Arrêt Green Alliance c. Bulgarie - la réglementation bulgare sur le recours aux informateurs ne satisfait pas aux exigences minimales de la Convention

De la Greffière de la Cour   CEDH 043 (2026)   17.02.2026   La réglementation bulgare sur le recours aux informateurs ne satisfait pas aux   exigences minimales de la Convention   Dans son arrêt de chambre1, rendu ce jour en l’affaire Green Alliance c. Bulgarie (requête no 6580/22),   la Cour européenne des droits de l’homme dit, à l’unanimité, qu’il y a eu violation de l’article 8 (droit   au respect de la vie privée et familiale) de la Convention européenne des droits de l’homme.   L’affaire concerne une réglementation, adoptée en 2008 et modifiée en 2018, qui permet à l’Agence   bulgare pour la sécurité nationale (l’Agence) de placer des informateurs (appelés « agents en   couverture » – служители на прикритие) au sein d’entités privées ou de membres de « professions   libérales ». Ces agents dissimulent leur activité pour l’Agence mais ne sont pas autorisés à utiliser des   techniques ou du matériel de surveillance secrète et sont considérés en Bulgarie comme différents   des agents infiltrés (« agents sous couverture » – служители под прикритие). En 2018, Green   Alliance attaqua cette réglementation devant les juridictions bulgares, mais en vain.   Dans le présent arrêt, la Cour a jugé que la réglementation régissant le recours à des « agents en   couverture » n’offre pas les garanties minimales contre l’arbitraire et les abus requises par l’article 8.   En particulier, les motifs pour lesquels ces agents peuvent être déployés et les domaines dans lesquels   ils peuvent travailler sont vastes ; aucun délai n’encadre le recours à ces agents ; la procédure de   déploiement ne garantit pas que leur emploi sera limité à ce qui est « nécessaire dans une société   démocratique » ; aucune disposition ne permet le contrôle effectif de ces agents ; et aucun recours   n'existe contre leur emploi illégal ou injustifié.   Un résumé juridique de cette affaire sera disponible dans la base de données HUDOC de la Cour (lien)   Principaux faits   L’organisation requérante, Green Alliance, fut fondée en 2006 et a son siège à Kostenets (Bulgarie).   Ses objectifs, tels qu’énoncés dans ses statuts, se rattachent au domaine de la protection de   l’environnement.   En vertu d’une réglementation adoptée en 2008 et modifiée en 2018, l’Agence bulgare de sécurité   nationale (« l’Agence ») peut infiltrer des « agents en couverture » (cлyжитeли нa пpикpитиe) au   sein d’entités privées ou de membres de « professions libérales ». Ces agents peuvent mener des   activités de renseignement et de contre-espionnage pour la protection de la sécurité nationale. Leurs   tâches sont fixées par le chef de l’Agence dans chaque cas individuel. Ces agents ne peuvent arrêter,   fouiller ou interroger des personnes, ni utiliser des armes à feu ou la force physique.   En octobre 2018, Green Alliance attaqua en justice la réglementation telle que modifiée en 2018,   arguant qu’en l’absence de garanties effectives entourant l’emploi de tels agents, elle permettait des   ingérences abusives et disproportionnées dans l’exercice des droits protégés par l’article 8 de la   Convention. Le 19 juillet 2021, un collège de cinq juges de la Cour administrative suprême conclut,   entre autres, que le travail d’un « agent en couverture » ne pouvait porter atteinte à la vie privée, au   1 Conformément aux dispositions des articles 43 et 44 de la Convention, cet arrêt de chambre n’est pas définitif. Dans un délai de trois mois   à compter de la date de son prononcé, toute partie peut demander le renvoi de l’affaire devant la Grande Chambre de la Cour. En pareil cas,   un collège de cinq juges détermine si l’affaire mérite plus ample examen. Si tel est le cas, la Grande Chambre se saisira de l’affaire et rendra   un arrêt définitif. Si la demande de renvoi est rejetée, l’arrêt de chambre deviendra définitif à la date de ce rejet.   Dès qu’un arrêt devient définitif, il est transmis au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe qui en surveille l’exécution. Des   renseignements   supplémentaires   sur   le   processus   d’exécution   sont   consultables   à l’adresse   suivante :   http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution.   domicile ou à la correspondance de quiconque et que la thèse selon laquelle la réglementation était   contraire à l’article 8 de la Convention était donc dénuée de fondement.   Griefs, procédure et composition de la Cour   Invoquant notamment l’article 8, l’association requérante soutient que la réglementation de 2008   autorisant le recours à des « agents en couverture », tel que modifiée en 2018, ne respecte pas les   exigences de la Convention à divers égards, notamment pour ce qui est des garanties, et permet ainsi   à l’Agence de déployer ces agents de manière arbitraire et abusive.   La requête a été introduite devant la Cour européenne des droits de l’homme le 19 janvier 2022.   L’arrêt a été rendu par une chambre de sept juges composée de :   Ioannis Ktistakis (Grèce), président,   Peeter Roosma (Estonie),   Darian Pavli (Albanie),   Úna Ní Raifeartaigh (Irlande),   Mateja Đurović (Serbie),   Mira Raycheva (Bulgarie),   Vasilka Sancin (Slovénie),   ainsi que de Milan Blaško, greffier de section.   Décision de la Cour   Le point de savoir si l’existence de la réglementation litigieuse viole les droits de Green Alliance   garantis par l’article 8 soulève deux questions. Premièrement, il y a la question de savoir si le travail   d’un « agent en couverture » peut, compte tenu de ses caractéristiques, porte atteinte en principe à   de tels droits. S’il y a lieu de répondre à cette première question par l’affirmative, il faut alors   rechercher, deuxièmement, si l’association peut se prétendre victime d’une telle ingérence du seul   fait de l’existence de cette réglementation.   