Die Beihilfefähigkeit von Medizinprodukten wird durch § 22 Abs. 1 Satz 2 BBhV (a.F.) wirksam beschränkt. Die doppelte Verweisung auf § 31 Abs. 1 Satz 2 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch und die in der Arzneimittel-Richtlinie des Gemeinsamen Bundesausschusses getroffenen Regelungen über Medizinprodukte verstößt nicht gegen Verfassungsrecht (wie BVerwG, U.v. 26.3.2015 – 5 C 9.14 – zu § 22 Satz 2 der Landesbeihilfeverordnung Berlin).Beihilfefähigkeit von Medizinprodukten, hier: Tears again Augenspray und Hylo-Vision Gel sine;Beschränkung der Beihilfefähigkeit durch Verweis auf das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch. Tenor I. Die Berufung wird zurückgewiesen. II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. IV. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand Die Beteiligten streiten über die Beihilfefähigkeit der Präparate „Tears again liposomales Augenspray“ und „Hylo-Vision Gel sine“. Der Kläger ist als Ruhestandsbeamter der Beklagten ihr gegenüber zu 70% beihilfeberechtigt. Auf seinen Antrag vom 13. Oktober 2011 gewährte die Beklagte mit Bescheid vom 28. Oktober 2011 teilweise Beihilfe, lehnte jedoch Beihilfeleistungen für die oben genannten, dem Kläger ärztlich verordneten Präparate ab. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 12. Dezember 2011 zurück. Die vom Kläger erhobene Verpflichtungsklage wies das Bayerische Verwaltungsgericht München mit Urteil vom 23. Juli 2012 ab. Bei den streitgegenständlichen Präparaten handele es sich nicht um nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel, sondern um Medizinprodukte. Dies ergebe sich eindeutig aus der jeweiligen Herstellerbeschreibung. Die Beihilfefähigkeit von Medizinprodukten richte sich nach § 22 BBhV in Verbindung mit der Durchführungsvorschrift Nr. 22.1.4 und deren Anhang 10, in dem die streitgegenständlichen Produkte nicht aufgeführt seien. Mit der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er beantragt, unter Aufhebung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 23. Juli 2012 die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger für die Produkte Tears again Augenspray und Hylo-Vision Gel sine Beihilfe zu gewähren. Zur Begründung wird ausgeführt, der Kläger habe einen Anspruch auf Beihilfe für die streitgegenständlichen Produkte. Beide Präparate seien Arzneimittel i.S.d. § 22 Abs. 1 Satz 1 BBhV (a.F.). Maßgebend hierfür sei der beihilferechtliche Arzneimittelbegriff, wonach als Arzneimittel alle Stoffe und Zubereitungen aus Stoffen anzusehen seien, die dazu bestimmt seien, durch Anwendung am oder im menschlichen Körper Krankheiten, Leiden, Körperschäden oder krankhafte Beschwerden zu heilen, zu lindern, zu verhüten oder zu erkennen. Da vorliegend allein der beihilferechtliche Arzneimittelbegriff maßgebend sei, komme es nicht darauf an, dass nach § 2 Abs. 3 Nr. 7 AMG in der ab 23. Juli 2009 geltenden Fassung Medizinprodukte keine Arzneimittel seien. Die Legaldefinition des Arzneimittels in § 2 AMG könne im Hinblick auf den andersartigen Regelungszweck dieses Gesetzes nicht auf das Beihilferecht übertragen werden. Auf die zu § 22 BBhV (a.F.) ergangene Verwaltungsvorschrift Nr. 22.1.4 mit deren Anhang 10 komme es nicht an, zumal mit einer Verwaltungsvorschrift nicht die Beihilfefähigkeit von Medizinprodukten im Sinne des Medizinproduktegesetzes bis auf abschließend aufgeführte Produkte ausgeschlossen werden könne. