Bayerischer VerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015 - Vf. 10-VII-14

(1)Soweit § 10 Abs. 6, insbesondere im Rahmen einer zeitlich befristeten Experimentierklausel für Sportwetten, nicht anwendbar ist, dürfen die dort den Veranstaltern nach § 10 Abs. 2 und 3 vorbehaltenen Glücksspiele nur mit einer Konzession veranstaltet werden. § 4 Abs. 1 Satz 2 ist entsprechend anzuwenden. ...

(3)1Die Zahl der Konzessionen ist zur Erreichung der Ziele des § 1 zu beschränken. 2Sie kann aufgrund von Ergebnissen der Evaluierung sowie einer wissenschaftlichen Untersuchung oder der Bewertung des Fachbeirats entsprechend § 9 Abs. 5 durch einen Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz mit mindestens 13 Stimmen festgelegt, erhöht oder gesenkt werden, um die Erreichung der Ziele des § 1 besser zu gewährleisten. … § 5Werbung ...

(3)1Werbung für öffentliches Glücksspiel ist im Fernsehen (§ 7 des Rundfunkstaatsvertrages), im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten. 2Davon abweichend können die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 Werbung für Lotterien und Sport- und Pferdewetten im Internet und im Fernsehen unter Beachtung der Grundsätze nach den Absätzen 1 und 2 erlauben. 3Werbung für Sportwetten im Fernsehen unmittelbar vor oder während der Live-Übertragung von Sportereignissen auf dieses Sportereignis ist nicht zulässig. 4§ 9 a ist anzuwenden.

(4)1Die Länder erlassen gemeinsame Richtlinien zur Konkretisierung von Art und Umfang der nach den Absätzen 1 bis 3 erlaubten Werbung (Werberichtlinie). 2Sie stützen sich auf die vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse zur Wirkung von Werbung auf jugendliche sowie problematische und pathologische Spieler. 3Vor Erlass und wesentlicher Änderung der Werberichtlinie ist den beteiligten Kreisen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. 4§ 9 a Abs. 6 bis 8 ist entsprechend anzuwenden. 5Die Werberichtlinie ist in allen Ländern zu veröffentlichen. … § 9 aLändereinheitliches Verfahren

(1)Der Anstalt nach § 10 Abs. 3 sowie deren Lotterie-Einnehmern wird die Erlaubnis von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes, in dessen Gebiet die Anstalt ihren Sitz hat, für das Gebiet aller Länder erteilt (Freie und Hansestadt Hamburg).

(2)1Unbeschadet des Absatzes 1 erteilt die Glücksspielaufsichtsbehörde eines Landes für alle Länder

1. die Erlaubnis für Werbung für Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen nach § 5 Abs. 3 das Land Nordrhein-Westfalen,
2. die Erlaubnisse für eine gemeinsam geführte Anstalt nach § 10 Abs. 2 Satz 1 das Land Baden-Württemberg,
3. die Konzession nach § 4 a und die Erlaubnis nach § 27 Abs. 2 das Land Hessen und
4. die Erlaubnis nach § 12 Abs. 3 Satz 1 das Land Rheinland-Pfalz. 2Bei unerlaubten Glücksspielen, die in mehr als einem Land angeboten werden, ist für Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen zuständig.

(3)1Die nach den Absätzen 1 und 2 zuständigen Behörden üben gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern auch die Aufgaben der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 mit Wirkung für alle Länder aus; sie können die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen und nach ihrem jeweiligen Landesrecht vollstrecken sowie dazu Amtshandlungen in anderen Ländern vornehmen. 2Die zuständige Behörde nach Absatz 2 Satz 1 überwacht insbesondere die Einhaltung der Inhalts- und Nebenbestimmungen der Konzession und entscheidet über Maßnahmen nach §§ 4 a bis 4 e. 3§ 9 Abs. 2 gilt entsprechend.

(4)1Die nach den Absätzen 1 und 2 zuständigen Behörden erheben für Amtshandlungen in Erfüllung der Aufgaben nach den Absätzen 1 bis 3 Kosten (Gebühren und Auslagen). 2Für die Erteilung einer Erlaubnis oder Konzession für das Veranstalten eines Glücksspiels wird bei genehmigten oder voraussichtlichen Spiel- oder Wetteinsätzen

1. a)bis zu 30 Millionen Euro eine Gebühr in Höhe von 1,0 v. T. der Spiel- oder Wetteinsätze, mindestens 50 Euro,
2. b)über 30 Millionen Euro bis 50 Millionen Euro eine Gebühr in Höhe von 30 000 Euro zuzüglich 0,8 v. T. der 30 Millionen Euro übersteigenden Spiel- oder Wetteinsätze,
3. c)über 50 Millionen Euro bis 100 Millionen Euro eine Gebühr in Höhe von 46 000 Euro zuzüglich 0,5 v. T. der 50 Millionen Euro übersteigenden Spiel- oder Wetteinsätze,
4. d)über 100 Millionen Euro eine Gebühr in Höhe von 71 000 Euro zuzüglich 0,3 v. T. der 100 Millionen Euro übersteigenden Spiel- oder Wetteinsätze erhoben; zugrunde zu legen ist die Summe der genehmigten oder voraussichtlichen Spiel- oder Wetteinsätze in allen beteiligten Ländern. 3Wird die Erlaubnis oder Konzession für mehrere aufeinanderfolgende Jahre oder Veranstaltungen erteilt, erfolgt die Berechnung gesondert für jedes Jahr und jede Veranstaltung, wobei sich die Gebühr nach Satz 2 für jedes Folgejahr oder jede Folgeveranstaltung um 10 v. H. ermäßigt. 4Für die Erteilung einer Erlaubnis für das Vermitteln eines Glücksspiels wird eine Gebühr in Höhe von 50 v. H. der Gebühr nach Satz 2 erhoben; Satz 3 ist entsprechend anzuwenden. 5Für Anordnungen zur Beseitigung oder Beendigung rechtswidriger Zustände sowie für sonstige Anordnungen der Glücksspielaufsichtsbehörden wird eine Gebühr von 500 Euro bis 500 000 Euro erhoben; dabei ist der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand aller beteiligten Behörden und Stellen zu berücksichtigen. 6Im Übrigen gelten die Kostenvorschriften des jeweiligen Sitzlandes der handelnden Behörde.

(5)1Zur Erfüllung der Aufgaben nach den Absätzen 1 bis 3 besteht das Glücksspielkollegium der Länder. 2Dieses dient den nach den Absätzen 1 bis 3 zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben.

(6)1Das Glücksspielkollegium der Länder besteht aus 16 Mitgliedern. 2Jedes Land benennt durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter für den Fall der Verhinderung. 3Das Glücksspielkollegium gibt sich einvernehmlich eine Geschäftsordnung. § 9 Abs. 6 gilt entsprechend.

(7)1Die Länder bilden für das Glücksspielkollegium eine Geschäftsstelle im Land Hessen. 2Die Finanzierung der Behörden nach Absatz 2, des Glücksspielkollegiums und der Geschäftsstelle sowie die Verteilung der Einnahmen aus Verwaltungsgebühren nach § 9 a werden in einer Verwaltungsvereinbarung der Länder geregelt.

(8)1Das Glücksspielkollegium fasst seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder. 2Die Beschlüsse sind zu begründen. 3In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. 4Die Beschlüsse sind für die nach den Absätzen 1 bis 3 zuständigen Behörden und die Geschäftsstelle bindend; sie haben die Beschlüsse innerhalb der von dem Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen. § 10Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes

(1)1Die Länder haben zur Erreichung der Ziele des § 1 die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. 2Sie werden dabei von einem Fachbeirat beraten. 3Dieser setzt sich aus Personen zusammen, die im Hinblick auf die Ziele des § 1 über besondere wissenschaftliche oder praktische Erfahrungen verfügen.

(2)1Auf gesetzlicher Grundlage können die Länder diese öffentliche Aufgabe selbst, durch eine von allen Vertragsländern gemeinsam geführte öffentliche Anstalt, durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen. 2Auf der Grundlage eines Verwaltungsabkommens ist auch eine gemeinschaftliche Aufgabenerfüllung oder eine Aufgabenerfüllung durch die Unternehmung eines anderen Landes möglich, das die Voraussetzungen des Satzes 1 erfüllt.

(3)Klassenlotterien dürfen nur von einer von allen Vertragsländern gemeinsam getragenen Anstalt des öffentlichen Rechts veranstaltet werden.

(4)Die Länder begrenzen die Zahl der Annahmestellen zur Erreichung der Ziele des § 1.

(5)Es ist sicherzustellen, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder gemeinnütziger, kirchlicher oder mildtätiger Zwecke verwendet wird.

(6)Anderen als den in den Absätzen 2 und 3 Genannten darf nur die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen nach den Vorschriften des Dritten Abschnitts erlaubt werden. § 10 aExperimentierklausel für Sportwetten

(1)Um eine bessere Erreichung der Ziele des § 1, insbesondere auch bei der Bekämpfung des in der Evaluierung festgestellten Schwarzmarktes, zu erproben, wird § 10 Abs. 6 auf das Veranstalten von Sportwetten für einen Zeitraum von sieben Jahren ab Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages nicht angewandt.

(2)Sportwetten dürfen in diesem Zeitraum nur mit einer Konzession (§§ 4 a bis 4 e) veranstaltet werden.

(3)Die Höchstzahl der Konzessionen wird auf 20 festgelegt.

(4)1Die Konzession gibt dem Konzessionsnehmer nach Maßgabe der gemäß § 4 c Abs. 2 festgelegten Inhalts- und Nebenbestimmungen das Recht, abweichend vom Verbot des § 4 Abs. 4 Sportwetten im Internet zu veranstalten und zu vermitteln. 2§ 4 Abs. 5 und 6 ist entsprechend anzuwenden. 3Der Geltungsbereich der Konzession ist auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland und der Staaten, die die deutsche Erlaubnis für ihr Hoheitsgebiet anerkennen, beschränkt.

(5)1Die Länder begrenzen die Zahl der Wettvermittlungsstellen zur Erreichung der Ziele des § 1. 2Die Vermittlung von Sportwetten in diesen Stellen bedarf der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1; § 29 Abs. 2 Satz 2 ist entsprechend anzuwenden. § 19Gewerbliche Spielvermittlung

(1)Neben den §§ 4 bis 8 und unbeschadet sonstiger gesetzlicher Regelungen gelten für die Tätigkeit des gewerblichen Spielvermittlers folgende Anforderungen:

1. 1Der gewerbliche Spielvermittler hat mindestens zwei Drittel der von den Spielern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel an den Veranstalter weiterzuleiten. 2Dies hat er durch einen zur unabhängigen Ausübung eines rechts- oder steuerberatenden Berufs befähigten Beauftragten zur Vorlage bei der Erlaubnisbehörde bestätigen zu lassen. 3Er hat die Spieler vor Vertragsabschluss in Textform klar und verständlich auf den für die Spielteilnahme an den Veranstalter weiterzuleitenden Betrag hinzuweisen sowie ihnen unverzüglich nach Vermittlung des Spielauftrages den Veranstalter mitzuteilen.
2. Gewerbliche Spielvermittler und von ihnen oder den Spielinteressenten im Sinne des § 3 Abs. 6 beauftragte Dritte sind verpflichtet, bei jeder Spielteilnahme dem Veranstalter die Vermittlung offen zu legen.
3. 1Gewerbliche Spielvermittler sind verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass bei Vertragsabschluss ein zur unabhängigen Ausübung eines rechts- oder steuerberatenden Berufes befähigter Treuhänder mit der Verwahrung der Spielquittungen und der Geltendmachung des Gewinnanspruches gegenüber dem Veranstalter beauftragt wird. 2Dem Spieler ist bei Vertragsabschluss ein Einsichtsrecht an den Spielquittungen, die in seinem Auftrag vermittelt worden sind, einzuräumen. 3Wird ein Gewinnanspruch vom Spieler nicht innerhalb einer Frist von drei Monaten beim Treuhänder geltend gemacht, so ist der Gewinnbetrag an den Veranstalter abzuführen.

(2)1Werden gewerbliche Spielvermittler in allen oder mehreren Ländern tätig, so werden die Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt. 2§ 9 a Abs. 3, 5 bis 8 ist hierbei anzuwenden.

(3)§ 4 Abs. 6 ist entsprechend anzuwenden. § 26Anforderungen an die Ausgestaltungund den Betrieb von Spielhallen

(1)Von der äußeren Gestaltung der Spielhalle darf keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden. … § 27Pferdewetten

(1)1Pferdewetten dürfen nur mit einer Erlaubnis nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz veranstaltet oder vermittelt werden. 2Für die Vermittlung von Pferdewetten darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn die zuständigen deutschen Behörden den Abschluss dieser Pferdewetten im Inland oder den Betrieb eines Totalisators für diese Pferdewetten im Inland erlaubt haben. 3§ 4 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 sind anwendbar.

(2)1§ 4 Abs. 4 ist anwendbar. 2Abweichend von Satz 1 kann das Veranstalten und Vermitteln von nach Absatz 1 erlaubten Pferdewetten im Internet unter den in § 4 Abs. 5 genannten Voraussetzungen im ländereinheitlichen Verfahren erlaubt werden. ... § 35Befristung, Fortgelten

(1)Die Ministerpräsidentenkonferenz kann aufgrund der Ergebnisse der Evaluierung (§ 32) mit mindestens 13 Stimmen die Befristung der Experimentierklausel in § 10 a Abs. 1 aufheben.

(2)1Dieser Staatsvertrag tritt mit Ablauf des 30. Juni 2021 außer Kraft, sofern nicht die Ministerpräsidentenkonferenz mit mindestens 13 Stimmen das Fortgelten des Staatsvertrages beschließt. 2In diesem Fall gilt der Staatsvertrag unter den Ländern fort, die dem Beschluss zugestimmt haben.

