der Errichtung der geplanten Windenergieanlagen überschritten. Wie eingangs erwähnt, erteilte der Antragsgegner der Beigeladenen zu
VG vergleichbare und eine Genehmigungsbehörde bindende - Entscheidungsbefugnis zubillige, werde an dem sprachlichen Unterschied beider Vorschriften deutlich. Auch systematisch und teleologisch ergebe sich, dass es lediglich materiell auf die gesetzten Grenzen für die Rechtmäßigkeit von Vorhaben und dabei auf die naturwissenschaftlich-technischen Umstände des Einzelfalls ankomme. Die Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. habe als unverbindliche Mitteilung ihrer Auffassung zu gelten, die nicht ungeprüft übernommen werden dürfe. Die gebotene eigene Prüfung ergebe, dass § 18a LuftVG dem Vorhaben nicht entgegenstehe. Die Zumutbarkeit der Beeinträchtigung sei anhand der ICAO-Spezifikationen zu beurteilen. Die konkreten Toleranzwerte ergäben sich aus ICAO DOC 8071, auf das in ICAO Annex 10, Vol. I, mehrfach verwiesen werde, das insofern eine herausgehobene Stellung erhalte und das für die Auslegung heranzuziehen sei. Maßgeblich sei insoweit ein Wert von +/- 3,5°, in kurzen Intervallen sogar ein Wert von +/- 6,5°, die jeweils in Relation zur räumlichen Wahrscheinlichkeit von das DVOR nutzenden Flugzeugen i.H.v. 95 % zu setzen seien, so dass kurzzeitig oder kleinräumig noch größere Werte als +/- 6,5° erreicht werden könnten. Für die von der Antragstellerin angenommenen Werte (für VOR-Signale ein maximaler Winkelfehler von +/- 3° und für die Bodenstation +/- 2°), die sich das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung zu eigen mache, fehle eine Rechtsgrundlage. Der Fehler der Bodenanlage sei in der Höhe anzunehmen, in der er tatsächlich existiere. Die vorgenommene Plausibilitätsberechnung stelle keine - geforderte - Simulation dar und sei auch im Übrigen nicht
vollziehbar. Demgegenüber sei durch Vorlage des Sachverständigengutachtens Dr. Greving vom 9. August 2013, das eine dem Stand der Technik entsprechende Simulation enthalte, schlüssig und plausibel dargelegt worden, dass die erwartbaren Auswirkungen der geplanten Anlagen unterhalb der einschlägigen Grenzwerte der ICAO-Spezifikationen lägen. Der im „Worst Case“-Szenario erwartbare Fehler als Folge der geplanten Anlagen liege bei +/- 0,1° der Gesamtfehler - ohne zuordenbare Fehlerbeiträge der Windenergieanlagen - bei +/- 0,5°. Die maximalen Fehler lägen sicher innerhalb der zulässigen ICAO-Toleranzen von +/- 3,5°.
ihren Angaben erlangte die Antragstellerin am
gesucht. Gegen den Ausgangsbescheid und den zwischenzeitlich ergangenen - den Widerspruch mangels Widerspruchsbefugnis als unzulässig und im Übrigen auch als unbegründet zurückweisenden - Widerspruchsbescheid vom
(VG Oldenburg - 5 B 1558/14 -; Beschwerde - 12 ME 132/14 -). Gegen den Ausgangsbescheid und den zwischenzeitlich ergangenen - ihren Widerspruch als unbegründet zurückweisenden - Widerspruchsbescheid vom 19. Dezember 2013 führt sie Klage im Verfahren 5 A 210/14, über die bislang ebenfalls nicht entschieden ist. Den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs bzw. ihrer Klage wiederherzustellen, hat das Verwaltungsgericht mit dem im Tenor bezeichneten Beschluss und mit im Wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Der Antrag sei unzulässig. Durch den genehmigten Bau und Betrieb der fünf Windenergieanlagen bestehe die Möglichkeit einer Verletzung weder in privaten drittschützenden Rechten der Antragstellerin noch in ihren Rechten als Beliehene. Bau und Betrieb der streitigen Windenergieanlagen wirkten vorrangig auf private Rechte ein. Es bestehe die Vermutung, dass der Baukörper der Windenergieanlagen und beim Betrieb die in Bewegung befindlichen Rotoren Signale der Funknavigationsanlage DVOR Bremen reflektierten und sich durch diese Reflektionen bei der Auswertung von Signal und „Störsignal“ (zusätzliche) Winkelfehler ergäben, in welchem Winkel sich das Luftfahrzeug auf die DVOR-Anlage zu-, weg- oder vorbeibewege. Die möglichen Einwirkungen der streitigen fünf Windenergieanlagen in einem Abstand von etwa 11 bis 13,5 km im Radialbereich 304° bis 310° zur DVOR Bremen beträfen vorrangig Navigationsdienste im Sinne von § 27 c Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LuftVG. Derartige Navigationsdienste würden zu Marktbedingungen als privatwirtschaftliche Dienstleistung erbracht. Diese privatwirtschaftliche Signalübertragung an Luftfahrzeuge werde unmittelbar nicht durch die Windenergieanlagen beeinträchtigt, sondern allenfalls mittelbar gestört. Der Antragstellerin sei weiterhin die Erbringung von Navigationsdiensten mittels der DVOR Bremen möglich, wenn auch mit der Einschränkung, dass sich durch reflektierte „Störsignale“ beim Navigationsempfänger des Luftfahrzeugs ein weiterer Winkelfehler ergeben könnte, der das bisher bestehende Maß der Verlässlichkeit der Signalübermittlung verschlechtere. In diesem Zusammenhang könnte sich für die Antragstellerin mittelbar der Zwang/Anlass ergeben, andere Fehlerquellen (insbesondere den anlageneigenen Fehler) durch häufigere Messungen zu prüfen und ggf. durch technische Maßnahmen (Neukalibrierung,
rüstungen) zu reduzieren. Es fehle an einem unmittelbaren Grundrechtseingriff. Weder die Substanz der im Eigentum der Antragstellerin stehenden DVOR Bremen noch ihr Betrieb würden unmittelbar beeinträchtigt. Art. 14 Abs. 1 GG gewähre keinen Schutz vor Veränderungen von äußeren Gegebenheiten und situationsbedingten Erwerbschancen und -vorteilen. Ein Grundrechtsschutz könne in diesen Fällen nur in Betracht kommen, wenn der Unternehmer ausnahmsweise darauf habe vertrauen dürfen, dass jene Gegebenheiten auf Dauer oder zumindest für einen gewissen Zeitraum erhalten blieben und er aufgrund seines schutzwürdigen Vertrauens zu bestimmten Investitionen oder sonstigen beträchtlichen Aufwendungen veranlasst worden sei. Vertrauensschutz in den unbeeinflussten Fortbestand bestehender Verhältnisse werde hier nicht verletzt, weil keine bereits getätigten Investitionen der Antragstellerin in die DVOR Bremen
träglich entwertet würden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin würden ihr Eigentum und ihre Berufsausübungsfreiheit nicht auch zu ihren Gunsten durch das materielle Bauverbot in § 18 a Abs. 1 Satz 1 LuftVG ausgestaltet, so dass sich aus dieser Vorschrift weder unmittelbar noch in Verbindung mit § 27 c Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LuftVG die Verletzung eines subjektiven Rechts ergebe. Aus dem (baurechtlichen) Rücksichtnahmegebot ergebe sich für die Antragstellerin nichts anderes. Die Möglichkeit einer Verletzung in ihren Rechten als Beliehene für den Bereich der Flugverkehrskontrolle sei ebenfalls nicht ersichtlich. Die Antragstellerin sei zudem gemäß § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG mit ihren Einwendungen präkludiert, weil sie diese im Genehmigungsverfahren nicht selbst vorgetragen habe. Der Aussetzungsantrag sei im Übrigen unbegründet. Bei der gebotenen summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage erweise sich die Klage gegen die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 13. September 2013 aller Voraussicht