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Nach der hier maßgeblichen Regelung des § 22 Abs. 1 Satz 2 BBhV in der vom 24. Dezember 2009 bis zum 19. September 2012 geltenden Fassung werde auf das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch verwiesen, wonach der Gemeinsame Bundesausschuss festzulegen habe, in welchen medizinisch notwendigen Fällen Stoffe und Zubereitungen aus Stoffen, die als Medizinprodukte zur Anwendung am oder im menschlichen Körper bestimmt seien, ausnahmsweise in die Arzneimittelversorgung einbezogen werden können. Damit könne für Medizinprodukte nur ausnahmsweise dann eine Gewährung von Beihilfe erfolgen, wenn diese in den Leistungskatalog der Gesetzlichen Krankenversicherung einbezogen seien. Die Medizinprodukte, für die dies der Fall sei, habe der Verordnungsgeber in Anlage 10 seiner Verwaltungsvorschrift zu § 22 BBhV (a.F.) abschließend aufgeführt. Die streitgegenständlichen Produkte seien darin nicht enthalten. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichts- und der vorgelegten Behördenakten Bezug genommen. Gründe Der Senat entscheidet gemäß § 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung. Die Berufung des Klägers ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage des Klägers im Ergebnis zu Recht als unbegründet abgewiesen, da dieser keinen Anspruch auf die beantragte Beihilfe zu seinen am 6. Oktober 2011 entstandenen Aufwendungen für die Präparate „Tears again liposomales Augenspray“ und „Hylo-Vision Gel sine“ hat (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Maßgeblich für die Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für die Beihilfen verlangt werden, soweit nicht eine später ergangene Regelung Rückwirkung für vergangene Zeiträume entfaltet (stRspr; vgl. z.B. BVerwG, U.v. 26.3.2015 – 5 C 9.14 – juris Rn. 8 m.w.N.). Anwendbar ist deshalb – ausgehend von der Maßgeblichkeit des Datums des Erwerbs der Präparate (6.10.2011) – § 22 Abs. 1 BBhV in der vom 24. Dezember 2009 bis 19. September 2012 geltenden Fassung vom 17. Dezember 2009 (BBhV a.F.). Danach ist die Beihilfefähigkeit für die in Streit stehenden Präparate nach der speziellen Regelung des § 22 Abs. 1 Satz 2 BBhV a.F. für Medizinprodukte wirksam ausgeschlossen. Diese Vorschrift enthält eine Sonderregelung für Medizinprodukte, die hier einschlägig ist (1.) und gegen deren Wirksamkeit keine durchgreifenden Bedenken bestehen (2.). Härtefallgesichtspunkte sind vorliegend nicht ersichtlich (3.). 1. Bei den streitgegenständlichen Präparaten handelt es sich um Medizinprodukte und damit nicht um gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 BBhV a.F. erstattungsfähige Arzneimittel (a). Medizinprodukte sind gemäß § 22 Abs. 1 Satz 2 BBhV a.F. i.V.m. § 31 Abs. 1 Satz 2 und 3 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch (SGB V), hier in der vom 1. Januar bis 31. Dezember 2011 geltenden Fassung vom 22. Dezember 2010, beihilfefähig, wenn sie in Anlage V zu den Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses nach § 92 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 SGB V (Arzneimittel-Richtlinie – AM-RL – ) aufgeführt sind (b). Da dies in Bezug auf die in Streit stehenden Präparate nicht der Fall ist, ist deren Beihilfefähigkeit ausgeschlossen (c).
- a)Die streitgegenständlichen Präparate sind weder als Arzneimittel zugelassen noch werden sie in der sog. „Roten Liste“, einem vom Bundesverband der pharmazeutischen Industrie herausgegebenen Arzneimittelverzeichnis, oder sonstigen Listen über erprobte Arzneimittel aufgeführt. Sie sind aber dazu bestimmt und objektiv geeignet, durch Einwirkung auf den menschlichen Körper zur Heilung oder Linderung einer Krankheit zu dienen; bei ihnen handelt es sich demnach um Medizinprodukte i.S.v. § 3 Nr. 1 Buchst. a des Medizinproduktegesetzes – MPG – (so für das Präparat Tears again Augenspray auch OVG Saarl, B.v. 23.8.2010 – 1 A 331/09 – juris). Auch in dem vom Kläger vorgelegten ärztlichen Attest vom 21. Dezember 2011 (Bl. 54 der Akte des Verwaltungsgerichts) werden die Produkte als Medizinprodukte bezeichnet. Die Einordnung der Präparate als Medizinprodukte wird letztlich auch vom Kläger nicht in Frage gestellt. Dieser meint allerdings, es handele sich auch bei Medizinprodukten um Arzneimittel in beihilferechtlichem Sinn. Dies ist nach der hier maßgeblichen Rechtslage nicht (mehr) der Fall.