(3)1Der Staatsvertrag kann von jedem der Länder, in denen er fortgilt, zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. … Die angegriffenen und die damit zusammenhängenden Bestimmungen des Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag lauten: Art. 7Wettvermittlungsstellen

(1)1Die Zahl der Wettvermittlungsstellen der Konzessionsnehmer nach § 10 a Abs. 5 GlüStV wird auf höchstens 400 begrenzt und ist unter gleichmäßiger Berücksichtigung der Interessen der Konzessionsnehmer zu verteilen. 2Die Konzessionsnehmer können auch nach der Konzessionserteilung Vereinbarungen über die Übertragung und Nutzung der Wettvermittlungsstellen treffen. 3Eine übermäßige Häufung von Wettvermittlungsstellen in bestimmten Gebieten ist zu vermeiden. … Art. 8Verordnungsermächtigung Das Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung Vorschriften zu erlassen über …

1. eine Senkung oder Erhöhung der Zahl der Annahmestellen nach Art. 1 Abs. 3 Satz 2 und der Zahl der Wettvermittlungsstellen nach Art. 7 Abs. 1, soweit sie zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV erforderlich ist, … Die angegriffene Werberichtlinie umfasst allgemeine Bestimmungen (§§ 1 und 2), allgemeine Anforderungen an Werbung für öffentliches Glücksspiel (§§ 3 und 4), besondere Anforderungen an Werbung für öffentliches Glücksspiel (§§ 5 bis 13), eine Vorschrift über die Befreiung vom Fernseh- und Internetwerbeverbot (§ 14) sowie Schlussbestimmungen (§§ 15 bis 17). Die inhaltlich ausdrücklich gerügten Vorschriften lauten: § 5Differenzierung nach Art des Glücksspiels 1Um den Spieltrieb in geordnete Bahnen zu lenken, dürfen die werbenden Veranstalter und Vermittler unter Berücksichtigung des spezifischen Gefährdungspotentials des beworbenen Glücksspielprodukts auf das Spielangebot aufmerksam machen und das Glücksspiel so attraktiv anbieten, dass es nach Art und Ausgestaltung geeignet ist, die Teilnehmer von unerlaubten Angeboten fernzuhalten und darauf hinzuwirken, dass die Teilnehmer das beworbene Glücksspielprodukt als Alternative den illegalen bzw. gefährlicheren Glücksspielprodukten vorziehen. 2Hierbei ist zu unterscheiden zwischen:
2. Lotterien, die nicht häufiger als zweimal wöchentlich veranstaltet werden und Lotterien im Sinne des Dritten Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages …
3. Sportwetten Werbung für Sportwetten im Fernsehen unmittelbar vor oder während der Live-Übertragung von Sportereignissen ist nicht zulässig, soweit gerade die Bewettung des konkreten Sportereignisses beworben werden soll. Unzulässig ist insbesondere Werbung für die Bewettung des konkreten Sportereignisses in der Spielzeitpause einer Live-Übertragung sowie als Werbeunterbrechungen im Rahmen der Live-Berichterstattung. Werbung für Sportwetten im Fernsehen und Internet mit aktiven Sportlern und Funktionären ist unzulässig. § 3 Absatz 3 und § 12 bleiben unberührt.
4. Pferdewetten Totalisatorwetten sind grundsätzlich den Lotterien im Sinne der Nr. 1 gleichzusetzen (vgl. Erläuterungen zu § 27 Absatz 3 GlüStV). Für Totalisatorwetten ist Werbung auch im unmittelbaren Umfeld der Pferderennveranstaltung, auf die Wetten angenommen werden können, zulässig. Diese Werbung hat sich im Wesentlichen auf Informationen über die zu erwartenden Eventualquoten sowie sonstige wettspezifische Informationen z. B. über die angebotenen Wettarten, erwartete Auszahlungssummen sowie Startzeiten zu beschränken. Für Festkurswetten entsprechend § 27 Absatz 3 GlüStV gelten die Bestimmungen der Nr. 2 sinngemäß. § 14Verfahren

(1)1Werbende Veranstalter und Vermittler (Antragsteller) haben die Erlaubnis für Werbung für Lotterien und Sport- und Pferdewetten im Fernsehen und Internet gemäß § 5 Absatz 3 GlüStV bei der gemäß § 9 a Absatz 2 Nr. 1 GlüStV zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde zu beantragen. 2Die Glücksspielaufsichtsbehörde prüft sodann die Befreiung vom Fernseh- und Internetwerbeverbot entsprechend der in dieser Werberichtlinie dargelegten Anforderungen. 3Die Glücksspielaufsichtsbehörde kann von Einzelerlaubnissen absehen und eine Rahmenerlaubnis für Werbung im Fernsehen und Internet erteilen. 4Die Erlaubnis muss vor der Übertragung der Werbung vorliegen.

(2)1Der Antrag muss ein Werbekonzept mit einer Beschreibung der zu bewerbenden Glücksspielprodukte und der beabsichtigten Werbemaßnahmen, mit der Häufigkeit und Dauer von Werbesendungen und -maßnahmen und der Zielgruppe sowie mit dem geplanten Werbezeitraum beinhalten. 2Bei Fernsehwerbung soll das Werbekonzept zusätzlich das geplante Werbeumfeld beinhalten. 3Der Antragsteller hat im Werbekonzept schlüssig darzulegen, wie der Einhaltung der Werberichtlinie Genüge getan werden soll. 4Wesentliche Änderungen des Werbekonzepts sind der Glücksspielaufsichtsbehörde zur Genehmigung vorzulegen.

(3)Die Glücksspielaufsichtsbehörde kann vom Antragsteller nachträglich die Vorlage einer konkreten Werbesendung oder sonstigen -maßnahme verlangen und auf ihre Vereinbarkeit mit der von ihr erteilten Erlaubnis prüfen.

(4)1Die Glücksspielaufsichtsbehörde bestimmt die näheren Einzelheiten zur Erlaubnis im Rahmen des § 9 a Absatz 2 Nummer 1, Absatz 5 GlüStV in Verbindung mit § 5 VwV wie insbesondere Nebenbestimmungen zur Erlaubnis. 2Die Erlaubnis kann insbesondere befristet werden und einen Widerrufsvorbehalt für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie enthalten.

(5)Zur Glücksspielwerbung findet ein regelmäßiger vertraulicher Austausch zwischen der nach § 5 Absatz 3, § 9 a Absatz 2 Nr. 1 GlüStV zuständigen Behörde, dem Glücksspielkollegium, den Landesmedienanstalten und dem Deutschen Werberat statt. II. 1. Verfahren Vf. 9-VII-13 : Die Antragstellerin zu I 1, eine in Bayern konzessionierte Buchmacherin, und die Antragstellerin zu I 2, eine nach maltesischem Recht zugelassene Buchmacherin mit einer Sportwettengenehmigung nach dem früheren schleswig-holsteinischen Glücksspielgesetz, wenden sich mit ihrer Popularklage gegen den Zustimmungs-beschluss des Bayerischen Landtags zu §§ 9 a und 19 Abs. 2 GlüStV. Sie tragen vor, sie seien als juristische Personen des Privatrechts nach Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG unabhängig von der Staatsangehörigkeit und dem Wohn- bzw. Unternehmenssitz aufgrund der objektiv-rechtlichen Funktion der Popularklage antragsberechtigt. Die Antragstellerinnen rügen Verstöße gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) und das Demokratieprinzip (Art. 4 i. V. m. Art. 5 Abs. 2 BV), die bundesstaatliche Kompetenzordnung (Art. 3 Abs. 1 BV i. V. m. Art. 30 , 70 , 74 Abs. 1 Nr. 11 GG), die Berufs- und Gewerbefreiheit (Art. 101 BV) und das Wahlrecht (Art. 14 BV).

