155/2008. (XII. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, tovább

155/2008. (XII. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában – dr. Bragyova András és dr. Holló András alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes adótörvények módosításáról szóló 2008. évi VII. törvény 29. § (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2008. március 17-ére, a törvény kihirdetése napjára visszamenőleges hatállyal megsemmisíti. 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvénynek az egyes adótörvények módosításáról szóló 2007. évi CXXVI. törvénnyel és az utasok személyi poggyászában importált termékek általános forgalmi adó és jövedéki adó mentességéről szóló 2008. évi LXVIII. törvénnyel megállapított, 2009. január 1-jétől hatályos 15–16. §-a, 21–22. §-a, 22/A. §-a, az 52. § 51., 55–59. pontjai, továbbá 1. és 2. számú melléklete alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket megsemmisíti. A megsemmisített módosító rendelkezések 2009. január 1-jén nem lépnek hatályba. 3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a luxusadóról szóló 2005. évi CXXI. törvény egésze alkotmányellenes, ezért azt e határozat kihirdetése napjával megsemmisíti. 4. Az Alkotmánybíróság a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény rendelkezéseinek az egyes adótörvények módosításáról szóló 2008. évi VII. törvénnyel való módosítása okán, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból fakadó normavilágosság követelményébe való ütközés miatt előterjesztett indítványokat elutasítja. 5. Az Alkotmánybíróság a luxusadóról szóló 2005. évi CXXI. törvénnyel kapcsolatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség miatt előterjesztett indítványokat elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a luxusadóról szóló 2005. évi CXXI. törvény (a továbbiakban: Ltv.) egésze, illetve egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására. 1. Az egyik indítványozó szerint a törvény ellentétes az Alkotmány 70/I. §-ával, mert csak magánszemélyek esetén ír elő adókötelezettséget, miközben az Alkotmány 70/I. §-a természetes személyek, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek számára egyaránt előírja a közterhek viselésének kötelezettségét. Emellett azért is az Alkotmány 70/I. §-ába ütközőnek tartja az Ltv.-t, mert nincs tekintettel a magánszemélyek vagyoni helyzetére, azaz nem azzal arányosan állapítja meg az adókötelezettséget, és nem veszi figyelembe a vagyont terhelő, azt csökkentő hiteleket. Alkotmányellenes (a jogegyenlőség elvébe ütközik), hogy több, de egyenként 100 millió forint alatti vagyontárgy esetén nem áll fenn adókötelezettség, míg egyetlen, de 100 millió forintot meghaladó értékű vagyontárgy esetén igen. Sérti a jogegyenlőséget az is, hogy a külföldön lévő ingatlan és a nagy értékű ingóságok nem adókötelesek. Alkotmányellenességre vezet, hogy az Ltv. hatálya alá tartozó személyek az adóköteles ingatlant adózott jövedelmükből szerezték meg, így a luxusadó felveti a kétszeres adóztatás kérdését is. Ellentétes az Ltv. az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével, mert az Alkotmány olyan piacgazdaságról rendelkezik, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Az Ltv. hatálya pedig csak magánszemélyekre terjed ki, így a tulajdoni formák egyenjogúsága és egyenlő védelme nem valósulhat meg. Az Ltv. egésze hasonló okból ellentétes még az Alkotmány 9. § (2) bekezdésével is. A magánszemélyek kifejezetten hátrányba kerülnek a más jogalanyokkal szemben. A kizárólag őket terhelő speciális adónem miatt nem egyenlő feltételekkel vesznek részt a gazdasági versenyben, ami sérti a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. Az Ltv. sérti a jogbiztonság elvét is, mert lényegében visszamenőleges hatályú jogalkotást valósít meg, és emiatt ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdésével. 2. A második indítvány közel azonos az első indítvánnyal. Az előzőeken túl kifejezetten hivatkozik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésére, azt állítva, hogy az Ltv. egésze sérti az egyenlő elbánás elvét, mivel a jogalkotó ésszerű indok nélkül, önkényesen tett különbséget a magántulajdon egyes nemei között, és a jövedelmi viszonyok tényleges figyelembevétele nélkül állapította meg az adókötelezettséget. A jogbiztonságot azért sérti a törvény, mert hatálya a már megindult, de még be nem fejeződött vagyonszerzésekre is kiterjedt. 3. A harmadik indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kéri, mert szerinte az Ltv.-ben hiányzik az ingatlan számított értéke mellett felállított törvényi vélelemmel szembeni ellenbizonyítás lehetősége. Mindez az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és a 70/I. §-át sérti. Az adó alapjának meghatározására szolgáló számított érték kiszámítási szabályai nem biztosítják, hogy mindig a valóságnak teljesen megfelelő eredményre jussunk a konkrét ingatlanok esetében. A törvény vélelmet állít fel, és valós értékként kezeli a törvényben írt számítási módszer szerint megállapított számított értéket. Az alkotmányellenességet nem oldja fel az, hogy az adózó az önkormányzati adóhatóság adót kivető határozata ellen jogorvoslattal élhet, mert az önkormányzatok a törvényben szabályozott számítási módtól nem térhetnek el. Mindez kiüresíti az adókötelezettek jogorvoslathoz való jogát, és a vagyonarányos közteherviselés sem valósulhat meg mindaddig, amíg nem garantált, hogy az adózó az ingatlana tényleges értékének megfelelő mértékű adót fizessen. Az indítványozó az Alkotmánybíróság korábbi (a megdönthető törvényes vélelemmel kapcsolatos) határozatára is hivatkozik. Az AB határozatban előírt garanciák hiányoznak, ezért a törvény alkotmányellenes módon hiányos. Ezeken túl az Ltv.-ben szabályozott, az adó alapjának meghatározására alkalmazott számítási mód (illetve a szabályozás hiányos jellege) sérti a jogbiztonságot, az állampolgárok számára kiszámíthatatlan, mert a számított érték, valamint a valós érték közötti eltérés esetén nem tudják eldönteni, hogy kell-e bevallást tenniük, avagy nem. 4. A negyedik indítványt az állampolgári jogok országgyűlési biztosa terjesztette elő, aki indítványát időközben kiegészítette, illetve módosította. 4.1. Az első, 2007 novemberében előterjesztett indítványában az országgyűlési biztos a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvénynek (a továbbiakban: Htv.) az egyes adótörvények módosításáról szóló 2007. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Amtv.) által módosított, építményadóra, illetve telekadóra vonatkozó rendelkezéseit támadta. A kifogásolt módosítás az adóalap és az adómérték meghatározásának szabályait érintette. Ennek következté ben 2009. január 1-jétől az építmény- és telekadó alapja kizárólagosan az úgynevezett számított érték lett volna. A számított érték meghatározása érdekében bekerült a Htv.-be egy adóztatási célú értékelési módszertan. Ezzel az indítvány benyújtásakor hatályos, a korrigált forgalmi érték szerinti adóztatás és a m2 szerinti adóalap alkalmazásának lehetősége megszűnt. Az Amtv. szerinti új értékelés az Ltv.-ben már alkalmazott értékelési módszeren alapul. Az országgyűlési biztos szerint ez a szabályozás nem a pontos forgalmi érték megállapítására szolgál, hanem arra – amint azt a törvényjavaslat indokolása is említi –, hogy az ingatlanok egymás közti értékarányait az adóalapban érvényre juttassa. Az adóztatási módszertan gyakorlatilag azt a célt szolgálja, hogy az ingatlanok egyedi – azaz a hatóság általi helyszíni szemle alapján végrehajtott – értékelésére ne legyen szükség. Megítélése szerint a 2009. január 1-jétől a Htv.