Tenor 1. Der Bescheid der Regierung von ..., Bergamt ..., vom 18. Juni 2012 wird aufgehoben. 2. Der Beklagte und die Beigeladene zu 1) tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte. Die Beigeladene zu 2) trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst. 3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar. Tatbestand Die Klägerin wendet sich gegen eine der Beigeladenen zu 1) erteilte Zulassung eines „Abschlussbetriebsplans für die Einstellung des Tontagebaus ...“ auf im Einzelnen bezeichneten Grundstücken und gegen die darin erfolgte Zulassung einer Resttongewinnung. Die Tongrube „...“ befindet sich etwa 1, 2 km nordwestlich der Klägerin und 1,5 km südlich der Gemeinde Markt... (Kläger im Verfahren AN 9 K 12.01227 ) am Südhang des ... Sie ist im Norden, Osten und Süden von landwirtschaftlich genutzten Grundstücken umgeben; im Westen grenzt der ... Forst an. Auf der Grundlage bauaufsichtlicher Genehmigungen des Landratsamtes ... vom 14. Oktober 1986 (Abbauabschnitt I), 28. April 1988 (Abbauabschnitt II) und vom 1. September 1988 (Abbauabschnitte III bis VI) betrieb zunächst die Beigeladene zu 2) und nach Abschluss eines bis zum 30. Juni 2008 befristeten Pachtvertrags die ...den Tagebau „...“ bis zum Jahr 2005. Nachdem sich der Gemeinderat der Klägerin im Juli 2005 gegen eine Nachfolgenutzung der Abbauflächen als Golfplatz ausgesprochen hatte, bat die Regierung von Oberfranken, Bergamt ..., die Beigeladene zu 2) mit Schreiben vom 30. März 2006 um Vorlage eines Abschlussbetriebsplans. Mit Schreiben vom 4. April 2006 zeigte die Beigeladene zu 2) die Unterbrechung des Abbaubetriebs an und kündigte an, für die „Nutzung der Grube“ nach Rückübertragung „entsprechende Planungen“ vorzulegen. Das Bergamt ... stimmte mit Schreiben vom 7. April 2006 einer Unterbrechung des Abbaus bis zum 30. Juni 2008 zu. Die Beigeladene zu 2) teilte dem Bergamt ... in der Folgezeit mit, dass Verträge (über den Verkauf der Betriebsgrundstücke) an die Beigeladene zu 1) unterschriftsreif verhandelt seien und bat darum, die Unterbrechung des Tagebaus bis Ende 2008 zu verlängern. Mit Bescheid vom 3. Juli 2008 genehmigte das Bergamt ... eine Unterbrechung des Abbaubetriebs bis zum 31. Dezember 2008. Die Beigeladene zu 1) befasst sich u.a. mit der Verwertung, Beseitigung und Verbringung mineralischer und sonstiger Abfälle. Sie kaufte mit notariellem Vertrag vom 8. August 2008 von der Beigeladenen zu 2) die für den Tonabbau „...“ bestimmten Grundstücke, wobei in Abhängigkeit von der Bestandskraft erforderlicher Zulassungsbescheide ein Rücktrittsrecht vereinbart wurde. Des Weiteren wurde vereinbart, dass die Beigeladene zu 1) „bis zur endgültigen Übernahme des Tagebaus entsprechende bergrechtliche Anträge stellt und entgegennimmt“. Am 6. Februar 2009 legte die Landesgewerbeanstalt, Institut für Umweltgeologie und Altlasten im Auftrag der Beigeladenen zu 1) einen „Abschlussbetriebsplan nach § 52 Abs. 1 Bundesberggesetz (BBergG) Tongrube...“ vom 5. Februar 2009 vor (Geltungszeitraum: 2009 bis 2020). Das Bergamt ... äußerte sich gegenüber der Landesgewerbeanstalt mit Schreiben vom 12. Februar 2009 u.a. dahingehend, dass wegen des Umfangs der nach dem Plan für etwa zehn Jahre vorgesehenen Tongewinnung ein Hauptbetriebsplan erforderlich sei. Für die geplante Verfüllung solle ein Sonderbetriebsplan erstellt werden, der neben dem Nachweis der hydrogeologischen Eignung auch die Änderung der den Baugenehmigungsbescheiden zugrundeliegenden Rekultivierungsplanung beinhalten solle. Die Beigeladene zu 1 legte dem Bergamt ... mit Schreiben vom 2. Juni 2010 folgende Unterlagen vor: „Faunistische Sonderuntersuchungen 2009“, „spezielle artenschutzrechtliche Prüfung (SAP)“, „landschaftspflegerischer Beitrag zur Fachplanung“, „Bestands- und Konfliktplan“ sowie „Maßnahmeplan“ und bat darum, das Zustimmungsverfahren fortzusetzen. Am 25. Juni 2010 ging dem Bergamt eine ergänzte Fassung des Abschlussbetriebsplans zu. Der Plan sieht drei Phasen vor. In der Phase I sollen die Grundstücke Fl.Nrn. ... vollständig, die Fl.Nrn. ... teilweise verfüllt werden. Das Grundstück Fl.Nr. ...ist als Sperrgrundstück vorgesehen. Die Verfüllung dieser Grundstücke (Ostteil der Tongrube) soll in sechs Abschnitten vorgenommen werden. In Abschnitt 1 sollen ein bestehendes Gewässer abgepumpt, die Oberfläche mit einer Zwischenabdichtung versehen und Maßnahmen gegen die Neubildung eines Gewässers ergriffen werden. In den Abschnitten 2 bis 6 soll sodann der maßgebliche Bereich abschließend bis zur ursprünglichen Geländeform aufgefüllt werden. Phase II betrifft den Restabbau von Ton im nordwestlichen Teil (Fl.Nrn. ..., Gemarkung ...) über einen Zeitraum von etwa zehn Jahren. In der Phase III soll die neue Abbaufläche zur Wiederherstellung der ursprünglichen Geländeform verfüllt werden. Als Verfüllmaterial für die Grube sind nach dem Abschlussbetriebsplan Böden und mineralische Baureststoffe