1. a)In dem Erlass überregionaler, bundesweit wirksamer Verwaltungsakte durch Aufsichtsbehörden einzelner Bundesländer im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9 a GlüStV und in der Erteilung gebündelter Verwaltungsakte im Rahmen des § 19 Abs. 2 GlüStV liege ein intensiver Eingriff in die bundesstaatliche Kompetenz-ordnung. Ein Bundesland müsse danach im Außenverhältnis auch Entscheidungen vollziehen, denen es nicht zugestimmt habe. Kooperatives Zusammenwirken der Bundesländer müsse aber deren Eigenstaatlichkeit und die demokratischen Verantwortungszusammenhänge wahren. Vom Staatsvolk müsse nach Art. 2 Abs. 1 Satz 2 BV eine unmittelbare Kette demokratischer Legitimation zur Gesetzgebung und zur Exekutive des Landes führen. Dieser Zurechnungszusammenhang werde durch die im Glücksspielstaatsvertrag verankerten Instrumente des kooperativen Föderalismus in gravierender und verfassungswidriger Weise durchbrochen. Selbst wenn durch das ländereinheitliche Verfahren noch nicht gegen das Verbot der Selbstpreisgabe und der Bildung einer sog. dritten Ebene verstoßen werden sollte, bedürften Eingriffe in die Eigenverantwortlichkeit und in die demokratische Legitimation der Aufgabenwahrnehmung eines Rechtfertigungsgrundes. Dieser ergebe sich hier weder aus dem Zustimmungsbeschluss des Landtags noch aus einer ausdrücklichen Ermächtigung im Grundgesetz, wie etwa dem für den Bundesrat geltenden Mehrheitsprinzip. Die im ländereinheitlichen Verfahren überregional zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörden seien nach § 9 a Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 GlüStV ermächtigt, verbindliche Anordnungen im Einzelfall auch für die anderen Bundesländer zu erlassen, diese auf dem Gebiet der anderen Bundesländer nach ihrem eigenen Landesrecht zu vollstrecken und dazu Amtshandlungen auf dem Gebiet der anderen Bundesländer vorzunehmen. Die im ländereinheitlichen Verfahren zuständigen Landesbehörden übten die ihnen nach § 9 a Abs. 1 bis 3, § 19 Abs. 2 GlüStV zugewiesenen Exekutivbefugnisse nicht eigenverantwortlich aus; vielmehr sei als zentrales Gremium das Glücksspielkollegium der Länder eingerichtet worden, das den im ländereinheitlichen Verfahren zuständigen Behörden als Organ „diene” (§ 9 a Abs. 5 GlüStV). Es bestehe aus 16 von den jeweiligen obersten Glücksspielaufsichtsbehörden (ohne parlamentarische Beteiligung) benannten Vertretern (§ 9 a Abs. 6 GlüStV); eine nach der Bevölkerungszahl der Bundesländer abgestufte Stimmgewichtung sei nicht vorgesehen. Das Glücksspielkollegium erfülle die Aufgaben nach § 9 a Abs. 1 bis 3, § 19 Abs. 2 GlüStV und entscheide dabei mit einer qualifizierten Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder, wobei diese Beschlüsse für die im ländereinheitlichen Verfahren zuständigen Landesbehörden bindend seien (§ 9 a Abs. 8 GlüStV). Diese Form eines kooperativen Föderalismus sei an der verfassungsrechtlich vorgegebenen bundesstaatlichen Kompetenzordnung zu messen. Nach Art. 30 und 84 GG gelte das Prinzip der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung, das auch in Art. 178 BV seinen Ausdruck gefunden habe. Es bedürfe einer hinreichenden parlamentarischen Kontrolle, an der es hier mangels Beteiligung des Bayerischen Landtags fehle. Entscheidungen des Glücksspielkollegiums könnten nur dann in verfassungsgemäßer Weise Bindungswirkung für alle Bundesländer entfalten, wenn sie aufgrund gesetzlicher Legitimation einstimmig zu treffen wären und damit nicht gegen den Willen eines konkret betroffenen Bundeslandes beschlossen und durchgesetzt werden könnten. Nach § 19 Abs. 2 GlüStV erhielten Spielevermittler, die in mehreren oder allen Bundesländern tätig werden wollten, die erforderliche Erlaubnis von der Aufsichtsbehörde nur eines Landes nach dem für diese Behörde maßgeblichen Landesrecht, wobei die gemeinsame Entscheidung im Glücksspielkollegium an die Stelle der Einzelermächtigung trete. Hierin liege ein intensiver Eingriff in die grundsätzliche Alleinzuständigkeit der Länder zur Ausführung ihrer Landesgesetze. Während bei einem überregionalen Verwaltungsakt, der in Vollzug eines Bundesgesetzes ergehe, die länderübergreifende Verbindlichkeit auf der Geltungsanordnung im jeweiligen Gesetz beruhe, könne beim Vollzug von Landesrecht eine entsprechende Geltungserstreckung aufgrund einer ausdrücklichen Ermächtigung oder Zustimmung der in ihrem Kompetenzanspruch zurücktretenden Bundesländer erfolgen. Eine solche Ermächtigung stellten insbesondere § 9 a Abs. 1 und 2 GlüStV dar. Die darin liegende Kompetenzverschiebung erhalte ihre spezifische Ausgestaltung und Intensität durch die Einrichtung des Glücksspielkollegiums nach § 9 a Abs. 5 bis 8 GlüStV und durch dessen Verfahrensweise (qualifizierte Mehrheitsentscheidung). Obwohl die Länder zur Ausfüllung und Ergänzung des Glücksspielstaatsvertrags eigene, sich im Einzelnen teilweise unterscheidende Glücksspielgesetze erlassen hätten, werde ihr Landesrecht verdrängt, wenn ein überregionaler Verwaltungsakt oder mehrere gebündelte Verwaltungsakte auf der Grundlage des Rechts eines anderen Landes erlassen würden. Damit werde die Eigenstaatlichkeit der Bundesländer unterminiert. Soweit Erlaubnisse und Aufsichtsmaßnahmen auf die Behörden bestimmter Länder konzentriert seien und diese ihr jeweiliges Landesrecht anwendeten, komme in den übrigen Bundesländern Landesrecht zur Anwendung, das nicht auf das Volk und das von ihm jeweils gewählte Landesparlament zurückgeführt werden könne. Soweit einzelne Ländervertreter im Glücksspielkollegium überstimmt würden, würden für die betreffenden Bundesländer Entscheidungen getroffen, die nicht unmittelbar von der Staatsgewalt des Landes getragen seien; bei wechselnden Mehrheitsverhältnissen im Glücksspielkollegium sei auch die rechtsstaatlich gebotene klare Zuordnung der Verwaltungszuständigkeiten nicht mehr gegeben. Nur durch das Prinzip der Einstimmigkeit im maßgeblichen Gremium der kooperativen Länderzusammenarbeit werde die Staatlichkeit der Länder gewahrt und zudem sichergestellt, dass der unmittelbare Verantwortungszusammenhang zwischen Landesvolk und staatlichem Handeln mit Geltung für das Land nicht unterbrochen werde. Für das Weiterübertragen ihrer Aufgaben auf andere Länder oder auf gemeinsame Einrichtungen bedürften die Bundesländer rechtfertigender Gründe, die in ihrem Gewicht der Intensität des Eingriffs in die bundesstaatliche Kompetenzordnung und in die demokratischen Legitimationszusammenhänge entsprächen. Auch wenn mit dem Glücksspielkollegium keine rechtlich verselbständigte und mit Verbindlichkeit nach außen handelnde gemeinsame Einrichtung geschaffen worden sei, bedeute die Einrichtung dieses Kollegiums eine organisatorische Abschichtung gegenüber der Sphäre der Länder und damit eine verfassungsrechtlich unzulässige dritte Ebene im Bundesstaat. Das Zustimmungsgesetz zum Staatsvertrag ändere nichts an der Verpflichtung des Bundeslandes zur eigenständigen, demokratisch verantworteten Wahrnehmung seiner Exekutivbefugnisse. Eine verfassungsrechtliche Legitimation für das im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehene ländereinheitliche Verfahren sei nicht ersichtlich.
2. b)Durch die angegriffenen Bestimmungen, die den Erlass gebündelter Erlaubnisse und die Bindung der zuständigen Aufsichtsbehörde an die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums der Länder vorsähen, werde in verfassungswidriger Weise in die Berufswahl- und Berufsausübungsfreiheit der Bürger eingegriffen, die nach dem Glücksspielstaatsvertrag für veranstaltende oder vermittelnde Tätigkeiten einer Konzession bzw. Erlaubnis bedürften. So sei die Antragstellerin zu I 2 durch einen gegen objektives Verfassungsrecht verstoßenden Beschluss des Kollegiums unmittelbar in ihrer Berufsfreiheit betroffen, da sie sich als Veranstalterin von Sportwetten um eine der 20 zu vergebenden Konzessionen (§ 10 a Abs. 3 GlüStV) beworben habe. Mittelbar sei auch die Antragstellerin zu I 1 betroffen, da sie Sportwetten an die Antragstellerin zu I 2 zu vermitteln beabsichtige und die erforderliche Erlaubnis nur von einem konzessionierten Sportwettenveranstalter beantragt werden könne (§ 10 a Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 i. V. m. § 29 Abs. 2 Satz 2 GlüStV). Die dargelegten Verfassungsverstöße verletzten zudem die von Art. 101 BV umfasste allgemeine Gewerbefreiheit. Da die Beschlüsse im Glücksspielkollegium und die Vollzugsmaßnahmen der im ländereinheitlichen Verfahren zuständigen Landesbehörden nicht im Sinn eines demokratischen Legitimationszusammenhangs auf das Staatsvolk zurückführbar seien, werde auch das Wahlrecht der stimmberechtigten Staatsbürger (Art. 14 BV) beschnitten.
3. c)Die Antragstellerinnen haben ihr Vorbringen unter Bezugnahme auf ein beigefügtes Rechtsgutachten vom 10. September 2014 ergänzt (Prof. Dr. Würtenberger, Rechtsgutachten zur Verfassungswidrigkeit des Glücksspielkollegiums vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlichen Grenzen der Dritten Ebene im Bundesstaat). Danach widerspreche das Fehlen jeglicher Aufsicht über das Glücksspielkollegium dem Grundsatz, dass auch auf der „Dritten Ebene” zumindest Rechtsaufsicht stattfinden müsse, um die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns vor dem Parlament verantworten zu können. Jedenfalls für den Bereich der Ordnungs- und Sicherheitsverwaltung seien Gründe, die Rechtsaufsicht auszuschließen, nicht ersichtlich. Der Mangel an demokratischer Legitimation könne nicht dadurch ausgeglichen werden, dass die obersten Glücksspielaufsichtsbehörden jedes Landes mit Weisungen an ihr Mitglied Einfluss auf die Entscheidungen des Glücksspielkollegiums nehmen könnten. Die dadurch geschaffene Legitimations- und Kontrollkette sei lückenhaft, da in dem Kollegium nicht nach dem Prinzip der Einstimmigkeit, sondern mit Zweidrittelmehrheit entschieden werde. Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums seien nicht so weitgehend durch den Glücksspielstaatsvertrag vorherbestimmt, dass die bloße Mitwirkung eines Landes an der Willensbildung als ausreichend angesehen werden könne. Bei der Entscheidung nach § 4 a Abs. 4 GlüStV über die Vergabe einer beschränkten Zahl von Konzessionen seien grundrechtsrelevante Optimierungsentscheidungen zu treffen, die dem Kollegium einen beträchtlichen Gestaltungsspielraum eröffneten; für derart gewichtige Verwaltungsentscheidungen dürfe es keinen partiell ministerialfreien Raum geben. Dass der Glücksspielstaatsvertrag erst nach einem Zeitraum von neun Jahren von einzelnen Ländern gekündigt werden dürfe (§ 35 GlüStV), verstoße ebenfalls gegen das Demokratieprinzip. Wenn die politische Entscheidung einer früheren Landtagsmehrheit über einen so langen Zeitraum irreversibel sei, verstoße dies gegen den demokratischen Grundsatz der Herrschaft auf Zeit. Kündigungsfristen von Staatsverträgen dürften danach vier oder maximal fünf Jahre nicht überschreiten, damit die politische Gestaltung der nächsten Legislaturperiode nicht präjudiziert werde. Die Nichtigkeit des neunjährigen Kündigungsausschlusses ergreife den gesamten Glücksspielstaatsvertrag, da die Länder während dieses Zeitraums an einer Neuordnung des Glücksspielrechts entsprechend ihren politischen Gestaltungsvorstellungen gehindert seien. Mit der Schaffung des Glücksspielkollegiums sei ein erster Schritt in eine verfassungswidrige bundeseinheitliche und damit unitarische Länderverwaltung getan worden. Als Beschlussorgan der Bundesländer sei das Kollegium nicht in die Verwaltungshierarchie eines Bundeslandes integriert, sondern bilde eine Gemeinschaftseinrichtung, die über den verlängerten Arm des zuständigen hessischen Ministeriums nach außen handle. Bei der Konzessionsvergabe werde durch das Zusammenspiel von Ministerpräsidentenkonferenz (§ 4 a Abs. 3 Satz 2 GlüStV), Glücksspielkollegium und weisungsberechtigten Ministerien aller Bundesländer ein ländereinheitliches Entscheidungszentrum gebildet, das sich zur länderübergreifenden Durchsetzung seiner Entscheidungen der zuständigen hessischen Behörde und des hessischen Landesrechts bediene. Dies widerspreche dem Demokratieprinzip und dem verfassungsrechtlichen Verbot der Unitarisierung der Länderkooperation und hindere die Bundesländer an der von der Verfassung gebotenen Wahrnehmung ihrer Verwaltungskompetenz. Hinreichend gewichtige Gründe, die diese Einbuße an demokratisch zu verantwortender Kompetenzwahrnehmung legitimieren könnten, seien nicht ersichtlich, da es weder um besondere Sachkunde noch um das Bedürfnis nach einer staatsfernen Organisation oder um die Verwirklichung gleicher Bildungschancen wie bei der Studienplatzvergabe gehe. Wenn eine nach Landesrecht zuständige Behörde Mehrheitsbeschlüsse eines Glücksspielkollegiums übernehmen müsse, könne sie für ihre Entscheidungen keine rechtliche Verantwortung tragen. Der den Rechtsschutz verkürzende Mangel an Transparenz und Verantwortungsklarheit gelte für die Anhörung und sonstige Kommunikation im Verwaltungsverfahren sowie für das Sach- und Rechtsgespräch vor Gericht und zeige sich auch in der Frage, wem die Vergabeentscheidung zuzurechnen sei, woraus sich Unklarheiten bezüglich des örtlich zuständigen Verwaltungsgerichts ergäben. In einem weiteren, von den Antragstellerinnen vorgelegten Rechtsgutachten vom Juni 2015 (Prof. Dr. G. Kirchhof, Das Glücksspielkollegium – eine verfassungswidrige Kooperation zwischen den Ländern) wird anknüpfend an frühere gutachtliche Äußerungen ausgeführt, das Glückspielkollegium sei eine vorbildlose Institution, da es – anders als die länderübergreifenden Kommissionen im Rundfunk- und Medienrecht – nicht in einem von Verfassungs wegen staatsfreien Raum handle. Es fasse verbindliche Beschlüsse in einem strukturell grundrechtssensiblen Bereich und verfüge dabei über weite Entscheidungsspielräume auf der Tatbestands- und auf der Rechtsfolgenseite, sodass ein erhöhter demokratischer Legitimationsbedarf bestehe. In diesen Fällen bedürfe es zur sachlich-inhaltlichen Legitimation in der Regel einer effektiven Aufsicht. Die einzelnen Länder könnten die zu treffenden Entscheidungen aber nicht verlässlich beeinflussen, da das Glücksspielkollegium mit Zweidrittelmehrheit entscheide. Besondere Gründe für einen weisungsfreien Raum oder eine zurückgenommene Weisungskompetenz bestünden für das Glücksspielwesen nicht. Der Entschluss der Länder zur Kooperation im Glücksspielrecht verlange keine Mehrheitsentscheidungen im Kollegium und könne daher das demokratische Legitimationsdefizit nicht rechtfertigen. Auch eine Auslegung oder Verwaltungspraxis, die das Mehrheitserfordernis in eine Einstimmigkeitsvorgabe umdeute, führe – unabhängig von der damit überschrittenen Wortlautgrenze – nicht zu einem verfassungskonformen Zustand, da das Gremium dann nicht mehr hinreichend handlungsfähig sei und seine Aufgaben nicht sachgerecht erfüllen könne. Bedenklich sei zudem, dass die Anhörung im Verwaltungsverfahren durch eine Landesbehörde erfolge, obwohl das Glücksspielkollegium verbindlich entscheide. Im Gerichtsverfahren sei dasjenige Land passivlegitimiert, dessen Behörde gehandelt habe, obwohl es die gerichtlichen Entscheidungen allein nicht umsetzen könne, wenn es in dem Kollegium überstimmt werde. Ergänzend verweisen die Antragstellerinnen u. a. auf einen Vorlagebeschluss des Amtsgerichts Sonthofen vom 7. Juni 2013 (Az. 1 Ds 400 Js 17155/11 ), eingereicht beim Europäischen Gerichtshof am 11. Juli 2014 (Rechtssache C-336/14 ), der sich mit der Neuregelung des Glücksspielrechts in Deutschland und insbesondere mit der im Rahmen der sog. Experimentierklausel des § 10 a GlüStV vorgesehenen Konzessionierung von bis zu 20 Wettanbietern befasst.
4. d)Die Antragstellerinnen zu I regen an, das Glücksspielkollegium zum Popular-klageverfahren beizuladen bzw. eine Stellungnahme dieses Kollegiums einzuholen sowie dessen Sitzungsniederschriften beizuziehen. Ferner halten sie es für sinnvoll, die einschlägige Generalverwaltungsakte des hessischen Innenministeriums beizuziehen. 2. Verfahren Vf. 4-VII-14 : Der Antragsteller zu II 1, der seit 1999 als Vermittler von Pferde- und Sportwetten tätig ist, wendet sich gegen den Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags vom 14. Juni 2012 zu § 9 a Abs. 5, 6 und 8 Satz 3 (richtig: Satz 4) GlüStV. Darüber hinaus wendet er sich gemeinsam mit der Antragstellerin zu II 2 (die mit der Antragstellerin zu I 2 im Verfahren Vf. 9-VII-13 identisch ist) gegen den o. g. Zustimmungsbeschluss zu § 4 a Abs. 3, § 5 Abs. 3 und 4, § 10 a Abs. 3 und 5, § 27 Abs. 2 Satz 2 GlüStV sowie gegen Art. 7 Abs. 1 AGGlüStV und gegen die Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV. Die Antragsteller rügen Verstöße gegen die Berufs- und Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 BV), die Eigentumsgarantie (Art. 103 Abs. 1 BV), die Meinungsfreiheit (Art. 110 BV), den Gleichheitsgrundsatz (Art. 118 Abs. 1 BV) sowie das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV).
5. a)Auch die Werberichtlinie sei als eine mit der Popularklage angreifbare Rechtsvorschrift anzusehen, da sie nach dem Willen des Normgebers (LT-Drs. 16/11995 S. 26) als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift (§ 17 WerbeRL) Bindungswirkung auch für die Gerichte entfalte. Insbesondere § 14 WerbeRL sei eine ab-strakt-generelle Vorschrift mit unmittelbarer rechtlicher Außenwirkung, da die Vorschrift den Antragsteller zur Vorlage eines entsprechenden Werbekonzepts verpflichte.
6. b)Die Veranstaltung und Vermittlung von Sport- und Pferdewetten falle ebenso wie die diesbezügliche Werbung in den Schutzbereich des Art. 101 BV, der auch die Berufs- und Gewerbefreiheit umfasse. Mit der Beschränkung der Konzessionen für Sportwetten auf höchstens 20 (§ 4 a Abs. 3, § 10 a Abs. 3 GlüStV) und der Zahl der Wettvermittlungsstellen auf höchstens 400 (§ 10 a Abs. 5 GlüStV, Art. 7 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV) sowie mit dem prinzipiellen Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel (§ 5 Abs. 3 und 4 GlüStV) werde in das Grundrecht eingegriffen.
7. aa)Die beschränkte Zahl der Konzessionen stelle eine objektive Berufswahlregelung dar, die nur zur Abwendung einer nachweislichen oder höchstwahrscheinlichen Gefahr für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zulässig sei. Diese Voraussetzungen seien nicht erfüllt. Die gesetzlichen Beschränkungen verfolgten zwar einen legitimen Zweck und seien zur Zweckerfüllung prinzipiell geeignet; der Eingriff sei aber nicht erforderlich und angemessen. Die verfassungs- und gemeinschaftsrechtlichen Zweifel seien in den Landesparlamenten vielfach geäußert worden. Es werde vermutet, dass im Onlinebereich etwa 3.000 illegale Internetseiten existierten und im stationären Bereich deutlich über 20 Anbieter tätig seien; hinzu kämen die internationalen stationären Sportwettenanbieter. Es könne daher nicht davon ausgegangen werden, dass die zahlenmäßige Beschränkung keine nennenswerte Zahl von Anbietern mehr treffe. Der Eingriff sei in dieser Form nicht erforderlich; eine subjektive Berufszulassungsregelung sei als milderes Mittel zur Verwirklichung der in § 1 GlüStV vorgegebenen Ziele ebenso geeignet. Dies ergebe sich insbesondere aus dem reduzierten Gefahrenpotenzial im Bereich der Sportwetten. Die teilweise Öffnung dieses Markts für Private bedeute, dass die damit verbundenen Gefahren als prinzipiell bekämpfbar und vermeidbar erachtet würden. Daher könne die zahlenmäßige Beschränkung der Konzessionen nicht der Abwendung einer nachweislichen oder höchstwahrscheinlichen Gefahr für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut dienen. Die erstrebte Eindämmung des Schwarzmarkts könne die Limitierung nicht rechtfertigen, da für dieses Ziel ein möglichst großes und attraktives legales Angebot bereitzustellen sei. Die Beschränkung der Konzessionsanzahl werde zusammen mit den weiteren Restriktionen, etwa der Konzessionsabgabe, den Einsatzlimits und dem weitgehenden Verbot von Live-Wetten, zu nicht kompensierbaren Wettbewerbshürden im Vergleich zu den Konkurrenten auf dem Schwarzmarkt führen, sodass der Marktanteil der Konzessionäre verschwindend gering sein werde. Damit sei mangels einer signifikanten Regulierungsquote das Ziel der Schwarzmarkteindämmung nicht erreichbar. Das Ziel der Suchtbekämpfung könne zwar Restriktionen des Glücksspielangebots in Gestalt einer festen Konzessionsanzahl grundsätzlich rechtfertigen. Allerdings müsse dann diese Zahl an dem zu erreichenden Ziel ausgerichtet sein, woran es hier fehle. Es sei nicht im Ansatz ersichtlich, inwieweit die Festlegung auf 20 Konzessionen mit dem Ziel der Bekämpfung der Suchtgefahr so zusammenhänge, dass diese Festlegung gerechtfertigt sei. Das Beispiel des Glücksspielgesetzentwurfs Schleswig-Holsteins zeige, dass ein milderes Mittel existiere, nämlich eine nicht von vornherein zahlenmäßig begrenzte kontrollierte Zulassung privater Anbieter. Dies werde durch den bundesrechtlich geregelten Bereich der Pferdewetten bestätigt, in dem die Erlaubnisse zahlenmäßig nicht beschränkt seien. Zudem würden die Wettangebote Privater aufgrund der DDR-Gewerbeerlaubnisse nicht gesetzlich unterbunden; dadurch werde in Sachsen de facto ein System mit 22 Konzessionen geschaffen. Auch die Begrenzung der Wettvermittlungsstellen in Bayern auf höchstens 400 sei eine objektive Berufszulassungsregelung. Sie sei zur Abwendung einer nachweislichen oder höchstwahrscheinlichen Gefahr für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut nicht geeignet, da der Schwarzmarkt dadurch nicht effektiv beschränkt werden könne. Subjektive Berufszulassungsregelungen seien als milderes Mittel zur Schwarzmarktbekämpfung ebenso geeignet. Die Zahl der Annahme- und Wettvermittlungsstellen sei deutschlandweit inkohärent, diskriminierend und damit verfassungswidrig geregelt. Nicht nachvollziehbar sei die Gesetzesbegründung, wonach sich die Begrenzung auf 400 an der in Bayern im Rahmen von Untersagungsverfahren maximal festgestellten Zahl an illegalen Sportwettbüros orientiere, wobei vor allem dem Vertriebsweg Internet überragende Bedeutung zukomme (LT-Drs. 16/12192 S. 12). In der Realität sei dieser Vertriebsweg nicht von überragender Bedeutung; wichtig seien nach den Erfahrungen der Antragsteller primär die Wettannahmestellen. Bedenklich sei auch, dass landesrechtlich nicht geregelt sei, wie die Konzessionen so zu verteilen seien, dass die (in sich widersprüchlichen) gesetzgeberischen Ziele erreicht würden. Einerseits gehe es um Bekämpfung des Glücksspiels, andererseits um Ertrag für den Staat. Die erstrebte wirksame Bekämpfung des Schwarzmarkts sei nicht erreichbar, wenn nicht ausreichend Wettvermittlungsstellen vorhanden seien, da deren Anzahl allein nach Maßgabe der festgestellten illegalen Sportwettbüros begrenzt worden sei und diese dann unter gleichmäßiger Berücksichtigung der Interessen der Konzessionsnehmer verteilt würden. Nach dieser Methode könnte der Bedarf für Apotheken nach der Anzahl der verhafteten Dealer berechnet werden. Die Zahl der maximal zulässigen Wettvermittlungsstellen sei deutlich zu gering angesetzt, da schon nicht von einer hinreichenden Tatsachengrundlage ausgegangen worden sei und insbesondere der Online-Schwarzmarkt keine Berücksichtigung gefunden habe.
8. bb)Die Beschränkung der Werbung für das konzessionierte Sportwettenangebot unterliege dem allgemeinen Gesetzesvorbehalt, wobei der Gesetzgeber verpflichtet sei, die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen. Die nach § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV erlassene Werberichtlinie, die gemäß § 6 Abs. 2 VwVGlüStV das Glücksspielkollegium ausgearbeitet habe, sei als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift nicht geeignet, die Berufsfreiheit wirksam zu beschränken, da insoweit der Parlamentsvorbehalt gelte. Eine wie auch immer geartete Konkretisierungskompetenz mit dem Ziel, die Bestimmtheit einer Norm herzustellen, könne nicht auf ein Verwaltungsorgan übertragen werden, das – wie das Glücksspielkollegium – unter Missachtung des Demokratieprinzips gebildet und besetzt werde. Da Art. 70 Abs. 3 BV eine Übertragung des Gesetzgebungsrechts des Landtags nicht zulasse, könne das Glücksspielkollegium auch nicht Art und Umfang der nach § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV erlaubten Werbung bestimmen. Durch den Bezug auf dieses Kollegium und auf § 9 a Abs. 5 bis 8 GlüStV verstießen § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV und die Werberichtlinie gegen die dem Gesetzesvorbehalt immanenten Vorgaben an die demokratische Legitimation und gegen das Rechtsstaatsprinzip. Mit dem Glücksspielkollegium werde ein Verwaltungsorgan geschaffen, das in seiner Grundstruktur das demokratische Repräsentationsprinzip offensichtlich und schwerwiegend verletze. Die Kompetenzzuweisung an ein Kollegialorgan, dessen Mitglieder unabhängig von der Größe des repräsentierten Bundeslandes je eine Stimme hätten und das mit Zweidrittelmehrheit über die anderen Vertragsparteien bestimmen könne, verstoße gegen das demokratische Legitimations- und Repräsentationsprinzip (Art. 2, 4 und 5 BV) sowie gegen die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung und den aus Art. 178 BV abzuleitenden Grundsatz der Eigenstaatlichkeit. Zudem liege eine nach der Landesverfassung grundsätzlich unzulässige Mischverwaltung vor. Eine Kompetenzübertragung auf andere Bundesländer oder auf ein Glücksspielkollegium könne nur in gesetzlicher Form und nicht durch Verwaltungsvereinbarungen und den Glücksspielstaatsvertrag erfolgen. Wegen der fehlerhaften Grundkonstruktion des Glücksspielkollegiums seien alle von ihm gefassten Beschlüsse nichtig.
9. cc)Den grundrechtsbeschränkenden Regelungen des § 5 Abs. 4 GlüStV fehle auch die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit, da die Ermächtigung zur Konkretisierung von Art und Umfang der erlaubten Werbung über die Ziele des § 1 GlüStV und das Verbot des § 5 Abs. 3 Satz 3 GlüStV hinaus keine weiteren Vorgaben enthalte. Aus der derzeitigen Gesetzeslage sei daher kaum erkennbar, mit welcher Tendenz das Glücksspielkollegium von der weitreichenden Ermächtigung zum Erlass der Werberichtlinie Gebrauch machen werde. Hinreichend konkrete Werbevorgaben könnten und müssten gerade im Bereich suchtrelevanter Dienstleistungen und Produkte auf Gesetzesebene formuliert werden, wie die umfassenden Regelungen in den §§ 21 a ff. des Vorläufigen Tabakgesetzes anschaulich belegten. Jedenfalls im Bereich der Rennwetten, bei denen die Wettveranstaltung und Wettvermittlung untrennbar mit den Fernsehübertragungen der Rennbilder verbunden seien, müsse nach der „Wesentlichkeitstheorie“ eine gesetzliche Bestimmung erfolgen, zumal bei den Pferdebuchmachern die Berufsausübungsregel aufgrund ihrer elementaren Bedeutung als objektive Berufszugangsregelung wirken könne. Das Erfordernis einer gesetzlichen Regelung ergebe sich auch daraus, dass die Strafnormen der §§ 284 ff. StGB und §§ 5 ff. RennwLottG unter anderem auf Werbetätigkeiten abstellten; die inhaltliche Gestaltung erlaubter und unerlaubter Werbung könne daher nicht den Glücksspielaufsichtsbehörden überlassen werden. Die gesamte Werberichtlinie sei bereits wegen Verstoßes gegen den Gesetzesvorbehalt verfassungswidrig.
10. dd)Sie weise darüber hinaus erhebliche formelle Mängel auf, da das für ihren Erlass zuständige Glücksspielkollegium fehlerhaft besetzt gewesen sei. Es setze sich nach § 9 a Abs. 6 GlüStV unabhängig von der staatsvertraglichen Bindung aus 16 Mitgliedern – aus allen Bundesländern – zusammen. Ein Platz im Kollegium unabhängig von einem Beitritt zum Staatsvertrag verstoße gegen die demokratischen Repräsentationsgrundsätze und widerspreche dem Leitbild des Art. 5 Abs. 2 BV, wonach die vollziehende Gewalt in den Händen der Staatsregierung und der nachgeordneten Vollzugsbehörden liege. Bundesländer, die vertraglich nicht gebunden seien, könnten danach über die vertraglich gebundenen Länder mitbestimmen. Der Glücksspielstaatsvertrag sei im Jahr 2012 nicht von allen 16, sondern nur von 15 deutschen Bundesländern unterzeichnet worden, da der Landtag in Schleswig-Holstein nicht zugestimmt habe. Bei Erlass der Werberichtlinie durch das nach § 6 Abs. 2 VwVGlüStV zuständige Glücksspielkollegium am 7. Dezember 2012 sei diese Bestimmung in Schleswig-Holstein noch nicht wirksam gewesen, weil die Länder die Verwaltungsvereinbarung Glücksspielstaatsvertrag „vorbehaltlich der im Einzelfall erforderlichen Zustimmung ihrer gesetzgebenden Körperschaften“ geschlossen hätten; sie könne demnach nicht vor dem Beitritt aller Bundesländer wirksam werden. Weder die Verwaltungsvereinbarung noch die Werberichtlinie sei am 7. Dezember 2012 in Schleswig-Holstein formell rechtswirksam veröffentlicht worden; diese Vorschriften hätten trotz des eigentümlichen Gehalts des § 21 Abs. 1 Satz 3 VwVGlüStV wegen der in Schleswig-Hol-stein zu diesem Zeitpunkt entgegenstehenden Gesetze auch nicht wirksam sein können. Erst am 7. Februar 2013 sei der Beitritt dieses Bundeslandes zum Glücksspielstaatsvertrag erfolgt.