- b)Zwar ist dem Kläger einzuräumen, dass in der bisherigen Rechtsprechung anerkannt war, dass auch Medizinprodukte unter den weit auszulegenden beihilferechtlichen Arzneimittelbegriff fallen können (vgl. OVG NW, U.v. 12.12.2013 – 1 A 1127/11 – juris Rn. 30 f. m.w.N.). Dies galt aber nur, weil es in den Beihilfevorschriften des Bundes früher keine gesonderten Bestimmungen zu Medizinprodukten gab. Diese Rechtsprechung kann nicht mehr auf § 22 Abs. 1 BBhV in der hier anwendbaren Fassung übertragen werden (ebenso OVG NW a.a.O. Rn. 32 zur weitgehend gleichlautenden Fassung des § 22 Abs. 1 BBhV in der Fassung vom 13.2.2009). Nunmehr geht die Regelung des § 22 Abs. 1 Satz 2 BBhV a.F. als spezielle Regelung über die Beihilfefähigkeit von Medizinprodukten in ihrem Anwendungsbereich sowohl der Bestimmung über Arzneimittel (§ 22 Abs. 1 Satz 1 BBhV a.F.) als auch der allgemeinen Regelung des § 6 Abs. 1 BBhV vor. § 22 Abs. 1 Satz 2 BBhV a.F. verweist nämlich seinerseits auf eine entsprechende Anwendung des § 31 Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB V, der eine Sonderregelung für Medizinprodukte im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung enthält. Danach hat der Gemeinsame Bundesausschuss in seinen Richtlinien nach § 92 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 SGB V festzulegen, in welchen medizinisch notwendigen Fällen Stoffe und Zubereitungen aus Stoffen, die als Medizinprodukte nach § 3 Nr. 1 oder 2 MPG zur Anwendung am oder im menschlichen Körper bestimmt sind, ausnahmsweise in die Arzneimittelversorgung einbezogen werden. Nach § 27 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie des Gemeinsamen Bundesausschusses über die Verordnung von Arzneimitteln in der vertragsärztlichen Versorgung vom 18. Dezember 2008/22. Januar 2009 sind Medizinprodukte generell von der Versorgung mit Arzneimitteln ausgeschlossen. § 27 Abs. 1 Satz 2 AM-RL nimmt von diesem Grundsatz nur solche Medizinprodukte aus, die in medizinisch notwendigen Fällen ausnahmsweise nach den Bestimmungen dieser Richtlinie in die Arzneimittelversorgung einbezogen sind. Welche Medizinprodukte das sind, ist gemäß § 27 Abs. 8 Satz 1 AM-RL abschließend in einer Übersicht als Anlage V zur Arzneimittel-Richtlinie aufgeführt. Auch auf diese abschließend als verordnungsfähig anerkannten Medizinprodukte in der Anlage V zur Arzneimittel-Richtlinie verweist § 22 Abs. 1 Satz 2 BBhV a.F. im Wege einer doppelten dynamischen Verweisung (vgl. BVerwG, U.v. 26.3.2015 – 5 C 9.14 – juris Rn. 11 ff. zum gleichlautenden § 22 Satz 2 der Landesbeihilfeverordnung Berlin).
- c)Damit kommt es entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht darauf an, ob die streitgegenständlichen Produkte in Anhang 10 der Durchführungsvorschrift Nr. 22.1.4 zu § 22 BBhV a.F. aufgeführt sind, sondern maßgeblich ist, ob die Medizinprodukte gemäß § 22 Abs. 1 Satz 2 AM-RL ausnahmsweise in die Arzneimittelversorgung einbezogen wurden, indem sie gemäß § 27 Abs. 8 AM-RL in der insofern abschließenden Übersicht in der Anlage V aufgeführt sind. Dies war bei den streitgegenständlichen Produkten zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht der Fall. 2. Der Verordnungsgeber hat die Beihilfefähigkeit von in der Anlage V zur Arzneimittel-Richtlinie nicht genannten Medizinprodukten, also auch die der streitgegenständlichen Präparate, durch § 22 Abs. 1 Satz 2 BBhV a.F. wirksam ausgeschlossen.