-ben hatályba lépő szabályozás az adóalap – az ingatlan számított értéke – konkrét meghatározását illetően olyan tág mérlegelési lehetőséget ad az önkormányzati adóhatóság részére a vélelmezett értékhatárok keretei között, amellyel nem tesz eleget a kiszámíthatóság követelményének, ugyanakkor a törvény nem ad lehetőséget az adóalanynak a tényleges érték bizonyítására. Az adójogban a becslést, illetve a vélelem alkalmazását csak érdemi ellenbizonyítási lehetőség biztosítása esetén szabad alkalmazni. Ennek hiányában nem biztosított, hogy az adóztatás a tényleges jövedelemre, illetve vagyonra irányul. A vélelem megdöntésére irányuló bizonyítás lehetőségét az Alkotmány 70/I. §-ára figyelemmel kizárni nem lehet. Mindezek alapján az országgyűlési biztos az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) és az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) alapján indítványozta a Htv. 2009. január 1-jétől hatályos 15–16., 21–22., 22/A. §-ainak, továbbá 1. és 2. számú mellékletének, valamint a szoros tárgyi és tartalmi összefüggés, hasonlóság okán az Ltv. egészének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 70/I. §-ába ütközésének megállapítását, és e jogszabályhelyek megsemmisítését. 4.2. Időközben az Országgyűlés az országgyűlési biztos által megtámadott jogszabályokat az egyes adótörvények módosításáról szóló 2008. évi VII. törvénnyel (a továbbiakban: Amtv2.) ismételten módosította, ezért szükségesnek tartotta indítványa kiegészítését. 4.2.1. A módosítás szerint a Htv. 7. § b) pontja úgy módosul, hogy a vagyoni típusú adók (vagyis az építményadó és a telekadó) alapját az önkormányzat – választása szerint – három módon is, azaz a terület alapján tételes összegben, a korrigált forgalmi érték alapulvételével, illetve a számított érték alapján meghatározhatja. A számított érték alapú meghatározás nem a tételes összegű (m2 alapú), illetve a korrigált érték alapú adóalap – meghatározás helyébe lép, hanem azok mellett, harmadik fajta adóalap – meghatározási lehetőség lesz. Az Amtv2. 19–22. §-ai ennek megfelelően módosítják a Htv. 15–16. és 21–22. §-ait. Álláspontja szerint az Amtv2. által meghatározott – hármas – alternatív adóalap meghatározási módban a számított érték alapú – tartalmilag az első módosítás (Amtv.) által bevezetni rendelt – adóalap meghatározási módszer a korábban leírtaknak megfelelően továbbra sem egyeztethető össze az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és a 70/I. §-ával, ezért indítványát ebben a kérdésben fenntartotta. 4.2.2. Az országgyűlési biztos indítványát kiterjesztette az Amtv2.-nek a Htv.-t és Amtv.-t módosító rendelkezései hatálybalépésére, illetve a hatályvesztésre, az alábbiak miatt. Az Amtv2. 23. §-a szerint – az Amtv. 378. §-át módosítva – a Htv. 22/A. §-a, az 52. §-ban meghatározott egyes fogalommeghatározások, valamint a Htv. 1. és 2. számú melléklete – amely rendelkezések a számított érték fogalmát, az ehhez kapcsolódó fogalmakat és az ezzel összefüggő besorolásokat tartalmazzák – 2009. január 1-jén lépnek hatályba. Az Amtv2. 28. § (1) bekezdése szerint a Htv.-nek és az Amtv.-nek az Amtv2. által módosított rendelkezései szintén 2009. január 1-jén lépnek hatályba. Az Amtv2. 28. § (2) bekezdése ugyanakkor akként rendelkezik, hogy az Amtv. 133. §-a (bizonyos adókedvezményre vonatkozó rendelkezés), 136–137. §-a (az építményadó tekintetében a számított adóalapra és az ezzel összefüggő adómértékre vonatkozó rendelkezések), valamint 139–140. §-a (a telekadó tekintetében a számított adóalapra és az ezzel összefüggő adómértékre vonatkozó rendelkezések) nem lépnek hatályba. Az Amtv2. tehát a saját szabályait 2009. január 1-jével beépíti a Htv.-be és az Amtv.-be, míg az Amtv. egyes rendelkezéseinek hatálybalépését megakadályozza („blokkolja”). Az Amtv2. 29. § (2) bekezdése szerint az érdemi módosító rendelkezések (az Amtv2. 1–24. és 31. §-ai), melyek az építményadó és telekadó alapját és mértékét rögzítik, 2008. május 2-án, vagyis a 2009. január 1-jei hatálybalépés előtt hatályukat vesztik. Ennek következtében az Amtv. „blokkolt” rendelkezései (133. §-a, 136–137. §-a és 139–140. §-a) nem lépnek hatályba, az e rendelkezések helyére lépő tartalmi módosítások pedig az Amtv2. 29. § (2) bekezdése miatt szintén nem léphetnek hatályba, mert a hatálybalépés időpontja – 2009. január 1. – előtt az Amtv2. 29. § (2) bekezdése alapján – 2008. május 2-án – hatályukat vesztették. Álláspontja szerint a Htv.-ben az adóalap és adómérték meghatározása 2009. január 1-jétől továbbra is az alapterület, vagy korrigált forgalmi érték alapján történhet. Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy az Amtv2. nem érintette az Amtv. 141. §-át, amely beilleszti a Htv.-be – 2009. január 1-jei hatálybalépéssel – a számított értéket meghatározó új 22/A. §-t, és az Amtv2. érintetlenül hagyja az Amtv. 7. és 8. mellékletét, amelyek a Htv. – 2009. január 1-jétől hatályos – 1. és 2. számú mellékletének tartalmát határozzák meg. Mivel az Amtv2. 29. § (2) bekezdése alapján a számított érték alapján történő építmény és telekadó alap és mérték meghatározására vonatkozó szabályok jóval a hatálybalépés előtt hatályukat vesztik, a Htv. úgy tartalmaz 2009. január 1-jétől a számított értékre vonatkozó szabályokat (22/A. §, valamint 1. és 2. számú melléklet), hogy az a törvény egyéb rendelkezéseivel nem függ össze, hiszen az országgyűlési biztos szerint azt a törvényben szabályozott egyes helyi adók alapjának és mértékének meghatározása során nem kell alkalmazni. Ez önmagában sérti a normavilágosság alkotmányos követelményét. Az Ltv.-nek az Amtv. 410. §-ával módosított és 2009. január 1-jétől hatályos 5. § (1) és (7) bekezdése a Htv. 2009. január 1-jétől hatályos 1. és 2. számú melléklete szerint rendeli a luxusadó alapját meghatározni. (Az Ltv. eredeti 1. és 2. számú mellékletét az Amtv. 442. §-a 2009. január 1-jével hatályon kívül helyezi.) Az országgyűlési biztos szerint a fent ismertetett szabályozási zavar nem egyeztethető össze a normavilágosság Alkotmánybíróság által meghatározott követelményeivel, mert a szabályozás értelmezhetetlen, jogbizonytalanságot teremt, nem kiszámítható, és címzettjei számára előre nem látható. Az is sérti a normavilágosság követelményét, hogy a luxusadó alapját nem az Ltv., hanem a Htv. szabályai szerint kell meghatározni. Az Amtv2. 