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VerfG des Landes Brandenburg, Urteil vom 22.07.2016 - VfGBbg 70/15

gesetz vom 24. März 2015 (GVBl. I Nr. 7) verletzt die Antragstellerin zu 4. in ihren Rechten aus Art. 56 Abs. 1 der Landesverfassung. Der Beschluss des Antragsgegners über die Berechtigung zur Anmeldu

§ 15Abs.

1, § 26 Abs. 1, 3, § 31 Abs. 3 und § 74 Abs. 2, 6 GOLT in ihren Rechten verletzt sehen. Ihr Vorbringen genügt ebenso wenig wie dasjenige zum als verletzt behaupteten Recht aus Art. 67 Abs. 1 LV der auch im Organstreitverfahren geltenden, aus § 20 Abs. 1 Satz 2 VerfGGBbg folgenden Begründungspflicht (dazu Urteil vom

  1. Februar 2016 - VfGBbg 57/15 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de). Anträge, die das Verfahren einleiten, sind zu begründen. Gefordert ist eine Begründung, welche die mögliche Verletzung der Rechte der Antragsteller aufzeigt und die dem Antragsgegner zuzuordnenden, rechtserheblichen Maßnahmen benennt (vgl. BVerfGE 99, 19 , 30 f). Mit der Begründung müssen daher neben einem substantiierten Vortrag des entscheidungserheblichen Sachverhalts die wesentlichen rechtlichen Erwägungen unter Berücksichtigung einschlägiger verfassungsrechtlicher Rechtsprechung dargelegt werden, um dem Gericht eine sachgerechte Auseinandersetzung mit dem geltend gemachten Begehren zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 24, 252 , 258 f; 130, 1 , 21; Lenz/Hansel, Bundesverfassungsgerichtsgesetz,
  2. Aufl., § 23 Rn. 18 m. w. Nachw.). Stehen, wie im Regelfall des Organstreitverfahrens, Rechtsfragen im Vordergrund, ist eine Auseinandersetzung mit diesen erforderlich (Urteil vom
  3. Februar 2016 - VfGBbg 57/15 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de, m. w. Nachw.). Diesen Anforderungen genügt die Antragsbegründung hinsichtlich der vorgenannten Angriffsgegenstände nicht. a) Dem Vorbringen der Antragsteller, die selbst nicht geltend machen, sie seien von Verfassungs wegen als Fraktion anzuerkennen, ist an keiner Stelle zu entnehmen, dass ihnen durch die Gewährleistung der Fraktionen in Art. 67 Abs. 1 LV eigene Rechte zustehen könnten. Die Antragsschrift enthält weder Ausführungen dazu, ob und unter welchen Voraussetzungen sich (auch) die Antragsteller auf dieses Recht berufen können, noch gar, ob Art. 67 Abs. 1 LV durch die verschiedenen beanstandeten Maßnahmen verletzt worden ist. b) Dasselbe gilt auch in Bezug auf die beanstandeten Beschlüsse zu § 18 Abs. 1, 2 FraktG und § 19 Abs. 1 Nrn. 3, 4, Abs.

§ 15Abs.

1, § 26 Abs. 1, 3, § 31 Abs. 3 und § 74 Abs. 2, 6 GOLT. Auch insoweit ist der Antragsschrift nicht zu entnehmen, warum die genannten Bestimmungen die den Antragstellern allerdings grundsätzlich zustehenden Rechte aus Art. 55 Abs. 2, Art. 56 Abs. 1, 2 LV verletzen könnten. Die beanstandeten Maßnahmen werden teils ausschließlich im Antrag, teils noch bei der Schilderung des Sachverhalts erwähnt, sodann aber nicht weiter erörtert. Eine inhaltliche Auseinandersetzung unterbleibt. Während § 31 Abs. 3 GOLT ohnehin nur im Antrag aufgeführt wird, fehlt zu § 18 Abs. 1, 2, § 19 Abs. 1 Nrn. 3, 4, Abs.

§ 15Abs.

1, § 26 Abs. 1, 3 und § 74 Abs. 2, 6 GOLT jegliche inhaltliche Auseinandersetzung. Diese ist in Bezug auf § 26 Abs. 1, 3 und § 74 Abs. 2, 6 GOLT auch nicht aufgrund der im Zusammenhang mit der Besetzung der Ausschüsse sowie der Rededauer im Plenum geführten Angriffe gegen § 10 Abs. 1 und § 28 Abs. 1 GOLT i. V. m. Anlage 1 zur GOLT entbehrlich. Die dazu vorgebrachten Argumente betreffen § 26 Abs. 1, 3 und § 74 Abs. 2, 6 GOLT nicht und lassen auch sonst keinen Schluss auf deren mögliche Verfassungswidrigkeit zu. In Bezug auf die Ausschussbesetzung (§ 10 Abs. 1 GOLT) geht es den Antragstellern um eine Erhöhung der Anzahl der von ihnen zu besetzenden Ausschüsse, nicht aber um das Verfahren der Benennung von Ausschussmitgliedern durch die Antragstellerin zu

  1. Das zeigt sich auch daran, dass die Antragsteller im Zuge der Beratung der Geschäftsordnung weder im Hauptausschuss noch später im Plenum Änderungsanträge zu § 74 Abs. 2, 6 GOLT gestellt haben. Hinsichtlich des Rederechts verhalten sich die Antragsteller eingehend zur Frage der Rededauer, nicht aber zu der sich aus § 26 GOLT ergebenden Debattengestaltung.
  2. Bezüglich der weiter behaupteten Verletzung ihrer Rechte aus Art. 55 Abs. 2, Art. 56 Abs. 1, 2 LV durch die Beschlüsse zu § 18 Abs. 3, § 19 Abs. 1 Nrn. 1,

§ 10Abs.

1, § 11 Abs. 1, § 28 Abs. 1, § 40 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2, §§ 56, 60 Abs. 2 GOLT nebst Anlagen 1 und 3 sowie durch die Richtlinie über die Nutzung des Parlamentarischen Beratungsdienstes und die Raumvergabe im Landtag ist die Antragstellerin zu

  1. antragsbefugt, nicht aber die Antragsteller zu
  2. bis
  3. Die Antragsbefugnis setzt nach § 36 Abs. 1 VerfGGBbg voraus, dass die Antragsteller eine mögliche Verletzung oder unmittelbare Gefährdung der ihnen oder dem Organ, dem sie angehören, durch die Landesverfassung übertragenen Rechte und Pflichten durch den Antragsgegner geltend machen. Das ist der Fall, wenn sie schlüssig darlegen, dass eine solche Beeinträchtigung möglich ist (vgl. BVerfGE 117, 359 , 366; 138, 256 , 259; Bethge, in: Maunz/ Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand:
  4. EL Februar 2016, § 64 Rn. 66; Schorkopf, in: Burkiczak/Dollin-ger/Schorkopf, BVerfGG § 64 Rn. 5; Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht,
  5. Aufl., Rn. 1040). Umgekehrt fehlt es an der Antragsbefugnis, wenn auf der Grundlage dieses Vorbringens von vornherein ausgeschlossen werden kann, dass der Antragsgegner Rechte des Antragstellers verletzt hat (vgl. BVerfGE 118, 277 , 317; 137, 185 , 224). Dies zugrunde gelegt, kommt eine Verletzung der Rechte der Antragsteller zu
  6. bis
  7. durch die Beschlüsse zu § 18 Abs. 3, § 19 Abs. 1 Nrn. 1,

§. 10 Abs. 1, § 11 Abs. 1, § 28 Abs. 1, § 40 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2, §§ 56, 60 Abs. 2 GOLT nebst Anlagen 1 und 3, aber auch durch die Regelung der Nutzung des Parlamentarischen Beratungsdienstes und die Raumvergabe im Landtag von vornherein nicht in Betracht, während die Antragstellerin zu

  1. geltend machen kann, durch die genannten Maßnahmen in ihren Rechten beschwert zu sein. a) Die Antragstellerin zu
  2. kann geltend machen, durch die genannten Maßnahmen in ihren Rechten verletzt zu sein. § 18 Abs. 3, § 19 Abs. 1 Nrn. 1,

§ 10Abs.