bis zu einem Zuordnungswert Z2 vorgesehen. Mit Schreiben vom 25. Juni 2010, gerichtet an die Regierung von ..., das Landratsamt ..., das Wasserwirtschaftsamt ... das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ... und die Klägerin, übersandte das Bergamt ... die Antragsunterlagen und bat um Stellungnahme zum Schlussbetriebsplan bis zum 30. Juli 2010. Am 22. Juli 2010 beschloss die Klägerin die Aufstellung des Bebauungsplans „Sondergebiet Freizeit, Erholungs- und Ausgleichsflächen“, die sechste Änderung des Flächennutzungs- und Landschaftsplans im Parallelverfahren sowie eine Veränderungssperre. Insoweit ist in der Sitzungsniederschrift vom 22. Juli 2010 folgendes vermerkt: „Die Gemeinde beschließt für das nachfolgend beschriebene Gebiet der ehemaligen Tongrube den Bebauungsplan „Sondergebiet Freizeit- Erholungs- und Ausgleichsflächen“ aufzustellen. Der Gebietsbereich ist wie folgt begrenzt: Im Norden durch die Fl.Nrn. ... Im Osten durch die Fl.Nrn. ... Im Süden durch die Fl.Nrn. ... Im Westen durch die Fl.Nrn. ...des gemeindefreien Gebietes. Der Geltungsbereich des Bauplanes umfasst ca. 13,1 ha und beinhaltet folgende Flurstücke der Gemeinde ...: Fl.Nrn. ... Es ist vorgesehen, das Baugebiet im Sinne einer Freizeit- und Erholungsnutzung mit der Errichtung naturbezogener Freizeitanlagen einschließlich hierfür erforderlicher Ausgleichsmaßnahmen sowie der Erhaltung einer Abbauwand als Geotop zu entwickeln.“ Der Aufstellungsbeschluss sowie die Veränderungssperre wurden im ... Gemeindeblatt Nr. ...der Klägerin, vom 1. September 2010, bekannt gemacht. Die Klägerin äußerte sich mit Schreiben ihres Bevollmächtigten vom 28. Juli 2010 zusammenfassend wie folgt: Die beabsichtigte Verfüllung der ausgebeuteten Tongrube ... mit Z2-Material im Sinne des Merkblattes der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall Nr. 20 erweise sich unter Berücksichtigung des Hauptzwecks nicht als Abfallverwertung, sondern als Abfallbeseitigung mit der Folge, dass ein abfallrechtliches Planfeststellungsverfahren mit einhergehender Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen sei. Eine sachliche Zuständigkeit des Bergamts ... sei dafür nicht gegeben. Selbst wenn sich die beabsichtigte Verfüllung als Abfallverwertung darstellen sollte, wäre sie zurückzuweisen, weil öffentliche Interessen im Sinne des § 48 Abs. 2 BBergG entgegenstünden. Diese ergäben sich einmal in hydrogeologischer/ wasserwirtschaftlicher Hinsicht und zum anderen aus den zu berücksichtigenden planerischen Absichten der klagenden Gemeinden. Die Ausführungen im Abschlussbetriebsplan hinsichtlich der hydrogeologischen wie wasserwirtschaftlichen „guten Geeignetheit“ des Standortes seien nicht zutreffend. Sie seien dem in mehrfacher Hinsicht unzutreffenden und angreifbaren Gutachten des geotechnischen Instituts Prof. Dr. ..., vom Juni 1994 entnommen worden. Dem unter dem 8. Oktober 1993 erstellten Gutachten des Instituts für Umweltschutz, Boden-Wasser-Luft GmbH sei zu entnehmen, dass das Gutachten des geotechnischen Instituts Prof. Dr... in hydrogeologischer wie wasserwirtschaftlicher Hinsicht gravierenden Einschränkungen unterliege, soweit dort eine geringe Empfindlichkeit in wasserwirtschaftlicher Hinsicht bezüglich der Trinkwasserschutzgebiete von ... im Norden (etwa 3 km Entfernung) und ... im Osten (etwa 1,3 km Entfernung) sowie eine angeblich „sehr hohe Schutzfunktion“ der Deckschichten des Feuerletten als trennende Schicht zwischen oberem Grundwasserstockwerk im Rhätolias und dem unteren Grundwasserleiter des oberen Burgsandsteins konstatiert würden. Die hinreichend konkretisierten Planungsabsichten der Standortgemeinden stünden der beabsichtigten Wiederverfüllung des Tonabbaugeländes entgegen. Das Wasserwirtschaftsamt ... führte in seiner Stellungnahme vom 23. Juli 2010 u.a. aus: Insgesamt könne der Schluss gezogen werden, dass die Tongrube ... allein auf Grund der natürlichen Verhältnisse nicht zur Verwertung von Z2-Material geeignet sei. Eventuell könne eine solche Eignung aber durch technische Maßnahmen hergestellt werden, indem z.B. das zahlreich vorhandene tonige Material für den Bau einer technischen Barriere verwendet werde und das Planum so gestaltet werde, dass auf eine künstliche Entwässerung über Schachtbrunnen von vornherein verzichtet werden könne. Bezüglich der Verfüllung der Tongrube sei die Gesamtschutzfunktion und die daraus resultierende Einstufung in die Standortkategorie einschließlich des zulässigen Verfüllmaterials entsprechend den Kritikpunkten des Wasserwirtschaftsamtes zu überprüfen und erneut vorzulegen. Erst nach überarbeiteter Vorlage könne durch das Wasserwirtschaftsamt eine abschließende Stellungnahme erfolgen. Das Landratsamt ...führte mit Schreiben vom 10. August 2010 aus: Der Abschlussbetriebsplan befasse sich nicht mit der Frage, welche verschiedenen Möglichkeiten einer ordnungsgemäßen Gestaltung der Oberfläche bestünden und welche