29. § (2) bekezdésének az Országgyűlés által történő elfogadása felveti a közjogi érvénytelenség kérdését is. Ezt a törvényt az Országgyűlés az egyes adótörvények módosításáról szóló T/5125. számú törvényjavaslat (a továbbiakban: Javaslat) alapján fogadta el 2008. március 10-én. A Javaslat eredetileg csak az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Áfatv.) és az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) módosítására irányult. A Javaslat „Hatályon kívül helyezendő rendelkezések” alcíme alatt szereplő 20. § (2) bekezdése a Javaslat 1–16. és 21. §-ai, az azokat megelőző alcímek, valamint az 1. és 2. számú melléklete 2008. május 2. napján történő hatályvesztéséről rendelkezett. A Javaslat módosítására az Országgyűlés Költségvetési, pénzügyi és számvevőszéki bizottsága nyújtott be bizottsági módosító javaslatot T/5125/4. alszámon (a továbbiakban: módJ.). A módJ. a Javaslatot kiegészítette a 16. §-t követően a 17–23. §-okkal. A különböző – az Országgyűlés által elfogadott – módosító javaslatok hatására a Javaslat eredeti 20. §-ának számozása 29. §-ra változott. Noha a 20. § (későbbi 29. §) tartalmi módosítására – az Országgyűlés honlapjáról letölthető irományok szerint – senki nem tett javaslatot, az Országgyűlés által elfogadott törvényszöveg a Magyar Közlöny 2008. évi 44. számában úgy jelent meg, hogy a 29. § (2) bekezdése már azt tartalmazta: „E törvény 1–24. és 31. §-ai, az azokat megelőző alcímek, valamint e törvény 1. és 2. számú melléklete 2008. május 2. napján hatályát veszti.” Az országgyűlési biztos álláspontja szerint senki nem kezdeményezte a Javaslat 20. §-ának tartalmi módosítását, ezért a Magyar Közlönyben nem az Országgyűlés által elfogadott normaszöveg került kihirdetésre. Véleménye szerint az Amtv2. 29. § (2) bekezdése esetében olyan törvényszöveg kihirdetésére került sor, amelyet az Ország gyűlés nem a Magyar Közlönyben közzétett tartalommal fogadott el. 4.2.3. A fentiekben részletesen ismertetettekre figyelemmel, az országgyűlési biztos kérte a Htv. 2009. január 1-jétől hatályos, az Amtv., valamint az Amtv2. által meghatározott tartalmú 15–16., 21–22., 22/A. §-ainak, továbbá 1. és 2. számú mellékletének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 70/I. §-ába ütközésének megállapítását, és e törvényi rendelkezések megsemmisítését. Indítványt terjesztett elő emellett annak megállapítására, hogy az Amtv2. 29. § (2) bekezdését az Országgyűlés nem a Magyar Közlöny 44. számában közzétett tartalommal fogadta el, és mint közjogilag érvénytelen – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző – alkotmányellenes törvényi rendelkezést semmisítse meg. Kérte ezen túlmenően az Ltv.-nek az adóalap meghatározására vonatkozó jelenleg (2008. májusában) hatályos 4. és 5. §-ának, valamint 1. és 2. számú mellékletének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 70/I. §-ába ütközésének megállapítását és e jogszabályhelyek megsemmisítését. Indítványozta továbbá az Ltv.-nek az adóalap meghatározására vonatkozó, 2009. január 1-jétől hatályos 4. és 5. §-ának – a normavilágosság elvét sértő módon – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 70/I. §-ába ütközésének megállapítását és megsemmisítését. 4.3. Egy további indítványozó utólagos normakontroll keretében terjesztett elő kérelmet az Ltv. és az Amtv. 410. §-a, valamint a luxusadó fővárosi alkalmazásáról szóló 13/2006. (III. 29.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Ör.) és az azt módosító 62/2007. (XII. 14.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Örm.) alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Az Alkotmánybíróság az Ör. és az Örm. alkotmányellenességének megállapítására előterjesztett indítványt az Ügyrend 28. § (2) bekezdése alapján elkülönítette, és azt külön eljárásban bírálja el. Az indítványozó többek között azt sérelmezi, hogy a luxusadó alapját képező lakóingatlan számított értéke, amelyet az Ltv.-ben meghatározott módszerek szerint kell megállapítani, nem egyezik az ingatlan piaci értékével. Ez álláspontja szerint részben annak az eredménye, hogy már az ún. korrekciós tényezők sem fejezik ki a különböző ingatlanadottságok folytán kialakuló értékkülönbségeket. Megítélése szerint az alkotmánysértés abból adódik, hogy a típusingatlanok azonosításához szükséges adatok nem állnak az önkormányzatok rendelkezésére, vagyis a jogalkotó törvényi formában megoldhatatlan feladatra kötelezte az önkormányzatokat, megsértve ezzel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonságot. Részletes számításokkal ellátott indítványában sérelmezi továbbá, hogy az Ltv. nem rendelkezik arról, hogy egy ingatlan több korrekciós tényezőjének milyen együttesét kell a számított érték kiszámításakor szorzóul alkalmazni. E szabályozási hiány – megítélése szerint – sérti a normavilágosság alkotmányos követelményét, amelynek egyébiránt az sem felel meg, hogy az Ltv. nyelvi és szerkesztési hibákban szenved. Ez az indítványo zó az Ltv.-t pro futuro, azaz 2009. december 31-i hatállyal kéri megsemmisíteni, míg az Ltv. új 1. és 2. számú mellékletének 2009. január 1-jei hatálybalépéséről rendelkező Amtv. 410. §-ának a megsemmisítését az Ltv. új 1. és 2. számú mellékleteinek hatálybalépése (azaz 2009. január 1.) előtt kéri. 5. Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste az Országgyűlés főtitkárát, aki rendelkezésre bocsátotta az Amtv2. megalkotásával összefüggő irományokat. Az Alkotmánybíróság ezen túlmenően észlelte, hogy az Országgyűlés időközben a jelen eljárásban vizsgált törvényeket érintő újabb törvénymódosítást fogadott el 2008. november 10-én, az utasok személyi poggyászában importált termékek általános forgalmi adó és jövedéki adó mentességéről szóló 2008. évi LXVIII. törvényt (a továbbiakban: Amtv3.). Az Amtv3. ismételten módosította a Htv. több rendelkezését, így a jelen eljárásban vizsgált rendelkezéseit is, nevezetesen a 15–16. §-okat és a 21–22. §-okat [Amtv3. 16. § (2)–(5) bekezdés]. Emellett az Amtv3. módosította az Amtv.-nek a Htv.-t érintő módosításainak hatálybalépéséről rendelkező 378. § (2) bekezdését [Amtv3. 17. § (1) bekezdés], valamint hatályon kívül helyezte (többek között) az Amtv2.-nek a Htv.-t és az Amtv.-t érintő módosításainak 2009. január 1-jei hatálybalépésére vonatkozó rendelkezését [Amtv2. 28. § (1) bekezdése, hatályon kívül helyezte az Amtv3. 19. § (1) bekezdés c) pontja], minek következtében az Amtv2. említett módosításai nem lépnek hatályba 2009. január 1-jén. Az Amtv3. hatálybalépése (és az Amtv2. szerinti módosításokat hatályba léptető rendelkezés hatályon kívül helyezése) következtében a Htv. 2009. január 1-jétől hatályos szövegét az Amtv. eredeti, az Amtv.-nek az Amtv3.-mal megállapított rendelkezései és az Amtv3. rendelkezései állapítják meg. Az Alkotmánybíróság – állandó gyakorlatának megfelelően – a módosított rendelkezésekre nézve folytatta le a vizsgálatot. Az Alkotmánybíróság az indítványokat – tárgyuk részbeni azonosságára tekintettel – egyesítette és egy eljárásban bírálta el. II. 1. Az Alkotmány érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokrati kus jogállam.” „9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.” „19. § (3) E jogkörében az Országgyűlés (…) b) törvényeket alkot;” „24. § (1) Az Országgyűlés akkor határozatképes, ha a képviselőknek több mint a fele jelen van. (2) Az Országgyűlés a határozatait a jelen lévő képviselők több mint a felének szavazatával hozza.” „25. § (1) Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. (2) A törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg. (3) Az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke aláírja, majd megküldi a köztársasági elnöknek.” „26. § (1) A törvény kihirdetéséről, annak kézhezvételétől számított tizenöt napon – az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére öt napon – belül a köztársasági elnök gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt aláírja. A törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” „70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.” 2. A Htv.-nek az Amtv.