1, § 11 Abs. 1, § 28 Abs. 1, § 40 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2, § 56, § 60 Abs. 2 GOLT nebst Anlagen 1 und 3, aber auch die Richtlinie über die Nutzung des Parlamentarischen Beratungsdienstes und die Raumvergabe im Landtag konkretisieren den parlamentarischen Status der Antragstellerin zu 4., indem sie deren sachliche und finanzielle Ausstattung sowie deren Mitwirkungsbefugnisse im Einzelnen näher ausformen. Ausgehend von ihrem Vorbringen kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Rechte der Antragstellerin zu

  1. aus Art. 55 Abs. 2, Art. 56 Abs. 1, 2 LV durch den Antragsgegner verletzt worden sind, indem er die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ausgestaltung des Gruppenstatus nur unzureichend beachtet hat. Das gilt insbesondere auch hinsichtlich des durch Art. 55 Abs. 2 LV gewährleisteten Rechts der Opposition auf Chancengleichheit und Schutz der parlamentarischen Minderheit. Da die Antragstellerin zu
  2. als Teil der Opposition mit eigenen Rechten ausgestattet ist (vgl. Beschluss vom
  3. Februar 2003 - VfGBbg 112/02 -, LVerfGE 14, 139 , 141), deren Inhalt und Umfang im Einzelnen nicht näher durch die Verfassung vorgegeben, sondern durch Auslegung zu ermitteln sind, kann auf der Grundlage ihres Vorbringens nicht ausgeschlossen werden, dass sie durch die verschiedenen von ihr beanstandeten Maßnahmen, die sämtlich ihren Status, ihre Ausstattung und ihre parlamentarischen Mitwirkungsmöglichkeiten betreffen, auch in diesem Recht verletzt ist. b) Die Antragsteller zu
  4. bis
  5. sind hingegen von vornherein nicht durch die Beschlüsse zu § 18 Abs. 3, § 19 Abs. 1 Nrn. 1,

§ 10Abs.

1, § 11 Abs. 1, § 28 Abs. 1, § 40 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2, §§ 56, 60 Abs. 2 GOLT nebst Anlagen 1 und 3 sowie durch die Richtlinie über die Nutzung des Parlamentarischen Beratungsdienstes und die Raumvergabe im Landtag in eigenen Rechten betroffen. Die in Rede stehenden Maßnahmen des Antragsgegners betreffen sämtlich keine den Antragstellern zu

  1. bis
  2. in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete des Landtages zugeordneten Berechtigungen und Verpflichtungen, die diese im vorliegenden Verfahren auch nicht jeweils für sich selbst beanspruchen. Vielmehr gestalten die genannten Maßnahmen die kollektive Rechtsstellung der Antragstellerin zu
  3. näher aus. So geht es den Antragstellern zu
  4. bis
  5. in Bezug auf das Ausschussbesetzungsrecht in § 10 Abs. 1 GOLT denn auch nicht darum, höchstpersönlich weiteren Ausschüssen zugewiesen zu werden. Vielmehr richtet sich ihr Antrag darauf, die Antragstellerin zu
  6. bei der Verteilung der Ausschusssitze insgesamt besser zu stellen. Insofern machen die Antragsteller zu
  7. bis
  8. ein fremdes Recht geltend, auch wenn sie selbst im Falle eines Obsiegens der Antragstellerin zu
  9. mittelbar davon profitieren würden. Dieses Verhältnis zwischen den Antragstellern zu
  10. bis
  11. einerseits und dem Antragsteller zu
  12. andererseits gilt auch für die weiteren vorstehend genannten Maßnahmen und wird besonders an dem angegriffenen Beschluss zur Redezeit im Plenum deutlich. § 28 Abs. 1 GOLT i. V. m. Anlage 1 enthält neben Regelungen zum Rederecht der Fraktionen solche – hier allein angefochten – zum Rederecht der Gruppe, aber auch der fraktionslosen Abgeordneten. Insofern beeinflusst die Rechtsstellung der Gruppe zwar die tatsächlichen Mitwirkungsmöglichkeiten der Antragsteller zu
  13. bis 3., indem sich die Möglichkeit, sich im Plenum äußern zu können, letztlich für Mitglieder einer Fraktion oder Gruppe anders darstellt als für fraktionslose Abgeordnete. Es handelt sich insoweit aber nicht um eigene Rechte der Antragsteller zu
  14. bis 3., sondern um solche der Antragstellerin zu 4, die allein Zuordnungssubjekt dieser Maßnahme ist. Dasselbe gilt für die Fragen der internen Organisation sowie der sachlichen und finanziellen Ausstattung der Gruppe, deren Mitgliedschaft im Präsidium des Landtags, das Fragerecht sowie das Recht zur Beantragung einer Aktuellen Stunde. Demzufolge kann auch nur die Antragstellerin zu
  15. in Bezug auf § 18 Abs. 3, § 19 Abs. 1 Nrn. 1,

§ 10Abs.

1, § 11 Abs. 1, § 28 Abs. 1, §. 40 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2, § 56, § 60 Abs. 2 nebst Anlagen 1 und 3 GOLT sowie auf die Richtlinie über die Nutzung des Parlamentarischen Beratungsdienstes und die Raumvergabe im Landtag antragsbefugt sein. Es kommt auch nicht in Betracht, dass die Antragsteller zu 1. bis 3. Rechte der Antragstellerin zu 4. im Wege der Prozessstandschaft geltend machen. Denn dies ist allein Sache der Gruppe selbst, ihrer Willensbildung und Entscheidung (vgl. zum Verhältnis Abgeordneter – Fraktion BVerfGE 70, 324 , 354; Badura, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Loseblatt, Stand: 178. EL April 2016, Art. 38 Rn. 89). 5. Hinsichtlich der beanstandeten Richtlinie über die Nutzung des Parlamentarischen Beratungsdienstes sowie der Raumvergabe im Landtagsgebäude ist der Antrag der Antragstellerin zu 4. deshalb unzulässig, weil er gegen den falschen Antragsgegner gerichtet ist. Das Verfassungsgericht darf gegenüber einem Antragsgegner nur dann zur Sache erkennen, wenn dieser passiv prozessführungsbefugt ist. Das setzt voraus, dass der Antragsgegner die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung verursacht hat und für sie die „rechtliche Verantwortung“ trägt (vgl. Beschluss vom 21. Dezember 2012 - VfGBbg 38/12 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de, m. w. Nachw.). Dabei ist es wiederum Sache der Antragsteller schlüssig darzulegen, dass der Antragsgegner die Verantwortung für die Maßnahme oder Unterlassung trägt (vgl. BVerfG DÖV 2016, 175, 176 f; BVerfGE 62, 1 , 33). Das ist hinsichtlich der Anträge zu 3. und 4. nicht der Fall.

