ff., 126 ff., Kurzbericht S. 19). Je nach Merkmal geben zwischen 38 % und 45 % der Spieler in Spielhallen (25 % bis 39 % in Gaststätten) an, dass sich seit 2005 potentiell riskante Merkmale ihres Spielverhaltens (Spielzeit, Geldeinsatz, Spielen an mehreren Geräten, Versuche, mehr Geld (zurück) zu gewinnen) erhöht hätten. Sehr viel weniger (max. 10%) berichten einen Rückgang (Bühringer u.a., a.a.O., S. 106, Kurzbericht S. 19; vgl. auch Schlussfolgerung bei Meyer, Jahrbuch Sucht 2009, S. 129). Die vorstehende Bestandsaufnahme zeigt, dass die Regelungen für das gewerbliche Automatenspiel und ihre konkreten Anwendungsmodalitäten nicht dem Erfordernis einer systematischen und kohärenten Begrenzung der Glücksspielaktivitäten zum Zweck der Suchtprävention und des Spieler- und Jugendschutzes genügen. Angesichts des signifikanten Anstiegs sowohl der Zahl der Automaten als auch des Umsatzes pro Automat, der (fast) Verdoppelung des Umsatzes, des inzwischen erreichten Verbreitungsgrades von Geldspielgeräten sowie der Erschließung neuer, insbesondere junger Spielergruppen ist auszuschließen, dass trotzdem dem Anliegen der Suchtprävention durch Verringerung von Spielmöglichkeiten und suchtfördernden Angeboten noch kohärent Rechnung getragen werden kann. Denn "wirksame Prävention lässt sich an geringeren Umsatzzahlen messen. - Umsatzsteigerungen hingegen belegen letztlich die Wirkungslosigkeit präventiver Bemühungen." (so DHS, Stellungnahme zur Anhörung im Ausschuss für Gesundheit des Deutschen Bundestages am
Juli 2009, S. 2; vgl. auch Meyer/Hayer, BGesBl 2010, 299, 301; Bühringer u.a., a.a.O. Kurzbericht S. 20 ff.; Meyer, Jahrbuch Sucht 2009, S. 129). Dies gilt umso mehr, als der Umsatz im Automatenspielbereich zu 30 bis 50 % von Spielsüchtigen oder Spielsuchtgefährdeten generiert wird und damit auch das erhebliche Umsatzwachstum zu einem beträchtlichen Teil zu deren Lasten geht. Vgl. auch Fachbeirat Glücksspielsucht, Jahresbericht 2009 S. 41; Meyer/Hayer, BGesBl 2010, 301; Anhörung S. 14 ff.; Adams, ebd., S. 16, spricht sogar von einem "Geschäftsmodell", neue Spieler möglichst schnell in den Bereich der Sucht zu führen. Hinzu kommt schließlich, dass erheblich mehr junge Erwachsene an Spielautomaten spielen und damit die Zahl der Erstspieler steigt. Diese Folgen sind in der zum
Januar 2006 in Kraft getretenen Neuregelung der Spielverordnung selbst angelegt und lassen sich nicht mit einem Missbrauch der Vorgaben erklären. Sie resultieren vielmehr im Wesentlichen aus ihrer Anwendung. Schon deshalb handelt es sich um das Ergebnis einer in diesem Glücksspielsektor aktiv betriebenen Politik, das nicht lediglich als unerwünschte Entwicklung bezeichnet werden kann. Zudem bezieht sich das inzwischen vorliegende Zahlenmaterial maßgeblich auf den gesamten Zeitraum seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages. Die Feststellung der Inkohärenz ist mithin auch für den Zeitpunkt des Eintritts des erledigenden Ereignisses zu treffen. Für diese Frage kommt es im vorliegenden Hauptsacheverfahren allein auf die objektive Feststellbarkeit der expansiven Tendenz an, nicht darauf, ob der Verordnungsgeber diese Feststellungen bereits selbst getroffen hat(te). Anderenfalls könnte der Verordnungsgeber den Zeitpunkt eines Erkenntnisgewinns - und damit einer möglichen Rechtswidrigkeit - letztlich selbst bestimmen (vgl. in diesem Zusammenhang auch BayVGH, Beschluss vom
März 2011 - 10 AS 10.2499 -, Rn. 28). Angesichts dieses Befundes kann im Sportwettenbereich das Ziel, die Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, mit dem staatlichen Glücksspielmonopol nicht mehr wirksam verfolgt werden, weil es an einer kohärenten und systematischen Vorgehensweise von Bund und Ländern fehlt, die Gelegenheiten zum Spiel - sektorenübergreifend - zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich zu begrenzen (vgl. dazu EuGH, Urteil vom
September 2010 - Rs. C- 46/08 (Carmen Media) -, Rn. 68 ff). Aus unionsrechtlicher Perspektive ist eine Regelung dann ungeeignet, wenn vergleichbare Sachverhalte und die aus diesen resultierenden Gefährdungen nicht gleichermaßen erfasst werden, weil anderenfalls der mit der Beschränkung angestrebte Schutz nicht realisiert werden kann. An der Geeignetheit in diesem Sinne fehlt es mithin, soweit ein Mitgliedstaat mit der beschränkenden Maßnahme die von bestimmten Waren oder Dienstleistungen ausgehenden Gefährdungen ausschließen will, jedoch bei anderen mit demselben Verwendungszweck und damit zumindest gleichem Gefährdungspotential keine Schutzmaßnahmen ergreift. Eine differenzierende Prüfung, ob das Mittel bezogen auf das betrachtete Teilsegment oder den jeweiligen Konsumentenkreis und damit wenigstens teilweise geeignet ist, bedarf es zur Feststellung der fehlenden Eignung bei einem widersprüchlichen Schutzkonzept - wie es hier vorliegt - nicht (Becker, in: Schwarze, EU- Kommentar,