Un « agent infiltré » au sein de Green Alliance aurait accès à des communications verbales, à des   lettres, à des conversations téléphoniques ou à des échanges électroniques et serait plus susceptible   qu'un simple particulier de relater ce qu’il découvrira. Un tel agent serait également susceptible   d’avoir un accès de longue durée aux bureaux ou à d’autres locaux de l’association. Cette infiltration   au sein de Green Alliance s’analyserait donc en une ingérence dans son droit au respect de sa   « correspondance » et de son « domicile », au sens de la Convention.   La Cour conclut de son examen de la réglementation en cause qu’en théorie, toute organisation non   gouvernementale en Bulgarie peut devenir la cible de telles mesures, et donc éventuellement être   lésée par la réglementation en cause. Se pose alors la question de l’existence en Bulgarie d’un recours   effectif permettant de lever les soupçons d’abus de la possibilité pour l’Agence de déployer des   « agents en couverture ».   Le recours spécial qui a été mis en place en 2009 concernant les « moyens spéciaux de surveillance »   ne s’applique pas aux « agents en couverture ». En outre, une demande d’accès aux données à   caractère personnel traitées par l’Agence ne permet pas, en pratique, de fournir des renseignements   sur l’utilisation qu’elle fait de ces agents. Tous les exemples de demandes de ce type montrent que   l’Agence refuse systématiquement de divulguer tout renseignement et que les juridictions   administratives bulgares confirment systématiquement ces refus. De même, aucune autre voie de   recours possible ne permet de dissiper les doutes que suscite aux yeux de l’opinion publique le   déploiement abusif d’« agents en couverture ». La Cour en conclut qu’en maintenant sa demande de   2 contrôle juridictionnel de la réglementation en cause, Green Alliance a utilisé toutes les voies de droit   disponibles au niveau national pour faire valoir son grief.   La Cour juge ensuite que les règles régissant le recours aux « agents en couverture » ne répondent pas   aux garanties minimales contre l’arbitraire et les abus requises par l’article 8. La réglementation   prévoit qu’un « agent en couverture » peut être déployé s’il y a un « besoin opérationnel avéré » et   précise qu’un tel besoin existe si les missions légales de l’Agence ne peuvent être accomplies d’une   autre manière. Une simple référence à la « sécurité nationale » lors du déploiement de tels agents ne   serait pas nécessairement contraire à la Convention, mais l’absence de tout contrôle effectif de la   décision par laquelle l’Agence déploie un « agent en couverture », ou de l’obligation de fournir des   raisons claires et concrètes justifiant la nécessité de déployer un tel agent dans un cas précis, pose un   grave problème.   Les missions de l’Agence couvrent un large éventail de domaines, ce qui élargit considérablement les   possibilités de déploiement d’« agents en couverture » et accroît en conséquence le risque d’arbitraire   ou d’abus. Théoriquement, n’importe quelle personne physique ou personne morale de droit privé en   Bulgarie peut se retrouver sous la surveillance de tels agents, ce qui constitue une grave ingérence   dans le droit au respect de sa vie privée et risque éventuellement de dissuader sa participation à la vie   civique.   Aucun délai n’encadre le recours à des « agents en couverture ». En outre, la procédure de   déploiement de ces agents ne permet pas de garantir qu’ils ne seront employés que lorsque cela est   « nécessaire dans une société démocratique ». Enfin, il n’existe pas de dispositif permettant un   contrôle effectif de l’emploi de ces agents ni de recours contre leur emploi illégal ou injustifié.   Il s’ensuit que les dispositions internes bulgares relatives aux « agents en couverture » ne satisfont   pas à l’exigence de qualité de la loi et ne permettent pas de limiter à ce qui est « nécessaire dans une   société démocratique » l’ingérence dans les droits protégés par l’article 8 qu’entraîne le recours à ces   agents.   Partant, il y a violation de l’article 8 de la Convention.   Satisfaction équitable (article 41)   La Cour juge que le constat de violation de l’article 8 de la Convention vaut satisfaction équitable pour   tout dommage moral qu’aurait subi l’association requérante.   L’arrêt n’existe qu’en anglais.   Rédigé par le greffe, le présent communiqué ne lie pas la Cour. Les décisions et arrêts rendus par la   Cour, ainsi que des informations complémentaires au sujet de celle-ci, peuvent être obtenus sur   www.echr.coe.int.   Suivez la Cour sur Bluesky @echr.coe.int, X ECHR_CEDH, LinkedIn, et YouTube.   Contactez ECHRPress pour vous abonner aux communiqués de presse.   Où trouver les communiqués de presse ? HUDOC - Recueil des communiqués de presse   Contacts pour la presse   [email protected]e.int | tel: +33 3 90 21 42 08   Les demandes des journalistes peuvent être formulées auprès de l’Unité de la presse par courriel ou   téléphone.   Claire Windsor (tel : + 33 3 88 41 24 01)   Tracey Turner-Tretz (tel : + 33 3 88 41 35 30)   Denis Lambert (tel : + 33 3 90 21 41 09)   Inci Ertekin (tel : + 33 3 90 21 55 30)   3 Jane Swift (tel : + 33 3 88 41 29 04)   La Cour européenne des droits de l’homme a été créée à Strasbourg par les États membres du Conseil   de l’Europe en 1959 pour connaître des allégations de violation de la Convention européenne des   droits de l’homme de 1950.   4