  1. a)Der Antragsgegner ist bezüglich der Richtlinie über die Nutzung des Parlamentarischen Beratungsdienstes nicht passiv prozessführungsbefugt, denn er hat diese als Organ nicht zu verantworten. Der Wortlaut des Antrags unter Nummer 3., wonach die Antragsteller die Feststellung begehren, dass „die Richtlinie über die Aufgaben, Organisation und Arbeitsweise des Parlamentarischen Beratungsdienstes des Landtages Brandenburg, soweit sie der Antragstellerin zu 4. verwehrt, den Parlamentarischen Beratungsdienst mit Gutachten und Stellungnahmen zu Gesetzentwürfen sowie anderen parlamentarischen Initiativen zu beauftragen (…) gegen Art. 55 Abs. 2, Art. 56 Abs. 1 und 2, Art. 67 Abs. 1 LV verstoßen“, zeigt, dass sich die Antragstellerin zu 4. durch die Fassung der genannten Richtlinie in eigenen Rechten verletzt sieht und diese zum Gegenstand des Verfahrens machen will. Ein anderes Verständnis des Antrags ergibt sich nicht aus der dazu in der Antragsschrift gegebenen Begründung, die sich nicht näher mit formalen Fragen befasst, sondern die Auswirkungen der Richtlinie auf die parlamentarische Arbeit der Antragsteller in den Mittelpunkt ihrer Erwägungen stellt. Versteht man den Antrag demnach dahin, dass eine Rechtsverletzung durch die vom vormaligen Landtagspräsidenten erlassene Richtlinie gerügt werden sollte, so fehlt jegliche Auseinandersetzung mit der Frage, warum der Antrag nicht gegen die Präsidentin, sondern gegen den Antragsgegner gerichtet worden ist. Dazu hätte umso mehr Anlass bestanden, als das Verfassungsgericht bereits in einem vom Antragsteller zu 3. angestrengten Verfahren entschieden hat, der Antragsgegner sei in Bezug auf die Richtlinie über die Nutzung des Parlamentarischen Beratungsdienstes nicht passiv prozessführungsbefugt, weil nicht der Landtag, sondern dessen Präsidentin die Richtlinie zu verantworten habe (Beschluss vom 21. Dezember 2012 - VfGBbg 38/12 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de). Dem kann die Antragstellerin zu 4. nicht mit der Erwägung die Grundlage entziehen, tatsächlich sei das Unterlassen des Landtages, eine rechtskonforme Geschäftsordnungsregelung für den Parlamentarischen Beratungsdienst zu schaffen, Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Abgesehen davon, dass diese erstmals am 1. März 2016 und damit außerhalb der mit Ablehnung des Änderungsantrages des Antragstellers zu 2. zur Nutzung des Parlamentarischen Beratungsdienstes (LT-Ds. 6/882) am 19. März 2015 beginnenden sechsmonatigen Antragsfrist (§ 36 Abs. 3 VerfGGBbg) geäußerte Ansicht in der Antragsschrift selbst keinen Niederschlag gefunden hatte und schon deshalb unberücksichtigt bleiben muss, fehlt es wiederum an einer Auseinandersetzung mit der bereits zur Frage der passiven Prozessführungsbefugnis des Antragsgegners in Bezug auf die Richtlinie über die Aufgaben, Organisation und Arbeitsweise des Parlamentarischen Beratungsdienstes des Landtages Brandenburg ergangenen Rechtsprechung des Verfassungsgerichts. Im Übrigen überzeugt es nicht, dass es sich bei den Regelungen zur Benutzung des Parlamentarischen Beratungsdienstes um allein dem Antragsgegner vorbehaltenes materielles Geschäftsordnungsrecht handele. Gegenstand des Geschäftsordnungsrechts ist die innerparlamentarische Ablauforganisation, deren Zweck es ist, den geschaffenen Organen, Unterorganen und Gliederungen des Parlaments Aufgaben zuzuweisen, ihr wechselseitiges Zusammenspiel zu ordnen und die verfahrensmäßigen Voraussetzungen zu schaffen, dass in einem geordneten Verfahren der Wille des Parlaments ermittelt und geäußert werden kann (so zu Art. 40 GG: Brocker, in: Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand: 178. EL April 2016, Art. 40 Rn. 209; Morlok, in: Dreier, Grundgesetz, Bd. 2, 3. Aufl., Art. 40 Rn. 6). Betrifft das Geschäftsordnungsrecht mithin den parlamentarischen Geschäftsgang und die innere Disziplin im Landtag (so Urteil vom 17. September 2009 - VfGBbg 45/08 -, www.verfassungs-gericht.brandenburg.de; Lieber, in: Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Art. 68 Anm. 2; Schmidt, Die Geschäftsordnungen der Verfassungsorgane als individuell-abstrakte Regelungen des Innenrechts, AöR 128, 608, 616; zum Deutschen Bundestag: BVerfGE 44, 308 , 314 f), umfasst es nicht auch die Ausgestaltung der Arbeit der Landtagsverwaltung, deren Bestandteil der Parlamentarische Beratungsdienst in Brandenburg ist. Es ist auch sonst nicht Aufgabe des Plenums zu regeln, wer den Parlamentarischen Beratungsdienst in Anspruch nehmen darf. Zum Selbstorganisationsrecht des Antragsgegners gehört neben der durch Art. 68 LV verfassungsrechtlich gesicherten Geschäftsordnungsautonomie auch das Recht, sich zur Erfüllung seiner Funktionen die erforderlichen organisatorischen Einrichtungen zu schaffen (Brocker, in: Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand: 178. EL April 2016, Art. 40 Rn. 57, 96 ff). Teil dieser Organisationsautonomie ist das Recht, sich selbst zu verwalten, also eine parlamentseigene Verwaltung zur organisatorischen Unterstützung des Antragsgegners als Ganzem und seiner Organe einzurichten und vorzuhalten (Blum, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, § 21 Rn. 43; Schindler, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 29 Rn. 25). Leiter der Landtagsverwaltung ist die Landtagspräsidentin, wie sich aus der ihr in Art. 69 Abs. 4 Sätze 2, 5 LV eingeräumten Befugnis ergibt, die Beschäftigten des Antragsgegners zu ernennen und zu entlassen sowie über dessen Einnahmen und Ausgaben nach Maßgabe des Haushaltsplanes verfügen zu können. Dies wird in § 106 Satz 3 Landesbeamtengesetz nachgezeichnet, wonach die Präsidentin des Landtages oberste Dienstbehörde und Dienstvorgesetzte der Beamten des Landtages ist (vgl. zur Rechtslage im Bund: H. H. Klein, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Loseblatt, Stand: 75. EL September 2015, Art. 40 Rn. 107). Aus der Stellung als Leiterin der Landtagsverwaltung ergibt sich die Befugnis der Landtagspräsidentin, die Organisation der Landtagsverwaltung zu strukturieren und deren konkrete Tätigkeit durch Richtlinien, Erlasse und Weisungen zu lenken (Brocker, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, § 34 Rn. 13, 21), die – anders als die Geschäftsordnung – auch nicht der Diskontinuität unterliegen, denn die Verwaltung ist nur eine Hilfseinrichtung des Antragsgegners. Daraus ergibt sich zugleich die Befugnis der Landtagspräsidentin zu regeln, wer den zur Landtagsverwaltung gehörenden Parlamentarischen Beratungsdienst in Anspruch nehmen darf.