Aufl. 2008, Art. 30 EGV Rn. 65; Kingreen, in: Calliess/ Ruffert, EUV/EGV-Kommentar,
Aufl. 2007, Art. 28- 30 Rn. 92 und Kluth, ebd., Art. 49, 50 Rn. 67; Schroeder, in: Streinz, EUV/EGV, Kommentar 2003, Art. 30 Rn. 52 und Müller- Graff, ebd., Art. 49 Rn. 109; aus der Rechtsprechung des EuGH vgl. Urteil vom
November 1990 - Rs. C- 67/88 (Kommission/Italien) -, Slg. 1990, I- 4285 Rn. 6; Urteil vom
Juli 1980 - Rs. 152/78 ( Kommission/Frankreich) - , Slg. 1980, 2299 , Urteil vom
März 1987 - Rs. 178/84 ( Kommission/ Deutschland) - , Slg. 1987, 1227 ; zu den gleichlaufenden Anforderungen im Bereich der Dienstleistungsfreiheit: Urteil vom
Dezember 1996 - Rs. C- 3/95 (Reisebüro Broede) -, Slg. 1996, I- 6511 Rn 28; Urteil vom
November 1999 - Rs. C- 369/96 (Arblade u.a.) -, Slg. 1999, 8453 Rn. 35 ff). In diesem Sinne ist auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu verstehen, wonach bei der Prüfung der Inkohärenz unter anderem zu berücksichtigen und zu klären ist, inwieweit die tatsächlichen Auswirkungen der Liberalisierung des gewerblichen Automatenspiels und deren mögliche Folgewirkungen auf den gesamten Glücksspielmarkt die Geeignetheit der Monopolregelung, insbesondere im Bereich Sportwetten, in Frage stellen (vgl. BVerwG, Urteil vom
Juni 2011 - 8 C 2.10 -, Rn. 51). Aus diesem Grund sind weitere Ermittlungen dazu, ob durch das Monopol von Sportwetten abgehaltene Spieler zu den Automatenspielen abwandern, wie sie die Beklagte im Rahmen einer "Folgenabschätzung" für erforderlich hält, insoweit nicht notwendig. Ebenso wenig kommt es nach den europarechtlichen Maßstäben darauf an, dass der Kreis derjenigen, die das monopolisierte Glücksspielangebot nutzen, und derjenigen, die an Geldautomaten spielen, nur teilweise deckungsgleich ist und das Glücksspielmonopol einschließlich des Sportwettenmonopols in gewissem Umfang eine Schutzwirkung entfalten kann. Denn dies wäre in der Sache eine "sektorielle" Betrachtung des Glücksspielmarkts, die der EuGH ausdrücklich verworfen hat. Dementsprechend geht auch das Bundesverwaltungsgerichts davon aus, dass es an einem Beitrag zur systematischen und kohärenten Begrenzung der Spiel- und Wetttätigkeit bereits dann fehlt, wenn die legitimen Zwecke des Sportwettenmonopols in anderen Glücksspielbereichen normativ oder durch die Praxis der Rechtsanwendung konterkariert werden, ohne dass es auf die besondere Schwere eines solchen Widerspruchs ankommt (vgl. BVerwG, Urteil vom
November 2010 - 8 C 14.09 -, Rn. 82). Ausgenommen hiervon ist nur die Konstellation, in der die widersprüchliche Vorgehensweise bzw. Liberalisierung einen Glücksspielsektor betrifft, der im Verhältnis zum gesamten Glücksspielmarkt nur von sehr untergeordneter Bedeutung ist (vgl. BVerwG, Urteil vom
Juni 2011 - 8 C 2.10 - , Rn. 48). Davon kann für den Bereich des gewerblichen Automatenspiels jedoch nicht die Rede sein. Angesichts des Ausmaßes des Umsatzwachstums, der Zahl der Spielgeräte und des Suchtpotentials dieses Sektors besteht kein Zweifel, dass der Glücksspielmarkt insgesamt betroffen ist und die Monopolregelung nicht (mehr) dazu geeignet ist, die für den gesamten Regelungsbereich geforderte Ausrichtung auf Spielerschutz und Suchtprävention zu erreichen (im Ergebnis wie hier Dhom, ZfWG 2010, 398; vgl. auch Bzga, Ergebnisbericht S. 69; Bühringer u.a., a.a.O. Kurzbericht S. 10, 116; eingehend Meyer/Hayer, BGesBl 2010, 297 ff). Die Entwicklung des Automatenspielmarktes läuft den das Wettmonopol rechtfertigenden Zielen vielmehr diametral zuwider. Es besteht damit sogar ein krasses Missverhältnis der Regelungen, das nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts für eine Inkohärenz nicht einmal erforderlich ist. Soweit die Beklagte meint, nur mit der von ihr für erforderlich gehaltenen Folgenabschätzung lasse sich ein Verstoß gegen das durch Art. 79 Abs. 3 GG änderungsfest garantierte Initiativrecht vermeiden, vermag dies nicht zu überzeugen. Vorliegend geht es allein um die Feststellung, dass die gegenwärtige Rechtslage europarechtswidrig ist. Ob und wie der oder die Normgeber hierauf reagieren, ist ihre Entscheidung. Es wird insoweit auch nicht in ebenfalls änderungsfeste Föderalstrukturen eingegriffen, da das Kohärenzerfordernis gerade keine gleichförmigen Regelungen verlangt. Unabhängig davon erfordert jede Änderung der Spielverordnung - auch die zur Inkohärenz führende
