26/2013. (X. 4.) AB határozata a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. XXXIV. törvény egyes rendelkezései alaptörvényellenességének megállapítására

26/2013. (X. 4.) AB határozata a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. XXXIV. törvény egyes rendelkezései alaptörvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány és alkotmányjogi panaszok elutasításáról. Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály alaptörvény-ellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint alkotmányjogi panaszok tárgyában – dr. bragyova andrás és dr. kiss lászló alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az  Alkotmánybíróság a  szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény 26.  § (3)  bekezdése első mondata és a  40/A.  § (1)  bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló – az  Alaptörvény B)  cikkének (1)  bekezdésére, M)  cikkére, II.  cikkére, VI.  cikkének (1)  bekezdésére, XIII.  cikkének (1)–(2) bekezdésére és XV. cikkének (2) bekezdésére alapított – indítványt és alkotmányjogi panaszokat elutasítja. 2. Az  Alkotmánybíróság a  szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény 26.  § (3)  bekezdése első mondata és a  40/A.  § (1)  bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszokat egyebekben visszautasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. I. [1] 1.1.1. Elsőként egy gazdasági társaság (a  továbbiakban: indítványozó1.) meghatalmazott jogtanácsosa útján 2012. november 15-én benyújtott alkotmányjogi panaszában az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a  továbbiakban: Abtv.) 26.  § (2)  bekezdésére hivatkozva a  szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (a  továbbiakban: Szjtv.) módosításáról szóló 2012. évi CXLIV. törvény (a  továbbiakban: Módtv.) egésze alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte arra hivatkozással, hogy a Módtv. valamennyi rendelkezése érinti a pénznyerő automaták üzemeltetését. [2] Eredeti indítványában hivatkozott arra, hogy a Módtv. sérti az Alaptörvény M) cikkét, O) cikkét, T) cikkét, I. cikkének (1) és (4)  bekezdését, II.  cikkét, VI.  cikkének (1)  bekezdését, XII.  cikkének (1)–(2)  bekezdését, XIII.  cikkének (1)–(2)  bekezdését, XV.  cikkének (1)–(2)  bekezdését, valamint XIX.  cikkének (1)–(2)  bekezdését. Ebben az  indítványában saját nevében fordult az  Alkotmánybírósághoz, azonban kérelme az  indítványozó1. tagjait ért jogsérelmeket részletezte. Miután az  indítvány több szempontból hiányos volt, az  Alkotmánybíróság főtitkára hiánypótlásra hívta fel az  indítványozó1.-et, amelynek az  indítványozó1. a  megszabott határidőben eleget tett. Az  alkotmányjogi panaszát többek között akként módosította, hogy kifejezetten az  Szjtv. 26.  § (3)  bekezdése első mondata és 40/A.  § (1)  bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte, az  előzőekben felsorolt alaptörvényi rendelkezésekbe való ütközésre hivatkozással. Jelezte az  indítványozó1., hogy a  Módtv. több más olyan rendelkezést is tartalmaz, amelyek beépülve az  Szjtv.-be, ugyancsak érintik a játékteremben levő pénznyerő automata üzemeltetésének a megszüntetését. [3] Az alkotmányjogi panasz lényegét az  Alkotmánybíróság az  eredeti indítványt és az  ahhoz fűzött kiegészítést egybevetve foglalta össze. [4] Az indítványozó1. érdekvédelmi társadalmi szervezet, amelynek a célja az Alapszabályának II/1. pontja szerint, hogy „a szerencsejáték és szórakozató gépek előállítása, forgalmazása és működtetése területén tevékenykedő egyéni és társas vállalkozó, továbbá a szerencsejáték tevékenységben érdekelt személy vagy szervezet érdekegyeztetését, érdekképviseletét biztosítsa, koordinálja, és szakmai munkájukat elősegítse”. Az  Alapszabálya II/2/b.  pontja érdekképviseleti feladatának tekinti többek között azt, hogy „[…] kezdeményezi és koordinálja a tagok összehangolt fellépését, […]”. Ennek alapján az  indítványozó1. 2012. november 28-án megtartott küldöttgyűlése egyhangúlag egyetértett azzal, hogy az  indítványozó1. az  Szjtv. módosítása miatt az  Alkotmánybírósághoz fordult. A  főtitkári felhívásra az  indítványozó1. 37 vállalkozó tagjának a  szabályszerűen kiállított arra vonatkozó meghatalmazását terjesztette elő, hogy a  vállalkozó által korábban megismert indítvány tartalma alapján az  indítványozó1. jogi képviselője útján képviselje a  vállalkozását az  Alkotmánybíróság előtti eljárásban. Ezen túlmenően minden meghatalmazó vállalkozó nyilatkozott arról, hogy az  Szjtv. módosításából kifolyólag hány darab pénznyerő automatát kellett a forgalomból kivonnia, ezen automatáknak mennyi a pénzértéke, továbbá hány fő foglalkoztatási viszonyát kellett megszüntetni a  pénznyerő automaták működtetésének megszüntetése miatt, valamint arról is, hogy keletkeztek-e egyéb károk és hátrányok. Az  indítványozó1. állítása szerint a  benyújtott nyilatkozatokban szereplő adatokat összesítve megállapítható, hogy a  37 vállalkozás összesen 248 ember foglalkoztatását (munkavagy megbízási viszonyát) szüntette meg, s több mint 337 millió forint kára keletkezett. [5] Magára nézve az  indítványozó1. azt jelezte, hogy neki, mint érdekképviseleti szervnek közvetlen kára nem keletkezett, de közvetett kára merül fel azáltal, hogy a tagok szerencsejáték szervezői, vállalkozói tevékenységének törvény általi megszüntetése révén – a  folyamatban levő ügyek lezárása után – az  indítványozó1. tevékenysége is okafogyottá válik. [6] Az Szjtv. támadott 26.  § (3)  bekezdésének első mondata alapján 2012. október 10-ét követően pénznyerő automata kizárólag játékkaszinóban, egy gazdasági társaság által üzemeltethető. Minthogy az  indítványozó1. által képviselt vállalkozók pénznyerő automatákat nem játékkaszinóban, hanem játéktermekben üzemeltetnek, ezen tevékenységük folytatására a Módtv. hatályba lépését követően már nem voltak jogosultak. Az Szjtv.-nek a Módtv. által beiktatott 40/A.  § (1)  bekezdése kifejezetten rendelkezik arról, hogy a  Módtv. hatálybalépését megelőzően kiállított, pénznyerő automata üzemeltetésére jogosító engedélyek a  Módtv. hatálybalépését követő napon hatályukat vesztik. [7] Az indítványozó1. először az Alaptörvény M) cikk (1) bekezdésébe foglalt vállalkozás szabadságának sérelmét állítja. Kifejti, hogy a szerencsejáték iparhoz kapcsolódó tevékenység értékteremtő munkának minősül, amely a 2011. évi adatok szerint mintegy 1100 vállalkozás révén közel 40 000 ember megélhetését biztosította. Az Szjtv. módosítása nyomán ezek a vállalkozások ellehetetlenültek. [8] Ennek folyományaként sérül az Alaptörvény O) cikke is. A vállalkozási tevékenység kényszerű megszüntetésével sok embernek megszűnik a megélhetési forrása is, így nem tudnak eleget tenni azon kötelezettségüknek, hogy a saját fenntartásukon túl képességeik és lehetőségeik szerint járuljanak hozzá a közösségi feladatok ellátásához. [9] Hivatkozik a  panaszos a  kellő felkészülési idő hiányára is, úgy érvel, hogy a  jogszabály megjelenését követően 7  óra állt a  vállalkozó rendelkezésére a  pénznyerő automaták elszállítására. Konkrétan csak az  indítvány későbbi kiegészítésében jelöli meg az  Alaptörvény jogállamiságra vonatkozó rendelkezésének [B)  cikk (1)  bekezdésének] a sérelmét, viszont az általa idézett alkotmánybírósági határozatok elvi megállapításai kimondják a kellő felkészülési idő, a jogbiztonság és a jogállamiság közötti szoros összefüggést. Az Alaptörvény T) cikkére utalva hivatkozik még a  jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2.  § (3)  bekezdésére, mely szerint a  jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a  jogszabály alkalmazására való felkészülésre. [10] Az Alaptörvény I.  cikk (1) és (4)  bekezdésének sérelmét abból vezeti le, hogy a  szerencsejáték szervezése – mint vállalkozási tevékenység – kellően személyhez kötött tevékenység, annak ellenére, hogy azt vállalkozások végzik. Ebből az  következik, hogy a  (4)  bekezdés alapján az  alapvető jogok nemcsak a  természetes személyeket, hanem a  jogi személyeket is megilletik, a  törvényi változás több ilyen alapvető jogot sért, annak védelme pedig az  állam kötelezettsége. Ezen belül külön kitér arra, hogy az  indítványozó1.-et, – mint érdekvédelmi szervet – de leginkább tagjainak az  emberi méltóságát [Alaptörvény II.  cikk első mondata] és jó hírnevét [Alaptörvény VI.  cikk (1)  bekezdése] sértette az, hogy a  Módtv. indoka a  Kormány képviselője szerint a  pénznyerő automaták üzemeltetésében rejlő nemzetbiztonsági kockázat. Az  indítványozó1. szerint ezen alapjogi sérelem annak alapján állapítható meg, hogy kaszinóban továbbra is üzemeltethető pénznyerő automata, és ha ez  ott semminemű nemzetbiztonsági kockázatot nem jelent, akkor az  csak az  érintett vállalkozók személyében rejlik. A  panaszos megjegyzése szerint sem az  indítványozó1.-nél, sem az  egyes tagjainál a  kezdetek óta nem tapasztalták az állambiztonsági szervek „érdeklődését”. Az indítványozó1. azzal is érvel, hogy a 469/B/1997. AB határozat szerint az állam akkor tilthatja a vállalkozást, ha az az érdekeivel ellentétes, ebben az esetben a nemzetbiztonsági kockázat tényszerűségének a bizonyítása elmaradt, és a társadalomra káros hatást kimutató hatásvizsgálatról sincs tudomása. [11] Az Alaptörvény XII.  cikkének sérelmét azzal indokolja az  indítványozó1., hogy a  Módtv. megszünteti az  érintettek által folytatott vállalkozási tevékenységet, ellehetetleníti a  vállalkozásukat, ami pedig a  megélhetésük alapját képezi. Idézi a panaszos az 54/1993. (X. 13.) AB határozat azon megállapítását, hogy a vállalkozási jog annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül – hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást. [12] Mint minden vállalkozás, a  szerencsejáték szervezése is komoly beruházást igényel. A  tulajdonhoz való jogot [Alaptörvény XIII.  cikk (1)–(2)  bekezdése] akként sértik a  Módtv. támadott rendelkezései, hogy kötelezik a vállalkozókat, hogy a működő, engedéllyel rendelkező gépeiket vonják ki a forgalomból, vagyis a hasznot, munkát teremtő tevékenységük alapját képező vagyon értéktelenné, sőt az  indítványozó1. állítása szerint kötelezően megsemmisítendő tulajdontárggyá válik. Hivatkozik továbbá a  469/B/1997. számú AB határozatra, amely szerint a  liberalizált tevékenység megváltoztatása (megszüntetése, korlátozása) csak akkor alkotmányos, ha az  állam megfelelő ellentételezést nyújt, ami jelen esetben teljesen elmaradt. [13] A diszkrimináció tilalmának [Alaptörvény XV.  cikk (1)–(2)  bekezdése] a  sérelmét is állítja az  indítványozó1., amelyet azzal valósít meg a  Módtv., hogy az  iparágon belül azok számára, akik kaszinót működtetnek, lehetővé teszi a  pénznyerőgépek üzemeltetését, továbbá csak egy cég működtetheti az  egy adott üzlethelyiséget, vagyis a tehetősebb vállalkozásokat előnyben részesíti a kisvállalkozások hátrányos megkülönböztetésével. [14] Végül az indítványozó1. szerint a törvényi tiltással az érintettek – vállalkozók és munkavállalók – ha nem tudnak más munkahelyen elhelyezkedni, a  szociális ellátó rendszer ügyfeleivé válnak, ami nem lehet a  Módtv. jogalkotójának a  célja [Alaptörvény XIX.  cikk (1)  bekezdés első mondata és (2)  bekezdése]. Ezt az  is alátámasztja, hogy az  Szjtv. szerint a  szerencsejáték szervezés mellett a  vállalkozás más tevékenységet nem végezhet, így a  vállalkozás megszüntetése munkanélkülivé válással jár. [15] Az indítványozó1. a panasza tárgyában relevánsnak tartja az Európai Bíróságnak a C-213/11., C-214/11. és C-217/11. sz. egyesített ügyekben 2012. július 19-én hozott ítéletében foglalt elvi megállapításait. [16] Mindennek alapján az  indítványozó1. kéri az  Szjtv. támadott rendelkezéseinek a  megsemmisítését, amibe beleérti a  korábbi szabályozás megerősítését. Ha a  korábbi helyzet visszaállítására nincs lehetőség, az  érintettek kártalanításának elrendelését is kezdeményezi az Alkotmánybíróságnál. [17] 1.1.2. Az indítványozó1. – az alkotmányjogi panasznak az Alkotmánybíróság általi befogadását követően – további két kiegészítést nyújtott be az  indítványához, amelyekben egyrészt megismétli a  korábban állított jogsérelmeket, másrészt megjelölte az Alaptörvény újabb cikkeinek [N) cikk (1) és (2) bekezdése, valamint R) cikk (3) bekezdése], valamint a  Nemzeti Hitvallás három fordulatának sérelmét, de az  azokkal való közvetlen összefüggést új érvekkel nem, hanem a korábbi panaszának a fentiekben részletesen ismertetett indokolása ismétlésével támasztotta alá. [18] 1.2. A  későbbiekben egy másik gazdasági társaság (a  továbbiakban: indítványozó2.) jogi képviselője útján 2012. december 19-én benyújtott alkotmányjogi panaszában az  Abtv. 26.  § (2)  bekezdésére hivatkozva a  Szjtv. az  alkotmányjogi panasz benyújtásakor hatályos 26.  § (3)  bekezdésének, illetve a  Módtv. 2012. október 10-én hatályos 5. §-ának megsemmisítését kérte. Később kiegészítést nyújtott be az indítványához. Az Alkotmánybíróság az eredeti indítványt és az ahhoz fűzött kiegészítést egybevetve foglalta össze. [19] Az indítványozó2. gazdasági társaság, amely pénznyerő automaták üzemeltetése céljából 1998. október 2-án jött létre. A  cég a  gazdasági tevékenységét előbb az  államháztartás stabilitását biztosító egyes adótörvények módosításáról szóló 2011. évi CXXX. törvénynek megfelelően kellett lényegesen átalakítania. Ezen törvény által elrendelt adóemelés a  panaszos által üzemeltetett pénznyerő automaták további üzemeltetését veszteségessé tette, így az általa üzemeltetett játékhelyek száma 2012 októberére az előző évi 241 darabról 18 darabra csökkent. Majd – a  panaszos állítása szerint – a  Módtv. hatályba lépésekor – 2012. október 10-től – az  eddigi gazdasági tevékenysége megszűnt, eszközei elértéktelenedtek. A Módtv. (illetve az Szjtv.) támadott jogszabályi rendelkezése alapján 2012. október 10-ét követően pénznyerő automata kizárólag játékkaszinóban, egy gazdasági társaság által üzemeltethető. Minthogy a panaszos pénznyerő automatákat nem játékkaszinóban, hanem elsősorban II. kategóriás játéktermekben üzemeltet, ezen tevékenység folytatására a  Módtv. hatályba lépését követően már nem volt jogosult. [20] Az indítványozó2. először az  Alaptörvény B)  cikk (1)  bekezdésébe foglalt jogállamiság elvének a  sérelmét állítja három szempontból. Először kifejti, hogy a  támadott rendelkezések sértik a  jogbiztonsághoz fűződő jogát, mivel a  korábbi szabályozáshoz képest váratlanul, kiszámíthatatlan módon tiltották meg – illetve tették koncessziókötelessé – az  általa hosszú ideje végzett pénznyerő automata üzemeltetést. Hivatkozik több alkotmánybírósági határozatra, így az  56/1991. (XI. 8.) AB határozatra, mely többek között kimondja: hogy a  jogállamiság egyik követelménye, hogy a  