-vel 2009. január 1-jei hatállyal megállapított rendelkezései: „3. A számított érték 22/A. § (1) Az önkormányzat az 1. számú mellékletben meghatározott forgalmi értékhatárok keretei között – a helyben kialakult értékviszonyokra figyelemmel – rendeletben megállapítja ingatlanfajtánként a típusingatlanra vonatkozó települési átlagértéket. (2) Ha a település egyes részein jelentősen eltérő értékviszonyok alakultak ki, az önkormányzat értékövezeteket jelöl ki és az így elkülönített értékövezetekben ingatlanfajtánként településrészi átlagértékeket állapít meg. Ha a településen kialakult értékviszonyok ingatlanfajtánként eltérő értékövezetek kialakítását teszik szükségessé, akkor az önkormányzat ingatlanfajtánként állapíthatja meg az értékövezeteket. (3) A települési átlagértékek meghatározásáról és az értékövezetek kialakításáról szóló rendelet előkészítése érdekében a jegyző, mint önkormányzati adóhatóság megkeresheti a vagyonszerzési illetékügyekben eljáró adóhatóságot. A megkeresett adóhatóság ingatlanfajtánként 15 napon belül közli a megkeresést megelőző 18 hónapban a településen visszterhes vagyonátruházási illeték alá eső ügyletek tárgyát képező ingatlanok valamennyi általa ismert adatát, különösen az ingatlan címét, forgalmi értékét, alapterületét. Az adatszolgáltatás nem terjed ki az ingatlanhoz kapcsolódó jogügylet alanyainak személyes adataira. Amennyiben a településen valamely ingatlanfajtát illetően a megkeresést megelőző 18 hónapban visszterhes vagyonátruházási illeték alá eső ingatlanszerzés nem történt, akkor a megkeresett adóhatóság a településhez hasonló adottságú településen kialakult értékviszonyokra tekintettel ingatlanfajtánként a típusingatlanra jellemző négyzetméterenkénti forgalmi értékadatot közöl. A jegyző a megkapott és a nyilvántartásában rendelkezésére álló adatok alapján javaslatot tesz az önkormányzat számára a település értékövezeteire, s ingatlanfajtánként a típusingatlan települési, településrészi forgalmi átlagértékeire. Az értékövezeteket és a települési, településrészi átlagértékeket az önkormányzat a rendeletalkotás évében kialakult értékviszonyokra figyelemmel két adóévre határozza meg. (4) Az önkormányzati adóhatóság az ingatlanra irányadó települési, településrészi átlagérték alkalmazásával adótárgyanként külön-külön kiszámítja az épület (épületrész) adóköteles hasznos alapterületére, illetve a telek adóköteles alapterületére vetített alapértéket. (5) Ha az épület, épületrész több értékövezet határán fekszik, akkor annak az értékövezetnek az irányadó településrészi forgalmi átlagértékét kell alkalmazni, amerre az épület, épületrész ablakainak többsége néz. Értékövezetekkel határolt telek esetén, vagy ha az épületnek, épületrésznek az egyes értékövezetekre azonos számú ablaka néz, akkor a magasabb településrészi forgalmi átlagértéket kell alkalmazni. (6) A kerületi önkormányzati adóhatóság a lakások és az üdülők esetén a fővárosi önkormányzatnak a luxusadóról szóló törvény felhatalmazása alapján alkotott rendelete szerinti átlagértékeket alkalmazza. (7) Az ingatlan fajtájának meghatározásakor az ingatlan-nyilvántartásban feltüntetett állapot az irányadó. Amennyiben az épület megnevezését az ingatlan-nyilvántartás nem tartalmazza vagy az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés alapján az ingatlan fajtája egyértelműen nem állapítható meg, akkor az épületre kiadott legutolsó használatbavételi, fennmaradási engedély alapján, használatbavételi, fennmaradási engedély nélkül használatba vett épület esetén az építési engedély alapján kell megállapítani az ingatlan fajtáját. Akkor is az épületre kiadott legutolsó használatbavételi engedély, fennmaradási engedély alapján kell megállapítani az ingatlan fajtáját, ha az ingatlannyilvántartásban feltüntetett állapot a legutolsó használatbavételi, fennmaradási engedélyben foglaltaktól eltér. Engedély nélkül épített épület, illetve engedély nélkül kialakított épületrész esetében a használati mód, illetve használat hiányában a rendeltetési cél az irányadó. Ha egy épület az előzőek alapján egyik ingatlanfajtába sem sorolható be, akkor azt egyéb nem lakás céljára szolgáló épületnek kell tekinteni. (8) Az adótárgy számított értéke a (4) bekezdés szerint számított alapérték és az adott ingatlanfajtára vonatkozó, a 2. számú mellékletben meghatározott korrekciós együtthatók szorzata. Az önkormányzati adóhatóság a számított érték meghatározásakor köteles figyelembe venni az adótárgynak mindazokat a jellemzőit, amelyekhez a 2. számú melléklet korrekciós tényezőt rendel.” „52. § (E törvény alkalmazásában:) 51. típusingatlan: az adott ingatlanfajtába tartozó olyan ingatlan, amelyet a 2. számú melléklet szerinti korrekciós tényezők 1,00 szorzóihoz tartozó jellemzők határoznak meg. A típusingatlan telek teljesen közművesített; bármely telekhatára előtt szilárd burkolatú út van. A típusingatlant valamennyi épület esetén az alábbiak szerint kell megállapítani: az épület kora 10–30 év közötti; tégla-, kőfalazatú, illetve monolit betonszerkezetű épület; a lakáshoz tartozó telek közművesített; a telekhatár előtt szilárd burkolatú út van, továbbá: a) egylakásos lakóépületben lévő lakás esetében: a lakás egyedi fűtéssel ellátott összkomfortos vagy komfortos; 3 szobás; gépjárműtárolóval, 20 m3-t meghaladó űrtartalmú úszómedencével azonban nem rendelkezik; b) többlakásos lakó- és egyéb épületben lévő lakás esetében: az a) pontban említetteken túlmenően a lakás szobáinak legalább egyikében, de legfeljebb azok szobák felében az ablakok épülettel, épületszerkezeti elemekkel körbezárt udvarra vagy északi irányba nyílnak és a lakás az épület földszintjén, magasföldszintjén, félemeletén, első emeletén helyezkedik el; c) üdülő esetén: az üdülő félkomfortos; d) kereskedelmi egység esetén: központos fűtési mód dal rendelkezik; e) egyéb nem lakáscélú épület esetén: nincs további korrekciós tényező; (…) 55. forgalmi értékhatárok: az 1. számú mellékletben az egyes megyékben településtípusonként [megyei jogú város, város, község], illetve a fővárosi kerületekben a különböző ingatlanfajtákra jellemző négyzetméterenkénti alsó és felső érték; 56. ingatlanfajta: az egylakásos lakóépületben lévő lakás, a többlakásos lakóépületben, egyéb épületben lévő lakás, az üdülő, a kereskedelmi egység, az egyéb nem lakáscélú épület, a telek; 57. települési, településrészi átlagértékek: az önkormányzat által – az 1. számú melléklet szerinti forgalmi értékhatárok között – megállapított, az önkormányzati rendeletben a településen, illetve településrészeken fekvő ingatlanfajták típusingatlanaira meghatározott négyzetméterenkénti értékek; 58. az ingatlan alapértéke: az adó tárgyát képező ingatlan adóköteles hasznos alapterülete, adóköteles alapterülete és az ingatlan fajtája szerint irányadó települési, településrészi átlagérték szorzata; 59. számított érték: az ingatlan alapértékének és a 2. számú mellékletben az ingatlanfajtára meghatározott, az ingatlan tényleges adottságai alapján figyelembe vehető korrekciós tényezők szorzata;” 3. A Htv.-nek az Amtv3.