als erfolglos. Sie sei voraussichtlich - entsprechend den obigen Ausführungen zur fehlenden Antragsbefugnis hinsichtlich des Aussetzungsantrags - mangels einer Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) sowie wegen Präklusion der vorgetragenen Einwendungen (§ 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG) unzulässig. Sie dürfte im Übrigen voraussichtlich unbegründet sein, weil die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 13. September 2013 aller Voraussicht
rechtmäßig sei und insbesondere nicht gegen § 18a LuftVG verstoße. Die Genehmigung sei nicht verfahrensfehlerhaft. Der Antragsgegner sei nicht gehindert gewesen, sich über die Einschätzung der Beigeladenen zu
SchG schließe die Genehmigung grundsätzlich andere die Anlage betreffende behördliche Entscheidungen ein. Ausnahmen von diesem Grundsatz kämen in Frage, wenn Fachgesetze ausdrücklich ein bestimmtes Zustimmungserfordernis für ein Vorhaben statuierten. Das sei hier - wie der Antragsgegner zu Recht angenommen habe - nicht der Fall. Rechte der Beigeladenen zu
die fachlichen Zusammenhänge der Störwirkung und ihres Bewertungsmaßstabs gut vertretbar beurteilt. Im Rahmen des auf vorläufigen Rechtsschutz gerichteten Verfahrens lasse sich nicht abschließend klären, mit welchen naturwissenschaftlich-technischen Methoden und in die Prognose einzustellenden Werten die Störwirkung belastbar ermittelt werden könne. Es sei nicht Aufgabe der Gerichte, offene wissenschaftliche Diskussionen im Rahmen einer Beweisaufnahme zu klären. Die Einschätzung des Antragsgegners erscheine hinreichend belastbar. Die anderslautende Prognose der Antragstellerin erweise sich in verschiedener (vom Verwaltungsgericht begründeter) Weise als angreifbar. Die im zweiten Schritt erfolgte Prüfung habe der Antragsgegner ebenfalls aller Wahrscheinlichkeit
fehlerfrei durchgeführt. Zur Annahme einer Störung im Sinne des § 18a LuftVG sei erforderlich, dass nicht nur hypothetisch, sondern mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in überschaubarer Zukunft mit einem Schadenseintritt (etwa Kollision, gefährliche Annäherung) zu rechnen sei. Ein
vollziehbares Schadensszenario für die sichere, geordnete und flüssige Abwicklung des Luftverkehrs ausgehend von den naturwissenschaftlich-technisch ermittelten Störbeiträgen der Windenergieanlagen und der prognostizierten Gesamtbeeinflussung finde sich weder in der negativen Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. vom 6. Juni 2013 noch in den Darlegungen der Antragstellerin. Der Antragsgegner habe aller Wahrscheinlichkeit
annehmen dürfen, dass sich durch geringfügige Mehrbeeinflussung der DVOR keine wesentliche luftfahrtbetriebliche Relevanz ergebe. Es drohe nur eine möglicherweise häufigere Abweichung der Luftfahrzeuge von festgelegten Flugrouten, nicht aber eine Erhöhung der Kollisionsgefahren von Luftfahrzeugen. Vor dem Hintergrund, dass Luftfahrzeugen die Nutzung mehrerer - auch DVOR-unabhängiger - Flugverfahren alternativ und kumulativ zur Verfügung stünden und offenbar regelmäßig unabhängig von DVOR-Signalen navigiert werde sowie in Störfällen Verfahrensregeln und Hilfsdienste existierten, dränge sich nicht auf, dass sich luftverkehrssicherheitsrechtliche Vorfälle bei einer bedeutsamen Anzahl von Luftfahrzeugen signifikant erhöhen würden. Selbst im Fall einer prognosewidrig dauerhaft auftretenden Störung der Luftverkehrssicherheit könne ein zumutbarer Ausgleich in anderer Weise geschaffen werden als durch Versagung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. So ließen sich etwa durch eine häufigere
justierung der DVOR (zur Anpassung an den veränderten magnetischen Norden oder zum Ausgleich sendeanlagenbezogener Abweichungen) anlageneigene Fehler sicher kontrollieren und minimieren. Auch eine gerichtliche Interessenabwägung trage die hier getroffene Entscheidung. II. Die Beschwerden der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 2. gegen den im Tenor bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts haben
Maßgabe des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO Erfolg. Die Antragstellerin trägt zur Begründung ihrer Beschwerde vor: Bereits in tatsächlicher Hinsicht gehe das Verwaltungsgericht von falschen Annahmen aus. Ohne die hier in Rede stehende DVOR Bremen sei kein konventionelles Anflugverfahren fliegbar. Solche Anflugverfahren seien der gesetzliche Normalfall, weil die in Deutschland vorgeschriebene Bordausrüstung nur VOR-Empfänger vorschreibe. Soweit das Verwaltungsgericht auf alternative Navigationsmöglichkeiten verweise, seien diese optional und könnten zur Aufrechterhaltung einer sicheren Flugverkehrskontrolle an einem internationalen Flughafen keine Planungsgrundlage sein. Der angefochtene Beschluss sei rechtlich fehlerhaft und abzuändern. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sei sie antragsbefugt. Mit ihren Einwendungen sei sie nicht präkludiert. Der angefochtene Beschluss sei auch in der Sache falsch. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass die Konzentrationswirkung auch die Entscheidung umfasse, ob Flugsicherungseinrichtungen gestört werden könnten. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts
VG habe ein verbindliches, von der Genehmigungsbehörde zu beachtendes Bauverbot zur Folge. Dieses sei nicht „schwächer“ oder unbedeutender als die Zustimmungserfordernisse
VG. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts ergehe von Gesetzes wegen auf der Grundlage eines Gutachtens der betroffenen Flugsicherungsorganisation. Da die Anlagen noch nicht errichtet seien, handele es sich zwingend um eine prognostische Entscheidung. Aus der Natur der Sache ergebe sich insoweit ein gewisser Beurteilungs- und Prognosespielraum. Auch wenn den ICAO-Vorschriften und Empfehlungen eine wichtige Handreiche bei der Bestimmung der maßgeblichen Störeinflüsse entnommen werden könne, fehlten in Bezug auf die letztlich entscheidenden technischen Fragen bei der anzustellenden Prognose nicht nur klare Vorgaben, sondern auch gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse. Vorliegend verlasse die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts nicht die rechtliche Grenze der Prognose, sie beruhe auf einer zutreffenden Tatsachengrundlage, sei methodisch einwandfrei und im Ergebnis nicht nur vertretbar, sondern überzeugender als das Gutachten des Privatgutachters der Beigeladenen zu 1. Das Verwaltungsgericht habe die Maßstäbe des § 18a LuftVG verkannt. Die Vorschrift diene der Risikovorsorge, nicht der konkreten Gefahrenabwehr. Eine Störung sei anzunehmen, wenn die