11. ee)Die durch § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV i. V. m. der Werberichtlinie bewirkten Eingriffe in das Grundrecht des Art. 101 BV seien auch materiell verfassungswidrig, da sie für die Betroffenen jedenfalls unzumutbar seien. So kämen die Regelungen des § 5 Nrn. 2 und 3 WerbeRL hinsichtlich der Pferdewetten einem Berufsverbot gleich, da 95 % der Umsätze der Buchmacher nach § 2 RennwLottG mit Nichtfestquotenwetten generiert würden, nämlich mit totalisatorähnlichen Wetten, die vom Buchmacher selbst und nicht vom Rennverein gehalten würden. Auch die Regelung des § 14 Abs. 2 WerbeRL, wonach ein werbender Veranstalter und Vermittler der Erlaubnisbehörde ein Werbekonzept zur Genehmigung vorzulegen habe, sei wegen des mit dem Planungs- und Umsetzungsstadium verbundenen finanziellen Aufwands für die Betroffenen unzumutbar, zumal das Ergebnis der Prüfung wegen der unbestimmten Prüfkriterien als völlig offen gelten müsse.
12. ff)Da nicht auszuschließen sei, dass durch die Regelungen über die Anzahl der Konzessionen und Wettvermittlungsstellen (§ 4 a Abs. 3, § 10 a Abs. 3 und 5 GlüStV i. V. m. Art. 7 AGGlüStV) legal tätige Glücksspielanbieter zur Schließung verpflichtet würden, werde in den Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs eingegriffen und damit die Eigentumsgarantie des Art. 103 Abs. 1 BV verletzt. Eine weitergehende Marktöffnung, wie ursprünglich in Schleswig-Holstein vorgesehen, sei zur Kanalisierung des Glücksspielangebots in gleicher Weise geeignet. Die Staatsvertragsparteien hätten daher im Rahmen ihres Beurteilungs- und Prognosespielraums die Konzessionierung nicht als erforderlich ansehen dürfen; die Anzahl der Konzessionen sei ohne Berücksichtigung der tatsächlichen Gegebenheiten willkürlich festgelegt worden.
13. gg)Die im Glücksspielstaatsvertrag enthaltenen Werbebeschränkungen und insbesondere die Verpflichtung nach § 14 Abs. 2 WerbeRL, Werbemaßnahmen vor ihrer Schaltung einer staatlichen Stelle zur Genehmigung vorzulegen, griffen in den Schutzbereich der Meinungsfreiheit nach Art. 110 BV ein, der auch kommerzielle Äußerungen und reine Wirtschaftswerbung erfasse, soweit diese einen meinungsbildenden Inhalt hätten. Der Eingriff sei nicht gerechtfertigt, da es sich gemäß Art. 111 Abs. 2 Satz 1 BV um Vorzensur handle, die im Bereich der freien Meinungsäußerung ebenfalls unzulässig sei. Das Zensurverbot umfasse auch einschränkende Maßnahmen vor der Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerks, insbesondere das Abhängigmachen von einer behördlicher Vorprüfung und Genehmigung des Inhalts. Genau dies sehe aber das absolute Fernseh- und Internetwerbeverbot des § 5 GlüStV im Zusammenspiel mit der Möglichkeit der Erlaubniserteilung nach § 14 WerbeRL vor. Die dort normierte Vorlagepflicht sei im Übrigen realitätsfern und nicht praktikabel.
14. hh)Die Regelungen des § 9 a Abs. 8 Satz 3 (richtig: Satz 4) GlüStV i. V. m. § 1 VwVGlüStV und § 27 Abs. 2 Satz 2 GlüStV verstießen in mehrfacher Hinsicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 118 Abs. 1 BV. Der Freistaat Bayern sei als Mitglied des Glücksspielkollegiums an dessen bindenden Beschlüssen im Rahmen der ländereinheitlichen Auswahlverfahren maßgeblich beteiligt und entscheide damit auch über die Vergabe von Konzessionen an die Staatliche Lottoverwaltung, LOTTO Bayern, und die ODS Sportwetten GmbH. Dies führe zu einer Ungleichbehandlung der privaten Bieter gegenüber der Staatlichen Lottoverwaltung, deren faktische Bevorzugung durch keinen sachlichen Grund gerechtfertigt sei. Es sei auch anzunehmen, dass dies auf eine unzulässige Beteiligung der staatlich geführten Oddset Kooperationsgemeinschaft hinauslaufe. Das Mitglied des Glücksspielkollegiums entscheide also darüber, ob die eigene Landeslotteriegesellschaft eine Konzession erhalte; darin liege ein Verstoß gegen das glücksspielrechtliche Trennungsgebot von Sportausübung und Sportwetten und gegen das Gebot eines fairen Verfahrens. Zwischen den staatlichen Lotteriegesellschaften und den privaten Anbietern bestünden keine Unterschiede von solchem Gewicht, dass eine Privilegierung der ersteren gerechtfertigt sei. Gleichheitswidrig sei auch die Regelung des § 27 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, wonach den Inhabern von – nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz zahlenmäßig nicht beschränkten – Erlaubnissen für Pferdewetten das Veranstalten und Vermitteln dieser Wetten im Internet ebenfalls in unbeschränkter Zahl erlaubt werden könne, während für sonstige Sportwettenanbieter die Zahl auf 20 begrenzt sei. Diese Ungleichbehandlung werde nicht durch die bundesrechtliche Regelung des Rennwett- und Lotteriegesetzes bewirkt, sondern unmittelbar durch den Glücksspielstaatsvertrag. Es bestehe dafür kein sachlicher Grund, da es hinsichtlich des Suchtpotenzials keine hinreichenden Unterschiede zwischen Pferdewetten und anderen Sportwetten gebe und Pferdewetten im Vergleich zu anderen Sportwetten auch kein zu vernachlässigendes Volumen hätten. Die Ungleichbehandlung führe zur Inkonsistenz und Inkohärenz der Glücksspielregulierung, wie sie von der Rechtsprechung bereits im Hinblick auf den – weit größere Suchtgefahren aufweisenden – Bereich des Automatenglücksspiels festgestellt worden sei.
15. ii)Auch wenn in einem Popularklageverfahren das Unionsrecht nicht unmittelbar Prüfungsgegenstand sei, sei bei offenkundigen, schwerwiegenden Verstößen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV verletzt. Dies sei hier der Fall, da die Kontingentierung auf maximal 20 Sportwettlizenzen und 400 Wettvermittlungsstellen die Niederlassungsfreiheit (Art. 49 ff. AEUV) und die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 ff. AEUV) in besonders krasser Weise verletze. Die Europäische Kommission habe den Fall Schleswig-Holstein bereits zum Anlass genommen, um in klaren Worten erhebliche unionsrechtliche Bedenken gegen den Ersten Glücksspiel-änderungsstaatsvertrag und seine Erkenntnisgrundlagen vorzutragen. Mehrere Rechtsgutachten kämen zu ähnlichen Ergebnissen. 3. Verfahren Vf. 10-VII-14 : Die Antragstellerin zu III, die aufgrund von gewerberechtlichen Erlaubnissen Spiel-hallen betreibt, wendet sich gegen den Zustimmungsbeschluss des Bayerischen Landtags vom 14. Juni 2012 zu § 5 Abs. 3 und 4, § 26 Abs. 1 GlüStV sowie gegen die Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV. Sie rügt Verstöße gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV), die Berufsfreiheit (Art. 101 BV), die Meinungsfreiheit (Art. 110 BV), die Eigentumsgarantie (Art. 103, 158, 159 BV), das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 101, 100 BV) und den Gleichheitsgrundsatz (Art. 118 Abs. 1 BV) sowie eine Verletzung des Grundsatzes vom Vorbehalt des Gesetzes (Art. 55 BV).
16. a)Sie sei als Gesellschaft bürgerlichen Rechts eine rechtsfähige juristische Person mit Sitz in Bayern und daher im Popularklageverfahren nach Art. 98 Satz 4 BV i. V. m. Art. 55 Abs. 1 VfGHG antragsberechtigt. Der Zustimmungsbeschluss zu einem Staatsvertrag sei mit der Popularklage anfechtbar. Die nach dem Willen des Gesetzgebers als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift erlassene Werberichtlinie sei ebenfalls wie eine Rechtsnorm zu behandeln. Sie sei wie ein Landtagsgesetz öffentlich bekannt gemacht worden und begründe, ähnlich wie die „klassischen“ normkonkretisierenden Vorschriften der TA Lärm und der TA Luft, unmittelbar Rechte und Pflichten, da die Verwaltungsbehörden ihre Einhaltung durch die Spielhallenbetreiber wie bei jeder anderen Gesetzesnorm verlangten. Auch der Antragstellerin sei vom zuständigen Landratsamt mitgeteilt worden, dass mit Inkrafttreten der neuen glücksspielrechtlichen Vorschriften zum 1. Juli 2012 an den Betrieb von Spielhallen erhöhte Anforderungen gestellt würden und dass die Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 einzuhalten sei.
17. b)
18. aa)Der Zustimmungsbeschluss vom 14. Juni 2012 verstoße gegen Art. 101, 110, 118, 11 Abs. 2 i. V. m. Art. 83 Abs. 1, 3 und 7 BV, weil die kommunalen Spitzenverbände nicht zuvor angehört worden seien. Der Beschluss berühre die Planungs-, Finanz- und Satzungshoheit der Gemeinden und Gemeindeverbände. In der Zustimmung zum Staatsvertrag liege auch deshalb ein Verfassungsverstoß, weil sie sowohl nach der sog. Wesentlichkeitstheorie als auch nach dem Willen der Verfassungsväter eines formellen Gesetzes gemäß Art. 70 Abs. 1 BV bedurft hätte; die gegenteilige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs (VerfGH vom 21.11.1985 VerfGHE 38, 152 /157 f.) bedürfe der Überprüfung. Die formelle Verfassungswidrigkeit des Zustimmungsbeschlusses ergebe sich zudem aus der unterbliebenen Beteiligung des Senats, dessen Abschaffung ungeachtet der nach Auffassung der Antragstellerin grob unrichtigen Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 17. September 1999 ( VerfGHE 52, 104 ff.) verfassungswidrig gewesen sei; dazu werde auf das Verfahren Vf. 11-VII-13 verwiesen. Das formell verfassungswidrige Zustandekommen des Zustimmungsbeschlusses habe zur Folge, dass die angegriffenen Bestimmungen keine taugliche Grundlage für die damit verbundenen Grundrechtseingriffe sein könnten.
19. bb)§ 5 Abs. 3 und 4, § 26 Abs. 1 GlüStV und die Werberichtlinie verstießen gegen die Kompetenzordnung des Bundes. Die mit der Föderalismusreform neu geschaffene Länderkompetenz für das Recht der Spielhallen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) umfasse nach herrschender Meinung nicht alle bislang in § 33 i GewO geregelten Rechtsverhältnisse der Spielhallen oder gar alle dort ausgeübten Tätigkeiten und dafür erforderlichen Erlaubnisse. Den Ländern stehe die Gesetzgebungskompetenz nur für Einzelfallregelungen zu, die „lokal radiziert“ seien, d. h. eine Prüfung örtlicher Besonderheiten voraussetzten. Daran fehle es bei den angegriffenen Vorschriften über Werbeverbote für Glücksspiele. Der daraus folgende Grundgesetzverstoß sei schwerwiegend und habe wegen seiner Auswirkungen auf Tausende von Spielhallen großes Gewicht, sodass darin zugleich ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV liege.
20. cc)Die angegriffenen Werbebeschränkungen enthielten Eingriffe in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber (Art. 101 BV) und könnten im Weigerungsfall zur Betriebsuntersagung führen, was einem Berufsverbot gleichkomme; daher handle es sich um eine objektive Berufswahlregelung. So sei etwa die Antragstellerin zu erheblichen Investitionen in eine geänderte Werbung sowie zur Änderung ihres Firmennamens gezwungen, da das Landratsamt unter Hinweis auf § 26 Abs. 1 GlüStV die Bezeichnung als „Casino“ oder „Spielbank“ für unzulässig erklärt habe. Der Eingriff sei unverhältnismäßig, weil § 26 Abs. 1 Alt. 1 GlüStV Werbung an der Außenfläche ohne Übergangs- oder Entschädigungsregelungen selbst dann verbiete, wenn sie nicht besonders auffällig sei und nur einen geringen Teil der Außenfläche einnehme. Das für Spielhallenbetreiber nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ausnahmslos geltende Werbeverbot im Internet sei ebenfalls verfassungsrechtlich bedenklich. Der Verweis des Gesetzgebers auf die angeblich hohe Suchtgefahr des gewerblichen Automatenspiels sei vollkommen unseriös und unwissenschaftlich. Trotz der zunehmenden Zahl von Spielhallen liege der Anteil der spielsüchtigen Spieler zwischen 18 und 64 Jahren an der Gesamtbevölkerung je nach Untersuchungsmethode nur zwischen 0,19 und 0,64 %, woran sich in den letzten Jahren und Jahrzehnten nichts geändert habe. Daher bestünden bereits Zweifel, ob das Ziel der Bekämpfung der Spielsucht ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut darstelle. Die Werberichtlinie sei keine ausreichende Grundlage für Eingriffe in die Berufsfreiheit, weil bei grundrechtsrelevanten Maßnahmen der Gesetzesvorbehalt gelte. Entgegen der Qualifizierung in § 17 WerbeRL handle es sich nicht um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift; dies sei nur der Fall, wenn es eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage gebe, wenn dem Erlass ein umfangreiches Beteiligungsverfahren vorangehe mit dem Ziel, vorhandene Erfahrungen und den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis auszuschöpfen, und wenn eine ausreichende demokratische Legitimation vorhanden sei. Die Werberichtlinie habe aber weder Standards festgelegt noch wissenschaftliche Erfahrungssätze gebündelt, sondern vielfach unklare und interpretationsbedürftige Formulierungen gewählt.
21. dd)Mit den angeführten Grundrechten sei die Werberichtlinie schon deshalb unvereinbar, weil sie nicht in einem mit dem Demokratieprinzip zu vereinbarenden Verfahren zustande gekommen sei. Sie sei nicht vom Landtag als Gesetz beschlossen worden, sondern vom Glücksspielkollegium der Länder, dessen Zuständigkeit sich nur aus § 6 Abs. 2 VwVGlüStV und nicht aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebe. Da der Vertreter des Freistaates Bayern in diesem Kollegium überstimmt werden könne und die Beschlüsse dennoch für Bayern verbindlich seien, fehle es an der gebotenen Rückführbarkeit auf den Willen des bayerischen Volkes.
22. ee)Die glücksspielrechtlichen Vorschriften griffen auch in den Schutzbereich des Art. 110 Abs. 1 BV ein, da die Werbemaßnahmen Meinungsäußerungen darstellten. Das in § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV i. V. m. § 14 WerbeRL vorgesehene Erlaubnisverfahren verstoße gegen das Zensurverbot des Art. 111 Abs. 2 BV, das als Schranken-Schranke auf Art. 110 Abs. 1 BV ebenfalls anzuwenden sei. Werbemaßnahmen könnten zwar durch abstrakte gesetzliche Regelungen beschränkt werden, nicht jedoch durch eine grundsätzliche Vorabzensur und schon gar nicht durch eine bloße Verwaltungsvorschrift. Dass die Bezeichnung „Casino“, die Verwendung von Euromünzen und Roulettetischen bei der Außenwerbung sowie die Werbung im Internet verboten würden, sei eine unzulässige Zensur von meinungsbildender Wirtschaftswerbung. Darüber hinaus sei insbesondere das totale Werbeverbot im Internet nach § 5 Abs. 3 GlüStV unverhältnismäßig, da der Jugendschutz auch anderweitig gewährleistet werden könne bzw. in Spielhallen bereits ausreichend gewährleistet sei.
23. ff)Die Werbeverbote enthielten auch einen Eingriff in den von der Eigentumsgarantie des Art. 103, 158, 159 BV mit umfassten eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb der Antragstellerin. Die Werbung auf der Außenseite der Spielhalle, die Verwendung von Euromünzen und Roulettetischen in der Außenwerbung sowie die Homepage mit dem bisherigen Firmennamen seien Bestandteil ihres Eigentums. Insbesondere das Verbot der Weiterverwendung des Namensteils „Casino“ führe dazu, dass die Antragstellerin nur noch eingeschränkt unter ihrem Namen auftreten könne; dies wirke faktisch als Enteignung. Darin liege auch in Anbetracht der fehlenden Entschädigungs- und Übergangsregelung ein Verstoß gegen die Eigentumsgarantie. Das totale Werbeverbot des § 26 Abs. 1 GlüStV, das selbst zurückhaltende Werbeformen umfasse, sei ersichtlich unverhältnismäßig, wenn man berücksichtige, dass durch §§ 25 und 29 GlüStV die Zahl der privaten Spielhallen ohnehin um mehr als 80 % reduziert werde.
24. gg)Die Vorschriften des § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV seien mit Art. 118 Abs. 1 BV unvereinbar, weil Ausnahmen vom Werbeverbot im Internet und im Fernsehen zwar für Lotterien, Sport- und Pferdewetten zugelassen seien, nicht jedoch für andere Glücksspielanbieter, wie z. B. private Spielhallenbetreiber. Es sei statistisch erwiesen, dass die (wenigen) süchtigen Spieler auf andere legale oder illegale Glücksspiele auswichen, wenn nur eine einzige Form des Glücksspiels staatlich bekämpft und eingeschränkt werde. Die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 18. Dezember 2007 ( VerfGHE 60, 234 ff.), wonach dem Landesgesetzgeber bei der Beurteilung der Auswirkungen der verschiedenen Glücksspiele auf den einzelnen Spieler und auf die Allgemeinheit ein weiter Ermessensspielraum zustehe, sei nicht mehr einschlägig. Der neue Glücksspielstaatsvertrag bringe die privaten Spielhallen durch das Verbot von Mehrfachkonzessionen und das Mindestabstandsgebot ohnehin an den Rand des Ruins, zumindest wenn am 1. Juli 2017 die letzte Übergangsfrist ablaufe. Das Bedürfnis, durch zusätzliche spezielle Werbeverbote die wirtschaftliche Existenzgrundlage der privaten Spielhallen zu vernichten, sei daher ohnehin gering. Der Jugendschutz sei bereits durch das Verbot der Anwesenheit von Minderjährigen gewährleistet. Unter Gleichheitsgesichtspunkten sei auch fraglich, weshalb von der äußeren Gestaltung eines staatlichen Toto- und Lottoshops weiterhin Werbung für den Spielbetrieb ausgehen dürfe.
25. hh)In das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 101 i. V. m. 100 BV), das den Schutz des Namens umfasse und auf das sich auch die Antragstellerin als Gesellschaft bürgerlichen Rechts berufen könne, werde eingegriffen, weil ihr durch die staatsvertragliche Regelung in Verbindung mit der sog. Werberichtlinie die Führung ihres Namens „Casino B. GbR“ im Internet sofort und ohne Übergangsfrist verboten werde. Der Eingriff sei jedenfalls materiell unverhältnismäßig, zumal die Vorschriften des § 2 Abs. 1 und des § 3 Abs. 4 WerbeRL im Ergebnis jegliche Namensverwendung sogar außerhalb des Spielhallengebäudes untersagten, sodass unter dem Namen der Antragstellerin nicht einmal eine Stellenanzeige im Internet erscheinen dürfe. Darüber hinaus sei zu fragen, ob bei der Verwendung eines solchen Namens im Internet überhaupt eine Verwechslung mit einem staatlich organisierten Casino denkbar sei.
26. ii)§ 5 Abs. 3 und 4, § 26 Abs. 1 GlüStV verstießen gegen das Bestimmtheitsgebot (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV), weil mit den klassischen Auslegungsmethoden nicht einmal im Ansatz erkennbar sei, was mit den Begriffen „besonders auffällige Gestaltung“ oder „zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb“ gemeint sei. Die Ausgestaltung dieser Regelung sei der Verwaltung überlassen worden; dies verstoße gegen den aus Art. 2, 3 und 55 BV folgenden Grundsatz, dass der parlamentarische Gesetzgeber die für die Grundrechtsausübung wesentlichen Fragen selbst regeln müsse. Selbst wenn man die Werberichtlinie als zulässige Konkretisierung ansehe, bleibe unklar, welche Arten von Werbemaßnahmen verboten seien. Zu den verfassungsrechtlichen Einwänden gegen das Glücksspielkollegium der Länder werde auf ein öffentlich zugängliches Rechtsgutachten verwiesen (Degenhart, Spielhallen und Geldspielgeräte in der Kompetenzordnung des Grundgesetzes).
27. jj)Aus den angegriffenen glücksspielrechtlichen Regelungen ergebe sich auch ein nach Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV beachtlicher schwerer und eindeutiger Verstoß gegen die unionsrechtlich garantierte Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs dürfe eine Erlaubnis zum Spielhallenbetrieb nur unter engen Voraussetzungen abgelehnt werden. Da das Werbeverbot aus Sicht der staatlichen Behörden letztlich dazu diene, die Zahl der Spielhallen zu reduzieren, müsse im konkreten Einzelfall eine nachweisbare Gefahr für die Interessen der Einwohner des betroffenen Verwaltungsbezirks gegeben sein; dies sei in vielen Gebieten Bayerns und auch im Umfeld der Betriebe der Antragstellerin nicht der Fall. Die für das Internet vorgesehene Befreiungsmöglichkeit nach § 14 WerbeRL sei dem Wortlaut nach auf Spielhallen nicht anwendbar und trage den unionsrechtlichen Vorgaben auch nicht ausreichend Rechnung. Darüber hinaus seien das deutsche Glücksspielrecht im Allgemeinen – auch hinsichtlich der Zulässigkeit von Werbemaßnahmen – und das Spielhallenrecht im Besonderen nicht einmal im Ansatz kohärent und systematisch von dem Gedanken getragen, das Spielen zu begrenzen; es sei vielmehr durch eine massive Bevorzugung staatlicher Glücksspielmöglichkeiten gekennzeichnet. Die fehlende Kohärenz beruhe vor allem auf der den Ländern erteilten Ermächtigung zur Verschärfung der ohnehin sehr strengen Grundrechtseingriffe (§ 28 GlüStV); dies habe zu höchst unterschiedlichen Regelungen für Spielhallen in den einzelnen Bundesländern geführt. Aus den gleichen Gründen verstoße das Verbot jeglicher Außenwerbung auch gegen Art. 1 des Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention, der den Schutz des Eigentums gewährleiste. III. 1. Der Bayerische Landtag hält die Popularklage Vf. 9-VII-13 für unbegründet. Der Landtag sei berechtigt, Hoheitsbefugnisse durch einen Staatsvertrag zu übertragen; darin liege keine Verletzung des Demokratieprinzips. Die Eigenstaatlichkeit eines Landes werde nicht verletzt, wenn dabei eine Bindungswirkung für alle zuständigen Landesbehörden entstehe. Ein Verstoß gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung sei ebenfalls nicht erkennbar. Das Grundgesetz treffe keine Regelung für die Zusammenarbeit der Länder. Das Bundesverwaltungsgericht habe bereits im Jahr 1965 entschieden, dass die Bundesländer gemeinsame Einrichtungen schaffen und dass einzelne Länder eine überregionale oder in allen Ländern zu erfüllende Aufgabe wahrnehmen könnten (BVerwG vom 5.11.1965 – VII C 119/64 ). Der Antrag im Verfahren Vf. 4-VII-14 ist nach Ansicht des Landtags unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. 2. Die Bayerische Staatsregierung äußert Zweifel an der Zulässigkeit der Popularklagen und hält diese jedenfalls für unbegründet.
28. a)
29. aa)Im Verfahren Vf. 9-VII-13 sei eine mögliche Grundrechtsverletzung in Bezug auf § 19 Abs. 2 GlüStV nicht substanziiert dargelegt worden, da nicht näher begründet werde, inwiefern diese Vorschrift die Berufsfreiheit gewerblicher Spielvermittler berühre. Soweit ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip wegen Fehlens einer klaren Verwaltungszuständigkeit bei wechselnden Mehrheiten im Glücksspielkollegium gerügt werde, seien die Darlegungen nicht nachvollziehbar, da die Zuständigkeitsvorschriften der §§ 9 a, 19 Abs. 2 GlüStV unabhängig davon gelten würden, wie das Glücksspielkollegium im Einzelfall mit bindender Wirkung für die im Außenverhältnis zuständigen Behörden entscheide.
30. bb)Im Verfahren Vf. 4-VII-14 fehle es an jeglicher Darlegung eines Grundrechtsverstoßes, soweit sich die Popularklage gegen § 5 Abs. 3 Satz 3 GlüStV (Fernsehwerbung für Sportwetten während Live-Übertragung), § 5 Abs. 4 Sätze 2, 3 und 5 GlüStV (wissenschaftliche Erkenntnisse als Basis der Werberichtlinie, Gelegenheit zur Stellungnahme für beteiligte Kreise, Veröffentlichung der Werberichtlinie), § 9 a Abs. 6 Sätze 3 und 4 GlüStV (Geschäftsordnung des Glücksspielkollegiums, Geheimhaltungspflicht) und § 10 a Abs. 5 Satz 2 GlüStV (Erlaubnisvorbehalt für Wettvermittlungsstellen) sowie gegen Art. 7 Abs. 1 Sätze 2 und 3 AGGlüStV (Möglichkeit der Vereinbarung zwischen Konzessionsnehmern, übermäßige Häufung von Wettvermittlungsstellen) wende. Die Werberichtlinie, die als Verwaltungsvorschrift konzipiert sei, dürfte kein statthafter Antragsgegenstand sein, weil es sich bei ihr nicht um eine Rechtsvorschrift des bayerischen Landesrechts handle. Hinsichtlich § 5 Nrn. 2 und 3 WerbeRL sei auch nicht nachvollziehbar dargelegt, warum diese Bestimmungen einem Berufsverbot gleichkommen sollten. Der auf § 14 Abs. 2 WerbeRL bezogene Vortrag, die Fertigstellung eines teuren TV-Spots zur Vorlage bei der Erlaubnisbehörde sei für ein werbendes Unternehmen finanziell nicht machbar, gehe am Wortlaut der Richtlinienbestimmung vorbei. § 14 Abs. 2 WerbeRL stelle auch nicht im Sinn einer Vorzensur eine Bindung einer konkreten Veröffentlichung an den Erlaubnisvorbehalt her. Die gegen diese Bestimmung erhobene Rüge sei daher unsubstanziiert. Hinsichtlich der sonstigen Vorschriften der Werberichtlinie würden nur Argumente angeführt, die sich auf objektives Verfassungsrecht bezögen, insbesondere die fehlende demokratische Legitimation des Glücksspielkollegiums und die unzureichende Bestimmtheit des § 5 Abs. 4 GlüStV. Es werde nicht dargelegt, warum inhaltlich jeweils ein Verstoß gegen das Grundrecht der Berufs- und Gewerbefreiheit vorliege. Die Rüge, § 9 a Abs. 8 Satz 3 (richtig: Satz 4) GlüStV verstoße gegen den Gleichheitssatz, weil der Freistaat Bayern selbst entscheide, ob die Staatliche Lotterieverwaltung eine Konzession erhalte, gehe im Kern davon aus, dass es zu Beschlüssen kommen werde, die private Bewerber diskriminierten. Diese ungerechtfertigte Unterstellung beziehe sich auf die Durchführung des Konzessionsverfahrens, die nicht Gegenstand einer Popularklage sein könne. Soweit sich der Antrag gegen § 27 Abs. 2 Satz 2 GlüStV richte, bestünden ebenfalls Zweifel an der hinreichenden Substanziierung, da nicht dargelegt werde, inwiefern die fehlende zahlenmäßige Begrenzung der Erlaubnisse für das Veranstalten und Vermitteln von Pferdewetten im Internet gegenüber sonstigen Sportwetten eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung darstelle.
31. cc)Im Verfahren Vf. 10-VII-14 fehle es an der Darlegung, warum § 5 Abs. 4 GlüStV zu einer Grundrechtsnorm der Bayerischen Verfassung im Widerspruch stehe. Zweifel an einer hinreichenden Substanziierung bestünden hinsichtlich der Behauptung, § 26 Abs. 1 GlüStV verstoße gegen die Meinungsfreiheit. Im Hinblick auf die gerügte Verletzung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb werde nicht erläutert, warum sich aus einem Verbot der Verwendung des Wortes „Casino“ im Firmennamen die Handlungsunfähigkeit des Unternehmens im Geschäftsverkehr und aus dem Fernseh- und Internetwerbeverbot ein Eingriff in die Unternehmenssubstanz ergeben solle. Die Werberichtlinie sei, wie im Verfahren Vf. 4-VII-14 dargelegt, wohl kein statthafter Antragsgegenstand. Auch hinsichtlich des gerügten Verstoßes gegen die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes sei die Zulässigkeit der Popularklage zweifelhaft, da der Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 28. Juni 2013 bereits die Verfassungsmäßigkeit verschiedener glücksspielrechtlicher Regelungen zu Spielhallen festgestellt und darin keinen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip unter dem Blickwinkel der bundesrechtlichen Kompetenzordnung gesehen habe; die Norm des § 26 GlüStV könne insoweit nicht anders beurteilt werden als §§ 24 und 25 GlüStV. Da Prüfungsmaßstab nur Grundrechte der Bayerischen Verfassung seien, bestünden auch Zweifel an der Zulässigkeit, soweit die Antragstellerin einen Verstoß gegen Art. 1 des Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention geltend mache.
32. b)Die Popularklagen seien jedenfalls unbegründet, weil die gerügten Grundrechtsverletzungen nicht vorlägen und auch eine Verletzung sonstigen Verfassungsrechts nicht erkennbar sei.
33. aa)In den Schutzbereich des im Verfahren Vf. 9-VII-13 als verletzt gerügten Art. 101 BV fielen auch die Tätigkeiten der Antragstellerinnen als Veranstalter oder Vermittler von Sportwetten. Ausgehend davon, dass eine die Handlungsfreiheit beschränkende Norm, die nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung gehöre, zugleich gegen Art. 101 BV verstoße, könne die Popularklage keinen Erfolg haben, da die behaupteten Verstöße gegen das Bundesstaats-, das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip nicht vorlägen. Ob der bayerische Gesetzgeber höherrangiges Bundesrecht, zu dem das Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) gehöre, verletzt habe, könne der Verfassungsgerichtshof nur am Maßstab des Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) überprüfen, wobei nur ein offen zutage tretender und auch inhaltlich schwerwiegender Widerspruch zum Bundesrecht einen Verstoß gegen den Rechtsstaatsgrundsatz begründen könne.