Änderung - eine Zustimmung der Ländervertretung. Selbst wenn jedoch im Rahmen einer "Folgenabschätzung" die Feststellung möglicher Wanderungsbewegungen der Spieler zwischen den Sektoren erforderlich sein sollte, lassen die vorliegenden Untersuchungen zumindest erkennen, dass mögliche Folgewirkungen der Liberalisierung des gewerblichen Automatenspiels auch und gerade den Markt der Sportwetten betreffen. So findet bereits die statistisch markanteste Veränderung des Spielverhaltens an Glücksspielautomaten im Bereich der jungen männlichen Erwachsenen statt - und damit in gerade der Gruppe, die von Sportwetten überproportional angesprochen ist. Ferner kommen verschiedene Untersuchungen zu dem - angesichts dessen für den Senat plausiblen - Ergebnis, dass eine vom Deutschen Lotto- und Totoblock registrierte Einbuße des Umsatzes hinsichtlich der problematischen Spielerklientel zu Lasten einer wachsenden Abwanderung in den "illegalen" Anbieterbereich und das zunehmend expandierende Segment der gewerblichen Geldspielautomaten geht (vgl. Fachbeirat Glücksspielsucht, Jahresbericht 2008, S. 28; siehe auch PAGE- Studie, Ergebnisbericht, S. 2). Das ist umso wahrscheinlicher, als die meisten Glücksspieler, insbesondere die spielsüchtigen oder spielsuchtgefährdeten, generell mehrere Formen des Glücksspiels betreiben (PAGE-Studie, Ergebnisbericht, S. 2; BzGA, Ergebnisbericht, S. 32 f). Dies bestätigt, dass sich Spielsucht nur als solche, d.h. auf den gesamten Glücksspielmarkt bezogen, bekämpfen lässt (so auch die übereinstimmende Experteneinschätzung in der Anhörung Gesundheitsausschusses des Bundestages vom
Juli 2009 (S. 14 ff., 20). Nicht zuletzt wegen dieser Erkenntnisse wäre es im Übrigen Aufgabe des Gesetzgebers - Bund oder Land - (gewesen), mittels geeigneter Untersuchungen zu prüfen und gegebenenfalls zu belegen, inwieweit der starke Zuwachs im Bereich des Automatenspiels Rückwirkungen auf das durch das Sportwettenmonopol zu schützende Spielerklientel hat. Denn der vorliegende Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit ist rechtfertigungsbedürftig. Ein Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs durch eine restriktive nationale Maßnahme rechtfertigen lässt, muss dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände vorlegen, anhand derer es sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt (EuGH, Urteil vom
September 2010 - Rs. C- 316/07 u.a., Markus Stoß -, juris, Rn. 71).Damit ist es Teil der erforderlichen Rechtfertigung, etwaige Interdependenzen auszuschließen, nicht jedoch Aufgabe des sich auf seine Grundfreiheiten berufenden Betroffenen, sie positiv zu belegen. Aussagekräftige Studien, die die Annahme der Beklagten stützten, es handele sich um völlig autonome Teile des Glücksspielmarktes ohne Schnittmengen im Hinblick auf den Kundenkreis, sind dem Senat indes nicht bekannt. Die Beklagte hat hierzu auch keine substantiierten Angaben gemacht. Die Unwirksamkeit des Sportwettenmonopols hat zur Folge, dass die angefochtene Untersagungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ermessensfehlerhaft ist. Denn insoweit sind die Beklagte und die Bezirksregierung bei Erlass der Bescheide von falschen Voraussetzungen ausgegangen. Da dieser Fehler weder unbeachtlich ist noch im vorliegenden Verfahren geheilt werden kann, ist die Untersagungsverfügung rechtswidrig. (…)" Diese Ausführungen hält die Kammer für überzeugend und macht sie sich zu eigen. Das zitierte Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen samt den darin getroffenen tatsächlichen Feststellungen ist den Beteiligten bekannt und wurde in der mündlichen Verhandlung erörtert. Die fehlerhafte Ermessensentscheidung kann im vorliegenden Verfahren nicht mehr geheilt werden. Soweit das beklagte Land auf die Rechtslage nach dem derzeit geltenden Glückspiel-Staatsvertrag i.d.F. vom
Dezember 2011 Bezug nimmt und geltend macht, der Kläger verfüge weder über eine Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten nach § 10a GlüStV, deren Vergabe derzeit noch gar nicht abgeschlossen ist, noch über eine Zulassung als Vermittlungsstelle für einen konzessionierten Veranstalter, handelt es sich nicht mehr um eine nach § 114 Satz 2 VwGO im gerichtlichen Verfahren zulässige Ergänzung von Ermessenserwägungen. Davon kann keine Rede mehr sein, wenn die ursprüngliche Ermessensentscheidung vollständig ausgewechselt wird. Das ist hier aber der Fall. Die angefochtene Untersagungsverfügung war ebenso wie der ablehnende Bescheid vom
Februar 2008 alleine darauf gestützt, dass die damalige Gesetzeslage, also das staatliche Sportwettenmonopol, eine Erlaubniserteilung an private Wettveranstalter und -vermittler nicht zuließ. Da sich diese Begründung nach dem oben Gesagten nicht aufrechterhalten lässt, bleibt nichts, was im Rahmen des Prozessrechts noch zulässigerweise "ergänzt" werden könnte (vgl. auch BVerwG, Urteil vom
Juni 2011 - 8 C 11.10 -, Rn. 53; VGH Bad.- Württ., Beschluss vom
August 2011 - 6 S 1695/11 -, juris, OVG-Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 29.09.2011, a.a.O. Rn. 195). Das gilt auch, soweit das beklagte Land sich