közhatalommal rendelkező szervek a  jog által a  polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon fejtsék ki a  tevékenységüket, továbbá a  8/2003. (III. 10.) AB határozatra, amely szerint a  jogalkotás esetében a  változó viszonyokhoz való rugalmas alkalmazkodás nem eredményezheti a  jogszabályok követhetetlen és áttekinthetetlen módon történő változtatásának gyakorlatát. Másodszor, állítása szerint a  jogbiztonság sérelmét a  Módtv. azonnali hatálybaléptetése, a  felkészülési idő hiánya is okozza. Újból hivatkozik több alkotmánybírósági határozatra, amelyek a  jogszabály módosításából adódó megváltozott feltételekhez való alkalmazkodáshoz kellő felkészülési idő biztosítását fogalmazzák meg a  jogállamiság elvének egyik követelményeként. {3048/2013. (II. 28.). AB határozat, Indokolás [27], 6/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [236]} Érvelése szerint akár a  panasza ügyére is vonatkozhatna az  Alkotmánybíróság által a  28/2005. (VII. 14.) AB határozatban tett megállapítás, mely szerint a  jogbiztonság elvéből fakadó alkotmányos követelmény, hogy ha a  jogalkotó valamely korábban, hosszú ideig fennálló és működő rendszerhez kapcsolódóan radikális változtatásokkal alapjaiban új rendszert vezet be, azt úgy tegye, hogy az  érintetteknek megfelelő idő álljon rendelkezésre a rendszer egészének, valamint a részletszabályoknak nemcsak a teljes körű megismerésére, hanem azok megértésére és alkalmazásuk elsajátítására. Esetében az  Szjtv. 26.  § (3)  bekezdése 1995. június 30. és 2012. október 9. között volt hatályban változatlan szöveggel, és ezen bekezdés módosítása nem szerepelt a  Kormány jogszabály-módosítási terveiben. Az  ő esetében nem tartja valóságos alternatívának a  játékkaszinó létrehozását, tekintettel az  Szjtv. 27.  § (2)  bekezdésében foglalt feltételekre. Hivatkozik továbbá az  Európai Unió Bíróságának C-286/12. számú magyar vonatkozású ítéletére is, amely szerint a  nyugdíjkorhatár gyors és radikális leszállítása felkészülési idő hiányában túllépi a  felhozott célok eléréséhez szükséges mértéket. Harmadszor előadja, hogy a jogbiztonság elve az annak részét képező bizalomvédelem elvének a sérelmén keresztül is sérül. [21] A panaszos kifejti, hogy a  támadott jogi rendelkezés sérti az  Alaptörvény M)  cikk (1)  bekezdésébe és a  XII.  cikk (1) bekezdésébe foglalt vállalkozás szabadságát. Állítása szerint a pénznyerő automaták üzemeltetésének kizárólag játékkaszinóban történő lehetővé tétele a  panaszos vállalkozáshoz való jogát, mint a  foglalkozáshoz való jog egyik aspektusát sérti, mivel gyakorlatilag tárgyi numerus clausus-t jelent, amelynek szükségességét a  21/1994. (X. 13.) AB  határozat szerint a  legszigorúbban kell vizsgálni. Erre a  határozatra tekintettel a  panaszos elvégzi a  szükségességi-arányossági tesztet és megállapítja, hogy a  támadott jogi rendelkezés egyik feltételnek sem felel meg. [22] Végül a panaszos hivatkozik az Alaptörvény XIII. cikkében foglalt tulajdonhoz való jogának sérelmére is. Érvelésként felhozza, hogy a  pénznyerő automaták üzemeltetésére kapott engedélyek alapján főtevékenységként rendszeres jövedelemre tett és tehetett volna szert a jövőben, az Szjtv. támadott jogi rendelkezése ettől a jövedelemforrástól, tevékenysége gazdasági alapjától fosztotta meg. Ehelyütt is hivatkozik több alkotmánybírósági határozatra, amelyek elvi megállapításokat tartalmaznak a  tulajdonba való beavatkozással szembeni alkotmányossági követelményekre vonatkozóan. Azzal is érvel az  indítványozó2., hogy az  Emberi Jogok Európai Bírósága az  ítélkezési gyakorlatában a jogos elvárásokra is kiterjesztette a tulajdonjog védelmét, ami az ő esetében is helytálló. [23] 1.3.1. A  fentebb ismertetett alkotmányjogi panaszokat benyújtó jogi személyeken túlmenően az  alapvető jogok biztosa (a  továbbiakban: alapjogi biztos) is az  Alkotmánybírósághoz fordult az  Szjtv. fenti panaszokban megtámadott rendelkezések tárgyában. [24] Az Abtv. 24. § (2) bekezdésében meghatározott jogkörében az alapjogi biztos utólagos normakontroll-kérelmében indítványozta az Szjtv. 26. § (3) bekezdése első mondatának és a 40/A. § (1) bekezdésének a megsemmisítését, mivel azok szerinte ellentétesek az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével (jogállamiság elve) és a XIII. cikk (1) bekezdésével (tulajdonhoz való jog védelme). [25] A felhívott jogszabályi rendelkezések Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára irányuló határozott kérelmén túlmenően az alapjogi biztos az Alkotmánybíróság figyelmébe ajánlotta annak vizsgálatát, hogy az Szjtv. módosítása során érvényesülnek-e az  Alaptörvény XIII.  cikk (1)  bekezdésében rögzített tulajdonhoz való jogból levezethető alkotmányos követelmények vagy jogalkotói mulasztás áll-e fenn. [26] Az alapjogi biztos tájékoztatta az  Alkotmánybíróságot, hogy több tucat magánszemély, kisvállalkozás és egy civil szervezet beadványban kérte, hogy kezdeményezze az  Alkotmánybíróságnál az  Szjtv. egyes rendelkezéseinek megsemmisítését. A  beadványozók szerint az  Szjtv. 2012. október 10-én hatályba lépett módosítása ellehetetlenítette a  pénznyerő automatákat üzemeltető vállalkozások működését és a  jogszabályi környezet megváltoztatása több vonatkozásban nem felel meg az Alaptörvény rendelkezéseinek. [27] Az indítványa indokolásával összefüggésben arra hivatkozott, hogy az  Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseinek szövege nagyrészt megegyezik az  Alkotmányban foglaltakkal, legalábbis az  alkotmányos követelmények és alapjogok tekintetében nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely ellentétes volna a  korábbi Alkotmány szövegével. Hivatkozott az  Alkotmánybíróság 22/2012. (V. 11.) AB határozatának azon megállapítására, mely szerint „az előző Alkotmány és az  Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a  korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell megindokolni”. [28] 1.3.2. Az alapjogi biztos a támadott törvényi rendelkezéseket érintően az alábbi részletes indokolást adta indítványa alátámasztására: [29] 1.3.2.1. A  jogalkotónak az  a  döntése, hogy mely szerencsejáték-típusokat liberalizál, és melyeket von az  állam kizárólagos gazdasági tevékenységének körébe, szakmapolitikai kérdés. A  szerencsejáték-piacon a  törvényhozó szabadon eldöntheti, hogy az egyes típusok esetében mennyiben teszi lehetővé a piaci szereplők szerepvállalását, szabadságába tartozik továbbá az  is, hogy az  egyszer liberalizált tevékenységeket újra az  állami monopóliumba rendelje (vö. 469/B/1997. AB határozat). Az  ezzel kapcsolatos célszerűségi kérdéseket az  alapjogi biztos nem vizsgálja, és nem vizsgálhatja. Hasonlóan nem terjedhet ki az alapjogi biztos vizsgálata a szerencsejáték társadalmi helyességére sem. [30] Az azonban már alkotmányossági kérdés, hogy egy korábban liberalizált tevékenység állami monopólium alá rendelése, és az ezzel kapcsolatos átmenet kialakítása megfelel-e a jogállami követelményeknek. [31] Az Szjtv. szabályozásában különbséget lehet tenni a  liberalizált és a  nem liberalizált szerencsejáték szervezése között. Egyes szerencsejátékokat az  Szjtv. alapján – a  megfelelő engedélyek birtokában – bárki szervezhet, aki megfelel a  törvényi kritériumoknak. Más szerencsejátékokat azonban csak az  állami játékszervező, annak tulajdonában álló más gazdasági társaság vagy időlegesen, koncessziós szerződés keretében más társaság szervezhet [Szjtv. 