(1)Die Rüge, das Prinzip der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung sei verletzt, weil Verwaltungsakten einer ländereinheitlich zuständigen Behörde nach §§ 9 a, 19 Abs. 2 GlüStV Gestattungswirkung für das ganze Bundesgebiet beigemessen werde, sei unbegründet. Es gebe keine Vorschrift im Grundgesetz, nach der die Staatsgewalt eines Landes nur in seinem Gebiet ausgeübt werden könne. Es werde als verfassungsgemäß angesehen, dass Urteile der Landesgerichte und Verwaltungsakte der Landesbehörden im ganzen Bundesgebiet Geltung hätten, ohne dass sie von den örtlich zuständigen Behörden und Gerichten für vollstreckbar erklärt werden müssten (§ 160 GVG). Um eine solche verfassungsrechtlich zulässige Ausübung von Staatsgewalt eines Landes in einem anderen Land gehe es in § 9 a Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 GlüStV. Die zu § 44 b SGB II ergangene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom

1. Dezember 2007, wonach die zuständigen Verwaltungsträger ihre Aufgaben grundsätzlich durch eigene Verwaltungseinrichtungen wahrzunehmen hätten und nur wegen eines besonderen sachlichen Grundes davon abweichen dürften (BVerfG vom 20.12.2007 BVerfGE 119, 331 /367), beziehe sich auf das Bund-Länder-Verhältnis und sei auf die vorliegende Fallgestaltung nicht übertragbar. Ungeachtet dessen wären die Voraussetzungen dieser Entscheidung hier erfüllt, weil die mit den §§ 9 a, 19 Abs. 2 GlüStV einhergehenden Kompetenzübertragungen nur einen vergleichsweise kleinen Ausschnitt der dem Freistaat Bayern zustehenden glücksspielrechtlichen Verwaltungskompetenzen beträfen und von besonderen sachlichen Gründen getragen seien. Außerhalb der ländereinheitlichen und gebündelten Verfahren seien die glücksspielrechtlichen Erlaubnisse für die Veranstaltung von Lotterien, für die Vermittlung von Lotterien und Sportwetten sowie für die Errichtung und den Betrieb von Spielhallen von den Behörden des jeweiligen Landes zu erteilen; für das aufsichtliche Vorgehen gelte dabei nichts anderes. Ziel des Verfahrens nach §§ 9 a, 19 Abs. 2 GlüStV sei es, insbesondere bei der Erteilung der Konzession nach § 4 a GlüStV und bei der Überwachung eine einheitliche Beurteilung sicherzustellen und die Zersplitterung der Aufsichtsstrukturen zu überwinden (LT-Drs. 16/11995 S. 27 f.). Die Verfahrensbündelung diene der Vereinfachung; die Erlaubnisse sollten danach regelmäßig zeitlich zusammengefasst erteilt und inhaltlich so weit wie möglich identisch gefasst werden. Als Modell für die in § 9 a Abs. 1 bis 3 und 5 bis 8 GlüStV enthaltene Lösung könnten die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag und die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach dem Rundfunkstaatsvertrag herangezogen werden. Ein unzulässiger Eingriff in die Eigenstaatlichkeit der Länder liege nicht vor. Ob sich für die Länder aus der Garantie eines unentziehbaren Kerns eigener Aufgaben eine verfassungsrechtliche Grenze bei der Selbstbindung im Wege von Staatsverträgen ergebe, habe das Bundesverfassungsgericht offengelassen, zugleich aber klargestellt, dass durch das staatsvertraglich vereinbarte Werbeverbot für die Dritten Fernsehprogramme der Landesrundfunkanstalten der Kernbestand eigener Aufgaben nicht berührt sei (BVerfG vom 6.10.1992 BVerfGE 87, 181 /196 f.). Diese Wertung lasse sich auf die in §§ 9 a, 19 Abs. 2 GlüStV getroffenen Regelungen übertragen, da die dort vorgesehenen Kompetenzübertragungen nur einen vergleichsweise kleinen Ausschnitt der glücksspielrechtlichen Verwaltungskompetenzen beträfen. Dies gelte umso mehr, als das Gewicht der Übertragungen durch die Einrichtung des Glücksspielkollegiums der Länder eine bedeutsame Relativierung erfahre. Einem Land ohne ländereinheitliche Zuständigkeit werde dadurch das Mitentscheidungsrecht in allen ländereinheitlichen Verfahren gewährleistet. Eine verfassungsrechtlich bedenkliche Preisgabe von Hoheitsrechten liege auch deshalb nicht vor, weil die Übertragung der Verwaltungskompetenzen nicht irreversibel sei; der Glücksspielstaatsvertrag trete, sofern nicht die Ministerpräsidentenkonferenz mit mindestens 13 Stimmen sein Fortgelten beschließe, mit Ablauf des
2. Juni 2021 außer Kraft (§ 35 Abs. 2 Satz 1 GlüStV); er könne zudem von jedem der Länder, in denen er fortgelte, gekündigt werden (§ 35 Abs. 3 GlüStV). Die in § 9 a Abs. 8 GlüStV angelegte Möglichkeit, dass der Freistaat Bayern im Glücksspielkollegium überstimmt werde und im Einzelfall entgegen seinem Votum die Maßnahme einer außerbayerischen Behörde zu dulden habe, stelle den Fortbestand bayerischer Eigenstaatlichkeit nicht infrage. Diese Eigenstaatlichkeit manifestiere sich gerade in der Befugnis des Ministerpräsidenten, nach vorheriger Zustimmung des Landtags (Art. 72 Abs. 2 BV) Staatsverträge mit anderen Ländern abzuschließen. Die Entscheidung, um der Effektivität des Verfahrens willen Mehrheitsentscheidungen zu akzeptieren, sei Ausdruck des souveränen Gestaltungswillens der vertragschließenden Länder. Die im Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom
3. Oktober 1972 vorgesehene Zentrale Vergabestelle, die ebenfalls nach dem Mehrheitsprinzip entscheide, habe der Verfassungsgerichtshof für verfassungsrechtlich hinnehmbar erklärt, solange deren Organe nur den Staatsvertrag zu vollziehen hätten (VerfGH vom 1.8.1975 VerfGHE 28, 143/161). Diese Wertung sei auf die vorliegende Fallgestaltung übertragbar. Die Antragstellerinnen hätten nicht dargetan, dass das Bundesstaatsprinzip die Länder hindere, in einem einvernehmlich geschlossenen Staatsvertrag für Vollzugsfragen eine Mehrheitsentscheidung vorzusehen. Eine derartige Interpretation sei auch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht zu entnehmen. Mit dem Glücksspielkollegium werde keine unzulässige dritte Ebene neben dem Bund und den Ländern gebildet. Nach außen trete nicht das Kollegium, sondern die jeweils zuständige Landesbehörde in Erscheinung. Da das Glücksspielkollegium aus 16 von den obersten Glücksspielaufsichtsbehörden benannten Landesbeamten bestehe, könne es auch in personeller Hinsicht nicht als eine verselbständigte dritte Ebene qualifiziert werden. Die für das Glücksspielkollegium im Land Hessen gebildete Geschäftsstelle (§ 9 a Abs. 7 Satz 1 GlüStV) verstoße ebenso wenig gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Sie unterstütze nicht lediglich das Kollegium (§ 17 VwVGlüStV) und besitze weder Rechtsfähigkeit noch Arbeitgeber- oder Dienstherreneigenschaft (§ 18 Abs. 1 VwVGlüStV).