  2. b)Im Hinblick auf die beanstandete Raumvergabe (Antrag zu 4.) ist der Antragsgegner ebenso wenig passiv prozessführungsbefugt. Er hat die Vergabe der Räume im Landtag rechtlich nicht zu vertreten. Zuständig dafür ist nach § 3 Abs. 4 Satz 1 FraktG die Präsidentin. Dabei handelt es sich um eine eigene, wiederum auf Art. 69 Abs. 4 Sätze 2, 5 LV zurückführbare Verwaltungsbefugnis der Präsidentin, die sie nicht in Vertretung des Antragsgegners, sondern in eigener Verantwortung wahrnimmt. II. Die Organklage ist teilweise begründet. Die Beschlüsse des Antragsgegners zu § 19 Abs. 1 Nrn. 1, 2 FraktG („Finanzierung“) sowie § 28 Abs. 1 GOLT nebst Anlage 1 („Redezeit“) und § 60 Abs. 2 GOLT nebst Anlage 3 („Aktuelle Stunde“) verletzen die Antragstellerin zu 4. in dem aus dem Tenor hervorgehenden Umfang in ihren Rechten aus Art. 56 Abs. 1 und 2 LV. Im Übrigen ist der Antrag unbegründet. 1. Art. 56 Abs. 1 LV bestimmt, dass die Abgeordneten als Vertreter des ganzen Volkes an Aufträge und Weisungen nicht gebunden sind und von niemandem gezwungen werden dürfen, gegen ihr Gewissen oder ihre Überzeugung zu handeln. Die Vorschrift, die ihrem Wortlaut nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG) entspricht, gewährleistet das freie Mandat des Abgeordneten und schützt ihn vor Beschränkungen bei der Mandatswahrnehmung (Urteil vom 16. Oktober 2003 - VfGBbg 4/03 -, LVerfGE 14, 189 , 194 m. w. Nachw.). Das freie Mandat soll sicherstellen, dass der Prozess parlamentarischer Willensbildung frei von staatlicher Beeinträchtigung, aber auch partikularen Verpflichtungen ist, um den Abgeordneten in die Lage zu versetzen, im Interesse des Gemeinwohls kraft eigener, durch die Wahl erworbener Legitimation Kompromisse mit anderen Positionen eingehen und Interessen zurückstellen zu können (Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 3. Aufl., Art. 38 Rn. 140; Badura, in: Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand: 178. EL April 2016, Art. 38 Rn. 54). Im Hinblick auf die durch Art. 56 Abs. 1 Satz 1 LV vorgegebene Repräsentation des ganzen Volkes kann ein Mandat aber nur dann frei ausgeübt werden, wenn der Abgeordnete die gleichen Mitwirkungsbefugnisse hat wie alle anderen Mitglieder des Landtags, ihnen also formal gleichgestellt ist (vgl. zum Bundesrecht BVerfGE 80, 188 , 218; Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 3. Aufl., Art. 38 Rn. 141, 169; Badura, in: Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand: 178. EL April 2016, Art. 38 Rn. 56).
  3. a)Zu den aus dem freien Mandat folgenden ungeschriebenen Rechten gehört auch die Befugnis des Abgeordneten, sich mit anderen Abgeordneten zur gemeinsamen Arbeit zusammenzuschließen (Urteil vom 10. November 1994 - VfGBbg 4/94 -, LVerfGE 2, 201 , 211; Lieber, in Lieber/Iwers/Ernst, Verfassung des Landes Brandenburg, Art. 56 Rn. 2; zum Bundesrecht vgl. BVerfGE 84, 304 , 322; 96, 264 , 278; Achterberg/Schulte, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl., Art. 38 Rn. 70; Hölscheidt, Das Recht der Parlamentsfraktionen, S. 238, 416). Dieses als Assoziations- (so Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 3. Aufl., Art. 38 Rn. 151) oder auch Koalitionsrecht (so Brocker, in: Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand: 178. EL April 2016, Art. 40 Rn. 175) bezeichnete Recht ermöglicht den Abgeordneten die Bildung von Fraktionen, bei denen es sich um Vereinigungen von Abgeordneten zur Unterstützung der Mandatsausübung ihrer einzelnen Mitglieder auf Gegenseitigkeit handelt (Kluth, in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl., Art. 40 Rn. 78; Brocker, in: Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand: 178. EL April 2016, Art. 40 Rn. 175). Zweck der Fraktionsbildung ist es demnach, im durch die Aufgaben und Funktionen des Landtags gezogenen Rahmen den äußeren Ablauf des parlamentarischen Geschehens im Interesse der Funktionsfähigkeit des Landtags verlässlich zu ordnen (Zapfe, in: Classen/Litten/Wallerath, Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 2. Aufl., Art. 25 Rn. 4). Die Fraktionen ermöglichen eine arbeitsteilige Bewältigung der vielfältigen Aufgaben des Landtags. Mit der Fraktionsbildung geht zudem eine integrierende Wirkung einher, indem die Vielzahl von Abgeordneten in eine nun überschaubar werdende Zahl politischer Alternativen eingebunden werden und auch die Koordinierung unterschiedlicher Fachpolitiken erleichtert wird. Weiter ermöglichen die Fraktionen ihren Mitgliedern die Mitarbeit an parlamentarischen Initiativen und Vorlagen, indem sie diese in den Fraktionssitzungen behandeln. Darüber hinaus bieten die Fraktionen ihren Mitgliedern weitere zur effizienten Mandatswahrnehmung unerlässliche Leistungen, wie etwa die Möglichkeit der Informationsbeschaffung und -aufbereitung und das Anknüpfen und Pflegen politischer Kontakte (Urteil vom 10. November 1994 - VfGBbg 4/94 -, LVerfGE 2, 201 , 208; Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 3. Aufl., Art. 38 Rn. 179-182; Zapfe, in: Classen/Litten/Wallerath, Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 2. Aufl., Art. 25 Rn. 15; vgl. auch BVerfGE 102, 224 , 242 f).
  4. b)Der Verfassungsgeber hat die auf der Grundlage von Art. 56 Abs. 1 LV gebildeten Fraktionen anders als im Grundgesetz in Ansehung ihrer zentralen Stellung im Prozess der parlamentarischen politischen Willensbildung und ihrer Funktion als Garanten parlamentarischer Handlungsfähigkeit in Art. 67 LV nicht nur als bestehend vorausgesetzt, sondern als eigenständige Akteure verfassungsrechtlich konstituiert (Urteil vom 10. November 1994 - VfGBbg 4/94 -, LVerfGE 2, 201 , 208 f; Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, S. 196, 238 mit Fn. 9). Nach Art. 67 Abs. 1 Satz 2 LV wirken sie mit eigenen Rechten und Pflichten als selbstständige und unabhängige Gliederungen an der Arbeit des Landtages mit und unterstützen die parlamentarische Willensbildung. Daraus ergeben sich für die Fraktionen verschiedene Gewährleistungen. Zum einen garantiert die Landesverfassung den Fraktionen durch die Hervorhebung von deren Selbstständigkeit und Unabhängigkeit Autonomie und damit die Befugnis zur eigenständigen Regelung ihrer inneren Angelegenheiten. Zum anderen geht Art. 67 Abs. 1 Satz 2 LV davon aus, dass die Fraktionen über das Recht der Selbstorganisation hinaus Träger eigener Rechte und Pflichten im parlamentarischen Prozess sind. Dies zugrunde gelegt, ordnet die Landesverfassung den Fraktionen verschiedene Rechte zu. Dazu gehören das Recht, im Präsidium (Art. 69 Abs. 1 Satz 2 LV) und in jedem Ausschuss mit mindestens einem Sitz (Art. 70 Abs. 2 Satz 2 LV) vertreten zu sein. Diese Rechte sind ebenso wie diejenigen aus Art. 72 Abs. 2 Satz 1 LV (Vorsitz im Untersuchungsausschuss) und Art. 73 Satz 2 LV (Grundmandat in Enquete-Kommissionen) Ausdruck des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Fraktionen, die im parlamentarischen Verfahren unabhängig von der Zahl ihrer Mitglieder hinsichtlich ihrer Aufgaben, Befugnisse und Rechte grundsätzlich untereinander rechtlich gleichgestellt sind (Brocker, in: Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand: 178. EL April 2016, Art. 40 Rn. 194). Dies ergibt sich neben den vorgenannten Sondervorschriften für Fraktionen letztlich wiederum aus Art. 56 Abs. 1 LV. Die Fraktionen bündeln die aus dem freien Mandat ihrer Mitglieder folgenden Rechte, zu denen auch das Recht der formalen Gleichstellung der Abgeordneten gehört, das