- a)§ 22 Abs. 1 Satz 2 BBhV a.F. genügt den Anforderungen des Grundsatzes vom Vorbehalt des Gesetzes. Der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes, der sich aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG) ergibt, verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden normativen Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der parlamentarische Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und darf sie nicht anderen Normgebern oder dem Verwaltungsvollzug überlassen. Wann danach eine Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber erforderlich ist, lässt sich nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen (stRspr, vgl. zuletzt BVerwG, U.v. 26.3.2015 – 5 C 9.14 – juris Rn. 18 m.w.N.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gilt der Vorbehalt des Gesetzes auch für das Beihilferecht. Der parlamentarische Gesetzgeber hat in der Bandbreite seiner verfassungsrechtlichen Möglichkeiten das Leistungssystem zu bestimmen, das dem Beamten und seiner Familie Schutz im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit bietet. Ferner muss der parlamentarische Gesetzgeber die Verantwortung für wesentliche Einschränkungen des Beihilfestandards übernehmen. Ansonsten könnte die Exekutive das durch die Besoldungs- und Versorgungsgesetze festgelegte Alimentationsniveau durch Streichungen und Kürzungen von Beihilfeleistungen eigenmächtig absenken. Auch wenn das gegenwärtig praktizierte Mischsystem aus privat finanzierter Vorsorge und ergänzenden Beihilfen nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört und deshalb nicht durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistet wird, ist jedenfalls die Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen eine Unterstützung in Form von Beihilfen gänzlich zu versagen ist, grundsätzlicher Natur und daher vom parlamentarischen Gesetzgeber selbst zu treffen. Dagegen sind die Anforderungen des Gesetzesvorbehalts geringer, wenn es um die Konkretisierung von Beihilfebeschränkungen durch den Verordnungsgeber geht, die – wie die Begrenzung der Beihilfe für Medizinprodukte – bereits im bisherigen Beihilferecht angelegt waren (vgl. zum Übergangsrecht BVerwG, U.v. 10.10.2013 – 5 C 29.12 – BVerwGE 148, 116 Rn. 28). Gleiches gilt, wenn es sich um eine Sachmaterie bzw. Leistungsgruppe innerhalb des Beihilferechts handelt – was auf die Leistungen für Medizinprodukte ebenfalls zutrifft –, deren Bedeutung für die Beihilfeberechtigten insgesamt kein besonders hoher Stellenwert beizumessen ist (vgl. BVerwG, U.v.. 26.3.2015 – 5 C 9.14 – juris Rn. 19). Gemessen daran ist die durch § 22 Abs. 1 Satz 2 BBhV a.F. normierte Begrenzung der Beihilfefähigkeit von Medizinprodukten auf den Standard, der in der gesetzlichen Krankenversicherung gilt, mit dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes vereinbar. Die Verordnungsregelung beruht auf einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage (
- aa)und ist – gemessen an den vorgenannten Maßstäben – mit den spezifischen Anforderungen des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips an dynamische Verweisungen auf Regelungen Dritter noch vereinbar (bb).
- aa)Der Notwendigkeit einer von ihm zu verantwortenden Entscheidung kann der Gesetzgeber grundsätzlich auch dadurch Rechnung tragen, dass er die Verwaltung ermächtigt, den Beihilfeausschluss durch Verordnung zu regeln. Hierfür ist erforderlich, dass das Gesetz eine gemessen an dem zu beachtenden Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend konkrete Verordnungsermächtigung enthält, die den betreffenden Leistungsausschuss inhaltlich deckt (vgl. zuletzt BVerwG, U.v. 26.3.2015 – 5 C 9.14 – juris Rn. 21 m.w.N.). Diesen Anforderungen genügt § 80 Abs. 4 BBG in der ab 1. Januar 2009 geltenden Fassung vom 14. November 2011. Er ermächtigt die Verwaltung, durch Rechtsverordnung die Einzelheiten der Beihilfegewährung, insbesondere den völligen oder teilweisen Ausschluss von Arznei-, Heil- und Hilfsmitteln in Anlehnung an das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch zu regeln. Weil der Arzneimittelbegriff in § 80 Abs. 4 BBG weit zu verstehen ist und Medizinprodukte erfasst, hat der Gesetzgeber die Verwaltung in hinreichend bestimmter Weise ermächtigt, durch Rechtsverordnung auch den völligen oder teilweisen Ausschluss von Medizinprodukten von der Beihilfegewährung (bzw. deren ausnahmsweise Beihilfefähigkeit) zu normieren (vgl. auch BVerwG, U.v. 26.3.2015 – 5 C 9.14 – juris Rn. 22 zum gleichlautenden § 76 Abs. 11 des Landesbeamtengesetzes Berlin).