den einschlägigen ICAO-Dokumenten maßgeblichen Toleranzen überschritten seien. Weitere Gefahrennachweise seien nicht vorgesehen. Mit seiner Entscheidung verlasse das Verwaltungsgericht international einschlägige Sicherheitsansätze. Der angefochtene Bescheid verletze sie in ihren Rechten. Die im angefochtenen Beschluss vorgenommene Interessenabwägung sei fehlerhaft. Die Beigeladene zu
VG handelt es sich um eine - weil
VG nur gegenüber der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mitzuteilende - verwaltungsinterne, bindende fachrechtliche Maßnahme, die
SchG unmittelbar auch von der Immissionsschutzbehörde zu beachten ist. In seinem Urteil vom 3. Dezember 2014 (- 12 LC 30/12 -, S. 40 ff. UU) hat der Senat dazu im Einzelnen ausgeführt: „Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung ist für die Entscheidung
VG originär zuständig. Ihm obliegt insoweit die materiell-rechtliche Verantwortung (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 14.4.1989 - 4 C 31.88 -, BVerwGE 82, 17 , juris Rdn. 15 ff., 22; Urt. v. 29.1.1991 - 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332 , juris Rdn. 173; s. auch VG Hannover, Beschl. v. 21.12.2010 - 12 B 3465/10 -, ZNER 2011, 90 , juris Rdn. 43; VG Stade, Urt. v. 1.4.2014 - 2 A 408/10 -, juris). Dem Bund steht die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über den Luftverkehr zu (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG). Die Luftverkehrsverwaltung wird gemäß Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG in Bundesverwaltung geführt. Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrats bedarf, können Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden (Art. 87d Abs. 2 GG). Art. 87d GG enthält u.a. eine Aufgabengarantie des Bundes, so dass ein Kernbereich wahrzunehmender Aufgaben beim Bund verbleiben muss (Maunz/Dürig, GG, Art. 87d Rdn. 12; Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Einleitung Rdn. 87). In Ausübung seiner Gesetzeskompetenz hat der Bund u.a. das Luftverkehrsgesetz erlassen (Gesamtüberblick bei Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Einleitung Rdn. 87, § 18a Rdn. 4; § 18a LuftVG beruht auf dem Kompetenztitel für das Bodenrecht
1 Nr. 18 GG).
VG werden die Aufgaben des Bundes u.a.
dem LuftVG, soweit es nichts anderes bestimmt, von dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und damit in Bundesverwaltung durchgeführt. Als Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung wurde durch das Gesetz über die Errichtung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung (v. 29.7.2009, BGBl I 2009) eben dieses errichtet. Neben den ihm im LuftVG übertragenen Aufgaben nimmt das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung weitere, ihm durch § 1 Abs. 3 des Gesetzes über die Errichtung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung zugewiesene Aufgaben wahr. Auch hierbei handelt es sich um Bundesverwaltung. Soweit also
VG das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, handelt es sich um einen Gesetzesvollzug in Bundesverwaltung und damit um eine originäre Aufgabenwahrnehmung (die Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, die der Bund
VG normiert). Dass eine originäre eigene Aufgabenwahrnehmung vorliegt, wird auch durch den Umstand indiziert, dass die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung eine bindende Maßnahme, also eine stärker gesicherte Mitwirkungsform als etwa ein Einvernehmen oder eine Zustimmung darstellt (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 21.6.1974 - IV C 17.72 -, BVerwGE 45, 207 , juris Rdn. 18 ff.; BVerwG, Urt. v. 14.2.1969 - IV C 82.66 -, DVBl 1969, 362 , juris Rdn. 22; Urt. v. 29.4.1993 - 7 A 2.92 -, BVerwGE 92, 258 , juris Rdn. 22). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, handelt es sich bei der Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung
VG um eine - weil
VG nur gegenüber der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mitzuteilende - verwaltungsinterne, bindende fachrechtliche Maßnahme, die
SchG unmittelbar auch von der Immissionsschutzbehörde zu beachten ist (Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 16, 35; Meyer/Wysk, NVwZ 2013, 319; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 66 ff.; Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 405; s. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501 , juris Rdn. 33). Aus dem Wortlaut, der Gesetzessystematik und der Entstehungsgeschichte ergibt sich, dass es sich bei der in § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG vorgesehenen Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, um eine verbindliche, abschließende Regelung und damit um ein „Mehr“ im Vergleich mit einer gesetzlichen Mitwirkungsbefugnis etwa in Form einer Zustimmung handelt.
dem Wortlaut der Vorschrift „entscheidet“ das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Eine Entscheidung beinhaltet eine Wahl zwischen Alternativen oder unterschiedlichen Varianten. Wenn
VG das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung „entscheidet“, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, bedeutet das
dem Wortlaut, dass die verbindliche Beantwortung dieser Frage dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung obliegt.
seinem Wortlaut setzt sich § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ab von den Zustimmungserfordernissen
VG.
diesen Vorschriften hängt die Erteilung einer Baugenehmigung für bestimmte Bauwerke von einer Zustimmung der Luftfahrtbehörde ab, die als erteilt gilt, wenn sie nicht binnen zwei Monaten
Eingang des Ersuchens der für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständigen Behörde verweigert wird (vgl. § 12 Abs. 2 LuftVG). Eine Zustimmung beinhaltet insoweit eine Einwilligung oder ein Einverständnis im Sinn einer Konsenserklärung gegenüber der den zustimmungsbedürftigen Verwaltungsakt erlassenden und damit letztverbindlich regelnden Behörde, wobei - wie erwähnt - die Konsenserklärung
der gesetzlichen Regelung unter gewissen Voraussetzungen auch fingiert wird. Vom Wortlaut her kommt einer Entscheidung die Funktion einer letztverbindlichen Regelung und damit eine größere Durchsetzungsmacht zu als einer Zustimmung, einer Einwilligung oder einem Einverständnis. Dieses Ergebnis wird durch die Gesetzessystematik bestätigt. Wie dargelegt, kann eine fehlende Zustimmung
VG unter bestimmten Voraussetzungen fingiert werden. Eine entsprechende Fiktionsregelung fehlt in § 18a LuftVG. Dies ist schlüssig und spricht dafür, dass die Frage, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können oder nicht, auch nur durch eine tatsächliche Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung beantwortet werden kann, sie also - anders als bei den erwähnten Zustimmungstatbeständen - nicht fingiert oder ohne weiteres „ersetzt“ werden kann. Dafür, dass die Frage, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können oder nicht, (nur) durch eine Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung zu beantworten ist, spricht auch die Entstehungsgeschichte.