(2)Das Demokratieprinzip sei nicht verletzt, da die Mitglieder des Glücksspielkollegiums personell und sachlich-inhaltlich hinreichend legitimiert seien. Aus dem Erfordernis einer ununterbrochenen Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern könne nicht auf ein verfassungsrechtliches Gebot der Einstimmigkeit im Glücksspielkollegium geschlossen werden. Die Bayerische Verfassung normiere an keiner Stelle ein Erfordernis einstimmiger Entscheidungen, sondern sehe in verschiedenen Bestimmungen einfache oder qualifizierte Mehrheiten vor. Auch aus dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes lasse sich der Grundsatz der Einstimmigkeit nicht herleiten. Damit würden vielmehr die Grundsätze der Freiheit und Gleichheit konterkariert, weil dann einer Minderheit aufgrund ihrer Vetoposition ein stärkerer Einfluss auf die demokratische Entscheidung zukäme als den Mitgliedern der Mehrheit. Sinn des Mehrheitsprinzips im Glücksspielkollegium sei es, zeitnahe Entscheidungen zu sichern; dieses Anliegen lasse sich mit einem Vetorecht nicht verwirklichen. Auch das Bundesverfassungsgericht habe in seinem 8. Rundfunkurteil hervorgehoben, dass einem von allen Ländern einstimmig vereinbarten Quorum für die laufende Gebührenanpassung die Eigenstaatlichkeit der Länder jedenfalls nicht von vornherein entgegenstehen würde (BVerfG vom 22.2.1994 BVerfGE 90, 60 /104). Für die verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit der in § 9 a Abs. 8 Satz 1 GlüStV geforderten Zweidrittelmehrheit spreche nicht zuletzt die Bestimmung des Art. 91 c Abs. 2 Satz 2 GG, die für bestimmte Bund-Länder-Vereinbarungen auf dem Gebiet der Informationstechnik eine qualifizierte Mehrheit vorsehe, um praxisgerechte und problemadäquate Lösungen zügig und mit höherer Verbindlichkeit auch gegen den Willen einzelner Beteiligter zu erreichen. Die Regelungen in §§ 9 a, 19 Abs. 2 GlüStV fußten auf einer in mancher Hinsicht vergleichbaren Ausgangslage, da bei den nach dem früheren Glücksspielstaatsvertrag vorgesehenen Abstimmungsverfahren Optimierungsbedarf bestanden habe.