3. § (1) bekezdés]. [32] Az 1814/B/1991. AB határozat és a  76/2008. (V. 29.) AB határozat megállapításainak összegzéséből az  alapjogi biztos arra következtet, az  Alkotmánybíróság szerint a  szerencsejáték területén nem érvényesül teljes körűen a  piacgazdaság elve. Az  alkotmányos keretek között a  jogalkotó szabadon dönthet arról, hogy mely szerencsejátékkal kapcsolatos tevékenységek kerülnek állami monopóliumba, illetve arról, hogy a  liberalizált szerencsejátékok szervezésére milyen feltételek mellett és engedélyek birtokában kerülhet sor. [33] A pénznyerő automaták üzemeltetésére, az  ilyen típusú szerencsejáték szervezésére – a  Módtv. által bevezetett módosításáig – olyan gazdasági társaságnak volt adható engedély, amely biztosítani tudta a pénznyerő automaták és a játékterem működésének a feltételeit, a személyzettel kapcsolatban a jogszabályban előírt követelményeket és a  játékterem állandó ellenőrzését, továbbá az  engedély megadására irányuló kérelem benyújtásával egyidejűleg, a  külön jogszabályban meghatározott összegű igazgatási-szolgáltatási díj megfizetését igazolta [Szjtv. 26.  § (9)  bekezdés]. Az  állami adóhatóság a  pénznyerő automata működését határozott időre, de legfeljebb 2 éves időtartamra engedélyezte [Szjtv. 26. § (13) bekezdés]. [34] A pénznyerő automaták üzemeltetése az  Szjtv. 2.  § (1)  bekezdéséből következően liberalizált tevékenységnek számított, amelyet – a szigorú jogszabályi keretek között – szabadon lehetett folytatni. [35] A pénznyerő automaták működtetésével kapcsolatban jelentősége van annak, hogy 2012. június 29-én hatályba lépett a „helyhez kötött szerver alapú pénznyerő automatákat és a  nem helyhez kötött szerver alapú pénznyerő rendszereket üzemeltető központi szerver működtetésének személyi, pénzügyi, műszaki és informatikai feltételeinek, valamint a központi szerver működtetőjét megillető szolgáltatási díj meghatározásáról” szóló 14/2012. (VI. 28.) NGM rendelet (a  továbbiakban: Mr.), amely a  szerver alapú átállás jogszabályi feltételeit teremtette meg. A panaszosok előadása szerint az Mr. szabályainak hatására több vállalkozásnál technológiai újítások, beruházások indultak meg. [36] Ezt követően az  Országgyűlés elfogadta a  Módtv.-t, amelynek értelmében a  pénznyerő automaták üzemeltetése már nem minősül liberalizált tevékenységnek. A Módtv. által bevezetett módosítás értelmében játékteremben nem, csak játékkaszinóban üzemeltethető pénznyerő automata. Az  Szjtv. 40/A.  § (l)  bekezdésében található átmeneti rendelkezés szerint a Módtv. hatályba lépése előtt kiadott játékterem-engedélyek a Módtv. hatályba lépését követő 15. napon hatályukat vesztik, és ezeket a szerencsejáték szervező a Módtv. hatályba lépését követő 15 napon belül köteles leadni az állami adóhatóságnak. [37] 1.3.2.2. A  továbbiakban az  alapjogi biztos hivatkozik arra, hogy az  Alkotmánybíróság több határozatában alkotmányos követelményként fogalmazta meg az  új jogszabály hatályba lépésekor az  új rendelkezések alkalmazására való felkészülési időt. Összefoglalja a  kellő felkészülési idővel és annak hiányával kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlatot. Ennek alapján – tekintettel arra, hogy i) az Szjtv. 26. § (3) bekezdésének módosítása (ami megszüntette a  pénznyerő automaták játékteremben való üzemeltetésének a  lehetőségét) a  kihirdetését követő nap hatályba lépett, és az Szjtv. 40/A. § (l) bekezdése értelmében az engedélyeket 15 napon belül le kellett adni az  adóhatóságnak, és ii) arra is, hogy a  pénznyerő automaták működtetése szükségszerűen e  vállalkozások fő profilja volt, az Szjtv. módosításakor biztosított átmeneti idő pedig nyilvánvalóan nem volt elegendő arra, hogy az  érintett gazdasági társaságok átalakítsák és a  jogi környezethez igazítsák vállalkozásaikat – az  alapjogi biztos arra az  álláspontra helyezkedik, hogy az  Szjtv. 40/A.  § (l)  bekezdésébe foglalt átmeneti rendelkezés ellentétes az Alaptörvény B) cikk (l) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményével. [38] 1.3.2.3. Az  alapjogi biztos arra is hivatkozik, hogy a  jogállamiság elvéből az  Alkotmánybíróság a  bizalomvédelem követelményét is levezette [142/2010. (VII. 4.) AB határozat, 59/1995. (X. 6.) AB határozat]. [39] Jelen esetben az  Mr. – alig több mint három hónappal a  Módtv. hatályba lépését megelőzően – a  pénznyerő automaták szerver alapú átállására vonatkozó rendelkezéseket tartalmazott. A  pénznyerő automaták üzemeltetői a  jogszabályi környezetre alapítva okkal bízhattak abban, hogy vállalkozásaikat meghatározott ideig a  hatályos jogszabályok szerint folytathatják, és ennek alapján hoztak vagyoni hatású döntéseket. Ezt a bizakodásukat a fentiek alapján az Alaptörvény B) cikke védelemben részesíti. [40] A pénznyerő automaták üzemeltetésével kapcsolatban a  Módtv. a  korábbiaktól eltérő szakmapolitikai koncepciót valósított meg, amely nem volt tekintettel az  érintett jogalanyok jogszabályon alapuló bizakodására. A  Módtv. kellő felkészülési idő nélküli bevezetése, az  átmeneti rendelkezések teljes hiánya ezért önmagában sérti a bizalomvédelem követelményét. [41] Az Szjtv. 26.  § (3)  bekezdése és 40/A.  § (1)  bekezdése ezért abból a  szempontból is sérti az  Alaptörvény B)  cikk (1) bekezdését, hogy nem volt tekintettel az érintettek bizalomvédelem alá besorolt jogosultságára. [42] 1.3.2.4. Ezt követően az  alapjogi biztos a  469/B/1997. AB határozatnak egy másik megállapítására is hivatkozik, mely szerint: „amikor az  állam a  fent említett fokozatokban [azaz a  liberalizáltság fokában] – megfelelő garanciák hiányában – visszalép, megfelelő ellentételezést köteles nyújtani azon vállalkozók részére, akik végképp kiszorultak a korábbi tevékenységük gyakorlásából. Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése szerinti kártalanításra vonatkozó állami kötelezettség nemcsak a  vagyoni értékű jog visszavonása tekintetében áll fenn, hanem azon vagyontárgyakra nézve is, amelyek korábban szükséges beruházásnak minősültek, és amelyet a vállalkozó később hasznosítani, vagy megfelelő értéken értékesíteni nem tud.” További alkotmánybírósági határozatok [24/B/2007. AB határozat, 16/1996. (V. 3.) AB határozat] megállapításainak figyelembe vételével az  alapjogi biztos arra az  álláspontra helyezkedett, hogy a  jogalkotó – miután jelen esetben határozott tartamú és legfeljebb két évre szóló hatósági engedélyek érvényességét szüntette meg úgy, hogy az  érintett jogalanyokat semmilyen kártalanításban nem részesítette – a tulajdonhoz való jogot sértő módon avatkozott bele a fennálló jogviszonyokba. Következésképpen – az alapjogi biztos érvelése szerint – az  Szjtv. 26.  § (3)  bekezdése és 40/A.  § (l)  bekezdése ellentétes az  Alaptörvény XIII.  cikk (1) bekezdésében rögzített alapjoggal. [43] 1.3.2.5. Végezetül, az  alapjogi biztos megjegyzi, hogy bár nincs lehetősége annak kezdeményezésére, hogy az  Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességét állapítson meg egy lényeges szabályozási hiányossággal összefüggésben, véleménye szerint ennek hiánya nem zárja ki azt, hogy felhívja az  Alkotmánybíróság figyelmét egy adott jogi szabályozás kapcsán esetleges jogalkotói feladat elmulasztására, különösen akkor, ha a  szabályozási hiátus alapvető alkotmányos jogok, követelmények érvényesülését gátolja. A  jelen ügyben az  alapjogi biztos szerint szükséges lehet annak vizsgálata, hogy az  a  körülmény, hogy az  Szjtv. 