- bb)Auch die dynamische Verweisung des § 22 Abs. 1 Satz 2 BBhV a.F. auf § 31 Abs. 1 Satz 2 und 3 SGB V und die davon in Bezug genommene, von dem Gemeinsamen Bundesausschuss zu erlassende Arzneimittel-Richtlinie genügt mit Blick auf § 7 BBhV noch den spezifischen Anforderungen des Rechtsstaats- und Demokratieprinzips, die im Rahmen des Vorbehalts des Gesetzes an eine dynamische Verweisung auf Regelungen Dritter zu stellen sind. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 26. März 2015 – 5 C 9.14 – (juris Rn. 24 ff.) zum gleichlautenden Landesbeihilferecht Berlin ausgeführt: „
(1)Zwar kann es verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegen, wenn die Entscheidungskompetenz über die Anerkennung der Beihilfefähigkeit von (Medizin-)Produkten auf den nach § 91 Abs. 1 Satz 1 SGB V von den Kassenärztlichen Bundesvereinigungen, der Deutschen Krankenhausgesellschaft und dem Spitzenverband Bund der Krankenkassen gebildeten Gemeinsamen Bundesausschuss übertragen wird. Solche können sich insbesondere im Hinblick auf die Systemunterschiede zwischen beamtenrechtlicher Beihilfe und der gesetzlichen Krankenversicherung ergeben, die den Gesetzgeber verpflichten könnten, die nähere Bestimmung etwaiger Leistungsausschlüsse selbst zu treffen und sie nicht weiterhin vollständig einem Gremium wie etwa dem Gemeinsamen Bundesausschuss zu überlassen, in dem der Dienstherr nicht vertreten ist und der seine Entscheidungen nicht am Maßstab der verfassungsrechtlich gewährleisteten Fürsorgepflicht des Dienstherrn, sondern als Selbstverwaltungsorgan verschiedener als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisierter Versichertengemeinschaften zur Wahrung ihrer Interessen zu treffen hat (BVerwG, Urteile vom 28. Mai 2008 - 2 C 24.07 - Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 126 S. 4, vom 6. November 2009 - 2 C 60.08 - juris Rn. 24 sowie vom 12. September 2013 - 5 C 33.12 - BVerwGE 148, 1 <9>).
(2)Allerdings sind dynamische Verweisungen der vorgenannten Art nicht von vornherein unzulässig. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass ein Normgeber nicht nur auf eigene, sondern auch auf Regelungen anderer Normgeber verweisen darf. Auch die Verweisung auf Regelwerke, die von nichtstaatlichen Normungsgremien geschaffen wurden, ist nicht generell ausgeschlossen, solange für den Rechtsunterworfenen klar erkennbar ist, welche Vorschriften für ihn im Einzelnen gelten sollen (BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 C 21.12 - BVerwGE 147, 100 Rn. 39). Dies darf hingegen nicht in einer Weise geschehen, die dazu führt, dass der Bürger schrankenlos einer Normsetzungsgewalt ausgeliefert ist, die ihm gegenüber weder staatlich noch mitgliedschaftlich legitimiert ist. Das widerspräche sowohl dem Rechtsstaatsprinzip, wonach Einschränkungen der Freiheit des Bürgers, soweit sie überhaupt zulässig sind, nur durch oder aufgrund staatlicher Gesetze erfolgen dürfen, als auch dem Demokratieprinzip, wonach die Ordnung eines nach dem Grundgesetz staatlicher Regelung offenstehenden Lebensbereichs auf eine Willensentschließung der vom Volke bestellten Gesetzgebungsorgane zurückgeführt werden muss. Nur soweit der Inhalt der von einem Privaten erlassenen Regelungen, auf die staatliche Rechtsnormen verweisen, im Wesentlichen feststeht, genügt die verweisende Norm den Anforderungen, die sich aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaats- und dem Demokratieprinzip ergeben. Für die Beantwortung der Frage, ob diese einer dynamischen Verweisung von Verfassung wegen gezogenen rechtlichen Grenzen eingehalten wurden, kommt es neben dem Sachbereich und der damit verbundenen Grundrechtsrelevanz wesentlich auf den Umfang der Verweisung an (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 C 21.12 - BVerwGE 147, 100 Rn. 42 f. unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 25. Februar 1988 - 2 BvL 26/84 - BVerfGE 78, 32 und Urteil vom 14. Juni 1983 - 2 BvR 488/80 - BVerfGE 64, 208 .). Dynamische Verweisungen sind daher grundsätzlich zulässig, wenn der Verweisungsumfang "eng bemessen" ist. Bei einer engen Bandbreite der zur Überprüfung stehenden Verweisung kann davon ausgegangen werden, dass der verweisende Verordnungsgeber die in Bezug genommenen Regelungen im Blick behält, so dass er auf den vorgegebenen Rahmen sprengende oder von ihm nicht gewünschte Änderungen umgehend reagieren kann (BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2013 - 3 C 21.12 - BVerwGE 147, 100 Rn. 44). Den vorgenannten Anforderungen wird die dynamische Verweisung in § 22 Satz 2 LBhVO BE noch gerecht. (