darauf beruft, der Kläger habe die Vermittlung von Sportwetten mit Geräten betrieben, die in seinen Spielhallen aufgestellt waren, was nach derzeitiger Rechtslage gem. § 21 Abs. 2 GlüStV und § 20 Abs. 1 Nr. 5 LGlüG nicht mehr zulässig ist (vgl. dazu OVG Saarland, Beschl. v. 19.11.2012, Az. 3 b 273/12; VG Augsburg, Beschl. v. 21.12.2012, Az. Au 5 S 12.1460 , beide in juris). Auf eine Vermittlung von Sportwetten im räumlichen Zusammenhang mit seinen Spielhallen hat der Kläger mittlerweile aber auch ausdrücklich durch Erklärung zu Protokoll des Gerichts verzichtet, so dass davon nicht mehr auszugehen ist.

Ein Wiederaufgreifen des Verfahrens und eine Aufhebung der Untersagungsverfügung mit Wirkung für die Vergangenheit ist nach dem oben Gesagten allerdings erst für den Zeitraum ab dem
September 2010 zwingend geboten, als die Urteile des EuGH in den Vorabentscheidungsverfahren C-46/08 , "Carmen Media", C-409/06 , "Winner Wetten", C-316/07 u.a., "Markus Stoß" ergangen waren. Für die Zeit davor war die Klage abzuweisen. Dass das Regierungspräsidium Karlsruhe es bei der bestandskräftigen Entscheidung belassen will, ist insoweit rechtlich nicht zu beanstanden. Für diesen Zeitraum besteht kein Anwendungsvorrang des europäischen Rechts mehr, weil die Verfügung schon aufgrund schuldhafter Versäumung der Klagefrist in erster Instanz bestandskräftig geworden ist und nicht erst infolge eines letztinstanzlichen Urteils, bei dem eine Vorabentscheidung des EuGH hätte eingeholt werden müssen (vgl. EuGH, Urt. v. 13.01.2004, C-453/00 , "Kühne & Heitz", juris, zu europarechtswidrigen landwirtschaftlichen Beihilfen). Deshalb war die Klage abzuweisen, soweit eine Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit auch schon für den Zeitraum vom
August 2006 bis zum
September 2010 begehrt wird.
Der hilfsweise - auch für Fall eines Teilunterliegens – gestellte Feststellungsantrag ist unzulässig, weil dem Kläger das dafür nötige Feststellungsinteresse fehlt. Mit einer Wiederholungsgefahr lässt sich ein solches Interesse nicht begründen, weil die Rechtslage sich mit Inkrafttreten des Glückspiel-Staatsvertrages i. d. F. vom
Dezember 2011 zum
Juli 2012 grundlegend geändert hat (dazu unten II). Ein besonderes Rehabilitierungsinteresse ist auch nicht ersichtlich. Die Feststellung kann schließlich auch nicht mit dem Ziel beansprucht werden, die Geltendmachung von Ansprüchen aus Amtshaftung nach Art. 34 GG, § 839 BGB vorzubereiten. Ein solches Interesse wird in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur anerkannt, wenn ein entsprechender Prozess mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist und nicht schon offenbar aussichtlos erscheint (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.01.1998, Az. 2 C 4/97 , juris; OVG Lüneburg, Beschl. v. 29.08.2007, Az. 10 LA 31/06 , juris; Bay. VGH, Urt. v. 29.04.1996, Az. 11 B 94/2638, BayVBl. 1996, 599; Urt. v. 14.01.1991, Az. 2 B 90/1756, NVwZ-RR 1991, 519 ; OVG Münster, Urt. v. 13.11.1998, Az. 11 A 2641/94 , juris). Als offensichtlich aussichtslos kann die beabsichtigten Rechtsverfolgung nach der o.g. Rechtsprechung zwar nur angesehen werden, wenn ohne eine ins einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, dass der behauptete zivilrechtliche Anspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkten bestehen kann, wenn sich also der Misserfolg der Amtshaftungsklage dem Verwaltungsgericht geradezu aufdrängt. Das ist hier aber der Fall, weil der Prozessbevollmächtigte des Kläger schuldhaft die Klagefrist gegen die Verfügung vom
August 2006 versäumt und es damit offenbar unterlassen hat, den Schaden durch rechtzeitige Einlegung eines zulässigen Rechtsmittels abzuwenden (vgl. VG Sigmaringen, Urt. v.
August 2007, Az. 5 K 1377/07, rechtskr. seit 18.09.2007). Damit ist der Amtshaftungsanspruch - jedenfalls bis zum Wiederaufgreifensantrag im Februar 2008 – gem. § 839 Abs. 3 BGB offensichtlich ausgeschlossen (vgl. mittlerweile auch BVerwG, Urteil v.
Mai 2013, Az. 8 C 14.12 u.a., Entscheidungsgründe noch nicht veröffentlicht). II. Der Klageantrag zu 2., mit dem der Kläger eine Zusicherung des Inhalts begehrt, dass nicht mit Vollstreckungsmaßnahmen oder Untersagungsverfügungen dagegen eingeschritten wird, wenn er