40/A.  §-a nem rendelkezik az  engedéllyel rendelkező vállalkozások kártalanításáról, nem eredményezi-e az engedélytől, mint vagyoni értékű jogtól megfosztott jogalanyok tulajdonhoz való jogának korlátozását. II. [44] 1. Az Alaptörvénynek az indítványokban hivatkozott rendelkezései: „NEMZETI HITVALLÁS Valljuk, hogy a közösség erejének és minden ember becsületének alapja a munka, az emberi szellem teljesítménye. Valljuk, hogy a  polgárnak és az  államnak közös célja a  jó élet, a  biztonság, a  rend, az  igazság, a  szabadság kiteljesítése. Valljuk, hogy népuralom csak ott van, ahol az  állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi.” „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „M) cikk (1) Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik.” „N) cikk (1) Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti. (2) Az (1) bekezdés szerinti elv érvényesítéséért elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány felelős.” „O)  cikk Mindenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerint köteles az  állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni.” „R)  cikk (3) Az  Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a  benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.” „T)  cikk (1) Általánosan kötelező magatartási szabályt az  Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. […]” „I. cikk (1) AZ EMBER sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani. Védelmük az állam elsőrendű kötelezettsége. […] (3) Az  alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a  feltétlenül szükséges mértékben, az  elérni kívánt céllal arányosan, az  alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. (4) A törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető jogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezettségek, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak.” „II. cikk Az emberi méltóság sérthetetlen. […]” „VI. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán- és családi életét, otthonát, kapcsolattartását és jó hírnevét tiszteletben tartsák.” „XII. cikk (1) Mindenkinek joga van a munka és a  foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a  közösség gyarapodásához. (2) Magyarország törekszik megteremteni annak feltételeit, hogy minden munkaképes ember, aki dolgozni akar, dolgozhasson.” „XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár. (2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.” „XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes. (2) Magyarország az  alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.” „XIX. cikk (1) Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. […] (2) Magyarország a szociális biztonságot az (1) bekezdés szerinti és más rászorulók esetében a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg.” [45] 2.1. Az Szjtv. támadott rendelkezései: „26. § (3) Pénznyerő automata kizárólag játékkaszinóban üzemeltethető. […]” „40/A.  § (1) Az  e  törvény alapján a  szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló 2012. évi CXLIV. törvény (a  továbbiakban: Módtv.) hatálybalépését megelőzően kiállított játékteremengedélyek, valamint a  pénznyerőautomata üzemeltetésére jogosító engedélyek a  Módtv. hatálybalépését követő napon hatályukat vesztik. Az  engedélyeket a  szerencsejáték szervező a  Módtv. hatálybalépését követő 15 napon belül köteles leadni az  állami adóhatóságnak. E  törvénynek a  Módtv.-nyel megállapított rendelkezéseit – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – a Módtv. hatálybalépésekor folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell.” [46] 2.2. Az Szjtv.-nek a 2012. október 10-ét megelőzően hatályos – a vizsgálat során figyelembe vett rendelkezései: „26. § (11) Pénznyerő automata működtetésére a gyártás időpontjától számított 5 éven túli időtartamra nem adható engedély.” (Hatályban: 1991. augusztus 16-tól) „26.  § (13) Az  állami adóhatóság a  pénznyerő automata működését – az  évenkénti igazgatási-szolgáltatási díj megfizetése mellett – legfeljebb 2 éves időtartamra engedélyezi. […]” (Hatályban: 2005. november 1-jétől 2012. október 10-ig.) „26.  § (19) A  pénznyerő automata a  gyártásának időpontjától számított 5 éven túl – illetve annak letelte előtt, ha a  szervező a  pénznyerő automata üzemeltetésének végleges megszüntetéséről dönt – teljes egészében a  hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény és annak végrehajtási rendeletei szerint meghatározott elektronikus berendezés hulladékának minősül.” (Hatályban: 2006. augusztus 1-jétől) III. [47] 1. Az  Alkotmánybíróság tanácsa az  Abtv.-ben és az  Ügyrendben foglaltak alapján az  Indokolás [1]–[22]-ben ismertetett alkotmányjogi panaszok befogadásáról már – a  befogadhatóság előzetes vizsgálata során – korábban döntött. [48] 1.1. Az  alkotmányjogi panaszosok gondoskodtak az  Abtv. 51.  § (2)–(3)  bekezdése szerinti jogi képviseletükről, valamennyi ügyvédi meghatalmazást csatolták. Az  Abtv. 30.  §-a szerint az  Abtv. 26.  § (2)  bekezdése alapján benyújtott panaszt a  vitatott jogszabály hatályba lépésétől számított 180 napon belül kell benyújtani. Ezt a határidőt mindkét alkotmányjogi panasz esetében betartották. Az alkotmányjogi panaszok megfelelnek az Abtv. 52.  § (1)–(2)  bekezdésében támasztott feltételeknek, mivel tartalmazzák az  Abtv. 26.  § (2)  bekezdése szerinti, az Alkotmánybíróság hatáskörére, az eljárás folytatását megalapozó rendelkezésre vonatkozó indokolást, valamint tartalmaznak határozott kérelmet és a  támadott rendelkezés alaptörvény-ellenességére vonatkozó részletes okfejtést, továbbá a  panaszok kifejezett kérelmet fogalmaznak meg az  alaptörvény-ellenesnek ítélt jogszabályi rendelkezések megsemmisítésére. [49] 1.2. Az  Alkotmánybíróság a  befogadhatóság tartalmi vizsgálata során megállapította, hogy mindkét panaszos jogosultnak és érintettnek számít. [50] 1.2.1. A panaszosok az Abtv. 51. § (1) bekezdése szerint jogosultnak tekinthetők. [51] 1.2.2. Az  Abtv. 26.  § (2)  bekezdése szerint alkotmányjogi panasszal az  fordulhat az  Alkotmánybírósághoz, akinek alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül jogsérelme következett be és jogorvoslati jogát kimerítette, vagy az számára nem biztosított. [52] Ebben a vonatkozásban egyrészt annak a feltételnek kell teljesülnie, hogy a vitatott jogszabály közvetlenül egyedi, konkrét jogviszonyokat érint. Az Szjtv. 26. § (3) bekezdése értelmében a pénznyerő automaták játékkaszinón kívüli eddigi üzemeltetésének a megszüntetése nem igényel külön hatósági vagy bírósági döntést. Döntés hiányában – minthogy eddigi jogszerű tevékenység folytatásának megszüntetéséről van szó – valóban közvetlenül a jogszabály tartalmazza a  döntést, ami valamennyi egyedi ügyben hatósági aktus közbejötte nélkül érvényesül [az Szjtv.-nek a  Módtv. által beiktatott 40/A.  § (1)  bekezdése kifejezetten rendelkezik arról, hogy a  Módtv. hatálybalépését megelőzően kiállított, pénznyerő automata üzemeltetésére jogosító engedélyek a  Módtv. hatálybalépését követő napon hatályukat vesztik]. Ezt megerősíti az  is, hogy a  Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatala Szerencsejáték Felügyeleti Főosztálya a  kihirdetés napján tájékoztatót bocsátott ki a  játékterem és a  pénznyerő automata üzemeltetés tilalmáról, melyben rögzíti: „Az engedélyek érvénytelenségéről az  állami adóhatóság nem hoz határozatot, nem értesíti külön a szerencsejáték szervezőket, az engedélyek a törvénymódosítás következtében a törvény erejénél fogva érvénytelenné válnak.” [53] Teljesül a másik feltétel is, nevezetesen az, hogy az indítványozó1. esetében a panaszos olyan 37 (később benyújtott további 9) – meghatalmazással igazolt – vállalkozó képviseletében jár el, akik érintettségüknél fogva hivatkozhatnak arra, hogy a  fenti jogszabály hatályosulása okozta az  általuk állított jogsérelmet, és minthogy erre törvényi rendelkezésből kifolyólag került sor, a  jogsérelem orvoslására nincs jogorvoslati eljárás, és ugyanerre hivatkozhat saját érintettségénél fogva az indítványozó2. is. [54] 1.2.3. Az  előterjesztő jogtanácsos (az indítványozó1. esetében), illetve ügyvéd (az indítványozó2. esetében) az  indítványához csatolta azokat a  dokumentumokat, amelyek alátámasztják a  panaszos által képviseltek (indítványozó1. esetében), illetve a  panaszos (indítványozó2. esetében) érintettségét és az  általuk/általa állított jogsérelmet. [55] Mindezek alapján az indítvány megfelel az Abtv. 26. § (2) bekezdésében foglalt feltételeknek. [56] 1.3. Az  Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az  alkotmányjogi panaszokban foglaltak az  Abtv. további rendelkezéseinek, így a  29.  §-ában foglaltaknak is megfelelnek. Mindkét indítványozó a  korábban liberalizált szerencsejáték szervező tevékenység átmenet nélküli állami monopólium alá rendelését kifogásolja, amely a számára, illetve az általa képviselt vállalkozók számára jövedelmet biztosító, vállalkozási jellegű főtevékenységét kellő felkészülési idő nélkül megszünteti. Az  indítvány tehát mind a  jogállamiság elvének sérelmével, mind a  tulajdonhoz való jog, mind a  vállalkozás szabadságának biztosításával kapcsolatos alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdések elbírálására irányul. [57] 2. A  Módtv.-nek az  indítványozó2. által megtámadott jogi rendelkezése valóban csak 2012. október 10-én volt hatályban, mert beépült az Szjtv.-be, nevezetesen annak jelenleg hatályos 26. § (3) és (4) bekezdését állapította meg. Az alkotmányjogi panaszból egyértelműen megállapítható, hogy az indítványozó2. valójában egy jogi rendelkezést támad, amelynek a hatályos szövegét jelenleg a Szjtv. 26. § (3) bekezdése tartalmazza. Ezért az Alkotmánybíróság az  indítványozó2. által benyújtott alkotmányjogi panasz érdemi elbírálását ezen jogi rendelkezés vonatkozásában végezte el. [58] 3. Az  Abtv. 58.  § (2)  bekezdése alapján, a  támadott rendelkezések azonosságára, illetőleg azok összefüggésére tekintettel az  Alkotmánybíróság elrendelte a  két alkotmányjogi panasz (eredeti ügyszám szerint: IV/3567/2012., illetve IV/3755/2012.) és az  alapjogi biztos indítványának (eredeti ügyszáma: II/3797/2012.) egyesítését a  IV/3567/2012. szám alá. Az  egyesítés következtében valamennyi ügyet a  jelen határozatával bírálja el az Alkotmánybíróság. [59] 4. Az Alkotmánybíróság az indítvány és a két alkotmányjogi panasz kapcsán kikérte a közigazgatási és igazságügyi miniszter véleményét. IV. [60] 1. A  támadott rendelkezéseket az  Országgyűlés által 2012. október 2-án elfogadott és a  Magyar Közlönyben 2012. október 9-én kihirdetett Módtv. iktatta be az  Szjtv.-be. Azok lényege, hogy 2012. október 10-étől megszüntették a pénznyerő automaták üzemeltetésének a  lehetőségét a  játékkaszinókon kívül, továbbá a Módtv. hatálybalépését megelőzően kiállított, pénznyerő automata üzemeltetésére jogosító engedélyek ugyancsak a Módtv. hatálybalépését követő napon hatályukat vesztették. [61] 2.1. Az  alapjogi biztos indítványa és a  két alkotmányjogi panasz egyaránt hivatkozik az  Alaptörvény B)  cikke (1) bekezdésének, valamint a XIII. cikke (1) bekezdésének a sérelmére. [62] 2.2. Ezen túlmenően mindkét alkotmányjogi panasz hivatkozik az  Alaptörvény M)  cikkének, XII.  cikke (1) bekezdésének, valamint a XIII. cikke (2) bekezdésének a sérelmére. [63] 2.3. Az  indítványozó1. által benyújtott alkotmányjogi panasz állítja az  Alaptörvény N)  cikke (1)–(2)  bekezdésének, O)  cikkének, R)  cikke (3)  bekezdésének, T)  cikkének, I.  cikke (1) és (4)  bekezdésének. II.  cikkének, VI.  cikke (1)  bekezdésének XV.  cikke (1)–(2)  bekezdésének, XIX.  cikke (1)–(2)  bekezdésének, valamint a  Nemzeti Hitvallás három fordulatában foglaltaknak a sérelmét. [64] 3. Az Alkotmánybíróság az indítványok fenti rendszerezésének megfelelően, az Alaptörvény releváns rendelkezéseit is figyelembe véve végezte el a  támadott rendelkezések alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló vizsgálatát. V. [65] 1. Az  Alkotmánybíróság – figyelemmel arra, hogy az  indítványokkal támadott jogszabályi rendelkezések a  pénznyerő automaták üzemeltetését érintik, indokoltnak tartotta a  rájuk vonatkozó szabályozás kialakulásának áttekintését. Megjegyzi az  Alkotmánybíróság, hogy 1991–2012 között a  jogalkotó több, mint negyvenszer módosította az Szjtv.-t és az alábbi ismertetés csak a lényegesebb jogszabály-módosításokra tér ki. [66] 1.1. A – többek között – pénznyerő automaták üzemeltetését szabályozó Szjtv. a kihirdetése napján, 1991. augusztus 16-án lépett hatályba. A szerencsejáték fogalmát, az annak minősítését az Szjtv. két feltétel együttes fennállásához kötötte: i) az  a  játék, amelyhez részvételi díj vagy vagyon érték fejében pénz vagy vagyoni értékű nyereség lehetősége kapcsolódik; ii) és a játék kimenetelét kizárólag vagy túlnyomórészt a véletlen befolyásolja. [67] Az Szjtv. – a  koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (a  továbbiakban: Kotv.) akkor hatályos 1.  § (1)  bekezdése i) pontjának megfelelően – meghatározta a szerencsejáték szervezés, mint koncesszió alá eső tevékenységek körét, ugyanakkor élve a  Kotv. akkor hatályos 1.  § (2)  bekezdésében meghatározott lehetőséggel, nevesítette azokat a  tevékenységtípusokat, amelyek koncessziós pályázat kiírása vagy koncessziós szerződés megkötése nélkül, csak hatósági engedély birtokában folytathatók (liberalizált tevékenységek). Ezen tevékenységek körébe az  Szjtv. akkor hatályos 2. § (1) bekezdése a pénznyerő automaták üzemeltetését is sorolta. A hatósági engedély kiadására a Szerencsejáték Felügyelet (a továbbiakban: SZF) kapott felhatalmazást, az engedély időtartamát maga a hatóság állapította meg, a pénznyerő automaták üzemeltetésére engedéllyel rendelkező gazdasági társaság szerencsejáték szervezőnek minősült. Az  Szjtv. eredeti szövege – összesítve – a  következőképpen szabályozta a  pénznyerő automaták fogalmát és üzemeltetését: [68] – pénznyerő automatának minősül minden olyan pénzérmével vagy más eszközzel működésbe hozható mechanikus vagy elektronikusan vezérelt berendezés, amelynél i) a  nyerés vagy a  vesztés túlnyomórészt a véletlentől függ és ii) a játékos nyereményre válik jogosulttá. [69] – pénznyerő automatát csak játékkaszinó, továbbá kizárólag e  célból alapított olyan gazdasági társaság működtethet, amely 100%-ban magyar tulajdonban van. [70] – pénznyerő automatát gazdasági társaság kizárólag játékteremben üzemeltethet és az  SZF egy gazdasági társaságnak legfeljebb 200 pénznyerő automata üzemeltetésére adhat engedélyt. [71] – ezen engedély kiadásának