- a)Dem rechtsstaatlichen Publizitätserfordernis wird bei gesetzlichen Änderungen des Fünften Buches Sozialgesetzbuch durch die Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt und beim Erlass der Arzneimittel-Richtlinien durch deren Veröffentlichung im Bundesanzeiger und im Internet gemäß § 93 Abs. 1 Satz 2, § 94 Abs. 2 SGB V Rechnung getragen. (
- b)Der im Hinblick auf das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip gebotenen Beschränkung des Umfangs der Verweisung kann durch eine Begrenzung der in Bezug genommenen Normen, also quantitativ, aber auch qualitativ in der Weise Rechnung getragen werden, dass der Normgeber die Bindung an die in Bezug genommene Norm begrenzt und der Verwaltung für deren Anwendung eigene Regeln und Handlungsspielräume vorgibt bzw. einräumt. Eine solche qualitative Begrenzung der Verweisungen auf Vorschriften des Fünften Buches Sozialgesetzbuch hat der Verordnungsgeber in § 7 LBhVO BE vorgenommen, der Einschränkungen enthält, die der Dienstherr bei der Anwendung der in Bezug genommenen Normen zu beachten hat. Das gilt zum einen für § 7 Satz 1 LBhVO BE, der die Beihilfefähigkeit von Leistungen, die an das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch angelehnt sind, davon abhängig macht, dass für diese nach dem allgemein anerkannten Stand der medizinischen Erkenntnisse der diagnostische oder therapeutische Nutzen, die medizinische Notwendigkeit und die Angemessenheit nachgewiesen sind, sie zweckmäßig sind und keine andere, angemessene Behandlungsmöglichkeit mit vergleichbarem diagnostischen oder therapeutischen Nutzen verfügbar ist. Damit werden Grundsätze über die Verordnungsfähigkeit aus dem Recht der gesetzlichen Krankenversicherung eigenständig und modifiziert in das Beihilferecht inkorporiert mit der Folge, dass Änderungen des Fünften Buches Sozialgesetzbuch sich gegebenenfalls nicht ohne Weiteres auf das Beihilferecht auswirken können. Damit ist die Dynamik der Verweisungen insoweit zumindest partiell durchbrochen. Eine gewichtige qualitative Einschränkung des Umfangs der Verweisungen auf die Arzneimittel-Richtlinie enthält zum anderen § 7 Satz 2 LBhVO BE, der anordnet, dass sich die Rechtsanwendung bei Verweisungen auf Richtlinien und Entscheidungen des Gemeinsamen Bundesausschusses unter Berücksichtigung des Fürsorgegrundsatzes nach § 45 BeamtStG nur an den in diesen Normen oder Entscheidungen niedergelegten Grundsätzen zu orientieren hat. Auch wenn der Wortlaut keineswegs eindeutig ist, lässt sich der Regelung mit Blick auf ihren Sinn und Zweck, dem Dienstherrn und der Festsetzungsstelle die "letztendliche Befugnis" zur Entscheidung über die Beihilfefähigkeit in Bindung an den Fürsorgegrundsatz zu erhalten und so die Verfassungsmäßigkeit der dynamischen Verweisung zu gewährleisten (vgl. Abg-Drs. 16/2631, VO-Nr. 16/190 S. 92), jedenfalls entnehmen, dass die in Bezug genommen Normen nur grundsätzlich gelten und bei ihrer Anwendung der in Art. 33 Abs. 5 GG begründete Fürsorgegrundsatz zu berücksichtigen ist. Die qualitative Beschränkung der Verweisung in § 22 Satz 2 LBhVO BE auf das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch und die Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses durch § 7 Satz 2 LBhVO BE genügt trotz ihrer Unbestimmtheit noch den Anforderungen, die an eine dynamische Verweisung auf Normen Dritter zu stellen sind. Die Regelung eröffnet dem Dienstherrn einen eigenen Abwägungs- und Entscheidungsspielraum unter Berücksichtigung beamtenrechtlicher Grundsätze und gewährleistet, dass Beihilfe für Aufwendungen für Medizinprodukte jedenfalls dann geleistet wird, wenn dies nach dem verfassungsrechtlichen Fürsorgegrundsatz geboten ist. Umgekehrt ist der Eingriff in den bisherigen Beihilfestandard, der mit dem grundsätzlichen Ausschluss und der ausnahmsweisen Einbeziehung von Medizinprodukten in die Beihilfefähigkeit durch § 22 Satz 2 LBhVO BE verbunden ist, von geringer Intensität und entspricht der Sache nach mehr einer Konkretisierung des bereits gewährten Leistungsumfangs. Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht des Dienstherrn verlangt zudem keine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen in Krankheitsfällen, so dass der Normgeber die Erstattung von Kosten für Medizinprodukte grundsätzlich ausschließen kann, solange eine medizinisch zweckmäßige und ausreichende Versorgung im Krankheitsfall gewährleistet ist und der Maßstab des medizinisch Gebotenen nicht unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012 - 5 C 3.12 - Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 43, S. 6 m.w.N.).“ Diese Ausführungen gelten ebenso für das Bundesbeihilferecht, das in § 7 BBhV eine dem § 7 der Landesbeihilfeverordnung Berlin entsprechende Vorschrift mit Verweis auf den Fürsorgegrundsatz nach § 78 BBG enthält.