ohne Konzession nach § 21 Glückspiel-Staatsvertrag i. d. F. des Ersten Änderungsvertrages vom

Dezember 2011 auf elektronischem Wege Sportwetten von Veranstaltern aus anderen Ländern der Europäischen Union vermittelt, dafür wirbt und die Vermittlung derartiger Sportwetten unterstützt, ist als Verpflichtungsklage zulässig, aber nicht begründet. Die Entscheidung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom
Februar 2008, mit dem eine solche Zusicherung abgelehnt wurde, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
Ein Anspruch auf eine Zusicherung gem. § 38 LVwVfG, einen bestimmten Verwaltungsakt (hier: erneute Untersagungsverfügung, Verwaltungsvollstreckung) zu unterlassen, kommt allenfalls unter den Voraussetzungen in Betracht, unter denen auch vorbeugender Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte gewährt werden kann (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG,
Aufl. 2000, § 38 Rn. 20 mit Verweis auf Kopp/Schenke VwGO
Aufl.
Vor § 40 Rn. 34f). Das setzt ein besonders schützenswertes Interesse an der vorbeugenden Klärung voraus, so dass der Verweis auf nachgängigen Rechtsschutz - einschließlich des einstweiligen Rechtsschutzes - mit unzumutbaren Nachteilen für den Kläger verbunden wäre. Ein solches besonders qualifiziertes Rechtsschutzinteresse etwa für eine vorbeugende Feststellungklage wird nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts etwa dann bejaht, wenn es dem Betroffenen nicht zumutbar ist, die Klärung schwieriger verwaltungsrechtlicher Fragen auf der Anklagebank im Strafprozess erleben zu müssen (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.05.1987, - 3 C 53.85 -, BVerwGE 77, 207 , 213; Urt. v. 20.01.1993, - 3 C 50/89 -, BVerwGE 89, 327 - 334). Diese formalen Voraussetzungen sind hier gegeben, weil es zwischen den Beteiligten nach wie vor streitig ist, ob die vom Kläger angestrebte Vermittlung von Sportwetten von Anbietern mit Konzessionen aus dem EU-Ausland gegen den Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspiel-Staatsvertrag, in der seit
Juli 2012 geltenden Fassung des Ersten Glückspieländerungsstaatsvertrages, GBl. 2012, 385, 388 - GlüÄndStV -) verstößt und unerlaubtes, ggf. nach § 284 StGB strafbares Glücksspiel darstellt oder ob vorrangiges europäisches Recht, insbesondere die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG (

Art. 56AEUV) und die Niederlassungsfreiheit nach Art.

43 EG (

Art 49AEUV) einer Anwendung dieser Vorschriften entgegenstehen.

Außerdem müsste der Kläger schon aufgrund der geschlossenen Vergleiche in den Verfahren 5 K 519/08, 8 K 518/09 und 8 K 519/08 sofortige Zwangsvollstreckungsmaßnahmen des beklagten Landes gewärtigen, wenn er