feltételeit (beleértve az  elutasításának az  okait) és tartalmát az  Szjtv. részletesen szabályozza. [72] – a  pénznyerő automata működtetésére szóló engedély időtartamára irányadó szabály, hogy az  csak a  gyártás időpontjától számított 5 éven belüli időtartamra adható. [73] – a  pénznyerő automata játékadója automatánként a  havi tiszta játékbevétel 40%-a. (A tiszta játékbevétel a befizetett tétek és a kifizetett nyeremények különbözete.) [74] Az Szjtv. az engedély megadásának a feltételrendszere elsősorban a játék lebonyolításának a tisztaságát, a szervező gazdasági, személyi és tárgyi megfelelőségét, továbbá a  körültekintő és hatékony ellenőrzést kívánta biztosítani. Részletesen szabályozta az Szjtv. a hatósági engedély tartalmát is. A Szjtv. szankciók alkalmazására is feljogosította az  SZF-et, ezen belül megállapította a  kiszabható bírságok tól-ig határait. Míg a  koncesszióval elnyerhető tevékenységeknél az  SZF csak az  engedély felfüggesztését írhatta elő, a  pénznyerő automaták üzemeltetésénél a szerencsejáték szervezőt akár véglegesen is eltilthatta ettől a tevékenységtől. [75] 1.2. A  gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (hatályba lépett 1995. június 30-án) lényeges módosításokat eszközölt az  Szjtv.-ben. Azok célja az  adóbevételek növelését, továbbá az illegális tevékenység visszaszorítását szolgáló előírások módosítása, pontosítása volt. Ennek érdekében új előírásokat tartalmazott a  pénznyerő automaták működtetésének szabályozása, kiterjesztette az  egyes állami szervezetek ellenőrzési feladatait és jogosítványait az  illegális tevékenyéggel szembeni fellépés érdekében. A szerencsejáték szervezés jogszabályoknak megfelelő működésének biztosítása céljából kiszabható bírságok felső határát is jelentősen emelte. [76] A törvénymódosítás megváltoztatta a  pénznyerő automata definícióját, mely szerint „pénznyerő automatának minősül a tétfizetés fejében játék céljára alkalmas mechanikusan vagy elektronikusan vezérelt berendezés, ha nyerés esetén a játékos bármely formában vagyoni értékű nyereményre válhat jogosulttá. Az SZF dönt abban a kérdésben, hogy valamely berendezés pénznyerő automatának minősül-e.” Ez a definíció jelenleg is hatályos (a Szerencsejáték Felügyelet helyett az állami adóhatóság jár el). [77] A pénznyerő automatákat a  megtehető tét, illetve az  elérhető maximális nyeremény alapján két kategóriára osztotta. Az  1991-ben fogadott eredeti törvényszöveg elsősorban a  klasszikus, kizárólag a  véletlenen alapuló pénznyerő automatákat szabályozta csak, ezért vált szükségessé a  törvény hatályának a kiterjesztése a pénznyerő automaták teljes körére. [78] A törvénymódosítás nemcsak az  automatákat, hanem a  játéktermeket is két kategóriára osztja. Az  I. kategóriába tartozó játékteremnek lényegében az  addig is játékteremnek minősülő helyiségek tekinthetők. A  II. kategóriába tartozó játékteremnek viszont a  külön jogszabályban meghatározott vendéglátó-ipari üzlet minősül, abban csak 2 db II. kategóriába tartozó pénznyerő automata üzemeltethető. [79] A játékadó szabályozása is módosult, ezen túl a  tiszta játékbevételtől függetlenül meghatározott összegben került megállapításra, mely szerint játékhelyenként az  I. kategóriába tartozó pénznyerő automata esetén havi huszonötezer forint, a  II. kategóriába tartozó pénznyerő automata esetén havi tízezer forint. (A módosító törvény indokolása szerint ezen intézkedésekkel 1995-ben 300 millió forint bevételi többletet kívántak elérni.) [80] A törvénymódosítás – az  illegális tevékenység visszaszorítása érdekében – kötelezte a  települési önkormányzat jegyzőjét az  üzlet működtetésére kiadott engedély bevonására, amennyiben megállapítást nyer az, hogy ott illegálisan pénznyerő automatát működtetnek. [81] 1.3. A  Magyar Köztársaság 2000. évi költségvetéséről szóló 1999. évi CXXV. törvény (hatályba lépett 2000. január 1-jén) újabb szigorú feltételhez kötötte a hatósági engedély kiadását: a személyi megfelelőség keretében azt el kell utasítani, ha a  kérelem benyújtását megelőző 5 éven belül az  adóhatóság az  adókötelezettség megszegése miatt bírságot alkalmazott, illetve ha a  kérelem benyújtásakor kiegyenlítetlen adótartozása volt a  kérelmezőnek, illetve vezető tisztségviselőjének. A  módosító törvény indokolása megállapította, hogy a  nemzetközi tapasztalatokkal megegyezően a  hazai szerencsejáték ágazat legdinamikusabban növekvő része a  pénznyerő automaták üzemeltetése. A módosító törvény megduplázta az 1995-ben megállapított maximálisan megtehető tét nagyságát. A pénznyerő automata játékadója játékhelyenként az I. és a II. kategóriába tartozó pénznyerő automaták esetén havi negyvenötezer forintra emelkedett. [82] 1.4. A  szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló 2005. évi LXXXIV. törvény (hatályba lépett 2005. november 1-jén) szignifikánsan módosította az  Szjtv.-t, ezen belül kiemelten a  pénznyerő automatákra vonatkozó törvényi szabályozást, pótolván annak a  hiányosságait is, miután az  Alkotmánybíróság megsemmisítette a korábban a rájuk és a játékkaszinókra vonatkozó SZF tájékoztató formában megjelenő Általános játékfeltételeket [12/2005. (IV. 8.) AB határozat]: [83] Figyelemmel arra, hogy hatályba lépett a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.), a módosító törvény elrendelte, hogy az SZF a hatósági engedélyezési, ellenőrzési és bírságolási eljárása során – a törvényben meghatározott eltérésekkel – a Ket. szerint jár el azzal, hogy újrafelvételi és méltányossági eljárásnak, valamint fizetési kedvezmény engedélyezésének nincs helye. [84] A Ket. szabályaitól további szigorító eltérés, hogy az  SZF határozatai ellen – a  bírságot kiszabó határozat kivételével  – fellebbezésnek nincs, csak bírósági felülvizsgálatnak van helye. A  bírságot kiszabó határozat ellen irányuló fellebbezéseket az SZF közvetlen felettes szerve bírálja el. [85] Az SZF a szerencsejáték szervezésének engedélyezése iránti kérelem elbírálásáról a kérelemnek az SZF-hez történt beérkezésétől számított 60 napon belül dönt, ugyanakkor az ügyfél külön kérelmére a  játékterem és a pénznyerő automata engedélyezését soron kívüli eljárásban, a  kérelem beérkezését követő 5 munkanapon belül bírálja el. (E soron kívüli eljárás lehetőségét egy későbbi törvénymódosítás 2008. január 1-jei hatállyal megszüntette.) [86] Pontosításra került az  Szjtv. azon rendelkezése, amely felsorolja a  pénznyerő automata üzemeltetésére adható játékengedély feltételeit. A  kialakult gyakorlat alapján csak olyan gazdasági társaságnak adható engedély, amely a kérelem benyújtásával egyidejűleg igazolja az igazgatási-szolgáltatási díj megfizetését. [87] A pénznyerő automata működésének engedélye ezentúl 2 éves időtartamra szól. [88] A módosító törvény a  pénznyerő automaták üzemeltetésére vonatkozóan, meghatározott esetekben kötelezi az  SZF-et a  szerencsejáték szervezői tevékenység folytatásának felfüggesztésére. Az  engedély nélküli pénznyerő automata üzemeltetést, mint a  szerencsejáték szervezői tevékenység legsúlyosabb magatartását indokolt az  elkövetett jogsértéssel arányban szankcionálni, ezért bírság kiszabása mellett a  játékterem (amelyben az engedély nélkül üzemeltetett automata található) engedélyét az SZF felfüggeszti, vagy vissza is vonhatja. [89] A módosítás eredményeként ezentúl az  Szjtv. rendezi a  játéktermek