-mal 2009. január 1-jei hatállyal megállapított rendelkezései: „15. § Az adó alapja az önkormányzat döntésétől függően: a) az építmény m2-ben számított hasznos alapterülete, vagy b) az építmény korrigált forgalmi értéke, vagy c) az építmény számított értéke.” „16. § Az adó évi mértékének felső határa: a) a 15. § a) pontja szerinti adóalap-megállapításnál 900 Ft/m2, b) a 15. § b) pontja szerinti adóalap-megállapításnál a korrigált forgalmi érték 3%-a, c) a 15. § c) pontja szerinti adóalap-megállapításnál ca) lakás esetén az adóalap 0,5%-a, cb) a ca) pontba nem tartozó építmény esetén az adó alap 1,5%-a.” „21. § Az adó alapja az önkormányzat döntésétől függően: a) a telek m2-ben számított területe, vagy b) a telek korrigált forgalmi értéke, vagy c) a telek számított értéke.” „22. § Az adó évi mértékének felső határa: a) a 21. § a) pontja szerinti adóalap-megállapításnál 200 Ft/m2, b) a 21. § b) pontja szerinti adóalap-megállapításnál a korrigált forgalmi érték 3%-a, c) a 21. § c) pontja szerinti adóalap-megállapításnál ca) lakáshoz tartozó telek, telekhányad esetén az adó alap 0,5%-a, cb) a ca) pontba nem tartozó telek, telekhányad esetén az adóalap 1,5%-a.” 4. Az Amtv2. rendelkezései: „25. § Ez a törvény – a 27., 28. és 32. §-ban foglaltak figyelembevételével – 2008. május 1. napján lép hatályba, rendelkezéseit – a 26. és 33–35. §-okban foglaltak figyelembevételével – ettől az időponttól kezdődően kell alkalmazni.” „28. § (2) Az Adómód tv. 133. §-a, 136–137. §-ai, 139–140. §-ai nem lépnek hatályba.” „29. § (2) E törvény 1–24. és 31. §-ai, az azokat megelőző alcímek, valamint e törvény 1. és 2. számú melléklete 2008. május 2. napján hatályát veszti.” 5. Az Amtv2.-nek az Amtv3. 19. § (1) bekezdés c) pontja alapján 2008. december 1-jén hatályát vesztő rendelkezése: „28. § (1) Az 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) és 2007. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Adómód tv.) e törvénnyel módosított rendelkezései – a (2) bekezdésben foglaltak figyelembevételével – 2009. január l-jén lépnek hatályba.” 6. Az Ltv. jelenleg hatályos rendelkezései: „A számított érték 5. § (1) A lakóingatlan fekvése szerinti önkormányzat, a fővárosban a fővárosi önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) az 1. számú mellékletben meghatározott forgalmi értékhatárok keretei között – a helyben kialakult értékviszonyokra figyelemmel – rendeletben megállapítja ingatlanfajtánként a típusingatlanra vonatkozó települési átlagértéket. (2) Ha a település egyes részein jelentősen eltérő értékviszonyok alakultak ki, az önkormányzat értékövezeteket jelöl ki és az így elkülönített értékövezetekben lakóingatlan-fajtánként településrészi átlagértékeket állapít meg. Ha a településen kialakult értékviszonyok lakóingatlanfajtánként eltérő értékövezetek kialakítását teszik szükségessé, akkor az önkormányzat lakóingatlan-fajtánként állapíthatja meg az értékövezeteket. (3) A települési átlagértékek meghatározásáról és az értékövezetek kialakításáról szóló rendelet előkészítése érdekében a jegyző, mint önkormányzati adóhatóság megkeresheti a vagyonszerzési illetékügyekben eljáró adóhatóságot. A megkeresett adóhatóság lakóingatlan-fajtánként 15 napon belül közli a megkeresést megelőző 18 hónapban a településen visszterhes vagyonátruházási illeték alá eső ügyletek tárgyát képező lakóingatlanok valamennyi általa ismert adatát, különösen a lakóingatlan címét, forgalmi értékét, alapterületét. Az adatszolgáltatás nem terjed ki a lakóingatlanhoz kapcsolódó jogügylet alanyainak személyes adataira. Amennyiben a településen valamely lakóingatlan-fajtát illetően a megkeresést megelőző 18 hónapban visszterhes vagyonátruházási illeték alá eső lakóingatlan szerzés nem történt, akkor a megkeresett adóhatóság a településhez hasonló adottságú településen kialakult értékviszonyokra tekintettel lakóingatlanfajtánként a típusingatlanra jellemző négyzetméterenkénti forgalmi értékadatot közöl. A jegyző a megkapott és a nyilvántartásában rendelkezésére álló adatok alapján javaslatot tesz az önkormányzat számára a település értékövezeteire, s lakóingatlan-fajtánként a típusingatlan települési, településrészi forgalmi átlagértékeire. Az értékövezeteket és a települési, településrészi átlagértékeket az önkormányzat a rendeletalkotás évében kialakult értékviszonyokra figyelemmel két adóévre határozza meg. (4) Az önkormányzati adóhatóság a lakóingatlanra irányadó települési, településrészi átlagérték alkalmazásával adótárgyanként külön-külön kiszámítja a lakóingatlan hasznos alapterületére vetített alapértéket. (5) Ha a lakóingatlant magában foglaló épület több értékövezet határán fekszik, akkor a lakóingatlan esetében annak a közterületnek az irányadó településrészi forgalmi átlagértékét kell alkalmazni, amerre a lakóingatlan ablakainak többsége néz. Ha a lakóingatlannak az egyes értékövezetekre azonos számú ablaka néz, akkor a magasabb településrészi forgalmi átlagértéket kell alkalmazni. Ha a lakóingatlannak közterületre néző ablaka nincs, vagy ablakainak többsége nem közterületre néz, akkor az alacsonyabb településrészi forgalmi átlagértéket kell alkalmazni. (6) A lakóingatlan fajtájának meghatározásakor az ingatlan-nyilvántartásban feltüntetett állapot az irányadó. Amennyiben az épület megnevezését az ingatlan-nyilvántartás nem tartalmazza vagy az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés alapján az ingatlan fajtája egyértelműen nem állapítható meg, akkor az épületre kiadott legutolsó használatbavételi, fennmaradási engedély alapján, használatbavételi, fennmaradási engedély nélkül használatba vett épület esetén az építési engedély alapján kell megállapítani az ingatlan fajtáját. Akkor is az épületre kiadott legutolsó használatbavételi engedély, fennmaradási engedély alapján kell megállapítani az ingatlan fajtáját, ha az ingatlannyilvántartásban feltüntetett állapot a legutolsó használatbavételi, fennmaradási engedélyben foglaltaktól eltér. Engedély nélkül épített épület, illetve engedély nélkül kialakított épületrész esetében a használati mód, illetve használat hiányában a rendeltetési cél az irányadó. (7) A lakóingatlan számított értéke a (4) bekezdés szerint számított lakóingatlan-alapértéknek és az adott lakóingatlan-fajtára vonatkozó, a 2. számú mellékletben meghatározott korrekciós együtthatók szorzata. Az önkormányzati adóhatóság a számított érték meghatározásakor köteles figyelembe venni a lakóingatlan mindazon a jellemzőit, amelyekhez a 2. számú melléklet korrekciós tényezőt rendel.” „11. § (1) Felhatalmazást kap az önkormányzat, hogy illetékességi területén e törvény alapján – az adóévet megelőző év december 15-ig kihirdetett – rendeletben megállapítsa a lakóingatlan fajtáinak települési átlagértékeit az 1. számú mellékletben meghatározottak figyelembevételével, továbbá, hogy illetékességi területén értékövezeteket állapítson meg. (2) Amennyiben az önkormányzat az (1) bekezdés, illetve a 13. § (2) bekezdés szerinti határidőig nem alkot rendeletet, akkor a település egészére az 1. számú mellékletben foglalt, a település besorolásának és a lakóingatlan fajtájának megfelelő értékhatár középértékét kell települési átlagértéknek tekinteni.” 