öffentlichen Interessen im Detail gegeben seien. Es stehe offensichtlich nicht die Wiedernutzbarmachung der Oberfläche unter Beachtung öffentlicher Interessen im Vordergrund, sondern vor allem das Interesse des Unternehmers, der im Bereich der Abfallwirtschaft tätig sei. Die Tatsache, dass eine Notwendigkeit zur Verfüllung der Grube in diesem Umfang nicht geprüft worden sei, führe dazu, dass die Ablagerung der belasteten Abfälle nicht von vornherein als Abfallverwertung (Ersatz von Rohstoffen) betrachtet werden könne. Soweit eine Verfüllung nicht notwendig sei, wäre die Ablagerung der belasteten Abfälle als Betrieb einer Abfallbeseitigungsanlage zu betrachten, für die eine abfallrechtliche Planfeststellung erforderlich wäre. Die Tongrube liege im Bereich der Brunnen der öffentlichen Wasserversorgung der Klägerin. Dem Leitfaden zu den Eckpunkten der Anforderungen an die Verfüllung von Gruben, Brüchen und Tagebauten sei unter B-2/T-A zu entnehmen, dass ein Standort in der Regel als sehr empfindlich einzustufen sei, wenn er im Einzugsbereich von bestehenden Wassergewinnungen liege. Auch wenn im Bereich der Tongrube verschiedene Grundwasserstockwerke bestünden und das genutzte Stockwerk von erheblichen Deckschichten geschützt werde, könne auf Grund der erforderlichen Vorsorge im Einzugsbereich einer Trinkwasserversorgung nicht ohne Weiteres von einem Standort der Kategorie C2 des Leitfadens ausgegangen werden. Die Regierung von ... kam im Schreiben vom 28. Juli 2010 zu folgender raumordnerischer Gesamtabwägung: Die vollständige Verfüllung vor allem der vorhandenen Biotope und des Bereichs der Abbauwand könne nur mitgetragen werden, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Beseitigung von Abfällen an diesem Standort beispielsweise durch Einbindung in ein kommunales Abfallkonzept nachgewiesen werde. Allein das wirtschaftliche Interesse des Antragstellers und die Sicherung von Arbeitsplätzen sei nicht ausreichend. Gegen einen Restabbau von Ton und die anschließende Verfüllung dieser Fläche bestünden dagegen keine Einwendungen. Das Bayerische Landesamt für Umwelt verwies mit Schreiben vom 9. September 2010 u.a. darauf, dass eine geotouristische Folgenutzung nicht von vorneherein ausgeschlossen werden sollte. Die Beigeladene zu 1) ließ am 10. Juni 2011 einen auf Grund der Einwendungen ergänzten Plan vorlegen, der auf dem Vorsatzplatz als „Hauptbetriebsplan nach § 52 Abs. 1 BBergG Tongrube ...“ und auf dem Deckblatt als „Tontagebau ...Abschlussbetriebsplan“ bezeichnet ist. Nach dem gegenüber dem zuvor vorgelegten Abschlussbetriebsplan erneut ergänzten Inhalt des Plans ist der Standort aufgrund folgender Tatsachen wasserwirtschaftlich als wenig empfindlich einzustufen: „• Grundwasserflurabstand von ca. 12 m, • Deckschichten über dem Aquifeer: Amaltheentonschicht mit minimal 2,5 m Mächtigkeit auf 6 % der vorgesehenen Verfüllfläche und mit deutlich höheren Mächtigkeiten in der restlichen Fläche. … 5,75 m Mergelsteinen, gering geklüftet 3 m Schiefertonen, ungeklüftet 1 m Arietensandstein, geklüftet • nächst gelegenes Grundwasserschutzgebiet ca. 1,3 km westlich der Tongrube • Quellaustritte um die Tongrube nicht bekannt • keine offenen Wasseraustritte innerhalb der Tongrube • Grundwasser des oberen Grundwasserleiters im Rhätolias nicht genutzt • Grundwasserreservoir im Oberen Burgsandstein durch mindestens 43 m mächtige tonige Gesteine des Feuerlettens wirksam geschützt.“ Die Schutzfunktion der Deckschicht der Abschlussbetriebsplan wird als sehr hoch ermittelt und der Standort der Verfüllkategorie C2 zugeordnet mit der Folge, dass das Verfüllmaterial die Zuordnungswerte Z2 des dem Leitfaden Verfüllung von Gruben, Brüchen und Tagebauten zugrunde liegenden Eckpunktepapiers (Anlage 1b des Leitfadens) einzuhalten hat. Das Bergamt leitete die Antragsunterlagen mit Schreiben vom 13. Juli 2011 mit der Gelegenheit zur Stellungnahme dem Landratsamt ..., dem Wasserwirtschaftsamt ... sowie den klagenden Gemeinden zu. Das Wasserwirtschaftsamt legte unter dem 10. August 2011 eine „wasserwirtschaftliche Stellungnahme“ vor. Darin ist zusammenfassend ausgeführt: „Mit der geplanten Verfüllung der Tongrube besteht aus wasserwirtschaftlicher Sicht grundsätzlich Einverständnis, sofern nur Verfüllmaterial bis zum Zuordnungswert Z2 der Anlagen 2 und 3 zu o.g. Leitfaden (Verfüllung von Gruben, Brüchen und Tagebauen) verwertet wird. Gegen den geplanten technischen Ablauf der Auffüllung/Wiederverfüllung bestehen dennoch einige Bedenken … Es wird bezweifelt, dass es gelingt, diesen gesamten Bereich bis zu einer Schütthöhe von 373 m üNN über einen einzigen Schachtbrunnen so zu entwässern, dass die Ablagerungen geotechnisch stabil bleiben können. Bleiben die Ablagerungen bis zu diesem Niveau geotechnisch nicht stabil, so wird es nicht gelingen, die Zwischendichtung zweilagig verdichtet und mit einem definierten Durchlässigkeitsbeiwert einzubauen. Eventuell ist die Errichtung und der Betrieb weiterer Schachtbrunnen erforderlich …“ (Klammerzusatz durch das Gericht). Die Regierung von ..., Bergamt ..., erließ unter dem 18. Juni 2012 folgenden Bescheid: „I. 1. Der mit Schreiben vom 31.05.2011 von der Firma ... Unternehmer – vorgelegte Antrag auf Zulassung eines Abschlussbetriebsplanes mit Verwendung von Fremdmaterial im Zuge der Rekultivierung des Tontagebaus „...