der bis zum 3. August 2009 geltenden Fassung des 18a LuftVG hatte die für die Flugsicherung zuständige Stelle „anzuzeigen“, dass Flugsicherungseinrichtungen gestört werden. Der Gesetzesbegründung lässt sich ein Hinweis auf den Grund der Änderung hin zur heutigen Fassung nicht entnehmen. Daraus kann nicht geschlossen werden, diese Änderung habe keine Bedeutung. Wird - wie hier - der Wortlaut der Vorschrift geändert, indiziert dies, dass der Gesetzgeber hierfür einen Bedarf gesehen und hiermit auch einen bestimmten Willen verbunden hat. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Änderung - hier im Wortlaut - eindeutig ist. Der Begriff der „Entscheidung“ ist
herkömmlichem Sprachgebrauch ohne weiteres im dargelegten Sinn einer verbindlichen Regelung zu verstehen. In diesem Sinn wird er auch in § 35 Satz 1 VwVfG als Beschreibung eines (von mehreren) Merkmals eines Verwaltungsakts verwendet (zu alledem auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 68 ff.).
der Gesetzessystematik bewirkt die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, dass durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, unmittelbar ein gesetzliches Errichtungsverbot (§ 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG: „Bauwerke dürfen nicht errichtet werden …“). Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung hat
der gesetzlichen Ausgestaltung den Charakter eines Tatbestandsmerkmals für die Auslösung dieses Errichtungsverbots. An die Entscheidung hat der Gesetzgeber die „automatische“ Rechtsfolge des Errichtungsverbots geknüpft. Sie hat damit einen konstitutiv-feststellenden Inhalt. Mit ihr wird verbindlich festgestellt, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 68 f.). Auch teleologische Gesichtspunkte sprechen für die Anerkennung einer verbindlichen „Entscheidungskompetenz“ des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung. Bei ihm handelt es sich um eine Fachbehörde, bei der gebündelte (dazu auch Baumann, in: Ziekow, Aktuelle Probleme des Luftverkehrs-, Planfeststellungs- und Umweltrechts, 2010, S. 33) Fachkompetenz angesiedelt ist. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet als Bundesoberbehörde und
einheitlichen Maßstäben auf der Grundlage einer vertieften fachtechnischen Analyse darüber, ob durch zu errichtende Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können (Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 18, 31). Die Rolle des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung als bundesweit zuständiger Fachbehörde spricht ebenfalls dafür, seiner „Entscheidung“ bestimmendes Gewicht beizumessen. Das Bundesaufsichtsamt ist aufgrund des dort vorhandenen Sachverstands, der kontinuierlichen Befassung mit den sich stellenden Fragen und der daraus gewonnenen Erfahrungen und Erkenntnisse zur Entwicklung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe prädestiniert und vermag eine bundesweit gleichmäßige Beurteilungs- und Entscheidungspraxis zu gewährleisten. Der gegenteiligen Auffassung, die „Entscheidung“ des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung sei ein nicht bindender Mitwirkungsakt, die zuständige Genehmigungsbehörde habe anhand der naturwissenschaftlich-technischen Umstände des Einzelfalls sowie
Zumutbarkeitserwägungen selbst zu entscheiden, ob Flugsicherungseinrichtungen gestört werden könnten (VG Oldenburg, Beschl. v. 5.2.2014 - 5 B 6430/13 -, S. 17 ff.; vgl. auch Entwurf des Nds. Windenergieerlasses v. 21.7.2014, S. 42), vermag sich der Senat aus den angeführten Gründen nicht anzuschließen. Dass der Entscheidung keine unmittelbare Rechtswirkung
außen zukommt, es ihr mithin am Verwaltungsaktscharakter
VfG fehlt, stellt ebenfalls kein durchschlagendes Argument gegen die Bindungswirkung dieses Akts als Verwaltungsinternum dar. Auch mit einer angeblichen Konzentrationswirkung
SchG lässt sich eine Prüfungs- und Letztentscheidungsbefugnis der Immissionsschutzbehörde nicht begründen.
überwiegender und überzeugender Ansicht (vgl. OVG NW, Urt. v. 28.8.2008 - 8 A 2138/06 -, ZUR 2009, 33 ; Seibert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, § 13 BImSchG Rdn. 103 ff.; Storost, in: Ule/Laubinger/Repkewitz, BImSchG, § 13 Rdn. D 3, jew. m. w. N.) sind verwaltungsinterne Mitwirkungsakte im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren (zur Anwendbarkeit des § 13 BImSchG auf Vorbescheide BVerwG, Urt. v. 30.6.2004 - 4 C 9.03 -, BVerwGE 121, 182 , 190) von der Konzentrationswirkung ausgenommen, weil § 13 BImSchG mit dem Begriff der „Entscheidungen“ nur außenwirksame Akte meint. Wenn in Teilen der Literatur (Jarass, BImSchG,
Maßgabe des § 80 Abs. 5 Satz 1, § 80a VwGO, § 4a Abs. 3 UmwRG fällt zulasten des Antragsgegners und der Beigeladenen zu 1. aus.
summarischer Prüfung bestehen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung des Antragsgegners vom
VG bietet die Antragstellerin als privatwirtschaftliche Dienstleisterin die Unterstützungsdienste für die Flugsicherung - hier durch die in Rede stehende Flugsicherungseinrichtung in Form von Navigationsdiensten (Nr. 3) - zu Marktbedingungen in Übereinstimmung mit dem Recht der Europäischen Union an. Dabei ist ihr
Anhang V der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom
teilig. Die Antragstellerin und die Beigeladene zu 2. gehen - wie unten näher ausgeführt wird - in vertretbarer Weise von einem maximal zulässigen Gesamtwinkelfehler für VOR- (und DVOR-) Anlagen von ± 3° und einem für externe Störfaktoren verbleibenden Fehlerbeitrag von ± 1° aus (dazu auch bereits Urt. d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 -, S. 31 ff. UU).