die Vermittlung von Sportwetten über das Internet wieder aufnimmt, ohne eine rechtliche Klärung herbeizuführen. 2. Es müssten aber auch die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für eine Zusicherung mit diesem Inhalt vorliegen. Daran fehlt es aber, weil für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten in Baden-Württemberg zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung kein staatliches Monopol mehr gilt, sondern ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, gegen das keine rechtlichen Bedenken bestehen (vgl. auch VG Karlsruhe, Urteile v. 25.10.2012, Az. 3 K 109/12; und v. 11.1.22012, Az. 3 K 530/12 , nicht veröffentlicht). Mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag vom 15.12.2011 (GBl. 2012 S. 385, 387 - GlüAndStV) wurde § 10a Abs. 2 GlüStV eingeführt, nach dem Sportwetten für einen Zeitraum von sieben Jahren nach Inkrafttreten (zum 01.07.2012) nur mit einer länderübergreifenden Konzession nach §§ 4a bis 4e Erster GlüÄndStV veranstaltet werden dürfen. Die 20 zugelassenen Konzessionsnehmer können Wettvermittlungsstellen unterhalten, die nach § 10a Abs. 5 GlüAndStV und § 20 LGlüG jeweils einer gesonderten Genehmigung bedürfen und deren Anzahl nach § 20 Abs. 2 LGlüG auf insgesamt maximal 600 in Baden-Württemberg, d.h. maximal 30 für jeden Konzessionsnehmer begrenzt ist. Dieser Regelung ist erkennbar zu entnehmen, dass während der Geltung der Experimentierklausel ohne eine solche Konzession Sportwetten nicht veranstaltet oder vermittelt werden dürfen und auch keine weiteren Konzessionen erteilt werden sollen ("nur"). Den Regelungen in § 4 Abs. 5 Erster GlüÄndStV und § 2 Abs. 2 LGlüG kommt erst für die Zeit nach dem Auslaufen der sogenannten Experimentierklausel des § 10a Erster GlüÄndStV eigenständige Bedeutung zu. Vor Auslaufen der Experimentierklausel ist die Bedeutung von § 4 Abs. 5 Erster GlüÄndStV darauf beschränkt, dass die Konzession nach §§ 10a, 4a ff. Erster GlüÄndStV nach Maßgabe der gemäß § 4c Abs. 2 Erster GlüÄndStV festgelegten Inhalts- und Nebenbestimmungen auch das Recht umfasst, abweichend vom Verbot des § 4 Abs. 4 Erster GlüÄndStV Sportwetten im Internet zu veranstalten und zu vermitteln, wobei hierauf §§ 4 Abs. 5 und 6 Erster GlüÄndStV entsprechend anzuwenden sind (§ 10a Abs. 4 Erster GlüÄndStV). Der Sinn und Zweck der Einrichtung der Experimentierklausel spricht nicht nur gegen die Zulassung zusätzlicher landesgebietsbezogener Konzessionen, sondern auch gegen eine allgemeine Freigabe, wie der Kläger sie anstrebt. Denn die Bekämpfung des Schwarzmarktes (vgl. LT-Drs. 15/1570, S. 37) durch die Etablierung eines die hohen Schutzstandards des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages wahrenden Sportwettangebotes kann nur dann sinnvoll erreicht werden, wenn die Konzession auch wirtschaftlich attraktiv ausgestaltet wird. Dies aber wäre nicht der Fall, wenn parallel landesgebietsbezogene Internetlizenzen vergeben würden oder die Veranstaltung und Vermittlung gar gänzlich freigegeben wären. Ganz im Gegenteil würde dadurch das Ziel des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages konterkariert, den Sportwettmarkt in einem auf 20 Lizenzen beschränkten Umfang zunächst nur versuchsweise kontrolliert zu öffnen. Die Beschränkung auf 20 länderübergreifende Konzessionen für Veranstalter von Sportwetten und eine Höchstanzahl von Vermittlungsstellen ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt auch vor dem Hintergrund des vom Kläger als besonders beeinträchtigend empfundenen Umstandes, dass er bis zur Erteilung einer Konzession nach §§ 10a, 4a ff. Erster GlüÄndStVG und ggf. einer Genehmigung als Wettvermittlungsstelle eines Konzessionsnehmers nach § 10a Abs. 5 GlüÄndStV, § 20 LGlüG von der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet ausgeschlossen ist. Der Ausschluss dient dabei nicht nur der Sicherung einer fairen und transparenten Auswahl in einem europaweiten Ausschreibungsverfahren oder der Sicherung der normativen Limitierung der Zahl der Konzessionäre. Vielmehr dient er vor allem den in § 1 Erster GlüÄndStV benannten und verfassungsrechtlich legitimen Zielen, nämlich das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen (§ 1 Nr. 1 Erster GlüÄndStV), den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken (Nr. 2), Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten (Nr. 3), Folge- und Begleitkriminalität zu bekämpfen (Nr. 4) und die Integrität des sportlichen Wettbewerbs sicherzustellen (Nr. 5). Die Beschränkung auf zunächst 20 länderübergreifende Konzessionen für die Veranstaltung von Sportwetten und maximal 600 Wettvermittlungsstellen in Baden-Württemberg ist geeignet und erforderlich, einen im Sinne dieser Ziele ordnungsgemäßen Vertrieb von Sportwetten zu gewährleisten. Erlaubnisse für die Veranstaltung von Sportwetten in allen Mitgliedsländern des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages können - sowohl für den terrestrischen als auch für den Internetvertrieb - in dem Verfahren nach §§ 10a, 4a ff. Erster GlüÄndStV erlangt werden. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass die konzessionierten Anbieter die hohen Schutzstandards des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages wahren. Der Ausschluss zusätzlicher landesgebietsbezogener Erlaubnisse und von Anbietern ohne Konzession gewährleistet die wirtschaftliche Attraktivität dieser Konzession nach §§ 10a, 4a ff. Erster GlüÄndStV, die bei paralleler Erteilung von landesgebietsbezogenen Internetkonzessionen für Sportwetten und einer vollständigen Freigabe im Übrigen erheblich beeinträchtigt würde. Andernfalls wäre zu befürchten, dass sich die Kosten der Durchführung des Bewerbungsverfahrens und der Wahrung der staatsvertraglichen Vorgaben für die zukünftigen Konzessionsinhaber weniger rentieren. Außerdem drohte der Markt in diesem Fall letztlich von weit mehr als den geplanten 20 Sportwettanbietern (§ 10a Abs. 3 Erster GlüÄndStV) mit der Folge bedient zu werden, dass für jeden einzelnen Anbieter mit geringeren Einnahmen zu rechnen wäre. Die wirtschaftliche Attraktivität des Konzessionierungsverfahrens ist aber wesentliche Voraussetzung für die Erreichung der weiteren glücksspielrechtlichen Ziele, insbesondere den Schwarzmarkt und illegale Sportwettangebote auszutrocknen. Die Kammer vermag - auch unter Beachtung des dem Gesetzgeber insoweit zukommenden Gestaltungsspielraums - nicht zu erkennen, dass ein weniger beeinträchtigender Regelungsansatz den gleichen Erfolgsbeitrag zu gewährleisten in der Lage wäre. Der Ausschluss ist schließlich auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die mit ihm verbundenen Beeinträchtigungen stehen nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck. Entgegen der früheren Rechtslage im Sportwettbereich wiegt der hier gegenständliche Eingriff weniger schwer. Privatem Sportwettangebot kann nicht mehr von vornherein und prinzipiell das staatliche Monopol entgegengehalten werden. Vielmehr wird die Möglichkeit gegeben, bei Durchführung des Konzessionierungsverfahrens nach §§ 10a, 4 a ff. Erster GlüÄndStV und Einhaltung der materiell-rechtlichen Vorgaben eine Konzession für die entsprechende Tätigkeit zu erhalten. Verstärkt wird die Intensität des Eingriffs allerdings dadurch, dass insgesamt nur 20 Konzessionen für einen Zeitraum von sieben Jahren ab Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages (§ 10a Abs. 1, 3 Erster GlüÄndStV) vergeben werden. Damit handelt es sich für die nach Abschluss des Verfahrens nicht konzessionierten Bewerber um eine objektive Berufszulassungsbeschränkung. Der Eingriff wird hier zudem dadurch intensiviert, dass bis zur Erteilung der Konzessionen die Veranstaltung von Sportwetten im Internet unzulässig ist. Die überragend wichtigen und verfassungsrechtlich begründeten Gemeinwohlziele der Wettsuchtbekämpfung, der Bekämpfung von Schwarzmärkten und der Einhaltung des Jugend- und Spielerschutzes sind allerdings geeignet, diesen Eingriff zu rechtfertigen. Dies gilt vor allem, weil sich das hier gegenständliche Glücksspiel im Internet sowohl durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit als auch durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots auszeichnet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, - 1 BvR 928/08 -, juris). Der im Vergleich zur terrestrischen Spielveranstaltung höhere Abstraktionsgrad ist geeignet, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und dadurch die Tatsache des Einsatzes und den möglichen Verlust von Geld in den Hintergrund treten zu lassen. Vor diesem Hintergrund sind selbst schwerwiegendere Beschränkungen der unternehmerischen Tätigkeit, zu denen etwa das pauschale Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet nach dem Glücksspielstaatsvertrag gehörte, angesichts der Bedeutung der Spielsuchtprävention und des Ausmaßes der drohenden Gefahr nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 -, juris). Der Ausschluss jeder sonstigen Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten über das Internet stellt auch eine zulässige Beschränkung der unionsrechtlichen Grundfreiheiten - konkret der betroffenen Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG (

Art. 56AEUV) und der Niederlassungsfreiheit nach Art.