nicht durch den Eintritt in eine Fraktion verloren gehen kann und sich im Recht der formalen Gleichstellung der Fraktionen fortsetzt (vgl. BVerfGE 70, 324 , 363; 93, 195 , 203 f; Brocker, in: Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand: 178. EL April 2016, Art. 40 Rn. 194). Dabei gewährleistet der Grundsatz der Chancengleichheit einerseits den Schutz der Minderheit im durch die Fraktionen getragenen parlamentarischen Willensbildungsprozess, darf andererseits aber nicht dazu führen, das durch die Wahlentscheidung entstandene Stärkeverhältnis der Fraktionen zu negieren (Zapfe, in: Classen/Litten/ Wallerath, Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 2. Aufl., Art. 25 Rn. 18). Insofern wird die formale Gleichstellung der Fraktionen durch den insbesondere in Art. 70 Abs. 2 Satz 1 LV, aber auch in Art. 72 Abs. 2 Satz 1 LV und Art. 73 Satz 2 LV zum Ausdruck kommenden Proportionalitätsgrundsatz ergänzt, der auf den ebenfalls in Art. 56 Abs. 1 LV enthaltenen Gedanken der Repräsentation zurückgeführt werden kann (zum Bundesrecht Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 3. Aufl., Art. 38 Rn.187; Brocker, in: Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand:178. EL April 2016, Art. 40 Rn. 195). Danach können die Rechte der Fraktionen über einen notwendigen Grundbestand hinaus unter Berücksichtigung ihrer Mitgliederzahl ausgestaltet werden. Dies gilt nicht nur für die Zuteilung von Ressourcen (Art. 67 Abs. 1 Satz 3 LV), sondern auch für die Mitwirkung im parlamentarischen Verfahren (vgl. BVerfGE 84, 304 , 323).
  5. c)Art. 56 Abs. 1 LV beinhaltet aber nicht nur die Befugnis, sich mit anderen Abgeordneten derselben politischen Richtung zur gemeinsamen Arbeit in einer Fraktion zusammenzuschließen. Werden etwa – wie hier – die parlamentsrechtlichen Anforderungen an die Mindestmitgliederzahl einer Fraktion nicht erfüllt, können sich die Abgeordneten in Ausübung ihres durch Art. 56 Abs. 1 LV garantierten freien Mandats auch in anderer Weise zusammenschließen, um sich die Vorteile gemeinsamer Arbeit zunutze zu machen (vgl. BVerfGE 84, 304 , 322 f; Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, S. 427; H. H. Klein, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, § 18 Rn. 10; Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 3. Aufl., Art. 38 Rn.171). Dass Art. 67 Abs. 1 LV die Fraktionen als Vehikel kooperativer Aufgabenerfüllung verfassungsrechtlich konstituiert, steht der parlamentsrechtlichen Anerkennung des Zusammenschlusses als Gruppe nicht entgegen, denn die Norm schließt andere Formen parlamentarischer Zusammenarbeit nicht aus. Das folgt schon daraus, dass die Bildung einer Fraktion selbst nicht durch Art. 67 Abs. 1 LV, sondern durch Art. 56 Abs. 1 LV geschützt wird (Urteil vom 10. November 1994 - VfGBbg 4/94 -, LVerfGE 2, 201 , 211), der in Bezug auf die konkrete Form der Kooperation offen ist. Auch die Bildung einer Gruppe als eines auf Dauer angelegten Zusammenschlusses von Abgeordneten trägt letztlich im Interesse der Funktionsfähigkeit des Landtags zur Steuerung des parlamentarischen Geschehens bei, indem die Mitarbeit einer größeren Anzahl fraktionsloser Abgeordneter vermieden wird, die zu erheblichen Reibungsverlusten führen kann (Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, S. 426 f). Der Zweck der Gruppenbildung unterscheidet sich dabei im Grundsatz nicht von den der Fraktionsbildung zugrunde liegenden Motiven. Auch die Gruppe dient der gemeinsamen Verfolgung politischer Ziele und soll ihren Mitgliedern eine arbeitsteilige Bewältigung der vielfältigen Aufgaben des Landtags ermöglichen, wenn dies auch im Vergleich zu einer Fraktion wegen ihrer geringeren Größe notwendig nicht in demselben Umfang der Fall sein kann (Brocker, in: Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand: 178. EL April 2016, Art. 40 Rn. 199). Dem folgend, hat der Antragsgegner die Bildung einer Gruppe letztlich mit Ausnahme der (geringeren) Mitgliederzahl in § 18 Abs. 1 Satz 1 FraktG an dieselben Kriterien geknüpft, die auch für die Bildung einer Fraktion ausschlaggebend sind. Im Unterschied zu den Fraktionen wird eine Gruppe jedoch nicht durch Art. 67 LV eigenständig verfassungsrechtlich anerkannt. Demzufolge kommt ihr auch nicht derselbe verfassungsrechtliche Status zu, der durch Art. 67 Abs. 1 LV und die daran anknüpfenden weiteren verfassungsrechtlichen Vorschriften den Fraktionen vermittelt wird (so zur ähnlichen Rechtslage in Niedersachsen Hagebölling, Niedersächsische Verfassung, 2. Aufl., Art. 19 Rn. 1). Anders als die als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens anerkannten Fraktionen (vgl. BVerfGE 20, 56 , 104; 43, 142 , 147; 70, 324 , 350), kommen Gruppen nur ausnahmsweise und vereinzelt vor. Der Antragsgegner ist bei der Ausgestaltung ihrer parlamentarischen Mitwirkungsbefugnisse nicht verpflichtet, einer Gruppe alle diejenigen Rechte zu gewähren, die einer Fraktion zustehen, hat aber gleichwohl dafür Sorge zu tragen, dass eine Gruppe den mit ihrer Gründung verfolgten Zwecken so weit wie möglich gerecht werden kann. Vor diesem Hintergrund kann es ein starres „Abstandsgebot“ zwischen Fraktionen einerseits und Gruppen andererseits nicht geben. Dabei spielt nicht zuletzt eine Rolle, dass die Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen ein Zusammenschluss von Abgeordneten als Fraktion anzuerkennen ist und damit verfassungsrechtlich privilegiert wird, Teil der hier in Form eines Gesetzes (Art. 67 Abs. 1 Satz 5 LV) zu betätigenden Autonomie des Antragsgegners ist, die dieser wiederum unter Beachtung von Art. 56 Abs. 1 LV, aber auch im Hinblick auf den Schutzzweck des Art. 67 Abs. 1 LV zu konkretisieren hat.
  6. d)Die parlamentarischen Mitgliedschaftsrechte der Abgeordneten und Fraktionen unterliegen der näheren Ausgestaltung durch Gesetz bzw. Geschäftsordnung, Art. 56 Abs. 2 Satz 3, Art. 67 Abs. 1 Satz 5, Art. 68 LV. Diese Befugnis erstreckt sich notwendig auch auf die Ausgestaltung der Mitgliedschaftsrechte der Antragstellerin zu 4. Gesetz und Geschäftsordnung ermöglichen es, die Mitgliedschaftsrechte zu konkretisieren und einander so zuzuordnen, dass sie unter Berücksichtigung des besonderen Interesses an der Handlungsfähigkeit des Parlaments und des Prinzips der Beteiligung aller Abgeordneten im parlamentarischen Alltag wirksam werden können. Die Freiheit des Abgeordneten findet dabei ihre Grenze in den Rechten der anderen Abgeordneten, dem Recht des Landtages, sich eine Geschäftsordnung zu geben (Art. 68 LV) und dem Interesse an der Funktionsfähigkeit des Landtages (vgl. Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 3. Aufl., Art. 38 Rn. 159-161). Diese Einschränkungen gelten entsprechend auch für die Rechte der Fraktionen im parlamentarischen Beratungsgang. Mithin finden die Rechte einer Fraktion ihre Grenze in den Rechten der anderen Fraktionen, aber wiederum auch in der Geschäftsordnungsbefugnis des Landtags und auch dem Interesse an dessen Funktionsfähigkeit. Darüber hinaus werden die Mitwirkungsbefugnisse einer Fraktion im parlamentarischen Verfahren auch durch die aus Art. 56 Abs. 1 LV folgende formelle Gleichstellung der Abgeordneten und deren sich aus Art. 56 Abs. 2 LV ergebenden besonderen Mitwirkungsrechten begrenzt (vgl. BVerfGE 80, 188 , 220 f). Umgekehrt kann aber auch das Recht der Abgeordneten durch die aus Art. 67 Abs. 1 LV folgenden Rechte der Fraktionen mindestens insoweit eingeschränkt werden, als es sich wegen ihrer Einbindung in eine Fraktion in die gemeinschaftliche Rechtsausübung einfügen muss (vgl. Zapfe, in: Classen/Litten/Wallerath, Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, 2. Aufl., Art. 25 Rn. 14). Für diese Auslegung spricht die aus Art. 67 Abs. 1 LV folgende eigenständige verfassungsrechtliche Konstituierung der Fraktionen, die erkennen lässt, dass das in Art. 67 Abs. 1 LV zum Ausdruck kommende kooperative Prinzip der Fraktionen den sich aus Art. 56 LV ergebenden individuellen Abgeordnetenrechten grundsätzlich gleichrangig gegenübertritt. Auf der Normebene der Verfassung besteht keine Hierarchie zwischen den einzelnen Vorschriften, die einen Vorrang des einen gegenüber dem anderen Recht zu begründen geeignet sein könnte (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris Rn. 111). Insoweit bedarf es innerhalb der vorbeschriebenen Grenzen keiner besonderen Rechtfertigung, wenn in Ausübung der durch Art. 68 LV begründeten „inneren Selbstregierung“ des Parlaments durch die Geschäftsordnung Rechte der Fraktionen begründet werden (Hölscheidt, Parlamentsfraktionen, S. 244; Brocker, in: Bonner Kommentar, Loseblatt, Stand: 178. EL April 2016, Art. 40 Rn. 180, 181). Soweit demgegenüber die Auffassung vertreten wird, die Begründung eigenständiger Fraktionsrechte durch die Geschäftsordnung, die nicht auch dem einzelnen Abgeordneten zustehen könnten, sei eine begründungspflichtige Einschränkung des Abgeordnetenstatus (Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 3. Aufl., Art. 38 Rn. 184), ist diese zum insoweit abweichenden Bundesrecht vertretene Auffassung nicht auf die Verfassungsrechtslage in Brandenburg übertragbar. Denn die Landesverfassung konstituiert die Fraktionen verfassungsrechtlich als eigenständige Organteile des Landtags. In dieser „parlamentsrechtlichen Gemengelage“ ermöglicht Art. 68 LV dem Antragsgegner mit der Befugnis zum Erlass einer Geschäftsordnung, sich ein spezifisches Instrumentarium zur Erfüllung seiner Aufgaben zu schaffen. Art. 68 LV ermächtigt den Antragsgegner, innerhalb des weiten, unmittelbar durch die Verfassung gezogenen Rahmens zu bestimmen, auf welche Weise seine Mitglieder und Untergliederungen an der parlamentarischen Willensbildung mitwirken und welche Mitwirkungsbefugnisse einer Fraktion, einer bestimmten Zahl von Abgeordneten oder einer Gruppe von Abgeordneten vorbehalten bleiben (vgl. BVerfGE 84, 304 , 321). Dies wird durch die sich aus Art. 67 Abs. 1 Satz 5 LV ergebende Ermächtigung ergänzt, die Voraussetzungen der Fraktionsbildung festzulegen. Der Antragsgegner ist im Rahmen von Art. 68 LV, aber auch nach Art. 67 Abs. 1 Satz 5 LV zur autonomen Regelung befugt, einen Ausgleich zwischen den unter Umständen divergierenden Rechtspositionen herbeizuführen. Diese autonome Regelungsbefugnis unterliegt im Hinblick auf damit notwendig einhergehende Einschränkungen von verfassungsrechtlichen Mitwirkungsbefugnissen nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (H. H. Klein, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, § 18 Rn. 21). Vielmehr kommt dem Antragsgegner innerhalb des von der Verfassung gezogenen Rahmens ein Spielraum bei der Beurteilung zu, in welcher Weise er seine internen Strukturen und Abläufe organisieren will. In diesem Sinne ist der Antragsgegner weitgehend frei, seine Vorstellungen effektiver parlamentarischer Arbeit zu verfolgen (H. H. Klein, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, § 18 Rn. 21). Die Regelungsbefugnis findet ihre Grenze erst dann, wenn das Recht aller Abgeordneten bzw. das Recht aller Fraktionen, an Willensbildung und Entscheidungsfindung des Landtages mitzuwirken, in Frage gestellt wird (H. H. Klein, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, § 18 Rn. 21 unter Verweis auf BVerfGE 80, 188 , 219; 84, 304 , 321 f). Diese Betrachtungsweise hat notwendig Auswirkungen auf die verfassungsgerichtliche Kontrolldichte. Kann es mit Rücksicht auf den Bereich autonomer Selbstregierung nicht verfassungsgerichtlicher Letztentscheidung unterliegen, in welcher Weise der Antragsgegner seine internen Strukturen und Abläufe gestaltet, ist das Gericht auf die Prüfung beschränkt, ob die vom Antragsgegner gewählte Ausgestaltung dazu führen würde, dass einerseits dem einzelnen Abgeordneten, andererseits aber auch den Fraktionen bei der parlamentarischen Willensbildung und Entscheidungsfindung nicht einmal der unerlässliche Mindestbestand an Mitwirkungsrechten zustehen würde.
  7. e)Aus dieser durch die Bipolarität von Abgeordnetenrechten einerseits und Fraktionsrechten andererseits geprägten Lage folgt für die Rechtsstellung der Antragstellerin zu 4., dass der Antragsgegner bei Ausübung seiner Ausgestaltungsbefugnis zunächst zu berücksichtigen hat, dass die Landesverfassung eine Reihe von Rechten an den Fraktionsstatus anknüpft. Im Hinblick auf die durch Art. 67 Abs. 1 LV bewirkte konstitutive Anerkennung der Fraktionen kann grundsätzlich nicht davon ausgegangen werden, dass es sich bei den weiteren in der Landesverfassung speziell den Fraktionen zugeordneten Rechten und Befugnissen nur um Hinweise zur Berücksichtigung aller im Landtag vertretenen politischen Formationen im Rahmen des Proportionalverfahrens handeln könnte (so aber Minderheitsvotum in BVerfGE 84, 304 , 337, zu Art. 53a GG). Anderenfalls wäre die in Art. 67 Abs. 1 Satz 2 LV enthaltene Betonung eigener Rechte und Pflichten der Fraktionen unverständlich. Demzufolge können die davon umfassten Rechte und Befugnisse der Antragstellerin zu 4. nicht, auch nicht im Wege der Geschäftsordnung, zugewiesen werden. Auf der anderen Seite muss der Antragsgegner bei der Ausgestaltung der Rechte beachten, dass die Antragstellerin zu 4. als Zusammenschluss von Abgeordneten nicht weniger Rechte innehaben darf, als ein einzelner – fraktionsloser – Abgeordneter. Innerhalb des durch diese Grenzen gezogenen weiten Rahmens obliegt es dem Antragsgegner, Status und Rechte der Antragstellerin zu 4. gegenüber dem einzelnen Abgeordneten, aber auch im Verhältnis zu den Fraktionen im Interesse der Funktionsfähigkeit des Antragsgegners auszugestalten. Dabei muss er berücksichtigen, dass es sich bei der Antragstellerin zu 4. zwar nicht um eine Fraktion, aber auch nicht lediglich um eine schlichte Ansammlung fraktionsloser Abgeordneter handelt. Da auch die Antragstellerin zu 4. dem Interesse an der Funktionsfähigkeit des Landtags zur Ordnung des äußeren Ablaufs des parlamentarischen Verfahrens dient und zur effektiveren Wahrnehmung des Abgeordnetenmandats beiträgt, darf der Antragsgegner die von ihm grundsätzlich anerkannte Antragstellerin zu 4. nicht lediglich mit denselben Rechten ausstatten, die einem fraktionslosen Abgeordneten zustehen. Vielmehr muss er, ohne zu einer möglichst weitgehenden Annäherung an den Rechtsstatus der Fraktionen gezwungen zu sein, bei der ihm obliegenden Beurteilung bedenken, dass die mit dem Zusammenschluss zu einer Gruppe verfolgten, der Erfüllung der Aufgaben des Antragsgegners förderlichen Zwecke durch die Ausgestaltung von Status und Verfahren entfaltet werden können. 