- b)Der teilweise Ausschluss von Aufwendungen für Medizinprodukte in § 22 Abs. 1 Satz 2 BBhV a.F. verstößt auch nicht wegen des Fehlens einer eindeutigen abstrakt-generellen Härtefallregelung gegen den Fürsorgegrundsatz aus Art. 33 Abs. 5 GG. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 26. März 2015 – 5 C 9.14 – (juris Rn. 33 ff.) zum gleichlautenden Landesbeihilferecht Berlin ausgeführt: „Zwar trifft es im Ansatz zu, wenn das Oberverwaltungsgericht davon ausgeht, dass der Dienstherr die Gewährung von Beihilfe nicht ohne Rücksicht auf die wirtschaftlichen Folgen für den Beamten ausgestalten darf, sondern unter der Geltung des gegenwärtigen Mischsystems aus Beihilfe und darauf abgestimmter privater Eigenvorsorge im Blick behalten muss, dass der pauschale Ausschluss bestimmter Gruppen von Arzneimitteln von der Beihilfegewährung in Einzelfällen, z.B. bei chronischen Erkrankungen, die finanziellen Möglichkeiten des Betroffenen erheblich übersteigen kann. Für derartige Fälle muss der Dienstherr normative Vorkehrungen treffen, damit nicht erhebliche Aufwendungen verbleiben, die im Hinblick auf die Höhe der Alimentation nicht mehr zumutbar sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2009 - 2 C 60.08 - juris Rn. 19 f.).
- aa)Selbst wenn sich, wie das Oberverwaltungsgericht annimmt, aus diesem Grundsatz eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Schaffung einer eindeutigen abstrakt-generellen Härtefallregelung ergäbe, erscheint bereits fraglich, ob deren Fehlen zur Unwirksamkeit oder Unanwendbarkeit des grundsätzlichen Leistungsausschlusses für Medizinprodukte führen würde. Das Fehlen einer Härtefallregelung würde die Erfüllung der Fürsorgepflicht gegenüber der großen Mehrzahl der Beamten nicht in Frage stellen (BVerwG, Urteil vom 5. Mai 2010 - 2 C 12.10 - ZBR 2011, 126 Rn. 16 und 21), so dass es dann gegebenenfalls für eine Übergangszeit ausreichend sein dürfte, aus anderen Bestimmungen der Landesbeihilfeverordnung oder, falls sich dort ein normativer Anknüpfungspunkt nicht finden sollte, unmittelbar aus der Fürsorgepflicht im Wege der verfassungskonformen Auslegung einen gesonderten Erstattungsanspruch für konkrete Härtefälle abzuleiten (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 2008 - 2 C 2.07 - BVerwGE 131, 234 und vom 5. Mai 2010 - 2 C 12.10 - ZBR 2011, 126 Rn. 25). Dies kann hier jedoch dahingestellt bleiben.