7. Az Ltv. 2009. január 1-jétől hatályos rendelkezései: „5. § (1) A lakóingatlan fekvése szerinti önkormányzat, a fővárosban a fővárosi önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 1. számú mellékletében meghatározott forgalmi értékhatárok keretei között – a helyben kialakult értékviszonyokra figyelemmel – rendeletben megállapítja ingatlanfajtánként a típusingatlanra vonatkozó települési átlagértéket. (…) (7) A lakóingatlan számított értéke a (4) bekezdés sze rint számított lakóingatlan-alapértéknek és az adott lakóingatlan-fajtára vonatkozó, a Htv. 2. számú mellékletében meghatározott korrekciós együtthatók szorzata. Az önkormányzati adóhatóság a számított érték meghatározásakor köteles figyelembe venni a lakóingatlan mindazon a jellemzőit, amelyekhez a Htv. 2. számú melléklete korrekciós tényezőt rendel.” „11. § (1) Felhatalmazást kap az önkormányzat, hogy illetékességi területén e törvény alapján – az adóévet megelőző év december 15-ig kihirdetett – rendeletben megállapítsa a lakóingatlan fajtáinak települési átlagértékeit a Htv. 1. számú mellékletében meghatározottak figyelembevételével, továbbá, hogy illetékességi területén értékövezeteket állapítson meg. (2) Amennyiben az önkormányzat az (1) bekezdés, illetve a 13. § (2) bekezdés szerinti határidőig nem alkot rendeletet, akkor a település egészére a Htv. 1. számú mellékletében foglalt, a település besorolásának és a lakóingatlan fajtájának megfelelő értékhatár középértékét kell települési átlagértéknek tekinteni.” III. Az indítványok részben megalapozottak. 1. Az indítványok részben már kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabályok (az Ltv. és a Htv. 2009. január 1-jétől hatályos rendelkezései) vizsgálatát is kérik. Az Alkotmánybíróság elsőként azt a kérdést válaszolta meg, hogy jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló [az Abtv. 1. § b) pontja szerinti] eljárásban vizsgálható-e még nem hatályos jogszabály. A kihirdetéssel a jogszabály (jelen esetben törvény) létrejövetelének záró mozzanata megtörténik, a jogszabály belép az érvényes jogi normák közé. Az időbeli hatály későbbi kezdete ezt a létrejöveteli folyamatot nem érinti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata azt mutatja, hogy a már kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabály alkotmányellenessége vizsgálható, az alkotmányellenesség megállapítása esetén a megsemmisített jogszabály(rész) nem lép hatályba. A 267/B/2000. AB határozat megállapította, hogy „[a]z Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság gyakorlata az, hogy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett törvény is képezheti alkotmánybírósági eljárás tárgyát. Amennyiben a kifogásolt rendelkezések alkotmányellenessége megállapítást nyer, a hatályos jogszabályok vizsgálata során megállapított eredménytől eltérően a következmény a hatálybalépés elmaradása.” (ABH 2002, 1126, 1129.) Ugyanígy járt el az Alkotmánybíróság a 34/1992. (VI. 1.) AB határozat (ABH 1992, 192.) meghozatalakor is, melyben megállapította azt is, hogy a részbeni megsemmisítés folytán a törvény milyen szöveggel lép majd hatályba. 2. Az Alkotmánybíróság ezután az Amtv2.-vel összefüggésben az országgyűlési biztos indítványában felvetett közjogi érvénytelenség kérdését vizsgálta. Ennek érdekében az Alkotmánybíróság – az Országgyűlés főtitkára által megküldött irományok alapján – megvizsgálta az Amtv2. létrejöttének folyamatát. 2.1. Az Amtv2. alapjául szolgáló, a Kormány által benyújtott Javaslatot az Országgyűlés a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) 140. § (1) bekezdésének alkalmazásával, a Házszabálytól való eltéréssel fogadta el. Az eredeti Javaslat mindössze 22 számozott §-t és két mellékletet tartalmazott. A 20. § (2) bekezdése szólt a módosító rendelkezéseknek (a Javas lat 1–16. és 21. §-ainak) a hatálybalépés tervezett napja (2008. május 1.) utáni napon, 2008. május 2-án történő hatályvesztéséről. A törvénykezdeményezésre jogosult Kormány szándéka – a Javaslat alapján – arra irányult, hogy a módosító rendelkezések csak azután veszítsék hatályukat, ha a módosító törvény (Amtv2.) is hatályba lép (vagyis az új rendelkezéseknek a módosított törvényekbe való beépülése után) és a módosított rendelkezések (Áfatv. és az Art. új szabályai) is hatályba lépnek (2008. május 1-jén). Az országgyűlési vita során a Javaslathoz számos módosító indítványt nyújtottak be. Mivel az Országgyűlés a Javaslatot a Házszabálytól eltéréssel tárgyalta és az Amtv2.-t így is fogadta el, ezért a Házszabály 106. § (9) bekezdésétől eltérően a zárószavazás előtt nem készült az eredeti Javaslatot a módosításokkal együtt tartalmazó egységes törvényszöveg. A szavazás előtt a Költségvetési, számvevőszéki és pénzügyi bizottság T/5125/11. számú bizottsági ajánlása összefoglaló jelleggel és szövegszerűen tartalmazta a benyújtott és támogatásra javasolt módosításokat. Az eredeti Javaslathoz képest a hatályba léptető rendelkezésekben lényeges eltérés volt. A bizottsági ajánlásban szereplő (a korábbi vita során bizottsági, illetve képviselői módosító indítványként benyújtott) módosítások (a Htv. és az Amtv. új szabályai) hatálybalépésére 2009. január 1-jét jelölték meg. Az ajánlásban és a módosító indítványokban a Javaslat eredeti 20. §-ára (azaz a módosítások hatálybalépése utáni „önderegulációra”) nézve szövegszerű javaslat nem szerepelt. Az Országgyűlés ezek után (egységes szövegjavaslat hiányában) 2008. március 10-én az ajánlás egyes pontjairól (közöttük a Htv. és az Amtv. új szabályait beiktató 5. és azok hatálybalépéséről rendelkező 9. pontjairól) szavazott, majd a módosításokkal együtt szavazott az egész Javaslatról (129/192. sz. jegyzőkönyv). A T/5125/11. számú bizottsági ajánlás a bevezetőjében utalt a §-ok számozásában szükséges változtatásokra. Eszerint: „[a]mennyiben a módosító javaslat a törvényjavaslat §-ainak, illetve a §-ok bekezdéseinek számozására, vagy a pontok jelölésére is vonatkozik, a javaslat elfogadása esetén ezek értelemszerűen megváltoznak a törvényjavaslat minden érintett rendelkezésében, hivatkozásában, az erre történő külön utalás nélkül is.” A szavazást követően – az Országgyűlés főtitkárának tájékoztatása szerint – az egységes kihirdetendő törvényszöveget az előterjesztő képviselője (az iratokon szereplő bélyegző tanúsága szerint a Pénzügyminisztérium államtitkára) készítette el és küldte meg aláírásra. 2.2. A fentiek szerint tehát az eredeti, a törvénykezdeményezési joggal bíró Kormány által beterjesztett törvényjavaslat 20. §-a rendelkezett az akkor még csak az Áfatv.-t és az Art.-t érintő módosításoknak a hatálybalépést követő egy napon belüli hatályon kívül helyezéséről. Az eredeti 20. § (2) bekezdésének a szövege így szólt: „E törvény 1–16. és 21. §-ai, az azokat megelőző alcímek, valamint e törvény 1. és 2. számú melléklete 2008. május 2-án hatályát veszti.” A Javaslatnak ez a megoldása illeszkedett ahhoz a tervezett előíráshoz, mely szerint a módosító rendelkezések alapvetően 2008. május 1-jén hatályba lépnek és az így módosított Áfatv. és Art. új („beépített”) szabályait is ettől a naptól kell alkalmazni. Az országgyűlési vita során, a módosító javaslatok hatására – értelemszerűen – az „öndereguláló” 20. §-nak is új számot kellett kapnia. A végleges, kihirdetésre szánt szövegben végül ez a 29. § lett. Az eredeti 20. §-hoz képest a kihirdetett 29. §-ban a más §-okra hivatkozás, vagyis magának a (2) bekezdésnek a szövege is eltér. Az új szöveg szerint: „E törvény 1–24. és 31. §-ai, az azokat megelőző alcímek, valamint e törvény 1. és 2. számú melléklete 2008. május 2-án hatályát veszti.” Lényeges körülmény az Alkotmánybíróság megítélése szerint, hogy a § szövegének (a 29. §-ban szereplő, hivatkozott §-számok) megváltoztatását a vita során senki nem javasolta. Az országgyűlési irományok és jegyzőkönyvek alapján azonban egyértelműen megállapítható, hogy a Htv.-re és az Amtv.