(3)Die wechselnden Mehrheitsverhältnisse im Glücksspielkollegium führten nicht zu einem Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip wegen unklarer Zuordnung der Verwaltungszuständigkeiten. Die Zuständigkeitsbestimmungen in § 9 a Abs. 1 bis 3, § 19 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GlüStV würden den Grundsätzen der Bestimmtheit und Normenklarheit gerecht. Die Bestimmung der danach zuständigen Behörden sei Sache des Landesrechts; die Geltung der betreffenden Vorschriften sei unabhängig davon, wie das Glücksspielkollegium der Länder im Einzelfall mit bindender Wirkung entscheide. Daher ließen sich eventuell wechselnde Abstimmungsverhältnisse im Kollegium nicht gegen die Normenklarheit der genannten Zuständigkeitsvorschriften anführen. Im Übrigen sei das Glücksspielkollegium als Organ der im Außenverhältnis zuständigen Behörden bei seiner Entscheidungspraxis insbesondere dem Gleichheitssatz verpflichtet. bb)

(1)Die im Verfahren Vf. 4-VII-14 gerügte Begrenzung der Sportwettenkonzessionen auf höchstens 20 (§ 4 a Abs. 3, § 10 a Abs. 3 GlüStV) sei eine Berufszulassungsregelung, bei der subjektive Elemente überwögen. Die Ausübung des Berufs des Sportwettenveranstalters werde von in der Person der Betroffenen liegenden Voraussetzungen abhängig gemacht, auf deren Erfüllung diese Einfluss nehmen könnten. Nur Bewerber, die eine Bewerbung gemäß § 4 b Abs. 2 GlüStV eingereicht hätten und die Mindestanforderungen des § 4 a Abs. 4 GlüStV erfüllten, nähmen an einer Auswahlentscheidung nach § 4 b Abs. 5 GlüStV teil, bei der sie es selbst in der Hand hätten nachzuweisen, dass sie am besten geeignet seien. Die Zulassung zum Beruf hänge somit maßgeblich von der Qualität der eingereichten Unterlagen ab. Bei der Begrenzung der in Bayern zulässigen Wettvermittlungsstellen auf höchstens 400 (§ 10 a Abs. 5 GlüStV i. V. m. Art. 7 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV) handle es sich in Bezug auf die Veranstalter von Sportwetten um eine Berufsausübungsregelung, da die Vorschrift die Inhaberschaft einer Konzession voraussetze und damit nicht das „Ob“, sondern das „Wie“ der Berufsausübung konzessionierter Wettveranstalter regle. Zulasten von Sportwettvermittlern, die alle Voraussetzungen des Art. 2 AGGlüStV i. V. m. §§ 4 ff. GlüStV erfüllten, könne die zahlenmäßige Beschränkung als Berufszulassungsschranke wirken. Die genannten Regelungen seien verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Der Hauptzweck der Begrenzung und Ordnung des Wettwesens, die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, stelle nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel dar. Der am

1. Juli 2012 in Kraft getretene Glücksspieländerungsstaatsvertrag sehe daneben weitere gleichrangige Ziele vor. Die zahlenmäßige Begrenzung der Sportwettenkonzessionen und der Wettvermittlungsstellen diene der Bekämpfung der Glücksspielsucht und Wettsucht im Sinn des § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV. Die probeweise Vergabe von Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten und von Erlaubnissen für Wettvermittlungsstellen ziele auf die Bekämpfung des in der Evaluierung festgestellten Schwarzmarkts; sie stelle sicher, dass das Ziel der Begrenzung des Angebots als wichtiges Instrument der primären Spielsuchtprävention nicht verfehlt werde (LT-Drs. 16/11995 S. 17, 15/8486 S. 10 f.). Die konkrete Ausgestaltung des § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV sei ein nicht zu trennender Bestandteil des zentralen Ziels der Vermeidung und Bekämpfung von Spiel- und Wettsucht. Die Regelungen entsprächen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Hinsichtlich der Eignung zur Zweckerreichung stehe dem Gesetzgeber insbesondere bei gefahrverhütenden Maßnahmen ein weiter Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum zu. Bei der lediglich begrenzten Öffnung des Sportwettenmarkts sei der Gesetzgeber in nicht zu beanstandender Weise davon ausgegangen, dass ein Zusammenhang zwischen dem Umfang des Angebots und dem Maß der Suchtgefahren bestehe; dies werde durch Äußerungen von Sachverständigen bestätigt. Es könne derzeit nicht davon ausgegangen werden, dass das Ziel der Schwarzmarkteindämmung wegen der Beschränkung der Zahl der Konzessionen im Zusammenspiel mit den weiteren vorgegebenen Restriktionen, wie etwa der Konzessionsabgabe, nicht erreicht werden könne. Entsprechende Bedenken der Europäischen Kommission hätten sich auf einen früheren Regelungsentwurf bezogen, der nur sieben Konzessionen und eine Konzessionsabgabe von 16,66 % vorgesehen habe. Durch die Erhöhung der Zahl der Konzessionen auf 20, die Herabsetzung der Konzessionsabgabe auf 5 % sowie eine Erhöhung und Flexibilisierung des monatlichen Einsatzlimits sei diesen Bedenken Rechnung getragen worden (Stellungnahme der Kommission vom
2. März 2012, Mitteilung SG[2012] D/50777). Die ursprüngliche Bewerberzahl von mehr als 70 im derzeit laufenden Konzessionsverfahren zeige, dass die Anbieter das gewählte Modell als attraktiv bewerteten. Im Übrigen solle die Tauglichkeit dieser gesetzgeberischen Mittel erst erprobt und evaluiert werden (§ 10 a Abs. 1, § 32 Satz 1 GlüStV). Die zahlenmäßigen Begrenzungen seien zur Zielerreichung erforderlich, wobei insoweit ebenfalls eine Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers bestehe. Zu dem weiten Gestaltungsspielraum trete der Umstand hinzu, dass angesichts bestehender Schwarzmärkte eine partielle Öffnung für private Anbieter in ihren Auswirkungen für einen gewissen Zeitraum erprobt werden solle. Die Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags im Jahr 2010 habe ergeben, dass eine Kanalisierung der erheblichen Nachfrage im Bereich der Sportwetten auf das begrenzte Angebot der staatlichen Anbieter zuletzt kaum noch gelungen sei; es habe sich ein schwer zu bekämpfender Schwarzmarkt herausgebildet. Dieser solle nunmehr durch ein kontrolliertes Angebot privater Konzessionäre, welche hohen Auflagen, staatlicher Kontrolle und einer Beschränkung ihres Produktportfolios unterlägen, zurückgeführt bzw. in ein legales Feld überführt werden. Das Vorgehen, zunächst während einer Erprobungsphase von sieben Jahren Erfahrungen zu sammeln, sei auch angesichts des raschen technischen, wirtschaftlichen und sozialen Wandels geboten. § 32 Satz 1 GlüStV sehe eine Pflicht zur Evaluierung vor, die notwendigerweise die Ausführungsgesetze der Länder umfasse; aufgrund ihrer Ergebnisse und einer wissenschaftlichen Untersuchung oder der Bewertung des Fachbeirats könne die Zahl der Konzessionen durch Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz erhöht oder gesenkt werden (§ 4 a Abs. 3 Satz 2 GlüStV). Die Festlegung der Zahl der Konzessionen auf 20 sei an den damit verfolgten Zielen ausgerichtet. Da Ziel der Öffnung nicht eine Expansion des Wettmarkts sei, sondern die Bekämpfung des entstandenen Schwarzmarkts, ohne die strikte Regulierung und das staatliche Monopol grundsätzlich infrage zu stellen, solle die Öffnung in Maß und Umfang auf das Erforderliche beschränkt werden. Bei der festgelegten Höchstzahl seien die Ergebnisse der Evaluierung nach § 27 GlüStV (a. F.) zugrunde gelegt worden. Danach seien die obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder in der Bewertung verschiedener privater Studien von einem Volumen des illegalen Sportwettenangebots von mindestens 2,7 Mrd. Euro ausgegangen, wovon 1,1 Mrd. Euro in den bundesweit festgestellten ca. 2.000 illegalen Wettshops erwirtschaftet würden, während 1,6 Mrd. Euro auf die illegalen Wettangebote im Internet entfielen. Vor dem Hintergrund dieser Zahlen erscheine die Festlegung auf 20 zu vergebende Konzessionen ausreichend, um den festgestellten Schwarzmarkt zu erfassen und die Nachfrage in rechtmäßige Bahnen zu lenken. Der ganz überwiegende Teil des Marktvolumens der Online-Wettanbieter werde bislang von einer überschaubaren Zahl illegal tätiger Unternehmen generiert, die sich in dieser Größenordnung bewegten. Bei der landesrechtlichen Ausgestaltung des § 10 a Abs. 5 GlüStV in Art. 7 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV habe sich der Gesetzgeber an der in Bayern im Rahmen von Untersagungsverfahren maximal festgestellten Zahl illegaler Sportwettbüros orientiert. Die Annahme der Antragsteller, die Anzahl sei deutlich zu gering angesetzt, entbehre jeder Grundlage. Mit dem in Schleswig-Holstein kurzzeitig verfolgten Regulierungsmodell ließen sich die anvisierten Ziele nicht gleichermaßen wirksam erreichen. Bei dem dort vorübergehend praktizierten Erlaubnissystem wäre damit zu rechnen gewesen, dass Glücksspiele mit hohem Gefährdungspotenzial, wie Sportwetten, zunehmend auch Gelegenheitsspieler anziehen würden, sodass sich die sozialen Kosten des Glücksspiels entsprechend erhöhen würden. Mangels Vergleichbarkeit der Märkte sei auch die für Pferdewetten geltende Regelung (§ 27 GlüStV) kein in gleicher Weise geeignetes Modell, da sie im Sportwettenbereich – anders als bei den Pferdewetten – zu einer erheblichen Ausweitung des Angebots führen könnte. Es sei auch zu erwarten, dass durch die Konzessionierung einer begrenzten Zahl von Wettveranstaltern die Ziele der Abwehr von Kriminalitäts- und Betrugsgefahren (§ 1 Satz 1 Nrn. 4 und 5 GlüStV) wegen einer effektiven Überwachung besser zu gewährleisten seien. Bei einer begrenzten Zahl von Konzessionen sei der Schutz vor kriminellen Marktstrukturen deutlich besser zu gewährleisten als bei einem Erlaubnissystem mit einer großen Bewerberzahl wie zeitweise in Schleswig-Holstein. Die zahlenmäßigen Begrenzungen seien auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Da selbst ein staatliches Monopol – bei konsequenter Ausrichtung am Ziel der Bekämpfung der Wettsucht – verfassungs- und europarechtskonform sei, müsse dies erst recht für die rechtsnormative Verknappung des Wettangebots durch Limitierung der Zahl der Anbieter gelten, zumal damit Privaten erstmals der Zugang zum Veranstalten von Sportwetten eröffnet werde. Mit der partiellen Öffnung trage der Gesetzgeber allein dem Umstand Rechnung, dass durch das vorher geltende Sportwettenmonopol des Staates eine wirksame Bekämpfung des Schwarzmarkts nicht gelungen sei; eine Absenkung des Schutzniveaus sei dagegen nicht beabsichtigt. Auch die den Konzessionären aus der Begrenzung der Zahl von Wettvermittlungsstellen erwachsenden Belastungen seien nicht unzumutbar. Da die Vermittlungsstellen unter gleichmäßiger Berücksichtigung der Interessen der Konzessionsnehmer zu verteilen seien, stünden den Veranstaltern Wettbüros in einer Größenordnung zur Verfügung, die einen wirtschaftlichen Betrieb ermögliche. Dabei sei zu berücksichtigen, dass nach den Evaluierungsergebnissen dem Vertriebsweg Internet große Bedeutung zukomme. Die Konzessionäre könnten auch Vereinbarungen über die Übertragung und Nutzung der Wettvermittlungsstellen treffen und diese gemeinsam nutzen (Art. 7 Abs. 1 Satz 2 AGGlüStV).

(2)Ebenfalls unbegründet sei die Rüge, die Werberichtlinie könne als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift wegen eines Verstoßes gegen den Parlamentsvorbehalt die Berufsfreiheit nicht wirksam beschränken, was zur Unvereinbarkeit des § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV mit dem Rechtsstaatsprinzip führe. Die materielle Grundentscheidung, dass Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel an den Zielen des § 1 GlüStV auszurichten seien, werde in § 5 Abs. 1 GlüStV getroffen und in § 5 Abs. 2 und 3 GlüStV näher konkretisiert. Über § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV werde dieses Konzept in sachlich begrenztem Umfang als Auftrag an die Werberichtlinie weitergegeben. Dies sei sachgerecht, weil die Werbung für öffentliches Glücksspiel wegen ihrer Vielgestaltigkeit und der sich ständig ändernden Marktverhältnisse nicht bis ins Detail durch den Gesetzgeber bzw. die vertragschließenden Länder regulierbar sei. Dementsprechend sehe § 5 Abs. 4 Satz 3 GlüStV bei einem möglichen Änderungsbedarf für die beteiligten Kreise Gelegenheiten zur Stellungnahme vor, wodurch nicht nur grundrechtssichernde Mitsprache ermöglicht, sondern auch die Richtigkeitsgewähr der Konkretisierungen in der Werberichtlinie durch die Nutzung externen, werbefachlichen und werbepsychologischen Sachverstands erhöht werde. Das Bundesverfassungsgericht halte zwar normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften nicht für ausreichend, um die Berufswahlfreiheit zu beschränken. Die Werberichtlinie enthalte aber keine solchen Beschränkungen, sondern nur Konkretisierungen zur Berufsausübung. Soweit die Popularklage rüge, dass die Werberichtlinie wegen ihrer Bezüge zum Glücksspielkollegium und zu § 9 a Abs. 5 bis 8 GlüStV gegen das demokratische Legitimations- und Repräsentationsprinzip, gegen Eigenstaatlichkeitsgrundsätze und das Rechtsstaatsprinzip verstoße, werde auf die Stellungnahme im Verfahren Vf. 9-VII-13 Bezug genommen. Als Ermächtigung des Glücksspielkollegiums zur Konkretisierung von Art und Umfang der erlaubten Werbung sei § 5 Abs. 4 GlüStV auch nicht zu unbestimmt. Da die Werberichtlinie wegen ihrer begrenzten Konkretisierungsaufgabe allenfalls einer Verwaltungsverordnung gemäß Art. 55 Nr. 2 Satz 2 BV vergleichbar und damit als Verwaltungsvorschrift zu qualifizieren sei, könne ihr nicht das höhere Maß an Bestimmtheit abverlangt werden, das hinsichtlich der Voraussehbarkeit möglicher Eingriffe bei Rechtsverordnungen gelte. Auch diesen Maßstäben einer nach Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmten Ermächtigung werde § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV aber mit der Bezugnahme auf die Absätze 1 bis 3 des § 5 GlüStV gerecht. Soweit die formelle Verfassungswidrigkeit der Werberichtlinie wegen fehlerhafter Besetzung des Glücksspielkollegiums gerügt werde, sei die Popularklage ebenfalls unbegründet. Dass das Kollegium aus 16 Mitgliedern bestehe, verstoße nicht gegen das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip. Die entsprechende Rüge der Antragsteller beruhe auf einem Missverständnis des Regelungsgehalts des § 9 a Abs. 6 Satz 1 GlüStV. Die Vorschrift gehe von der Vorstellung aus, dass alle Länder dem Glücksspielstaatsvertrag beigetreten seien. Solange es daran gefehlt habe, sei sie einschränkend nach Maßgabe der Zahl der bereits beigetretenen Länder zu interpretieren gewesen; dies ergebe sich schon aus dem Wortlaut (Glücksspielkollegium „der Länder“), der auf die eingangs des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags genannten vertragschließenden Länder verweise. Diese einschränkende Interpretation, die auch wegen der in Art. 2 Abs. 2 a Sätze 4 und 5 Erster GlüÄndStV enthaltenen Regelungen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens geboten gewesen sei, habe das Glücksspielkollegium in der Praxis seiner Beschlussfassung berücksichtigt, indem es die erforderliche Zweidrittelmehrheit (§ 9 a Abs. 8 Satz 1 GlüStV) nach der Anzahl der dem Glücksspielstaatsvertrag jeweils beigetretenen Länder berechnet habe. An der Beratung und Beschlussfassung zur Werberichtlinie am 7. Dezember 2012 habe das Land Schleswig-Holstein nicht mitgewirkt. Die in § 5 Nr. 3 WerbeRL enthaltenen Anforderungen an die Werbung für Pferdewetten seien verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Festkurswetten im Sinn des § 27 Abs. 3 GlüStV seien mit den sonstigen Sportwetten vergleichbar und müssten daher wie diese behandelt werden. Ebenfalls verfassungsrechtlich gerechtfertigt seien die in § 14 Abs. 2 WerbeRL geregelten inhaltlichen Anforderungen an die Antragstellung zur Erteilung einer Werbeerlaubnis. Eine fertige und konkrete Werbemaßnahme werde dabei nicht vorausgesetzt; um eine solche gehe es erst im Fall einer nachträglichen Vorlage gemäß § 14 Abs. 3 WerbeRL. Diese Bestimmung stehe im Zusammenhang mit der Erteilung einer Rahmenerlaubnis nach § 14 Abs. 1 Satz 3 WerbeRL für Werbung im Fernsehen und Internet; von dieser Möglichkeit sei in der Praxis bislang ausnahmslos Gebrauch gemacht worden.