43 EG (

Art 49AEUV) - dar.

Insbesondere genügt er den vom Europäischen Gerichtshof mittlerweile in mehreren Entscheidungen seit 2010 (Urt. v. 08.09.2010, Az. C-46/08 , "Carmen Media", juris Rn. 90; Urt. v. 16.02.2012, Az. C-72/10 u.a., "Costa und Cifone", juris Rn. 56; Urt. v. 24.01.2013, Az. C-186/11 , "Stanleybet", juris Rn. 47 m.w.N.) aufgestellten Anforderungen, die bei einer Liberalisierung auf dem Gebiet des Glückspielwesens im Wege der behördlichen Vergabe von Konzessionen an Private zu beachten sind. Die Anforderungen an eine solche Vergabe sind grundlegend andere als diejenigen zur Rechtfertigung eines staatlichen Monopols (siehe oben I.2.). Im zuletzt genannten Urteil vom 24.01.2013 ( a.a.O. , Rn. 47) hat der Europäische Gerichtshof dazu ausgeführt: "Ist der betroffene Mitgliedsstaat jedoch der Ansicht, dass eine (…) Reform des Monopols nicht in Betracht kommt und eine Liberalisierung des Glücksspielmarktes eher dem von ihm angestrebten Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung entspricht, muss er die Grundregeln der Verträge, insbesondere Art. 49 EG und 49 EG, den Gleichheitsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot beachten (…). In einem solchen Fall muss die Einführung eines Systems der vorherigen behördlichen Genehmigung für das Angebot bestimmter Arten von Glücksspielen in diesem Land auf objektiven und nicht diskriminierenden Kriterien beruhen, die im Voraus bekannt sind, damit dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern." Im Urteil vom 08.09.2010 (Az. C-46/08 , "Carmen Media", juris Rn. 87) hat der Europäische Gerichtshof als weitere Anforderung formuliert, dass "… jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden beschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen muss." Diesen Anforderungen wird die Beschränkung auf 20 länderübergreifende Konzessionen für Veranstalter von Sportwetten und maximal 600 Wettvermittlungsstellen dieser konzessionierten Veranstalter anstelle des staatlichen Monopols nach der Überzeugung der Kammer gerecht. Es ist nicht dargelegt oder sonst ersichtlich, dass die Anforderungen an die Zuverlässigkeit, die Auswahlkriterien und die Gestaltung des Verfahrens in §§ 4a und 4b GlüÄndStV zum Nachteil des Klägers oder von Anbietern aus anderen EU-Staaten diskriminierend wären. Die Vergabe der Konzessionen wurde europaweit ausgeschrieben, das Vergabeverfahren beim Hessischen Ministerium für Inneres und Sport dauert noch an. Effektiver Rechtsschutz für die Bewerber während des Verfahrens ist gewährleistet (vgl. etwa VG Wiesbaden, Beschl. v. 21.03.2013, Az. 5 L 27/13 .WI, juris). Es stellt schließlich auch keinen Verstoß gegen die oben dargestellten Anforderungen dar, dass das Vergabeverfahren knapp ein Jahr nach Inkrafttreten des Ersten Änderungsstaatsvertrages zum Glücksspiel-Staatsvertrag noch nicht abgeschlossen ist und noch keine Konzessionen vergeben sind, so dass der Kläger sich auch noch nicht als Wettvermittlungsstelle bei einem konzessionierten Veranstalter betätigen kann, während die früheren Monopolunternehmen der Länder ihrer Tätigkeit weiter nachgehen dürfen. Diesen Zustand muss der Kläger allerdings für eine Übergangszeit hinnehmen, die mit einem Jahr noch nicht unangemessen lang ist. Wie oben ausgeführt, würde es jede legitime Bemühung um ein hohes Verbraucherschutzniveau bei der Vergabe der Konzessionen konterkarieren, wenn der Markt der Sportwetten bis zur rechtsverbindlichen Vergabe der Konzessionen für jeden Veranstalter und jeden Vermittler frei zugänglich wäre, wie es dem Kläger vorschwebt. Andererseits ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass die Gewährleistung eines besonders hohen Verbraucherschutzniveaus es auch erfordert, dass der Inhaber des staatlichen Monopols dieses Ziel mit einem Angebot an Glücksspiel verfolgt, das entsprechend quantitativ bemessen und qualitativ ausgestaltet ist und einer strikten behördlichen Kontrolle unterliegt (vgl. EuGH, Urt. v. 08.09.2010, "Markus Stoß", a.a.O., Rn. 83). Daraus folgt, dass die staatlichen Anbieter ihr Sportwetten -Angebot in der Übergangsphase vom staatlichen Monopol zum Konzessionssystem im Interesse des Verbraucherschutzes und der künftigen Konzessionäre aufrechterhalten müssen und es nicht ersatzlos einstellen können, bevor die Konzessionsvergabe abgeschlossen ist und die Konzessionäre und Wettvermittlungsstellen ihre Tätigkeit aufnehmen. Denn sonst würde die vorhandene Nachfrage nach Sportwetten in der Übergangszeit ausschließlich durch nicht geprüfte und zugelassene Anbieter und vor allem über das Internet bedient, wo wegen der Vielzahl der Anbieter weder strikte behördliche Kontrollen noch ein irgendwie geartetes Verbraucherschutzniveau gewährleistet werden können. Wenn dieser Zustand auch nur vorübergehend einträte, wäre die anschließende Vergabe einer begrenzten Zahl von Konzessionen schon aus diesem Grund keine systematische und kohärente Vorgehensweise mehr, wie das europäische Recht sie gebietet. Der Kläger kann sich schließlich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Vermittlung von Sportwetten über Internet-Seiten im Ausland ohnehin nicht effektiv zu kontrollieren und die Vorgehensweise des beklagten Landes schon deswegen nicht geeignet sei, das Ziel eines höheren Verbraucherschutzes zu verfolgen. Dieser Umstand ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs aber nicht einmal ausreichend, um die Vereinbarkeit eines Monopols mit dem Unionsrecht in Frage zu stellen; für das heute geltende Konzessionserfordernis muss das in gleicher Weise gelten. Der Gerichtshof führt dazu aus (Urt. v. 08.09.2010, Markus stoß, a.a.O., Rn. 86f: "Zum einen trifft es zwar zu, dass sich über das Internet vorgenommene unzulässige Transaktionen, insbesondere dann, wenn sie transnationalen Charakter haben, als schwieriger zu kontrollieren und zu ahnden erweisen können als andere Arten strafbarer Handlungen, doch ist dieser Befund nicht auf das Gebiet der Spiele und Wetten beschränkt. Einem Mitgliedstaat kann aber nicht allein deshalb das Recht versagt werden, die Anwendung einseitiger restriktiver Normen, die er zu legitimen, im Allgemeininteresse liegenden Zielen erlassen hat, auf das Internet zu erstrecken, weil diese technische Übertragungsform ihrem Wesen nach transnational ist. Zum anderen steht fest, dass den Mitgliedstaaten durchaus rechtliche Mittel zur Verfügung stehen, die es ihnen erlauben, die Beachtung der von ihnen erlassenen Normen gegenüber im Internet tätigen und in der einen oder anderen Weise ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Wirtschaftsteilnehmern so wirkungsvoll wie möglich zu gewährleisten." Nach alledem bestehen keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken gegen das heute geltende Erfordernis einer Konzession für die Veranstaltung von Sportwetten oder einer Erlaubnis zum Betrieb einer Wettvermittlungsstelle nach § 10a GlüÄndStV, so dass die vom Kläger begehrte Zusicherung, dass nicht mit Vollstreckungsmaßnahmen oder Untersagungsverfügungen gegen die Ausübung einer solche Tätigkeit ohne Konzession oder Erlaubnis eingeschritten wird, nicht erteilt werden kann. Der Klagantrag Ziff. 2 war daher insgesamt abzuweisen. 3. Der hilfsweise dazu gestellte Antrag auf Feststellung, dass der Kläger berechtigt ist, Sportwetten von Veranstaltern aus anderen Ländern der Europäischen Union zu vermitteln, dafür zu werben und die Vermittlung derartiger Sportwetten zu unterstützen, auch wenn er keine Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten innehat, weil die gesetzliche Voraussetzung der Erteilung einer Konzession gegen europäisches Recht verstoße, ist unzulässig. Da dasselbe Begehren zulässigerweise mit einer Verpflichtungsklage verfolgt werden kann (vgl. oben II. 1. und 2.), ist die Feststellungsklage hier gem. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht statthaft. Die Klage wäre aber auch unbegründet, weil sich insoweit keine anderen Rechtsfragen stellen als oben unter II. 2. III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO, die Zulassung der Berufung auf § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Grundsätzliche Bedeutung kommt nach den zwischenzeitlich ergangenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.05.2013 (Az. 8 C 14.12 u.a.) sowie vom 20.06.2013 (Az. 8 C 10.12 u.a.) jedenfalls noch der Frage zu, ob das Konzessionssystem nach dem Glückspiel-Staatsvertrag in der Fassung des Ersten Änderungsvertrags vom 15.12.2011 mit den verfassungsrechtlichen und unionsrechtlichen Vorgaben vereinbar ist. B e s c h l u s s vom 26. Juni 2013 Der Streitwert wird auf 15.000,- EUR festgesetzt. G r ü n d e Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß § 52 Abs. 1 und 2 GKG und der Empfehlung in Nr. 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Mit den diversen Anträgen und Hilfsanträgen wird einheitlich das Interesse verfolgt, die gewerbliche Vermittlung von Sportwetten weiterhin zu betreiben. Permalink: http://openjur.de/u/655387.html Kommentare