-re vonatkozó, az eredeti Javaslathoz képest módosításként benyújtott új szabályok 2009. január 1-jei hatálybalépésére a módosító indítványok szövegszerű javaslatot tettek (T/5125/4. sz. bizottsági módosító indítvány), arról az Országgyűlés a bizottsági ajánlások szerinti szavazáskor döntést hozott. 2.3. Mindezek alapján egyértelműen megállapítható, hogy az Amtv2. 29. § (2) bekezdésének egy lényeges részéről, vagyis a 2009. január 1-jén hatályba lépő módosított törvényi rendelkezések 2008. május 2-án történő hatályvesztéséről, az Országgyűlés nem hozott – és arra irányuló javaslat hiányában – nem is hozhatott döntést. Az Alkotmánybíróság – az 1/1999. (II. 24.) AB határozatban lefektetett elv szerint – a törvény végleges szövegében szükséges, a módosítások végrehajtása utáni számszerűségi összhang megteremtését technikai, szerkesztési változtatásoknak tekinti, és erre nem alapít alkotmányellenességet. (ABH 1999, 25, 46–47.) Ez az elv azonban a Javaslat 20. § (2) bekezdésében eredetileg szerepelt 21. §-ra utalás esetén alkalmazható, hiszen annak csak a számozása (a sorszáma) módosult és 31. § lett belőle, az Országgyűlés által elfogadott módosítások számszerű beépítése után. Az eredeti Javaslatba a módosító indítványokkal utólag beiktatott 17–24. §-ok, mint más törvényeket módosító rendelkezések hatályvesztésére azonban nem alkalmazható automatikusan a Javaslat eredeti 1–16. §-aira a Kormány által előterjesztett 2008. május 2-án történő hatályvesztés. Egy később hatályba lépő törvénymódosításnak (az Amtv2. 17–24. §-ainak) a hatálybalépése előtti hatályon kívül helyezése az eredeti Javaslat koncepciójától lényegesen eltérő új elem, nem technikai, számozási összhangot megteremtő változtatás. Nem egyszerűen arról van szó, hogy a szövegbe betoldott újabb módosítások vagy törlések miatt máshova kerülő rendelkezések új, megfelelő sorszámot (§, bekezdés, pont, alpont) kapnak, és ezekhez az új számokhoz igazítják a végleges szöveg megszerkesztésekor a már meglévő, vagy újonnan beiktatott hivatkozásokat. A módosító törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezése nem technikai vagy számozási kérdés, hanem a jogszabály időbeli érvényességével (és ezen keresztül a jogbiztonsággal) összefüggő olyan lényeges mozzanat, melyről az Országgyűlésnek (a törvényalkotási eljárásban arra jogosultsággal rendelkező személy vagy szerv konkrétan erre irányuló javaslata alapján) kifejezetten rendelkeznie kell. Az a körülmény, hogy a szavazás előtti bizottsági ajánlásokban (T/5125/11.; T/5125/14.) felhívták a figyelmet arra, hogy a Javaslat elfogadása esetén a törvényjavaslat minden érintett rendelkezésében, hivatkozásában, az erre történő külön utalás nélkül is értelemszerűen megváltozik az egyes §-ok és bekezdések számozása, vagy a pontok jelölése, nem tekinthető a törvényalkotási folyamat érdemi részének. Az átszámozás azért sem alapozhatta meg az Amtv2. 17–24. §-ai 2008. május 2-án történő hatályon kívül helyezését, mivel az eredeti Javaslat 1–16. §-ai változatlanul 1–16. §-ként szerepelnek a törvényszövegben is. 2.4. A 8/2003. (III. 14.) AB határozatban az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként rögzítette, hogy „jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás, s ennek részeként a jogszabályok módosítása, hatályba léptetése ésszerű rendben történjék, a módosítások egyértelműen követhetőek és áttekinthetőek legyenek mind a jogalanyok, mind a jogalkalmazó szervek számára.” A 63/2003. (XII. 15.) AB határozat szerint „az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata, hogy magának a jogalkotási eljárásnak az alkotmányosságát is vizsgálja és dönt a »formai hibás törvényhozási eljárás« alkotmányosságáról.” (ABH 2003, 676, 683–684.) Az Alkotmánybíróság a 29/1997. (IV. 29.) AB határozatában megállapította, hogy a közjogi érvénytelenség a norma formai alkotmányellenességének egyik változata. (ABH 1997, 122, 128.) Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező része megismételte azt a korábbi tételt, mely szerint a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetőségét (ABH 1997, 331, 332.), az indokolás pedig megállapította, hogy a súlyos eljárási szabálytalanság közjogi érvénytelenséget idéz elő. A 39/1999. (XII. 21.) AB határozat leszögezte, hogy a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye (ABH 1999, 325, 349.). A 30/2000. (X. 11.) AB határozat szerint „[a]z Alkotmánybíróság gyakorlata folyamatosan nagy hangsúlyt helyezett az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre, mely szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti.” (ABH 2000, 202, 207.) A 62/2003. (XII. 15.) AB határozat hangsúlyozta: „[a] demokratikus jogállam feltételezi továbbá a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. (…) Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez. Az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok sérelmével meghozott döntésnek nincs sem alkotmányos legalitása, sem demokratikus legitimitása.” (ABH 2003, 637, 647.) Az idézett megállapításokat az Alkotmánybíróság a 4/2006. (II. 15.) AB határozatban megerősítette. E határozatban foglalkozott a részleges közjogi érvénytelenség kérdésével is, melynek lényege abban állt, hogy a törvényalkotási eljárás egyes szabályainak megsértése következtében az alkotmányosnak tekintett rendelkezéseket nem semmisítette meg, az ezen kívüli, a demokratikus törvényalkotás eljárási szabályainak a betartását nélkülöző törvénymódosításokat viszont igen. (ABH 2006, 101, 114–115.) Az Alkotmánybíróság a jogalkotási eljárás vizsgálata során „nem pusztán az eljárási szabálytalanság tényét, hanem annak sajátosságát, illetőleg súlyát is mérlegeli.” (675/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1320, 1324.) Így például az 50/1998. (XI. 27.) AB határozatban vizsgált esetben a Házszabály kisebb súlyú megsértése nem tette a szabályszerűen megalkotott törvényt alkotmányellenessé, a kisebb súlyú eljárási hiba nem valósította meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság, és vele összefüggésben a jogbiztonság sérelmét. (ABH 1998, 387, 397–398.) Jelen esetben azonban nem egyszerűen a Házszabály megsértéséről van szó, hanem (az alábbiak szerint) felvetődik a törvényalkotással összefüggő alkotmányi rendelkezések megsértése is. Az Alkotmánybíróság a 675/B/2001. AB határozatban – az Alkotmány 25. § (3) bekezdésére utalva – hangsúlyozta, hogy az Alkotmány rendelkezései alapján a köztársasági elnökhöz kihirdetésre az Országgyűlés által elfogadott törvényt kell megküldeni, és az elnök csak ezzel kapcsolatban teljesítheti az Alkotmány 26. § (1) bekezdésében foglalt – a törvény kihirdetésére vonatkozó – kötelezettségét. (ABH 2002, 1320, 1325.) 2.5. Az Alkotmánybíróság – a fentiek alapján – megállapította, hogy az Országgyűlés az Amtv2. 29. § (2) bekezdését a kihirdetésre került tartalommal nem fogadta el, ez a rendelkezés a demokratikus jogállamiság részét képező eljárási szabályok szerint nem jött létre. Az Amtv2. 29. § (2) bekezdése és annak a Magyar Közlönyben megjelent tartalommal való kihirdetése – az alábbiak szerint – súlyosan sérti az Alkotmánynak a törvényalkotásra vonatkozó rendelkezéseit is. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontja értelmében az Országgyűlés törvényeket alkot. Az Alkotmány 24. §-a szerint az Országgyűlés a határozatait alapvetően a határozatképes számban jelen lévő képviselők több mint a felének szavazatával hozza. A 25. § (1) bekezdése alapján törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. A 25. § (2) bekezdése a fentiekkel összhangban kifejezetten megerősíti, hogy „[a] törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg.” Mindezek alapján csak az a szöveg tekinthető törvénynek, melyet az Országgyűlés az arra jogosult(ak) javaslata(i) alapján az előírt többséggel megszavazott. Az Amtv2. 29. § (2) bekezdése nem tekinthető ilyen szövegnek, azt az Országgyűlés – ellentétben a törvény többi részével – nem szavazta meg. Az Alkotmány 25. § (3) bekezdése értelmében az Országgyűlés elnöke az Országgyűlés által elfogadott törvényt írja alá, és azt küldi meg (a törvény kihirdetése céljából) a köztársasági elnöknek. Az Országgyűlés által meg nem szavazott törvényszöveg aláírása és a köztársasági elnöknek való megküldése az Alkotmány 25. § (3) bekezdésének sérelmét is jelenti. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Amtv2. 29. § (2) bekezdése közjogilag érvénytelen, és mint ilyet az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján a törvény kihirdetése napjára (2008. március 17.) visszamenőleges hatállyal megsemmisítette. A törvény kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú (ex tunc) megsemmisítés azt eredményezi, hogy az Amtv2.-t úgy kell tekinteni, hogy az a 29. § (2) bekezdése nélkül jött létre és lépett 2008. május 1-jén hatályba. Mivel az Amtv2. 29. § (2) bekezdése hatályon kívül helyező rendelkezés lett volna, ezért az általa hatályon kívül helyezni szándékozott Amtv2. 1–24. §, a 31. § és az 1. és 2. számú mellékletei nem vesztették hatályukat. Ez azt jelenti, hogy a módosításoknak az Országgyűlés eredeti szándéka szerint kellene beépülniük a módosított törvényekbe, így az Amtv.-be és a Htv.-be. Az Amtv2. rendelkezéseinek 2009. január 1-jével történő hatálybalépését [a hatályba léptető Amtv2. 28. § (1) bekezdésének a hatályon kívül helyezésével] azonban időközben megakadályozza az Amtv3. Ez nem érinti az Amtv2. 29. § (2) bekezdésének fentiek szerint megállapított alkotmányellenességét. 2.6. Az Alkotmánybíróság az Amtv3.-mal kapcsolatban az alábbiakra mutat rá. Az Alkotmánybíróság eljárása során az állampolgári jogok országgyűlési biztosa által benyújtott indítvány megküldése mellett megkeresést intézett az Országgyűléshez az Amtv2. megalkotásával összefüggésben. A megkeresésből és az indítványból kiderült, hogy az Alkotmánybíróság az Amtv2. 29. § (2) bekezdés közjogi érvénytelensége körében is vizsgálódik. Az országgyűlési biztos egyértelműen felvetette, hogy az Országgyűlés nem azzal a tartalommal szavazta meg a törvényt, mint amit az Országgyűlés elnöke aláírt, és ami a Magyar Közlönyben megjelent. Az Alkotmánybíróság megkeresésére kapott válasz szerint az Amtv2. elfogadása során az Országgyűlés felhatalmazást adott az elfogadott módosító javaslatokból következő hivatkozásváltozások átvezetésére, továbbá, hogy az Alkotmánybíróság korábbi határozatainak [1/1999. (II. 24.) AB határozat; 4/2006. (II. 15.) AB határozat] megfelelően történt a végleges szöveg megállapítása, így a hatálybalépés egyértelműen megállapítható. Az Országgyűlés válaszlevele megszületésekor az Országgyűlés előtt folyamatban volt az utasok személyi poggyászában importált termékek általános forgalmi adó és jövedéki adó mentességéről szóló T/6289. sz. törvényjavaslat vitája. A törvényjavaslat módosításokkal egységes (zárószavazás előtti) szövege 2008. november 6-án készült el. (T/6289/8.) Ehhez az egységes javaslathoz maga az előterjesztő (a Kormány) egy nappal később (2007. november 7-én) módosító indítványt nyújtott be (T/6289/9.), mely új 16–17. §-ként beillesztette a Htv.-t és az Amtv.-t módosító szabályokat, a záró rendelkezések közé pedig az Amtv2.-t érintő rendelkezéseket. A törvényjavaslatot az Országgyűlés 2008. november 10-én elfogadta, kérte annak sürgősséggel való kihirdetését, melynek eleget téve a köztársasági elnök a törvényt aláírta, azt a Magyar Közlöny november 15-i számában kihirdették. A Kormány által benyújtott T/6289/9. sz. módosító indítvány a módosítások előterjesztése okaként a folyamatban lévő alkotmánybírósági eljárást és az országgyűlési biztos indítványát jelölte meg. Az Alkotmánybíróság az ügyben sem a Kormányt, sem a pénzügyminisztert nem kereste meg. 2.7. Az Amtv3. preambuluma szerint a törvényt az Országgyűlés a harmadik országokból beutazó személyek által importált termékek után fizetendő hozzáadottértékadó és jövedéki adó alóli mentesítésről szóló 2007/74/EK tanácsi irányelv (a továbbiakban: Irányelv) végrehajtására alkotta meg. Az Amtv3. 21. §-ába foglalt jogharmonizációs záradék (azaz maga a normaszöveg is) megerősíti ezt: „ez a törvény (…) az irányelvnek való megfelelést szolgálja.” A záradék a Htv.-t, az Amtv.-t és az Amtv2.-t módosító rendelkezések után helyezkedik el, ezzel azt a látszatot kelti, mintha a kérdéses törvénymódosításokra az Irányelv végrehajtása miatt lett volna szükség. A Htv., az Amtv., valamint az Amtv2. módosítása azonban az Irányelvvel semmilyen kapcsolatban nem áll. A Kormány módosító indítványa elfogadásának hatására az Országgyűlés az Amtv3.-ből tulajdonképpen egy adóügyi „salátatörvényt” hozott létre. Az Alkotmánybíróság az Amtv3.-mal kapcsolatban is hangsúlyozni kívánja a 8/2003. (III. 14.) AB határozatban megállapított, az Indokolás fenti, 2.4. pontjában idézett alkotmányos követelményt, melyet az ilyen törvényalkotási megoldások figyelmen kívül hagynak. Ezen túlmenően, az Alkotmánybíróság fontosnak tartja annak kiemelését, hogy a 108/B/2000. AB határozatban felhívta a jogalkotó figyelmét arra, hogy az úgynevezett „salátatörvények” gyakorlata esetenként alkotmányossági aggályokat vet fel. „A jogalkotással szemben alkotmányos követelmény, hogy a jogszabályok szerkesztése és módosítása (hatályon kívül helyezése, kiegészítése stb.) ésszerű és áttekinthető legyen. Jogállamiság értékét súlyosan veszélyeztetheti az olyan törvényszerkesztési gyakorlat, mely logikai kötelék nélkül kapcsolja össze számos törvény megváltoztatását, mivel a követhetetlen és áttekinthetetlen változtatások alááshatják a jogbiztonság értékét, a jogrendszer világosságát és áttekinthetőségét. (…) A jogbiztonságot elsősorban az olyan salátatörvények veszélyeztetik, melyek tartalmi összefüggés nélkül úgy rendelkeznek különböző törvényekről, hogy a képviselők, valamint a jogkereső közönség számára a változások nehezen követhetővé válnak” (ABH 2004, 1414, 1418–1419.) A 8/2004. (III. 25.) AB határozat ezen túlmenően utalt arra, hogy „[k]ülönféle természetű életviszonyoknak egyetlen törvényben történő szabályozása torzíthatja a törvény rendelkezéseit, illetőleg leronthatja érthetőségét azáltal, hogy kétséget hagy azt illetően, hogy melyik életviszonyra milyen szabályokat kell alkalmazni. (…) Ezért az ilyen törvények esetében a törvényhozónak nagyfokú körülte kintéssel kell eljárnia.” [ABH 2004, 144, 159. megerősítette a 4/2006. (II. 15.) AB határozat, ABH 2006, 101, 114.] Ez azonban nem jelenti azt, hogy minden „salátatörvény” önmagában alkotmányellenes lenne, ennek megítélését az Alkotmánybíróság esetről esetre végzi el. Az Alkotmánybíróság – erre irányuló kifejezett indítvány hiányában – nem állapíthatta meg az Amtv3. részleges alkotmányellenességét, de megjegyzi, hogy jelen eset …