2. Ausgehend von diesen Maßstäben verletzen die Beschlüsse zur Finanzierung der Gruppentätigkeit in § 19 Abs. 1 Nrn. 1, 2 FraktG, der durch § 60 Abs. 2 GOLT i. V. m. Anlage 3 bewirkte Ausschluss von der Möglichkeit, selbst eine Aktuelle Stunde anmelden zu können sowie die Festlegung der Redezeit durch § 28 Abs. 1 GOLT i. V. m. Anlage 1 die Antragstellerin zu 4. in ihren Rechten aus Art. 56 Abs. 1, 2 LV. Die formalen Vorgaben bei der Einbringung von Beratungsmaterialien nach § 18 Abs. 3 FraktG i. V. m. § 40 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 GOLT, die Regelungen zur Mitgliedschaft im Parlamentspräsidium (§ 11 Abs. 1 GOLT) und zur Gremienbesetzung (§ 10 Abs. 1 GOLT) sowie der Ausschluss von der Stellung Großer Anfragen durch § 56 GOLT verletzen die Antragstellerin zu 4. hingegen nicht in ihren durch Art. 56 Abs. 1, 2 LV gewährten Rechten.
  8. a)Die Regelungen zur Finanzierung der Gruppentätigkeit in § 19 Abs. 1 Nrn. 1, 2 FraktG verletzen die Antragstellerin zu 4. in ihren Rechten aus Art. 56 Abs. 1 LV. Die Antragstellerin zu 4. hat von Verfassungs wegen aus Art. 56 Abs. 1 LV Anspruch auf eine ihren Aufgaben angemessene Ausstattung mit sachlichen und personellen Mitteln (vgl. BVerfGE 84, 304 , 324, 333). Diesen Anspruch hat der Antragsgegner nicht hinreichend erfüllt.
  9. aa)Der Anspruch der Antragstellerin zu 4. auf eine ihren Aufgaben angemessene Ausstattung mit sachlichen und personellen Mitteln ist weder aus verfassungsrechtlichen Gründen ausgeschlossen, noch ist er bereits durch andere Zuwendungen an die Antragsteller zu 1. bis 3. erfüllt. aaa) Art. 67 Abs. 1 Satz 3 LV schließt die Gewährung von Mitteln an die Antragstellerin zu 4. nicht aus. Der darin ausdrücklich geregelte Anspruch der Fraktionen auf angemessene Ausstattung berechtigt nicht auch die Antragstellerin zu 4. Sie ist keine Fraktion. Daraus kann jedoch nicht der Schluss gezogen werden, dass der Antragstellerin zu 4. keine sachliche und personelle Unterstützung gewährt werden darf. So wie Art. 67 Abs. 1 LV der Bildung einer Gruppe als anderer Form parlamentarischer Zusammenarbeit nicht entgegensteht, schließt er auch die Gewährung von auf anderer Grundlage beruhenden Zuschüssen an die Antragstellerin zu 4. nicht aus. bbb) Der Anspruch der Antragstellerin zu 4. ist nicht schon durch Zuwendungen erfüllt, die die Antragsteller zu 1. bis 3. für die Beschäftigung von Mitarbeitern nach dem Abgeordnetengesetz erhalten können, wie der Antragsgegner aber zu Unrecht meint. Anspruchsberechtigt nach § 8 Nr. 1 Abgeordnetengesetz (AbgG) sind ausschließlich die Antragsteller zu 1. bis 3. persönlich, nicht aber die Antragstellerin zu 4., die nach § 18 Abs. 2 i. V. m. § 1 Abs. 3 FraktG eigenständig am Rechtsverkehr teilnehmen kann. Insofern können diese Mittel schon aus Rechtsgründen nicht zur Erfüllung von Leistungsansprüchen der Antragstellerin zu 4. dienen. Im Übrigen liegt auf der Hand, dass die von § 8 Nr. 1 AbgG eingeräumte Möglichkeit, Aufwendungen für die Beschäftigung persönlicher Mitarbeiter erstattet zu erhalten, der individuellen Unterstützung der Abgeordneten bei der Mandatsausübung, nicht aber der gemeinsamen Mandatsverwirklichung in einer Gruppe dient.
  10. bb)Der Zuschussanspruch der Antragstellerin zu 4. folgt aus Art. 56 Abs. 1 LV. Dieser berechtigt die Abgeordneten, sich zu Fraktionen, aber auch in anderer Weise zusammenzuschließen. Wenn der Antragsgegner im Hinblick auf die mit dem Zusammenschluss von Abgeordneten verbundene erhebliche Effektivierung der parlamentarischen Arbeit aus dem Haushalt Mittel für die Fraktionsarbeit zur Verfügung stellt, so folgt das der Verpflichtung aus Art. 67 Abs. 1 Satz 3 LV. Der ebenfalls in Art. 56 Abs. 1 LV verankerte Grundsatz formaler Gleichstellung der Abgeordneten verlangt, auch andere Formen von auf Dauer angelegten Kooperationen von Abgeordneten, wie es die Antragstellerin zu 4. ist, in vergleichbarer Form zu unterstützen (vgl. BVerfGE 84, 304 , 324, 333). Die Fraktionstätigkeit wird nach Art. 67 Abs. 1 Satz 3 LV, § 3 Abs. 1 Satz 1 FraktG nicht um ihrer selbst willen gefördert. Die Fraktionen sollen vielmehr in die Lage versetzt werden, ihre vielfältigen, zur Funktionsfähigkeit des Antragsgegners beitragenden Aufgaben erfüllen zu können. Maßstab für die Bemessung der den Fraktionen zugewiesenen Mittel sind mithin allein deren Aufgaben innerhalb des Antragsgegners. Art. 67 Abs. 1 Satz 3 LV rechtfertigt keine aufgabenunabhängige „Alimentation“ von Fraktionsapparaten. Insbesondere lässt der Umstand, dass die Fraktionen nach dem Fraktionsgesetz über eigene Organe verfügen und einer juristischen Person stark angenähert werden, keinen Rückschluss auf die Notwendigkeit einer bestimmten Mittelausstattung zu.
  11. cc)Die finanzielle Förderung anderer institutionalisierter Abgeordnetenzusammenschlüsse wie der Antragstellerin zu 4. muss sich im Hinblick auf Art. 56 Abs. 1 LV ebenfalls grundsätzlich an diesen Aufgaben ausrichten. Dabei muss der Antragsgegner der Bemessung der Zuschüsse zugrunde legen, dass Fraktionen und Gruppen prinzipiell demselben Zweck dienen, nämlich der gemeinsamen Verfolgung politischer Ziele und der arbeitsteiligen Bewältigung der vielfältigen Aufgaben des Antragsgegners. Unterschiede ergeben sich allein daraus, dass den Fraktionen einzelne Rechte durch die Verfassung vorbehalten werden und Abgeordnetenzusammenschlüsse wegen ihrer geringen Größe nicht alle Aufgaben in demselben Umfang ausführen können, wie dies den Fraktionen möglich ist (weitergehend Morlok DVBl 1991, 998, 1000).