“, wird gem. § 53 Bundesberggesetz – (BBergG - vom 13.08.1980 ( BGBl. I, S. 1310 ), letztmalig geändert durch Artikel 15a des Gesetzes vom 31.07.2009 ( BGBl. I S. 2585 ), unter den unter Ziffer II. genannten Nebenbestimmungen und unter den unter Ziffer I.2 genannten Einschränkungen und der unter Ziffer I.3 genannten Bedingung zugelassen. 2. Die Zulassung sieht die Verfüllung des Tontagebaus im Zusammenhang mit der Stilllegung der Tongrube und Sicherung der Oberfläche nach der Gewinnung von Ton mit den damit zusammenhängenden Tätigkeiten und Einrichtungen im bestehenden Tagebau „...“ auf den Grundstücken Fl.-Nr. ..., Gemeinde ... Landkreis ... und dem Fl.-Nr. ... durch die Firma ... vor. Die genannten Flurnummern sind zum Teil nur in Teilflächen betroffen. Näheres ist dem Detaillageplan Verfüllung zu entnehmen. 3. Außerdem beinhaltet die Zulassung eine Resttongewinnung in der Phase 2 auf den Flurstücken ... mit anschließender Wiederverfüllung. II. Nebenbestimmungen … A.1 Zugelassenes Material A.1.1 örtlich anstehender Abraum und verwertbare Lagerstättenanteile A.1.2 unbedenklicher Bodenaushub … A.1.3 rein mineralischer, vorsortierter Bauschutt. Der Bauschuttanteil an der jährlichen Verfüllmenge darf maximal ein Drittel betragen … A.2 Mindestanforderungen an das Material A.2.1 Das Verfüllmaterial darf bis zu den Zuordnungswerten Z-2 (Eluat und Feststoff nach den Tabellen 1 und 2 aufweisen. … R.2 In Abstimmung mit dem Bayerischen Landesamt für Umwelt und der Regierung von ... – Bergamt ... – ist ein Konzept zu erarbeiten, in dem ein standsicherer Böschungsbereich von einer Verfüllung freizuhalten ist und somit als Geotop zugänglich bleibt. Voraussetzung ist jedoch, dass sowohl standsichere Böschungen gestaltet werden können und eine Entwässerung des Bereichs gewährleistet werden kann.“ In den Gründen des Bescheids ist ausgeführt: Durch die Einstellung der Tongewinnung nach dem Abbau nur eines Teilbereiches sei die ursprünglich genehmigte Rekultivierungsplanung nicht realisierbar. Darüber hinaus bestünden insbesondere im nordseitigen Bereich des Abbaus Böschungssysteme, die auf Grund ihrer temporären Eigenschaft als Betriebsböschungen nicht dauerstandsicher seien. Diese Böschungssysteme bedürften einer Sicherung, um einen dauerhaft sicheren Zustand zu erreichen. Die im Abschlussbetriebsplan vorgesehene Verfüllung sei ein geeignetes Mittel, um die Sicherheit auf dem Gelände dauerhaft herzustellen. Eine Sicherung des Geländes sei zunächst erforderlich. Erst dann sei es möglich, die in den Flächennutzungsplänen der Gemeinden beabsichtigten Nutzungen sicher zu gewährleisten. Der Abschlussbetriebsplan nehme die Zielsetzungen der Flächennutzungspläne auf und sei geeignet, das Gelände entsprechend der Ausweisungen herzurichten. Die geplante Folgenutzung orientiere sich an den Festlegungen der Flächennutzungspläne der Gemeinden ... und ... Die von den Gemeinden geforderte Erhaltung einer Böschung als Geotop sei als Nebenbestimmung in den Bescheid aufgenommen worden. Die Verfüllung der Tongrube sei eine Maßnahme der Abfallverwertung. Es liege der Ausgleich eines Massendefizits zugrunde, weil einerseits die nicht dauerhaft standsicheren Böschungen stabilisiert würden und andererseits der geordnete Abfluss des Niederschlagswassers erreicht werden könne. Eine Teilverfüllung der Grube wäre sicherlich technisch ausreichend, um die Böschungssysteme zu sichern und den Abfluss des Niederschlagswassers zu gewährleisten. Der Unternehmer berücksichtige in seiner Planung allerdings die Wiederherstellung der ursprünglichen Geländemorphologie und sei bereit, unter dieser Voraussetzung die Verfüllung durchzuführen. Dem Bergamt ...sei kein Unternehmer bekannt, der auf der Grundlage einer Teilverfüllung bereit wäre, eine Sicherung des Tagebaugeländes durchzuführen, insoweit überwiege nach Einschätzung des Bergamts ... das öffentliche Interesse an der Durchführung der Sicherung der Oberfläche. Darüber hinaus sei die Verwertung von Erdaushub und Bauschutt mit Zuordnungswert Z2 des Eckpunktepapiers durchaus ein öffentliches Interesse. Die Verwertung von Erdaushub und Bauschutt sei einer Beseitigung vorzuziehen. Es sei unstreitig, dass in der Region entsprechendes Verfüllmaterial anfalle, welches derzeitig anderweitig entsorgt werden müsse. Insofern werde der Bedarf an einer geeigneten Verwertungsmöglichkeit und damit das öffentliche Interesse daran gesehen. Die Klägerin hat gegen den ihr am 22. Juni 2012 zugestellten Bescheid am 19. Juli 2012 Klage erhoben und