- bb)Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts enthält jedenfalls § 7 Satz 2 LBhVO BE eine hinreichend bestimmte Härtefallregelung, soweit dieser vorgibt, dass bei der Anwendung der in Bezug genommenen Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses der Fürsorgegrundsatz gemäß § 45 BeamtStG zu berücksichtigen ist und dadurch die Möglichkeit verfassungsrechtlich gebotener Abweichungen von den Festlegungen des Gemeinsamen Bundesausschusses eröffnet (Abg-Drs. 16/2631, VO-Nr. 16/190 S. 93). § 7 Satz 2 LBhVO BE greift damit zum einen den Grundsatz auf, dass ungeachtet des abschließenden Charakters der Beihilfevorschriften im Ausnahmefall die verfassungsrechtlich verbürgte Fürsorgepflicht unmittelbar Grundlage eines Erstattungsanspruchs sein kann, wenn andernfalls dem Beamten eine auch unter Berücksichtigung des pauschalierenden und typisierenden Charakters der Beihilfevorschriften nicht mehr zumutbare Belastung abverlangt würde und die Ablehnung der Beihilfe die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt. Gegen die Bestimmtheit dieser Regelung bestehen im Hinblick auf die Konkretisierung der Fürsorgepflicht in der verwaltungsgerichtlichen und verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung keine Bedenken. Danach gebietet die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht etwa die Erstattung von Aufwendungen, wenn der absehbare Erfolg der Maßnahme, für die eine Beihilfe beantragt wurde, von existenzieller Bedeutung für den Betroffenen ist, oder die Maßnahme notwendig ist, um wesentliche Verrichtungen des täglichen Lebens erledigen zu können (BVerwG, Beschluss vom 18. Januar 2013 - 5 B 44.12 - juris Rn. 8 m.w.N.; Urteil vom 13. Dezember 2012 - 5 C 3.12 - Buchholz 271 LBeihilfeR Nr. 43 Rn. 20; vgl. auch Urteil vom 24. Februar 2011 - 2 C 40.09 - Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 22 Rn. 20). Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht ist wegen des Zusammenhangs mit der sich ebenfalls aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Alimentationspflicht des Dienstherrn außerdem verletzt, wenn der Beihilfeberechtigte infolge eines für bestimmte krankheitsbedingte Aufwendungen vorgesehenen Leistungsausschlusses oder einer Leistungsbegrenzung mit erheblichen finanziellen Kosten belastet bleibt, die er durch die Regelalimentation und eine zumutbare Eigenvorsorge nicht bewältigen kann (BVerwG, Urteile vom 6. November 2009 - 2 C 60.08 - juris Rn. 19 f. und vom 10. Oktober 2013 - 5 C 32.12 - BVerwGE 148, 106 Rn. 26). Zum anderen erschöpft sich § 7 Satz 2 LBhVO BE, weil er ansonsten weitgehend leer laufen würde, nicht allein in der Bezugnahme auf den Fürsorgegrundsatz, sondern ermöglicht einen Härtefallausgleich auch in Fällen, in denen der Kernbereich der Fürsorgepflicht nicht betroffen ist. Es genügt dementsprechend, wenn im Einzelfall Umstände vorliegen, bei denen es sich aufdrängt, dass der Fürsorgegrundsatz zur ausnahmsweisen Anerkennung der Beihilfefähigkeit - hier der Einbeziehung eines Medizinprodukts - führt.“ Diese Ausführungen gelten ebenso für das Bundesbeihilferecht, das in § 7 Satz 2 BBhV eine der Landesbeihilfeverordnung Berlin entsprechende Regelung enthält. 3. Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf die beantragte Beihilfe aus der Härtefallregelung des § 7 Satz 2 BBhV. Danach kann zwar die Gewährung einer Beihilfe auch für nicht beihilfefähige, aber notwendige und der Höhe nach angemessene Aufwendungen im Einzelfall geboten sein, wenn deren wirtschaftliche Folgen die finanziellen Möglichkeiten des Beamten so erheblich übersteigen, dass der Wesenskern der Fürsorgepflicht verletzt ist. Dies ist der Fall, wenn die Nichterstattung der Aufwendungen zu Belastungen für den Beamten führt, die sich im Hinblick auf die Höhe seiner Alimentation für ihn als unzumutbar darstellen und insbesondere geeignet sind, den angemessenen Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familie zu gefährden (BVerwG, U.v. 26.3.2015 – 5 C 9.14 – juris Rn. 39 zu § 7 Satz 2 der Landesbeihilfeverordnung Berlin). Anhaltspunkte dafür, dass die Kosten für die streitgegenständlichen Präparate den Kläger finanziell übermäßig belasten könnten, liegen nicht vor. Kosten: § 154 Abs. 2 VwGO. Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. Nichtzulassung der Revision: § 132 Abs. 2 VwGO. Beschluss Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 60 Euro festgesetzt. Gründe Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3, § 47 GKG (wie Vorinstanz). Permalink: http://openjur.de/u/845779.html Kommentare
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