működése szüneteltetésének a  lehetőségét is (korábban a  szüneteltetés feltételeit kizárólag az  Szjtv. végrehajtására kiadott rendelet állapította meg, a szüneteltetés engedélyezésének részletes szabályait a jövőben is e végrehajtási rendelet tartalmazza). [90] A pénznyerő automata működtetésére szóló engedély megszerzésekor igazolni kell az  automata jogszerű birtoklását. Az  SZF a  pénznyerő automata működésének egész időtartama alatt bármikor jogosult ismételten kérni a  jogszerű birtoklás igazolását, ha a  szervező e  kötelezettségét elmulasztja, az  az engedély visszavonását eredményezheti. [91] A pénznyerő automata a gyártásának időpontjától számított 5 éven túl teljes egészében a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény és annak végrehajtási rendeletei szerint meghatározott elektronikus berendezés hulladékának minősül. [92] A módosító törvény előírja a szervezők számára a személyi feltételeknek való megfelelés folyamatos biztosításának kötelezettségét, különös figyelemmel a  2 éves időtartamra történő pénznyerő automata engedélyezés miatt, valamint ennek nem teljesítése esetén a  jogkövetkezményeket (az SZF megállapítja a  szerencsejáték szervező engedélyének érvénytelenségét, illetve ezen tevékenység megszüntetését). [93] A módosító törvény a pénznyerő automata játékadóját játékhelyenként az I. és a II. kategóriába tartozó pénznyerő automaták esetén havi százezer forintban állapította meg. (Megjegyzendő, hogy ezt megelőzően 2003–2005. között törvénymódosítások háromszor emelték a játékadót.) [94] 1.5. Újabb jelentős módosítást eszközölt az  Szjtv.-be az  egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi LXI. törvény (hatályba lépett: 2007. január 1-jén). [95] A szerencsejáték szervezés állami felügyeletének szabályozásánál a módosító törvény kifejezésre juttatja azt, hogy 2007. január 1-jével a Szerencsejáték Felügyelet beolvadt az Állami Pénzügyi és Ellenőrzési Hivatalba (amely azóta az Szjtv.-ben állami adóhatóságként szerepel). [96] A törvény újraszabályozta a  szervező eltiltásának feltételeit, bővítve az  SZF intézkedési lehetőségeit, azzal a kiegészítéssel, hogy az eltiltás pénznyerő automaták üzemeltetése esetén meghatározott játékteremben folytatott szerencsejáték-szervezői tevékenységre vonatkozóan is alkalmazható. [97] A pénznyerő automata ezen túl nemcsak a gyártásának időpontjától számított 5 éven túl, hanem annak letelte előtt is a  hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény és annak végrehajtási rendeletei szerint meghatározott elektronikus berendezés hulladékának minősül, ha a  szervező a  pénznyerő automata üzemeltetésének végleges megszüntetéséről dönt. [98] Az Szjtv. 2. § (4) bekezdésének a) pontja (1991. évi szövege) értelmében az SZF nem adhatja meg a szerencsejáték szervezésére irányuló engedélyt, ha a  folytatni kívánt tevékenység sértené a  jóérzést, a  közbiztonságot, a közszemérmet, illetve gyermek vagy ifjúságpolitikai érdekeket. Annak felismerését, hogy ezen társadalmi érdekek konkrét megítélése kizárólag a  helyi viszonyokat ténylegesen ismerő – a  játékterem helye szerinti települési önkormányzat, a  főváros területén a  kerületi önkormányzat jegyzőjének áll módjában, a  módosító törvény úgy juttatja kifejezésre, hogy ezen érdekek védelmét figyelembe véve a  körülmények értékelését mérlegelési jogkörében rá telepíti, jegyzői szakhatósági állásfoglalást megkövetelve az engedély kiadásához. [99] Azon I. kategóriába tartozó játéktermek részére, amelyek megjelenésükben és gépparkjukat tekintve is magasabb színvonalon biztosítják a  pénznyerő automatákon folyó játéklehetőséget, a  módosító törvény megteremtette az  elektronikus kaszinóként történő engedélyezés lehetőségét, de számukra szigorúbb követelményeket is előírt (az elektronikus kaszinók működtetésének a lehetőségét a Módtv. ugyancsak megszüntette). [100] A pénznyerő automata játékadója százezer forintra emelkedett. [101] 1.6. Az  egyes adótörvények módosításáról szóló 2007. évi CXXVI. törvénynek (hatályba lépett 2008. január 1-jén) az Szjtv.-t módosító XXIII. Fejezete a szerencsejáték ügyre vonatkozóan a következő értelmező rendelkezést iktatta be: a  szerencsejáték-szervezés, az  ajándéksorsolás, valamint a  játékautomata-üzemeltetés hatósági felügyeletének ellátása során lefolytatott hatósági engedélyezési, nyilvántartásba vételi, ellenőrzési és jogkövetkezmények megállapítására irányuló eljárás. Ezzel könnyebbé válik az  állami adóhatóság feladatainak meghatározása során az adóügyekhez képesti elhatárolás. A módosító törvény tovább szigorította az  I. kategóriába tartozó játéktermek működtetésének a feltételeit. [102] 1.7. Az  egyes adó és járuléktörvények módosításáról szóló 2008. évi LXXXI. törvény (hatályba lépett 2009. január 1-jén) lehetővé tette az állami adóhatóság számára, hogy valamennyi, a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról szóló törvény (a  továbbiakban: Pmt.) hatálya alá tartozó szervezővel szemben, a  Pmt. megsértése esetén is alkalmazhassa az  Szjtv.-ben foglalt jogkövetkezményeket. A  módosító törvény törvényi szintre emelte azt a  szabályt, amely szerint a  pénznyerő automatát üzemeltetők kötelesek negyedévente időszaki elszámolást készíteni az  állami adóhatóság részére azzal a  kiegészítéssel, hogy az  időszaki elszámolást gépi adathordozón kell benyújtani. [103] 1.8. Az egyéni vállalkozóról és az egyéni cégről szóló 2009. évi CXV. törvénnyel és a megtakarítások ösztönzésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi CXVI. törvény (hatályba lépett 2010. január 1-jén) megszüntette a bírságot kiszabó határozat (végzés) elleni fellebbezés lehetőségét is, jogorvoslatért a bírósághoz lehet fordulni. [104] 1.9. Az  államháztartás stabilitását elősegítő egyes adótörvények módosításáról szóló 2011. évi CXXV. törvény (hatályba lépett: 2011. november 1-jén) rendelkezéseire már utalnak az indítványok. Azok: [105] – a pénznyerő automaták adóztatása körében a pénznyerő automatával elért tiszta játékbevételtől függő százalékos mértékű adóteher bevezetését írják elő az addig is alkalmazott tételes adó mértékének havi százezerről ötszázezer forintra emelése mellett. A  módosító törvény indokolása szerint a  pénznyerő automaták tételes játékadójának emelése és a  százalékos mértékű játékadó bevezetése olyan intézkedés, amely a  költségvetési bevételeket és az érintett adózói kör arányos közteherviselését egyidejűleg biztosítja; [106] – az Szjtv. 26. §-ának módosításával bevezetik a szerver alapú pénznyerő automata üzemeltetés rendszerét. 2011. november 1-jétől az  I. és II. kategóriába tartozó játékteremben kizárólag szerver alapú pénznyerő automata üzemeltethető, míg elektronikus kaszinóban a  hagyományos pénznyerő automata mellett a  szerver alapú pénznyerő automata üzemeltetésére is lehetőséget biztosít. 2011. november 1. és 2012. december 31. napja között átmeneti kivezető időszakot biztosítanak, amely alatt az  érintett üzemeltetők kivezethetik a  hagyományos pénznyerő automatákat és átállhatnak a  szerver alapú pénznyerő automata üzemeltetésére. A  központi szerver működtetésének kiemelt kockázata és szakmai követelménye miatt a  szerver működtetésére kiadott engedély személyi megfelelőségi feltételévé teszi a  legalább 10 éves magyarországi szerencsejáték szervezői gyakorlatot és a magyar állampolgárság meglétét is; [ …