u.a. ausgeführt, der angefochtene Bescheid verletze die kommunale Planungshoheit der Klägerin. Entgegen dem Inhalt des angefochtenen Bescheids nehme die zugelassene Verfüllung des Tontagebaus nicht die Zielsetzungen des Flächennutzungsplans der Klägerin auf. Die geplante Folgenutzung orientiere sich auch nicht an den Festlegungen des Flächennutzungsplans. Aus der Beschlussvorlage für die öffentliche Sitzung des Gemeinderats der Klägerin vom 22. Juli 2012 über die mit der Aufstellung des Bebauungsplanes „Sondergebiet Freizeit-, Erholungs- und Ausgleichsflächen“ verfolgten Ziele ergebe sich, dass die zugelassene Verfüllung den planerischen Zielen der Klägerin diametral entgegenstehe. Ziel der Planung sei die Erschließung der Tongrube als Anschauungsobjekt für geologische und ökologische Zusammenhänge, wobei die Besucher über einen Rundweg zu den einzelnen Informations- und Beobachtungspunkten geleitet werden sollten, während der Kernbereich der Tongrube nicht betreten werden dürfe. Für bauliche Haupt- und Nebenanlagen würden in dem als sonstiges Sondergebiet gemäß § 11 BauNVO („Sondergebiet Geologie- und Naturinformationszentrum“) festzusetzenden Geltungsbereich entsprechende überbaubare Flächen sowie Wegeflächen ausgewiesen. Innerhalb der überbaubaren Flächen würden Aussichtstürme und –plattformen sowie Ausstellungsgebäude zugelassen. Die vorgesehenen Flächen für Nebenanlagen dienten vor allem der Unterbringung von Rastplätzen und Fahrradabstellanlagen. Der Grünordnungsplan treffe für die nicht überbaubaren Flächen vertiefende Aussagen. Der angefochtene Bescheid vereitele für erhebliche Teile des Gemeindegebietes die weitere planerische Gestaltung gänzlich, zumindest aber beeinträchtige er sie wesentlich. Hinsichtlich der durch den Bescheid zugelassenen Verfüllung des Tontagebaus mit den unter Nr. II.A 1.3 bezeichneten Materialien ergebe sich entgegen der vom Bergamt ... vertretenen Rechtsauffassung ein Verstoß gegen die Maßgaben des Bundesbodenschutzgesetzes und der Bundesbodenschutzverordnung, die bei der bergrechtlichen Zulassung eines Abschlussbetriebsplanes, der die Verfüllung von Abfällen gestatte, gemäß § 48 Abs. 1 Bundesberggesetz (BBergG) i.V.m. § 3 Nr. Bundesbodenschutzgesetz (BBodSchG) heranzuziehen seien. Ungeachtet der nicht normativen Verbindlichkeit der im Merkblatt der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall Nr. 20 enthaltenen Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen ergebe sich unter Zugrundelegung der in den Tabellen II.1.4-4 und II 1.4-5 genannten Zuordnungswerte Feststoff sowie der in der Tabelle II 1.4-6 enthaltenen Zuordnungswerte Eluat jeweils bezogen auf den Zuordnungswert Z 2 im Vergleich mit den gemäß Anhang 2, Nr. 4 BBodSchV normierten Vorsorgewerten für Boden gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 1 BBodSchG, dass die Vorsorgewerte für Böden bei beabsichtigter Verfüllung mit mineralischen Rest-/Abfallstoffen der Zuordnungsklasse Z 2 nicht eingehalten würden. Damit handele es sich bei der geplanten Verfüllung der Tongrube nicht um Abfallverwertung, sondern um Abfallbeseitigung, woraus sich die Unzuständigkeit der Regierung von Oberfranken als Bergbehörde ergebe. Der in der Begründung des Bescheids erfolgte Verweis darauf, für die bayerischen Behörden sei das so genannte „Eckpunktepapier“ verbindlich und nicht das in Bayern nicht eingeführte Merkblatt 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall, sei unzutreffend. Bei dem „Eckpunktepapier“ handele es sich um eine „Vereinbarung“ zwischen dem Bayerischen Staatsministerium für Umwelt und Gesundheit und dem Bayerischen Industrieverband Steine und Erden e.V. ohne normative bzw. normenkonkretisierende Verbindlichkeit. Demgegenüber sei das Merkblatt 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall die sachverständige Äußerung eines dazu berufenen Gremiums. Auch sei die erforderliche Erschließung nicht gegeben und im Gemeindegebiet der Klägerin sei vorhabensbedingt mit unzumutbarem LKW-Verkehr zu rechnen. Die Klägerin beantragt: Der durch Bescheid der Regierung von ..., Bergamt ..., vom 18. Juni 2012 erteilte Abschlussbetriebsplan wird aufgehoben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Das im Bebauungsplan „Sondergebiet Freizeit-, Erholungs- und Ausgleichsflächen“ im Nachhinein festgelegte Planungsziel der Erschließung der Tongrube als Anschauungsobjekt für geologische und ökologische Zusammenhänge könne dem Erlass des Abschlussbetriebsplans nicht entgegengehalten werden. Die Aufstellung des Bebauungsplans sei erst nach Beginn des Verwaltungsverfahrens zum Erlass des von der Beigeladenen beantragten Abschlussbetriebsplanes erfolgt. Bereits anlässlich eines Scoping-Termins am 12. Dezember 2011 zur 6. Flächennutzungsplan- und Landschaftsplanänderung der Klägerin sowie der 5. Flächennutzungsplanänderung der Marktes ...habe das Bergamt ... ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die künftige Planung weder einer Weiterführung des genehmigten Tonabbaus mit anschließender Rekultivierung noch einer Beendigung des Abbaus gemäß dem beantragten Abschlussbetriebsplan entgegenstehen dürfe. Maßgeblich für die Beurteilung könne nur die Rechts- und Planungslage zum Zeitpunkt der Einleitung des Verwaltungsverfahrens sein. Zu diesem Zeitpunkt müsse eine ggf. dem Abschlussbetriebsplan entgegenlaufende Planung zumindest soweit fortgeschritten sein, dass sie ein Mindestmaß dessen erkennen lasse, was Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans sein solle. Der Antragsteller müsse im Zeitpunkt der Antragstellung in der Lage sein, zuverlässig beurteilen zu können, ob ein beabsichtigtes Vorhaben zu bestimmten planerischen Zielvorstellungen der Gemeinde in Widerspruch stehe. Unabhängig davon berücksichtige der erlassene Abschlussbetriebsplan die gemeindlichen Planungsziele soweit das möglich gewesen sei. Ein vollständiger Erhalt des Geotops im derzeitigen Zustand, so wie von der Klägerin nachträglich zum Planungsziel erklärt, sei schon aus Sicherheitsgründen nicht möglich, weil die vorhandenen Böschungen zum Teil nicht dauerhaft standsicher seien. Das im Bescheid zugelassene Verfüllmaterial begegne keinen rechtlichen Bedenken. Maßgeblich zur Beurteilung der Verfüllstoffe sei der „Leitfaden zur Verfüllung von Gruben, Brüchen und Tagebauen“. Es handle sich dabei um eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift, die für bayerische Behörden mit Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Landesentwicklung und Umweltfragen vom 6. November 2002 verbindlich eingeführt worden sei. Der Leitfaden ersetze in Bayern die sogenannte LAGA-Mitteilung 20. Die Beigeladene zu 1) beantragt, die Klage abzuweisen. Zweifelhaft sei bereits die Klagebefugnis der Klägerin. Nach einem Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 12. März 1992 (Az. 3 B 144/90) könne sich die Klagebefugnis einer Gemeinde gegen einen Abschlussbetriebsplan im Hinblick auf die Verletzung des Rechts auf Planung und Regelung der Bodennutzung in ihrem Gemeindegebiet allenfalls auf Grund schwerwiegender und nachhaltiger Auswirkungen auf konkrete zuvor betätigte Planungsabsichten ergeben. Eine „Negativplanung“, die sich darin erschöpfe, einzelne Vorhaben auszuschließen, reiche nicht aus. Bei den Planungen der Klägerin handele es sich nicht um solche, die bereits vor Bekanntwerden des Abschlussbetriebsplanes nachhaltig und konkret gewesen seien. Die Klägerin habe versucht, durch eine Planung nach dem Bekanntwerden des in Aufstellung befindlichen Abschlussbetriebsplanes und der bekannten, zuvor (bauaufsichtlich) genehmigten Nutzung zum Tonabbau und zur Wiederverfüllung, die durch den nunmehr klagegegenständlichen Bescheid vom 18. Juni 2006 ersetzt worden sei, den gegenständlichen Abschlussbetriebsplan zu verhindern. Zudem führe erst die mit dem angefochtenen Bescheid genehmigte Wiederverfüllung zu einer Sicherung der Oberfläche der Tongrube und damit zu einer Wiedernutzbarmachung. Ohne den Abschlussbetriebsplan seien die Planungen der Gemeinde zu einer „extensiven Erholungsnutzung“ nicht umsetzbar. Es erschließe sich nicht, inwieweit „erhebliche“ Teile des Gemeindegebiets der klagenden Gemeinde betroffen seien. Auch eine „nachhaltige Beeinträchtigung“ bestehe nicht. Vielmehr könne davon ausgegangen werden, dass der jetzige Abschlussbetriebsplan im Hinblick auf bereits genehmigte Nutzungen und Rekultivierungsmaßnahmen erst eine Folgenutzung praktisch ermögliche. Es gehe um ungesicherte Böschungen im Rahmen des bisherigen Betriebsablaufs, die potentiell gefährlich seien und um eine geregelte Entwässerung des bisherigen Abbaubereichs sowie um die Vermeidung des Entstehens eines größeren Gewässers. Insbesondere ein größeres Gewässer könne der vorgelegten Planung der betroffenen Gemeinde nicht entnommen werden. Eine „Rundweg“ um nicht standsichere Böschungen könne nicht ernsthaft gewollt sein. Was die Anwendung des Leitfadens zur Verfüllung von Gruben, Brüchen und Tagebauen anbelange, werde auf das Schreiben des Bayer. Staatsministeriums für Umwelt und Gesundheit vom 16. Januar 2012 verwiesen. Daraus ergebe sich, dass der Leitfaden eine bereits seit langem existierende und für den Verwaltungsvollzug verbindliche Verwaltungsvorschrift sei. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. April 2005 (Az. 7 C 26/03 ) sei die Verfüllung eines der Bergaufsicht unterliegenden Tagebaus mit dazu geeigneten Abfällen im Regelfall ein Verwertungsvorgang. Die Nutzung des Abfallvolumens sei eine stoffliche Verwertung, wenn die Abfälle auf Grund ihrer Eigenschaften für den Verwendungszweck geeignet seien. Zur Beurteilung der Gefahr einer Grundwassergefährdung bzw. der Besorgnis einer schädlichen Grundwasserverunreinigung könne auf den „Leitfaden zur Verfüllung von Gruben, Brüchen und Tagebauen“ und die dort als Anlage 1 b wiedergegebenen Anforderungen an die Verfüllung von Gruben und Brüchen (Eckpunktepapier) verwiesen werden. Diese Regelwerke seien für die Verwaltung als ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift, wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in einer Entscheidung vom 3. Juli 2007 (Az. 14 CS 07.966 ) festgestellt habe, verbindlich eingeführt worden. Der Leitfaden und das Eckpunktepapier könnten mithin als Entscheidungshilfe im Rahmen einer Gefahrenprognose herangezogen werden. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz vom 24. Februar 2012 bestimme eine klare Abfallhierarchie. Einer Beseitigung nach § 6 Abs. 1 Nr. 5 sei gemäß Nr. 4 dieser Vorschrift eine sonstige Verwertung, insbesondere die energetische Verwertung und Verfüllung vorzuziehen. Die Klägerin lässt ergänzend vortragen: Unzutreffend sei die Behauptung, der Abschlussbetriebsplan der Beigeladenen zu 1) sei im Jahr 2009 erstellt worden. Der durch die Landesgewerbeanstalt...erarbeitete Abschlussbetriebsplan „Tontagebau ...“ trage das Datum 22. Juni 2010. Unzutreffend sei die Auffassung, die Klägerin betreibe eine „Verhinderungsplanung“. Zum einen sei es unzutreffend, wenn auf den 25. Juni 2010, d.h. auf das Anschreiben des Bergamts ... zur Einleitung des Anhörungsverfahrens abgestellt werde. Rechtlich relevanter Zeitpunkt für die Beantwortung der Frage, ob sich die Planungsabsicht der Gemeinde hinreichend konkretisiert und verfestigt habe, sei der Erlass des streitgegenständlichen Abschlussbetriebsplans mit Bescheid vom 18. Juni 2012. Eine unzulässige „Negativplanung“ sei nicht schon dann gegeben, wenn eine städtebauliche Planung in Reaktion auf ein konkretes, nach den Vorstellungen der Gemeinde zu verhinderndes Vorhaben erfolge. Sie zeichne sich vielmehr dadurch aus, dass der Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen bestehe und damit die von der Gemeinde mit ihrer Planung verfolgten Ziele lediglich vorgeschoben seien. Solches sei hier nicht der Fall. Darüber hinaus müsse die Gemeinde eine planerische Konzeption nicht notwendigerweise „in einem Zuge“ verwirklichen, sondern könne auch einen Bebauungsplan nur für den Bereich aufstellen, indem sie eine ihrer Planungskonzeption zuwiderlaufende Entwicklung befürchte. Die Behauptung, die Verfüllung diene „dem Zweck der Böschungssicherung“ und sei deshalb als Verwertungsmaßnahme anzusehen, sei bereits vom Tatsächlichen her unzutreffend. Insoweit könne dem Abschlussbetriebsplan vom 22. Juni 2010 entnommen werden, dass die ursprüngliche Geländeform wegen der endgültigen Beendigung des Tonabbaus im Osten der Tongrube und der daraus resultierenden Pflicht zur Rekultivierung des Geländes (Phase I) wiederherzustellen sei, was „nur“ durch eine vollständige Verfüllung der derzeitigen Grube erfolgen könne. Die Behauptung, die Verfüllung diene dem Zweck der „Böschungssicherung“ sei auch deshalb nicht nachvollziehbar, weil im Schriftsatz des Bergamts ... vom 9. November 2012 darauf hingewiesen worden sei, es sei die „gemeindlich erhobene Forderung nach Erhalt eines Geotops“ durch den verfahrensgegenständlichen Bescheid berücksichtigt worden. Der Hinweis, ein vollständiger Erhalt des Geotops im derzeitigen Zustand sei bereits aus Sicherheitsgründen nicht möglich, weil die vorhandenen Böschungen zum Teil nicht dauerhaft standsicher seien, verfange nicht. Eine langfristige Sicherung der steilstehenden, nicht dauerstandsicheren Böschungen finde im Rahmen der weiteren Flächennutzungs- und Bebauungsplanung Berücksichtigung. Zu diesem Zweck sei beim Ingenieurbüro ... eine orientierende hydrogeologisch-geotechnische Untersuchung in Auftrag gegeben worden, die in Gestalt des Untersuchungsberichts vom 24. April 2012 vorliege. Selbst unter Zugrundelegung der Maßgaben des „Leitfadens zur Verfüllung von Gruben, Brüchen und Tagebauen“ sei der nach dem Abschlussbetriebsplan beabsichtigte Einbau von Recycling-Baustoffen wegen nicht ausreichender Deckschichten unzulässig. Das im Abschlussbetriebsplan (Nr. 6) in wasserwirtschaftlicher Hinsicht präsentierte Ergebnis „weniger empfindlich“ sei ebenso wenig zutreffend wie die Behauptung, die Deckschichten seien „homogen“ ausgebildet. Trotz geologischer Barrieren aus Tonen zwischen genutztem Grundwasserhorizont (2. Grundwasserstockwerk in den Sandsteinen des oberen Burgsandsteins) und Deponiesohle sei damit eine Gefährdung der Wasserversorgung der Klägerin zu besorgen. Die Schutzfunktion der natürlichen Tonsteinbarriere sei wegen der Klüftigkeit der Lehrbergschichten geringer als angenommen einzustufen. Davon sei unter Zugrundlegung der Ausführungen des Untersuchungsberichts Nr. 122978 des Ingenieurbüros ...vom 24. April 2012 (Nrn. 3.3 und 3.4) auszugehen. Die Einlassung des Wasserwirtschaftsamts im Rahmen des Scoping-Termins am 12. Dezember 2011, wonach man eine Nutzung als „Z 2-Deponie“ für vorstellbar halte, sei keine belastbare sachverständige Aussage. Damit greife der Grundsatz nicht, dass