(0)einblenden 0 Kommentare vorhanden zum Aufklappen klicken Entscheidungen Gesetze --> Artikel Bundesgerichte Europ. Gerichte Oberlandesgerichte Landgerichte Amtsgerichte Verwaltungsgerichte Sozialgerichte Arbeitsgerichte Finanzgerichte Landesverfassungsgerichte RSS Feeds Juristische Abkürzungen Fachzeitschriften Impressum · Kontakt · Datenschutz · Nutzungsbedingungen · openJur e.V. · Blog · in English

🔗 Zur amtlichen Quelle

KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.

VG Sigmaringen, Urteil vom 13. Mai 2013 - Az. 8 K 2001/10

Tenor Das beklagte Land wird verpflichtet, das Verfahren wiederaufzugreifen und die Untersagungsverfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 18. August 2006 bezüglich der Veranstaltung und Vermitt

Art. 49

Art. 56AEUV) angeboten haben (Eu

Art. 56AEUV) und die Niederlassungsfreiheit nach Art.

Art 49AEUV) erfordern nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl.

Art. 56AEUV) und die Niederlassungsfreiheit nach Art.

Art 49AEUV) einer Anwendung dieser Vorschriften entgegenstehen.

Art. 56AEUV) und der Niederlassungsfreiheit nach Art.

Art 49AEUV) - dar.