Einschätzung der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 2. ist der für externe Störbeiträge verbleibende Fehlerbeitrag von ± 1° schon durch das vorhandene Störniveau erschöpft und würde sich der durch externe Reflektoren im betroffenen Radialbereich erwartete Gesamtfehler durch die bereits bestehenden Windenergieanlagen und die vorliegend geplanten Windenergieanlagen signifikant erhöhen (etwa Stellungnahmen der Antragstellerin v. 4.11.2013, S. 5 = S. 159 ff. GA, u. v. 16.12.2013, S. 9 = S. 529 GA). Im Falle einer Errichtung oder eines Betriebs der geplanten Windenergieanlagen wäre die Antragstellerin zu zusätzlichen Dispositionen gezwungen, um die ground station contribution bzw. den Alignmentfehler ihrer Flugsicherungseinrichtung unterhalb von ± 2° zu halten und dadurch sicherzustellen, dass das maximal zulässige Gesamtfehlerbudget für VOR-Anlagen von ± 3° nicht überschritten wird. Damit wäre sie in ihrer Befugnis, die zulassungskonforme Anlage zu nutzen, eingeschränkt und in ihrer Dispositionsfreiheit als Privatunternehmen beeinträchtigt (Urt. d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 -, S. 38 UU; vgl. auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 82). Ob auch eine
teilige Berührung der rechtlichen Interessen bzw. Rechte der Antragstellerin als Beliehene vorliegt (vgl. dazu Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 55 f.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyn-del/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 88 f.), lässt der Senat offen. Gleiches gilt für die Frage einer Verletzung des Rücksichtnahmegebots zulasten der Antragstellerin. 2.
summarischer Prüfung teilt der Senat nicht die Annahme des Verwaltungsgerichts, die Antragstellerin sei mit ihren Einwendungen präkludiert und der Aussetzungsantrag deshalb bereits unzulässig. Die Vorschrift des § 10 Abs. 3 Satz 5 BImSchG ist nicht anwendbar.
der genannten Vorschrift sind mit Ablauf der Einwendungsfrist von zwei Wochen
Ablauf der Auslegungsfrist (§ 10 Abs. 3 Satz 4 BImSchG) alle Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen. Soweit die Antragstellerin geltend macht, ihre Flugsicherungseinrichtung DVOR Bremen werde im Falle einer Errichtung und eines Betriebs der geplanten Windenergieanlagen gestört, handelt es sich nicht um eine Einwendung, die sie
näherer Maßgabe des § 10 Abs. 3 BImSchG binnen der Einwendungsfrist hätte erheben müssen. Die in § 10 BImSchG enthaltenen Vorschriften zur Beteiligung der Öffentlichkeit (Abs. 3) dienen der vollständigen Ermittlung des Sachverhalts durch die Genehmigungsbehörde und auch dem Schutz potentiell Betroffener. Der Genehmigungsbehörde soll damit die Prüfung ermöglicht werden, ob das Vorhaben den Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 BImSchG entspricht (Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III § 10 Rdn. 96, 122; s. auch Jarass, BImSchG,
SchG zu belegen. II. Das Verwaltungsgericht hätte dem Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes in der Sache stattgeben müssen.
summarischer Prüfung ist die immissionsschutzrechtliche Genehmigung des Antragsgegners vom
VG zu stellen sind. Selbst wenn man - wozu der Senat neigt (s. bereits Urt. d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 -, S. 20 UU) - annimmt, dass eine Entscheidung
VG unabhängig von ihrem Rechtscharakter aus rechtsstaatlichen Gründen (vgl. im Ergebnis Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 74) hinreichend begründet werden muss, wäre den zu stellenden Begründungsanforderungen hier jedenfalls mittlerweile Genüge getan. Zwar enthielt die Entscheidungen des Amtes vom
träglich ergänzt. Die Entscheidung
VG ist damit jedenfalls mittlerweile hinreichend begründet. 3. Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, dass die geplanten Windenergieanlagen die DVOR Bremen stören können, ist
summarischer Prüfung auch materiell nicht zu beanstanden. 31Zu den Fragen der gerichtlichen Prüfungsdichte und der gerichtlichen Bewertung des Vorgehens des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung bei seiner Entscheidung
VG, ob eine Flugsicherungsanlage durch geplante Windenergieanlagen gestört werden können, hat der Senat in seinem - bereits zitierten - Urteil vom 3. Dezember 2014 (- 12 LC 30/12 -, S. 21 ff. UU) ausgeführt: 32„Der Senat vertritt … nicht etwa die Auffassung, dass das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung bei seiner Entscheidung über die Störwirkung eines Bauwerks von vornherein über einen Beurteilungsspielraum verfüge, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sei. Für die unter anderem vom VG Hannover (Beschl. v. 21.12.2010 - 12 B 3465/10 -, ZNER 2011, 90 ;
gehend offen Senat, Beschl. v. 13.4.2011 - 12 ME 8/11 -, BRS 78 Nr. 119) unter Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom
teiligen Beeinflussung der Radaranlage, 2. der Unzumutbarkeit einer Einschränkung der Anlagenfunktion bei insoweit bestehendem verteidigungspolitischen Beurteilungsspielraum der Bundeswehr) besteht deshalb in dem hier maßgeblichen, anders gearteten Regelungszusammenhang bei Anwendung des § 18a LuftVG keine Notwendigkeit. Da
VG Bauwerke nicht errichtet werden dürfen, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, reicht zur Erfüllung des gesetzlichen Tatbestands die Möglichkeit der Störung einer Flugsicherungseinrichtung. Der Begriff der Störung meint eine für die Funktion der Einrichtung
teilige Einwirkung. Ob eine solche zu erwarten ist, ist - weil es um geplante Bauwerke geht - durch eine Prognose zu klären (Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 9 ff.; VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501 , juris Rdn. 49; VG Frankfurt a.M., Urt. v. 8.10.2014 - 8 K 3509/13 .F -, juris Rdn. 46). Zu der Frage, wann anzunehmen ist, dass Flugsicherungseinrichtungen durch Bauwerke gestört werden können, verhält sich § 18a LuftVG nicht. Insgesamt fehlen dazu gesetzliche oder anderweitige rechtlich konkretisierende Festlegungen. Von daher ist unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände des Einzelfalls festzustellen, wann die Möglichkeit einer für die Funktion der Flugsicherungseinrichtung
teiligen Einwirkung den Begriff der Störung erfüllt. In diesem Zusammenhang können auch technische Regelwerke zur Beurteilung von
teiligen Einwirkungen herangezogen werden, wenn sie für die maßgebliche Beurteilung im konkreten Streitfall brauchbare Anhaltspunkte liefern. Die technischen Regelwerke bieten im Rahmen der gebotenen Einzelfallprüfung eine Orientierungshilfe oder einen groben Anhalt (vgl. Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG,
beck-online, S. 8 des entspr. Ausdrucks; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 18). Den Regelungen der Anhänge (Annex) zum Chicagoer-Abkommen ist innerstaatlich höchstmögliche Geltung zu verschaffen. Resolutionen und sonstige Dokumente beanspruchen nicht die gleiche Verbindlichkeit (Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Einleitung Rdn. 157 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 54 ff.). Die auf der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu
den Standards, Empfehlungen und Orientierungshilfen, die sich den Anhängen des Abkommens über die internationale Zivilluftfahrt und sonstigen Dokumenten der ICAO entnehmen lassen, vertretbar ist. Die Entscheidung ist auch in einer der Materie und dem derzeit aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand entsprechenden angemessenen und methodisch nicht zu beanstandenden Weise erarbeitet worden. 36a) Die Beigeladenen zu