(3)Die Festlegung der Zahl der Sportwettenkonzessionen auf höchstens 20 und die Begrenzung der Zahl der Wettvermittlungsstellen in Bayern auf 400 berührten nicht den Schutzbereich des vom Eigentumsgrundrecht nach Art. 103 Abs. 1 BV umfassten Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, da diese Regelungen nicht in den vorhandenen rechtlichen Bestand eingriffen. Der Rechtskreis der Sportwettenveranstalter und -vermittler werde durch die Regelungen nicht eingeschränkt, sondern erweitert, denn ihre Tätigkeit sei nie von einer Erlaubnis gedeckt und daher nach bisheriger Rechtslage unzulässig gewesen.

(4)§ 14 WerbeRL verstoße nicht gegen das Verbot der Vorzensur. Die Begründung einer bloßen Anzeige- oder Vorlegungspflicht sei keine Zensur, wenn davon die Zulässigkeit der Veröffentlichung oder Verbreitung nicht abhängig gemacht werde. Da die fertige und konkrete Werbemaßnahme nicht Voraussetzung für ein ordnungsgemäßes Werbekonzept und damit für die Erteilung einer Werbeerlaubnis sei, stelle § 14 Abs. 2 WerbeRL keine Verbindung zwischen einer konkreten Werbemaßnahme und der Erlaubnis zu ihrer Veröffentlichung her; dies werde durch § 14 Abs. 3 WerbeRL bestätigt. Auch in der Praxis der Erteilung von Rahmenerlaubnissen habe das Glücksspielkollegium keine solche Verbindung hergestellt.

(5)Die Rüge, § 9 a Abs. 8 Satz 3 (richtig: Satz 4) GlüStV verstoße gegen den Gleichheitssatz nach Art. 118 Abs. 1 BV, weil der Freistaat Bayern als Mitglied des Glücksspielkollegiums selbst darüber entscheide, ob die Staatliche Lotterieverwaltung eine Konzession erhalte, sei unbegründet. Die fachbezogene Integrität des Freistaates, der wie alle anderen Länder nur eine Stimme habe, sei schon deshalb nicht infrage gestellt, weil er dem Gemeinwohl zu dienen habe und an Recht und Gesetz gebunden sei. Eine neutrale Aufgabenwahrnehmung sei darüber hinaus dadurch gewährleistet, dass die Glücksspielaufsicht (§ 9 Abs. 7 GlüStV) beim Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr (§ 3 Nr. 10 StRGVV), die Beteiligungsverwaltung der Veranstalter nach § 10 Abs. 2 GlüStV dagegen beim Bayerischen Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat ressortiere (§ 6 Satz 1 Nr. 1 Buchst. k StRGVV). § 27 Abs. 2 Satz 2 GlüStV verletze nicht deshalb den Gleichheitssatz, weil für das Veranstalten und Vermitteln von nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz erlaubten Pferdewetten im Internet anders als bei sonstigen Sportwetten keine zahlenmäßige Begrenzung der Erlaubnisse vorgesehen sei. Der Gesetzgeber müsse die Erlaubnisvoraussetzungen nicht identisch regeln, sondern vielmehr ein kohärentes Regelungskonzept anbieten, das auf den jeweiligen Charakter des Spielangebots zugeschnitten sei. Dabei komme ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der hier nicht überschritten sei. Der Anteil der Pferdewetten am deutschen Sportwettenmarkt sei gering. Eine vollständige Parallelisierung der Pferdewetten mit den sonstigen Sportwetten sei auch wegen der historischen und tatsächlichen Besonderheiten des Sektors nicht geboten, zumal die Buchmacher mittlerweile weit überwiegend als Wettvermittler tätig würden; als relevante Wettveranstalter agierten somit nur noch die zahlenmäßig von Natur aus begrenzten Rennvereine, welche die Totalisatoren betrieben.

(6)Die Regelungen in § 4 a Abs. 3, § 10 a Abs. 3 und 5 GlüStV und Art. 7 Abs. 1 AGGlüStV verletzten auch nicht deshalb das Rechtsstaatsprinzip, weil ein Verstoß gegen unionsrechtliche Grundfreiheiten vorläge. Im Verfahren vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof könne allenfalls ein offenkundiger, schwerwiegender Verstoß von Landesrecht gegen Unionsrecht eine solche Verletzung begründen. Weder die Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) noch die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) werde durch die angegriffenen Bestimmungen verletzt, da die damit verbundenen Beschränkungen jeweils durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt seien. Der Gerichtshof der Europäischen Union überlasse den Mitgliedstaaten die Grundentscheidung darüber, ob sich die verfolgten Gemeinwohlziele besser durch ein Staatsmonopol für bestimmte Glücksspiele oder durch die Konzessionierung privater Anbieter erreichen ließen; diese Ziele könnten auch eine zahlenmäßige Begrenzung von Konzessionen rechtfertigen. cc) Zu den im Verfahren Vf. 10-VII-14 erhobenen Einwänden, der Staatsvertrag sei mangels Beteiligung des Bayerischen Senats und der kommunalen Spitzenverbände nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, werde auf frühere Stellungnahmen in den Popularklageverfahren Vf. 11-VII-13 und Vf. 4-VII-13 verwiesen.

(1)Die von der Antragstellerin angegriffenen Regelungen beträfen die von Art. 101 BV umfasste Berufsausübungsfreiheit. § 26 Abs. 1 Alt. 1 GlüStV verbiete Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele, wobei der Werbebegriff dem des § 5 GlüStV entspreche, der seinerseits von der Definition in Art. 2 Nr. 1 der Irreführungsrichtlinie ausgehe. § 26 Abs. 1 Alt. 2 GlüStV verbiete die Schaffung eines zusätzlichen Anreizes durch eine besonders auffällige Gestaltung. Durch beide Alternativen werde die berufliche Betätigung der Spielhallenbetreiber inhaltlich näher ausgestaltet; das Gleiche gelte für das Verbot der Fernseh- und Internetwerbung nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV. Die angegriffenen Werbebeschränkungen dienten den Zielen des § 1 Satz 1 GlüStV, die nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung als besonders wichtige Gemeinwohlziele Eingriffe in die Berufsfreiheit rechtfertigen könnten. Glücksspiele könnten nach gegenwärtigem Forschungsstand zu krankhaftem Verhalten führen. Spielsucht könne schwerwiegende Folgen für den Betroffenen und seine Familie haben; sie berge wegen drohender Verschuldung sowie wegen der mit der Sucht nicht selten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität auch Gefahren für die Gemeinschaft. Soweit ein Glücksspielangebot im Internet zugelassen werde, müsse es dort auch beworben werden können; dies gelte auch für die Werbung im Fernsehen. Das Internetverbot für das gewerbliche Automatenspiel (§ 4 Abs. 4 GlüStV) sei nach Einschätzung der vertragschließenden Länder durch das besonders hohe Suchtpotenzial dieses Glücksspielbereichs gerechtfertigt, woraus sich als Konsequenz das entsprechende Internet- und Fernsehwerbeverbot (§ 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV) ergebe. Die Regelung des § 26 Abs. 1 GlüStV sei zur Bekämpfung der Spielsucht und zur Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes geeignet und erforderlich. Sie solle sicherstellen, dass von Spielhallen kein übermäßiger werblicher Anreiz zum Spielen ausgehe, wobei die Gesetzesbegründung als Beispiel „blickfangmäßig herausgestellte Bezeichnungen der Spielhalle als Casino, Spielbank o. ä.“ nenne (LT-Drs. 16/11995 S. 31). Das Angebot von Casinospielen einschließlich Poker sei wegen des herausragenden Suchtpotenzials auf Spielbanken begrenzt, welche strengeren Zugangskontrollen und Zulassungsbeschränkungen unterlägen. Die Bezeichnung einer Spielhalle als „Casino“ oder die äußere Gestaltung mit Bildern von Roulettetischen suggeriere hohe Gewinne und erzeuge ein attraktives Ambiente, das gerade den pathologischen Spieler anziehe, der in Spielbanken aufgrund der strengeren Zugangskontrollen wirksam gesperrt sei. Da beim Automatenspiel nach dem Evaluierungsbericht vom 1. September 2010 56 % der Einnahmen von Spielsüchtigen stammten, müssten diese Spieler vor weiteren Anreizen geschützt werden. Sämtliche Studien belegten, dass das Suchtpotenzial bei Geldspielgeräten besonders hoch sei. Über 80 % aller Glücksspielsüchtigen, die Hilfe in bayerischen Beratungsstellen suchten, spielten (auch) an Geldspielautomaten; die Umsätze bei Spielautomaten außerhalb von Spielbanken hätten sich innerhalb von sieben Jahren fast verdoppelt. Ein milderes Mittel als die in § 26 Abs. 1 GlüStV getroffene Regelung sei nicht ersichtlich. Die detaillierteren und strengeren Regelungen in Ausführungsgesetzen anderer Länder zeigten, dass § 26 Abs. 1 GlüStV eher ein regulatorisches Minimum darstelle. Die Regelung sei auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Angesichts des hohen Suchtpotenzials und der mit der Spielsucht verbundenen schwerwiegenden Folgen liege der Regelung ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel zugrunde, das sogar objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen könnte. Dass die Interessen der Spielhallenbetreiber und -unternehmer an uneingeschränkter Werbung demgegenüber zurücktreten müssten, sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zudem werde dem Betreiber nicht jede werbende Außengestaltung untersagt; Werbung, die nicht das Glücksspielangebot erkennen lasse und nicht besonders auffällig oder anreizend sei, werde von § 26 Abs. 1 GlüStV nicht erfasst. Das Verbot der Werbung im Fernsehen und im Internet (§ 5 Abs. 3 GlüStV) sei zur Erreichung der genannten Ziele ebenfalls erforderlich und geeignet, da diese Medien aufgrund ihrer Reichweite und ihrer starken Anreizwirkung in besonderem Maß zum Gefährdungspotenzial von Glücksspielen beitrügen. Das Verbot sei auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Das Bundesverfassungsgericht habe das vergleichsweise strengere Internetwerbeverbot nach § 5 GlüStV 2008 wiederholt als mit der Berufsfreiheit vereinbar bestätigt; diese Bewertung könne erst recht auf das wegen des weiträumigeren Erlaubnisvorbehalts mildere Fernseh- und Internetverbot nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV übertragen werden. Soweit in Bezug auf die Berufsfreiheit ein Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt gerügt und der Werberichtlinie eine nicht ausreichende demokratische Legitimation des Glücksspielkollegiums entgegengehalten werde, sei die Popularklage ebenfalls unbegründet; zur Begründung werde auf die im Verfahren Vf. 4-VII-14 abgegebene Stellungnahme verwiesen.

(2)Das von Art. 101, 100 BV umfasste allgemeine Persönlichkeitsrecht werde durch § 26 Abs. 1 und § 5 Abs. 3 GlüStV nicht verletzt. Selbst wenn der Schutzbereich auch für die Antragstellerin als Gesellschaft des bürgerlichen Rechts eröffnet wäre und ein Eingriff vorläge, sei dieser aus den zur Berufsfreiheit angeführten Gründen jedenfalls gerechtfertigt.

(3)§ 26 Abs. 1 GlüStV verstoße nicht gegen das vom Eigentumsgrundrecht (Art. 103 Abs. 1 BV) umfasste Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb. Selbst wenn man die Firmenbezeichnung als mitgeschützt ansähe, läge im Verbot, bei der Außengestaltung die Bezeichnung „Casino“ zu verwenden, kein Rechtseingriff, da der Bestand des Rechts zur Nutzung des Firmennamens nicht berührt sei. Auch das Landratsamt habe die Verwendung der Firmenbezeichnung nicht verboten; eine Namensänderung sei daher nicht erforderlich. Die Werbung unter der Bezeichnung „Casino“ sei allenfalls von der Berufsfreiheit, nicht dagegen vom Eigentumsgrundrecht geschützt. Da § 26 Abs. 1 GlüStV nur die äußere Gestalt der Spielhalle betreffe, ohne die Nutzung an sich zu beschränken, werde nicht durch eine Entwertung sonstiger Vermögenswerte in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb eingegriffen. Selbst wenn man davon ausginge, dass Art. 103 BV berührt sei, handle es sich jedenfalls nicht um eine Enteignung, sondern um eine zulässige Inhaltsbeschränkung. § 26 Abs. 1 GlüStV greife nicht unverhältnismäßig in das Eigentum ein, zumal dem Spielhallenbetreiber nicht jede werbende Außengestaltung untersagt werde. Falls eine unzulässige Gestaltung bereits vorhanden sei, bestehe die kostengünstige Möglichkeit des Überklebens; ein Pylon könne für andere Dienstleistungen weiter genutzt werden. Sofern es sich bei der Bezeichnung „Casino“ um einen markenrechtlich geschützten Namen handle, dürfe dieser im Rechtsverkehr weiterhin verwendet werden; es sei lediglich untersagt, ihn im Zusammenhang mit dem Bewerben der Spielhalle zu verwenden. Die Regelungen des § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV könnten nicht in das Eigentumsgrundrecht eingreifen, da es an einer geschützten Rechtsposition fehle, die der Antragstellerin vor der Neuregelung Fernseh- und Internetwerbung für gewerbliches Automatenspiel gestattet hätte. Der frühere Glücksspielstaatsvertrag sei auf Spielhallen nicht anwendbar gewe