  12. dd)Dies zugrunde gelegt, hat der Antragsgegner den Anspruch der Antragstellerin zu 4. auf Förderung ihrer parlamentarischen Tätigkeit durch § 19 Abs. 1 Nrn. 1, 2 FraktG nicht hinreichend erfüllt. Die der Antragstellerin zu 4. zugebilligten Mittel sind unangemessen gering. Der Antragsgegner hat die Aufgaben der Antragstellerin zu 4. nur lückenhaft wahrgenommen und damit unzureichend berücksichtigt. Indem er die Höhe der Zuschüsse „an der Stärkung der Zusammenarbeit der Gruppenmitglieder“ (LT-Ds. 6/871, S. 3) ausgerichtet hat, verkennt er grundlegend die parlamentarischen Aufgaben der Antragstellerin zu 4. seiner Antragserwiderung ist dazu zu entnehmen, dass er unter der Stärkung der Zusammenarbeit allein die Koordinierung der Zusammenarbeit unter den Antragstellern zu 1. bis 3. versteht. Keine Bedeutung scheint der Antragsgegner jedoch etwa der sachkundigen, allgemeinen Vorbereitung parlamentarischer Initiativen, der fachlichen Unterstützung im Rahmen der Ausschussarbeit, der Informationsbeschaffung und -aufbereitung oder auch allgemein der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit beizumessen, die aber im Zuge der Gruppenarbeit im Grundsatz keineswegs anders als bei einer Fraktion auftreten. Es ist bezeichnend, dass § 19 Abs. 1 Nr. 3 FraktG auch § 4 FraktG für entsprechend anwendbar erklärt, der in seinem Absatz 2 gerade die Öffentlichkeitsarbeit zu den Aufgaben der Fraktionen und damit auch der Gruppe rechnet. Darüber hinaus hat der Antragsgegner die Bemessung der Ausstattung der Antragstellerin zu 4. mit sachlichen und personellen Mitteln auch sonst nicht in angemessener Weise an dem ausgerichtet, was die Fraktionen beanspruchen können. Der Antragsgegner hat sich bei der Bemessung der an die Fraktionen zu leistenden Zuwendungen in § 3 Abs. 1 Satz 2 FraktG entschieden, den für alle Fraktionen selben Grundbetrag durch einen mitgliederzahlbezogenen Zuschlag zu ergänzen. Darüber hinaus erhalten die nicht die Regierung tragenden Fraktionen wegen des sich aus Art. 55 Abs. 2 Satz 2 LV ergebenden Rechts der Opposition auf Chancengleichheit jeweils einen Oppositionszuschlag, durch den die Vorteile der die Regierung tragenden Mehrheit ausgeglichen werden sollen (vgl. BremStGH LVerfGE 15, 155 , 177). Berücksichtigt man, dass der Aufgabenbestand der Antragstellerin zu 4. mit Blick auf den mit ihrer Bildung verfolgten Zweck sich eher gering von dem der Fraktionen unterscheidet, was sich noch am ehesten in der nur beschränkten Repräsentanz in den Ausschüssen des Antragsgegners und dem hiermit verbundenen geringeren Arbeitsumfang widerspiegelt, mögen gewisse Abschläge bei der Bemessung des Grundzuschusses im Vergleich zu den Fraktionen gerechtfertigt erscheinen, nicht aber dessen Reduzierung auf lediglich ein Fünftel. Umgekehrt kann bei der Bemessung des Grundzuschusses nicht übergangen werden, dass die Antragstellerin zu 4. einzelne Sachleistungen der Landtagsverwaltung anders als Fraktionen gegenwärtig nicht in Anspruch nehmen darf. Ob die Antragstellerin zu 4. einen Anspruch auf Inanspruchnahme der Leistungen des Parlamentarischen Beratungsdienstes haben könnte, muss an dieser Stelle offenbleiben. Es kann aber nicht übersehen werden, dass in der Möglichkeit, diese in besonderem Maße qualifizierte Beratungsleistung in Anspruch nehmen zu können, ein wesentlicher Vorteil liegt, auch wenn dies nicht als Leistung im Fraktionsgesetz ausgewiesen wird. Kann aber die Antragstellerin zu 4. diese besonders qualifizierte Unterstützungsleistung der Landtagsverwaltung nicht in Anspruch nehmen, wird sie in weiterem Umfang als die Fraktionen für die Erfüllung ihrer Aufgaben auf externe Beratungsleistungen angewiesen sein. Soweit den Fraktionen weiter pro Mitglied ein bestimmter Betrag zur Verfügung gestellt wird, ist kein Grund ersichtlich, warum dieser Betrag für die Antragstellerin zu 4. ebenfalls auf ein Fünftel abgesenkt wird. Der pro-Kopf-Betrag dient gerade der Berücksichtigung des Proporzes und stellt sicher, dass ein größerer Abgeordnetenzusammenschluss mehr Mittel erhält als ein kleinerer. Warum dann aber für die Antragstellerin zu 4. überhaupt eine Absenkung vorgesehen ist, erschließt sich nicht. Dasselbe gilt für den Oppositionszuschlag, gehört doch auch die Antragstellerin zu 4. zweifellos zur Opposition. Insbesondere ist nicht nachvollziehbar, warum die einheitliche Absenkung aller Leistungen „konsistenter“ (LT-Ds. 6/871, S. 3) sein soll, zumal der Antragsgegner den maßgeblichen Aufgabenbestand der Antragstellerin zu 4. zu gering angesetzt hat. Die unterschiedliche strukturelle Ausgestaltung von Fraktionen und Gruppen rechtfertigt die unterschiedliche Bemessung der finanziellen Zuschüsse entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht. Abgesehen von der einer solchen Argumentation immanenten Gefahr eines Zirkelschlusses, ist nicht nachvollziehbar, warum eine durch das Fraktionsgesetz stärker personalistisch strukturierte Gruppe nicht auch in der Lage sein könnte, aufgabenbezogen einen entsprechenden Apparat aufzubauen und zu unterhalten.
  13. ee)Der Antragsgegner hat die Antragstellerin zu 4. hingegen nicht schon deshalb in ihren Rechten verletzt, weil er erst beginnend mit dem 1. April 2015 die Zahlung von Zuschüssen an sie vorgesehen hat. Die parlamentarischen Grundlagen für die Anerkennung der Antragstellerin zu 4. als einer Gruppe sind erst durch die – hier zum Teil angegriffenen – Beschlüsse des Landtags vom 19. März 2015 geschaffen worden.
  14. b)Die Antragstellerin zu 4. ist in ihrem Recht aus Art. 56 Abs. 2 LV verletzt, indem ihr der Antragsgegner durch § 60 Abs. 2 GOLT i. V. m. Anlage 3 verwehrt, eine Aktuelle Stunde anzumelden. Art. 56 Abs. 2 Satz 1 LV räumt den Abgeordneten ausdrücklich das Recht ein, nach Maßgabe der Regelungen der Geschäftsordnung im Parlament das Wort zu ergreifen. Das Rederecht wird durch die Geschäftsordnung näher ausgeformt. Dazu gehört neben der gesondert zu betrachtenden Redezeitregelung und der nicht mit zulässigen Rügen angegriffenen Redeordnung auch die Einführung besonderer Debattenformate. Ein solches Debattenformat ist die in § 60 Abs. 2 GOLT vorgesehene Möglichkeit einer Aussprache zu einer bestimmt bezeichneten aktuellen Frage der Landespolitik, mit der nach der Übung des Landtages jede Plenarsitzung beginnt. Ermöglicht der Antragsgegner durch § 60 Abs. 2 GOLT eine besondere Form der Aussprache ohne Beschlussziel im Plenum (Ritzel/Bücker/Schreiner, Handbuch für die parlamentarische Praxis, Stand: Dezember 2014, § 106 Anm. I.
  15. d)aa); Zeh, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, § 32 Rn. 32), wird die Beteiligung an Aktuellen Stunden von dem in Art. 56 Abs. 2 Satz 1 LV garantierten parlamentarischen Rederecht umfasst. Es handelt sich dabei nicht um einen speziellen Teil des in § 60 Abs. 1 GOLT teilweise näher ausgeformten Fragerechts (zum Bundesrecht Ritzel/Bücker/Schreiner, Handbuch für die parlamentarische Praxis, Stand: Dezember 2014, Vorbem. zu §§ 100-106, Anm. I). Entscheidet sich der Antragsgegner, eine solche Form des offenen Meinungsaustauschs zwischen Parlament und Regierung zu einem aktuellen Thema (Lorz/Richterich, in: Morlok/Schliesky/Wiefelspütz, Parlamentsrecht, § 35 Rn. 82) einzuführen, muss er auch festlegen, wer über den Gegenstand der Aussprache bestimmen darf. Aus Art. 56 Abs. 2 Satz 1 LV selbst folgt nicht unmittelbar, wer in Ansehung der knappen für die Parlamentsarbeit zur Verfügung stehenden Zeit über das in öffentlicher Rede zu debattierende aktuelle Thema der Landespolitik entscheiden darf. Dies bedarf vielmehr einer Konkretisierung durch die Geschäftsordnung (Art. 56 Abs. 2 Satz 3 LV). Der dem Antragsgegner hierbei eröffnete Ausgestaltungsspielraum muss einerseits die eigenständige Rechtsstellung der Fraktionen aus Art. 67 Abs. 1 LV berücksichtigen, andererseits aber auch die aus Art. 56 Abs. 1 LV folgenden Rechte des einzelnen Abgeordneten un

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