beck-online, S. 8 des entspr. Ausdrucks; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 19). Eine konkrete und unmittelbare Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich (so aber VG Aachen, Urt. v. 24.7.2013 - 6 K 248/09 -, juris Rdn. 115 ff., 131, maßgeblich sei die Gefahr eines Schadenseintritts im Sinne einer Kollision oder gefährlichen Annäherung zweier Flugzeuge; vgl. auch VG Oldenburg, Beschl. v. 5.2.2014 - 5 B 6430/13 - S. 27 ff.). Bei Einwirkungen auf Flugsicherungseinrichtungen wird eine Gefahr gesetzlich vermutet. Die Wahrung der Belange der Sicherheit des Luftverkehrs gebietet es, die anzustellenden Überlegungen an einer sicheren, flüssigen und geordneten Abwicklung des Luftverkehrs auszurichten (§ 27c Abs. 1 LuftVG). Dabei sind auch erst zukünftig sich ergebende Gefährdungen, die von durch Bauwerke gestörten Flugsicherungseinrichtungen ausgehen können, zu berücksichtigen. Störungen der Luftverkehrssicherheit können weitreichende Auswirkungen auch auf verfassungsrechtliche Schutzgüter im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG haben. Auch dies ist bei der Frage, welche Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung zu stellen sind, zu bedenken (VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501 , juris Rdn. 45; Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 10; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 12; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 25; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.7.1965 - IV C 30.65 -, BVerwGE 21, 354 , juris Rdn. 11 zu § 12 LuftVG). Von diesen Gesichtspunkten sind die Beigeladenen zu 2. und 3. bei ihren Einschätzungen ausgegangen. b) Verfahrensfehler sind nicht gegeben. Wie von § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG vorgesehen, hat das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung jeweils auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entschieden. Aus Anlass des vorliegenden Falls bedarf keiner Klärung, ob die
der genannten Norm zur Abgabe der gutachtlichen Stellungnahme berufene Flugsicherungsorganisation stets die
VG, § 1 der Verordnung zur Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens vom
dem Europäischen Anleitungsmaterial zum Umgang mit Anlagenschutzbereichen ICAO EUR DOC 015 ist auf der Grundlage von theoretischen Kenntnissen, Erfahrung und bestehenden Bedingungen eine Analyse der Experten für Flugsicherungstechnik durchzuführen und anhand der sich ergebenden Ergebnisse zu ermitteln, ob Störeffekte annehmbar sind oder nicht (S. 4 unter 4.7.1 und 4.8.1). Zuständig ist die technische Stelle, die für die betreffende Flugsicherungsanlage verantwortlich ist. Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen (ICAO EUR DOC 015 S. 5 unter 5.2.1 und 5.2.2). Der - zusätzliches Anleitungsmaterial zur Prüfung von Windkraftanlagen im Hinblick auf ihren Einfluss auf Navigationsanlagen enthaltende - Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015 sieht vor, dass in Computersimulationen geprüft werden kann, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben (s. auch ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.
dem Stand der aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht erkennen.
diesen ist auch nicht zu erkennen, dass das Vorgehen des Sachverständigen des Klägers, der NAVCOM Consult, Dr.-Ing. Greving, die einzig vertretbare Analysemethode böte. Wie bereits angeführt kann (nicht muss)
den angeführten Dokumenten ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3., und ICAO EUR DOC 015 in Computersimulationen geprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben. Der Senat verkennt dabei nicht die ausgewiesene Fachkompetenz des Sachverständigen Dr.-Ing. Greving, die u.a. durch seinen beruflichen Werdegang und seine Beteiligung bei zahlreichen nationalen und internationalen Projekten mit VOR/DVOR-Anlagen oft - aber nicht nur - im Zusammenhang mit Windenergieanlagen belegt ist. Allerdings fehlt es auch zu dem Vorgehen von NAVCOM Consult - bzw. überhaupt - in Bezug auf Windenergieanlagen an einer empirischen Validierung (vgl. auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 96 f.). Auch die jüngste Studie von Dr.-Ing. Bredemeyer (Gutachten zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung - Abschlussbericht - Kurzfassung -, v. 6.3.2014), bei der Messungen im Umfeld der DVOR „Michaelsdorf“ durchgeführt wurden, ändert hieran nichts. Sie leistet zwar einen anerkannten technischen Beitrag zur Identifikation von Störungen im Umfeld von DVOR. Auch mit ihr ist aber etwa eine analytische Auftrennung von Signalstörkomponenten, die vom Boden und von Windenergieanlagen hervorgerufen werden, nicht gelungen. Soweit Dr.-Ing. Bredemeyer zu der Annahme gelangt, die ENAC-Studie, von der auch die Beigeladene zu 2. bei Anwendung ihres Berechnungstools ausgeht, verwende unzulässige Vereinfachungen, von ihrem Gebrauch für die Vorhersage des Störpotentials von Windenergieanlagen sei dringend abzuraten (a.a.O., S. 5 f.), vermögen ihm von der Beigeladenen zu 2. zu Rate gezogene Experten (die ENAC selbst und die Ohio University) nicht zu folgen.
Auffassung der ENAC und der Ohio University sind die durchgeführten Messungen nicht hinreichend belastbar, um anstelle von Simulationen zur Bewertung herangezogen zu werden. Die Ohio University führt in ihrer „Expertise on the interaction between wind turbines and DVOR facilities of the air navigation services“ aus, die Modellierungsergebnisse der ENAC würden durch die im Gutachten enthaltenen Daten nicht widerlegt, die der Aussage des Gutachtens zugrunde liegende Prämisse könne falsch sein.
Auffassung der Ohio University lassen sich die im Gutachten von Dr.-Ing. Bredemeyer gezogenen Schlussfolgerungen auch nicht zwingend aus den vorgenommenen Messungen herleiten. Dies gilt etwa hinsichtlich im Gutachten getroffener Aussagen zu einer Schutzzone um DVOR-Anlagen und zu einer Störfestigkeit dieser Anlagen außerhalb eines Radius von 3 km. Insgesamt muss davon ausgegangen werden, dass die Studie von Dr.-Ing. Bredemeyer derzeit allenfalls „eine Validierung im Ansatz“ ermöglicht und noch nicht vollständig
vollziehbar ist (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 93 ff., 100). In einer solchen Lage, in der sich die Wissenschaft noch nicht als eindeutiger Erkenntnisgeber erweist, es also noch an gesicherten Erkenntnissen mangelt und allgemein anerkannte Standards und Beurteilungsmaßstäbe noch nicht entwickelt worden sind, fehlt es den Gerichten an der auf besserer Erkenntnis beruhenden Befugnis, die fachliche Einschätzung der dafür zuständigen Stellen als „falsch“ und „nicht rechtens“ zu beanstanden. Dass andere Sachverständige zu einer davon abweichenden Einschätzung gelangen, vermag das Vorgehen jener vom Gesetzgeber mit der gutachtlichen Beurteilung und Kompetenz zur Entscheidung betrauten Stellen nicht durchgreifend in Zweifel zu ziehen. Das ist erst der Fall, wenn jene abweichende Auffassung allgemeine Anerkennung gefunden hat und die (hier) der Entscheidung zugrunde gelegte Meinung als nicht (mehr) vertretbar angesehen wird. d) Die methodische Vorgehensweise der Beigeladenen zu
der RSS-Methode errechnet sich der Gesamtfehler aus der Wurzel der Summe der Quadrate der einzelnen genannten Fehlerbeiträge (s. etwa Stellungnahmen der Beigeladenen zu
einer weiteren wissenschaftlichen Meinung lässt sich die genaue Zusammensetzung des VOR radial signal error auf Grund seiner Komplexität nicht durch einfache mathematische Näherung beschreiben und kann deswegen auch nicht auf diese Weise berechnet werden (Bredemeyer, zitiert
Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 52). Hiernach ist das Vorgehen der Beigeladenen zu
der RSS-Methode vorzugehen und einen linearen Abzug bei der Berechnung des VOR radial signal error vorzunehmen („3°-2°=1°“; zu den genannten Werten näher im Folgenden). Entsprechendes gilt für die Textpassage in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, wenn dort u.a. ausgeführt wird,
ICAO Annex 10 solle der Bodensystemfehler innerhalb von ± 2° liegen, die Richtlinien aus ICAO Annex 10 enthielten keine Angaben zu anderen Fehlerkomponenten, doch laut Anleitungsmaterial könne in der Praxis ein Gesamtfehler eines VOR-Radials von ± 3° (bei einer Wahrscheinlichkeit von 95 %) erreicht werden, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben mittels Computersimulation eine Toleranz von 1° (s. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501 , juris Rdn. 85 ff., 90). e) Soweit die Beigeladenen zu
Anhang V der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom
der genannten Verordnung ist es verboten, Anlagen und Geräte für die Flugsicherung zu betreiben oder betreiben zu lassen, wenn u.a. sie nicht baugleich zu dem vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung gemäß § 6 Abs. 1 zugelassenen Muster sind.