Sachverständigenaussagen des Wasserwirtschaftsamts als Fachbehörde für wasserwirtschaftliche Fragen in der Regel größeres Gewicht als Expertisen privater Fachinstitute zukomme. Dessen ungeachtet könnten Aussagen von Vertretern eines Wasserwirtschaftsamts selbst dann, wenn sie über den Terminus „vorstellbar“ hinausgingen, ausschließlich einer Beurteilung der wasserhaushaltsrechtlichen Besorgnisgrundsätze im Sinne des § 32 Abs. 2 Satz 1 WHG (für oberirdische Gewässer) bzw. des § 48 Abs. 2 Satz 1 WHG (für das Grundwasser) zu Grunde gelegt werden. Sie seien aber nicht in der Lage, die mit normativer Kraft in der Bundesbodenschutzverordnung bestimmten Vorsorgewerte auszuhebeln. Die Ungeeignetheit der Grube für eine Nutzung als „Z 2-Deponie“ werde durch die Ergebnisse der von der ... durchgeführten Analysen von unter dem 22. Juli 2012 im Bereich der ehemaligen Tongrube entnommenen Schöpfproben und einer Referenzprobe aus einer Grundwassermessstelle bestätigt, die in einer Entfernung von etwa 600 m zum ehemaligen Tonabbauareal gelegen sei. Danach wiesen die Isotopenanalyseergebnisse, bezogen auf die Isotopengehalte von Sauerstoff-18 und Deuterium, darauf hin, dass das im obertägigen Absetzteich angetroffene Wasser zu einem großen Teil aus Grundwasser gespeist werde und nur zu einem untergeordneten Teil von Oberflächenwassereintrag herrühre. Damit sei ein hydraulischer Anschluss des Absetzteiches im Bereich der ehemaligen Tongrube ... an das lokale Grundwasservorkommen gegeben. In der mündlichen Verhandlung vom 25. September 2013 wurde die Streitsache vertagt. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen; wegen des Verlaufs der mündlichen Verhandlung wird auf die Niederschrift Bezug genommen. Gründe Streitgegenstand vorliegender Klage ist der Bescheid des Bergamtes ... vom 18. Juni 2012, mit welchem der von der Beigeladenen zu 1) beantragte Abschlussbetriebsplan zugelassen worden ist. Die Klage ist zulässig (s. unten I.) und begründet (s. unten II.). Durch den angefochtenen Bescheid wird die Klägerin in rechtswidriger Weise in ihrer von Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 BV geschützten Planungshoheit (als Ausfluss des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts) verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. I. Die Klägerin ist klagebefugt, § 42 Abs. 2 VwGO. Bei der Zulassung der streitgegenständlichen Abschlussbetriebsplanung (einschließlich des an sich wohl die Zulassung durch einen Hauptbetriebsplan erfordernden beantragten Tonabbaus im westlichen Bereich der Tongrube) handelt es sich um einen Verwaltungsakt mit Drittwirkung. In derartigen Fallkonstellationen ist die Klagebefugnis zu bejahen, wenn es nach dem klägerischen Vorbringen zumindest möglich erscheint, dass die angefochtene Entscheidung gegen Normen verstößt, die dem Drittbetroffenen, der vom sachlichen und personellen Schutzbereich der Norm erfasst wird, eine schutzfähige Rechtsposition einräumen. Nur wenn dies offensichtlich nach keiner gebotenen Betrachtungsweise der Fall sein kann, so läge keine Klagebefugnis vor. Im hier zu entscheidenden Fall ist die Klagebefugnis gegeben im Hinblick auf das klägerische Vorbringen, die inmitten stehende Zulassung des Abschlussbetriebsplanes verletze die Klägerin in ihren Selbstverwaltungsrecht in Form der gemeindlichen Planungshoheit und bezüglich der vom zugelassenen Vorhaben berührten Funktionsfähigkeit der kommunalen Einrichtung „Trinkwasserversorgung“. In Ansehung des 2010 in die Wege geleiteten Aufstellungsverfahrens des Bebauungsplans „Sondergebiet Freizeit, Erholungs- und Ausgleichsflächen“ und insbesondere der zur Sicherung dieser beabsichtigten Planung am selben Tag erlassenen Veränderungssperre bestehen keine Zweifel am Vorhandensein der erforderlichen Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Ob die behauptete Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 GG, 11 BV tatsächlich vorliegt, bleibt der Begründetheitsprüfung der Klage vorbehalten. II. Die somit zulässige Klage ist auch begründet. Der Erlass der angefochtenen Abschlussbetriebsplanzulassung erweist sich infolge der von der am 20. Juli 2010 beschlossenen wirksamen Veränderungssperre ausgelösten Sperrwirkung (§ 14 BauGB) als rechtswidrig und verletzt den Kläger in seiner Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG, 11 BV), deren Ausfluss jene Veränderungssperre darstellt. Die Kammer hat weder Zweifel an der Wirksamkeit dieser Veränderungssperre noch daran, dass die durch die Veränderungssperre bezweckte Sperrwirkung, § 14 Abs. 1 BauGB, in Bezug auf den streitgegenständlichen Abschlussbetriebsplan zum Tragen kommt. 1. Sowohl die Satzung über die Veränderungssperre als auch der Bebauungsplanaufstellungsbeschluss, dessen Wirksamkeit und Bekanntmachung Voraussetzung für die Wirksamkeit der Veränderungssperre sind, sind ordnungsgemäß zustande gekommen.
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.