1 der Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung erteilt das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung die Zulassung für das Baumuster einer Anlage oder eines Geräts für die Flugsicherung, wenn die Anforderungen
Gemäß § 4 der Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung werden Anforderungen an Anlagen und Geräte für Flugsicherung vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung festgelegt und in den
richten für Luftfahrer bekannt gemacht.
Nr. 5 der Bekanntmachung über die Anforderungen zur Musterzulassung von Flugnavigationsfunkstellen (
richten für Luftfahrer v. 4.4.2002, NfL II 40/02) sind für die Musterzulassung von Drehfunkfeueranlagen u.a.
zuweisen die Einhaltung der Anforderungen der ICAO an VOR und (wie hier) DVOR, veröffentlicht im Annex 10, Band I zur Chicagoer Konvention. Insofern gilt auch hier die bereits zitierte Vorgabe aus ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, für die Anlagenfehlertoleranz von ± 2°. Für die in Rede stehende, baugleich zugelassene DVOR „Leine“ heißt das, dass ihr Betrieb solange nicht verboten bzw. solange erlaubt ist, wie sie die Anlagenfehlertoleranz von ± 2° einhält. Ausgehend davon ist es - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - mindestens vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf die im Rahmen von Flugvermessungen der DVOR „Leine“ festgestellten Fehlerwerte, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert von ± 2° abzustellen. Der Ansatz der maximal zulässigen Anlagenfehlertoleranz ist sachgerecht und nicht willkürlich. Ein anderes Ergebnis würde in den beschriebenen erlaubten Bestand der Anlagenzulassung eingreifen und den Spielraum des Anlagenbetreibers in unzulässiger Weise verkürzen. Er würde
den
vollziehbaren Darlegungen der Beigeladenen zu 2. (vgl. S. 507 f. GA) dazu führen, dass die in Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.7.1a), vorgesehene Einstellung des der Anlagenüberwachung dienenden Monitors von ± 1° reduziert werden müsste. Eine Reduzierung der Toleranzen würde zu häufigeren Wartungen und Abschaltungen und einer geringeren Verfügbarkeit der Flugsicherungseinrichtung für den Luftverkehr, damit zu Störungen der flüssigen Verkehrsabwicklung führen. Dem Anlagenbetreiber entstünde ein erhöhter Aufwand, zu dem er
den dargestellten ICAO-Vorgaben und aufgrund des zugelassenen Betriebs nicht verpflichtet ist (s. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501 , juris Rdn. 87). Die Einhaltung eines niedrigeren - etwa eines durch eine Flugvermessung ausgewiesenen - Werts muss (und kann) die Beigeladene zu
gewiesen werden kann. Aus ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3, - und entsprechend aus Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015 - folgt weiter, dass mit den dargestellten Worst-Case-Annahmen in Computersimulationen überprüft werden kann, welche Auswirkungen Windfarmen auf VOR-Anlagen haben. Auch unter Berücksichtigung dieser Vorgaben ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beigeladenen zu
geordneten Dokumenten aufgeführten Werten stehen (vgl. dazu näher auch etwa Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 53). In ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.3.4, wird zunächst für die Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems („VOR system use accuracy“) der Wert von ± 5° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95 %) als angemessener Wert („suitable figure“) bei der Planung der Nutzung von VOR-Systemen genannt, mit dem ein Winkelfehler für die VOR-Anlage (VOR radial signal error) von ± 3° korrespondiert, ein Wert - wie es heißt - „readily achieved in practice“. Unter 3.7.3.5 heißt es dazu weiter, es handele sich hierbei um hilfreiche, auf breiter praktischer Erfahrung basierende Werte, die von vielen Staaten angewendet würden. Unter 3.7.3.6 werden aus praktischer Erfahrung abgeleitete Beispiele aufgeführt, um weitere Planungsempfehlung zu bieten. Unter A heißt es, ein VOR radial signal error von ± 3,5° werde von manchen Staaten („used by some states“) zugrunde gelegt. Unter B wird ein VOR radial signal error von ± 1,7° aufgeführt, der auf ausführlichen Flugvermessungen eines Staates an vielen VOR-Anlagen basiere. In ICAO Annex 11, Att. A, 3.13, wird der Wert von ± 5° als für die Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems wahrscheinlicher und zufriedenstellender Wert bezeichnet („representing the probable system performance would appear satisfactory“). Diese Werte entsprechen den Angaben in weiteren von der Beigeladenen zu 2. herangezogenen Dokumenten (ICAO DOC 7754, Vol. I, Ch. IV-6, No. 58, und RTCA DO-196, Kap. 1.4.4). Das - auch in ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, unter 3.3.3.1, angeführte - ICAO DOC 8071 (Manual on testing of Radio Navigation Aids) benennt in Vol. II, Ch. 2.3.47, einen VOR radial signal error von ± 3,5° für die sog. Nutzung entlang von Radialen. Das ICAO DOC 8168 OPS/611 (Procedures for Air Navigation, Vol. II, Construction of Visual und Instrument Flight Procedures), das die Planung von Navigationsverfahren regelt (näher dazu Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 48 ff.), benennt einen Winkelfehler für die VOR-Anlage von ± 3,5° (unter 2.2) bzw. ± 3,6° (Tabelle I-2-2-2). Ein
der ICAO verbindlicher Winkelfehler für die VOR-Anlage, der ohne weiteres auch für die Nutzung zur Flächennavigation Verbindlichkeit beanspruchen könnte, existiert nicht. Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben und Widersprüche (zu weiteren Widersprüchen etwa Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. vom 4.2.2014, Bl. 994 ff. GA, und vom 9.3.2012, Bl. 876 ff. GA) ist es nicht unvertretbar, einen maximal zulässigen Gesamtwinkelfehler für VOR-Anlagen von ± 3° zugrunde zu legen. Wie bereits erwähnt, müssen
Anhang V der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom
ICAO Annex 10 solle der Bodensystemfehler innerhalb von ± 2° liegen, die Richtlinien aus ICAO Annex 10 enthielten keine Angaben zu anderen Fehlerkomponenten, doch laut Anleitungsmaterial könne in der Praxis ein Gesamtfehler eines VOR-Radials von ± 3° (bei einer Wahrscheinlichkeit von 95 %) erreicht werden, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben mittels Computersimulation eine Toleranz von 1°. Dass die Auslegung auch dieser Textpassage zwischen den Sachverständigen umstritten ist, steht der Risikobewertung durch die Beigeladenen zu
den durchgeführten Flugvermessungen im maßgeblichen Radialbereich 300°-315° Winkelfehler von ca. -1,1° gemessen wurden. Das Vorgehen der Beigeladenen zu 2., in Fällen - wie hier -, in denen der (wie dargelegt, vertretbarer Weise angenommene) für externe Störfaktoren verbleibende Fehlerbeitrag von ± 1°
weislich erschöpft ist, zusätzlichen Windenergieanlagen nur zuzustimmen, wenn die erwarteten zusätzlichen Fehlerbeiträge geringfügig und somit vernachlässigbar sind, ist
summarischer Prüfung vertretbar. Im Einzelnen: Dieses Vorgehen lässt eine Verkennung des Begriffs der Störung nicht erkennen. Wie ausgeführt, ist eine Störung einer Flugsicherungseinrichtung im Sinne des § 18a LuftVG anzunehmen, wenn die sich aus den einschlägigen ICAO-Dokumenten ergebenden bzw. - soweit diese Dokumente widersprüchlich sind - in vertretbarer Weise hergeleiteten Toleranzwerte überschritten werden. Die Handhabung des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung, bei einer Überschreitung des für externe Störfaktoren angenommenen Fehlerbeitrags von ± 1° jede weitere signifikante Erhöhung des Fehlerbeitrags zu vermeiden bzw. Bauwerke, die eine signifikante Erhöhung des Fehlerbeitrags erwarten lassen, abzulehnen (vgl. dazu auch etwa Stellungnahme der Antragstellerin v. 16.12.2013, S. 16, = S. 536 GA), ist erkennbar an dem Ziel der Einhaltung der Toleranzen ausgerichtet und erscheint daher folgerichtig. Soweit das Verwaltungsgericht beanstandet, die Antragstellerin habe bislang nicht überzeugend darlegen können, dass sich in dem unter Auswertung von Flugvermessungen angesetzten Wert von ± 1,1° nicht auch anteilig Störeinflüsse der „Bestands-WEA“ fänden und sicher ausgeschlossen sei, dass durch den separaten Ansatz von 0,573° für Störbeiträge der „Bestands-WEA“ insoweit nicht ein doppelter Ansatz erfolgt sei, dürfte es damit überzogene Forderungen stellen. Dass sich „Doppelverwertungen“ nicht schlechterdings ausschließen lassen, hat auch die Beigeladene zu
summarischer Prüfung davon aus, dass auch dieser Ansatz zwar ein konservativer, aber nicht aus der Luft gegriffener und damit vertretbarer Wert ist. Gleiches gilt, soweit die Antragstellerin im Hinblick auf die fehlende empirische Validierung von einer Prognoseungenauigkeit von ± 0,5° ausgeht und in Anwendung von DIN 1333 rundet (dazu Stellungnahmen der Antragstellerin v. 4.11.2013, S. 5, = S. 159 GA, u. v. 16.12.2013, S. 2, = S. 522 GA). Soweit das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung bei einer Prüfung der Zulassung weiterer Windenergieanlagen alle aus Geringfügigkeit bereits zugestimmten Windenergieanlagen im betroffenen Radialbereich berücksichtigt, um eine Toleranzüberschreitung durch Kumulation bei mehrfacher Anwendung des Geringfügigkeitskriteriums zu vermeiden, ist auch dieses Vorgehen unter Berücksichtigung von ICAO-Vorgaben plausibel.
ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.2 a) kann der kumulierende Effekt von einer Gruppe von Windenergieanlagen auf VOR-Anlagen inakzeptabel sein, obwohl der Effekt jeder einzelnen Windenergieanlage für sich genommen akzeptabel sein mag. Gleiches folgt aus Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015, im Abschnitt VOR Abs. 1 unter b). Auch danach ergibt sich der Worst-Case-Fehler aus dem kumulierenden Effekt einer Anzahl von Windenergieanlagen, wobei jede für sich gesehen akzeptabel sein kann. Hiernach kann die beschriebene Herangehensweise des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung nicht als unvertretbar bezeichnet werden. Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben ist die die Möglichkeit einer Störung bejahende Prognose gerichtlich nicht zu beanstanden. Da für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Prognose auf den Zeitpunkt ihrer Aufstellung abzustellen ist (vgl. Urt. d. Sen. v. 3.12.2014 - 12 LC 30/12 -, S. 35), ist unerheblich, dass das Bundesaufsichtsamt und die Antragstellerin im Vorfeld des hier in Rede stehenden Genehmigungsverfahrens (genauer: im November 2011) gegen die Errichtung eines Gesamtwindparks in Ganderkesee und Lemwerder keine Bedenken erhoben hatten. Die Antragstellerin und die Beigeladene zu 2. gehen bei ihren Berechnungen von vier im betroffenen Radialbereich auf der Grundlage des angeführten Geringfügigkeitskriteriums bereits zugestimmten Windenergieanlagen, einem von diesen zu erwartenden maximalen Störniveau von ± 0,573° und einem zu erwartenden maximalen Gesamtwinkelfehler von ± 1,240° aus. Die Antragstellerin und die Beigeladene zu 2. errechnen durch die hier geplanten Windenergieanlagen ein weiteres erwartetes maximales Störniveau von ± 0,147°, einen zu erwartenden maximalen Gesamtwinkelfehler von ± 1,315° und damit - bei einer Vergleichsbetrachtung - einem Mehr im Falle der Errichtung und des Betriebs der hier geplanten Windenergieanlagen von ± 0,075° = gerundet 0,1°(Bl. 529 GA). Diese Berechnungen lassen - ungeachtet vorhandener Unwägbarkeiten - aus den dargelegten Gründen
derzeitigem Stand der Erkenntnisse Rechtsfehler nicht erkennen. Für verlässlichere Antworten bedarf es eines gesicherten Erkenntnisfortschritts. Dieser hängt von den Ergebnissen weiterer - laufender - wissenschaftlicher Studien und Diskussionen ab. Wenn sich in Fällen der vorliegenden Art das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung
VG gegen die Errichtung der Windenergieanlagen ausspricht, steht dies im Übrigen im Einklang mit Nr. 5.2.4 des Europäischen Anleitungsmaterials zum Umgang mit Anlagenschutzbereichen -
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.