155/2008. (XII. 17.) AB határozata

155/2008. (XII. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában – dr. Bragyova András és dr. Holló András alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egyes adótörvények módosításáról szóló 2008. évi VII. törvény

29. §(2) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2008. március 17-ére, a törvény kihirdetése napjára visszamenőleges

hatállyal megsemmisíti.

A megsemmisített módosító rendelkezések 2009. január 1-jén nem lépnek hatályba.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS I. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a luxusadóról szóló 2005. évi CXXI. törvény (a továbbiakban: Ltv.) egésze, illetve egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására.

Emellett azért is az Alkotmány 70/I. §-ába ütközőnek tartja az Ltv.-t, mert nincs tekintettel a magánszemélyek vagyoni helyzetére, azaz nem azzal arányosan állapítja meg az adókötelezettséget, és nem veszi figyelembe a vagyont terhelő, azt csökkentő hiteleket.

Alkotmányellenes (a jogegyenlőség elvébe ütközik), hogy több, de egyenként 100 millió forint alatti vagyontárgy esetén nem áll fenn adókötelezettség, míg egyetlen, de 100 millió forintot meghaladó értékű vagyontárgy esetén igen. Sérti a jogegyenlőséget az is, hogy a külföldön lévő ingatlan és a nagy értékű ingóságok nem adókötelesek.

Alkotmányellenességre vezet, hogy az Ltv. hatálya alá tartozó személyek az adóköteles ingatlant adózott jövedelmükből szerezték meg, így a luxusadó felveti a kétszeres adóztatás kérdését is.

Ellentétes az Ltv. az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével, mert az Alkotmány olyan piacgazdaságról rendelkezik, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Az Ltv. hatálya pedig csak magánszemélyekre terjed ki, így a tulajdoni formák egyenjogúsága és egyenlő védelme nem valósulhat meg. Az Ltv. egésze hasonló okból ellentétes még az Alkotmány 9. §

Az Ltv. sérti a jogbiztonság elvét is, mert lényegében visszamenőleges hatályú jogalkotást valósít meg, és emiatt ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdésével.

A jogbiztonságot azért sérti a törvény, mert hatálya a már megindult, de még be nem fejeződött vagyonszerzésekre is kiterjedt.

Az adó alapjának meghatározására szolgáló számított érték kiszámítási szabályai nem biztosítják, hogy mindig a valóságnak teljesen megfelelő eredményre jussunk a konkrét ingatlanok esetében. A törvény vélelmet állít fel, és valós értékként kezeli a törvényben írt számítási módszer szerint megállapított számított értéket. Az alkotmányellenességet nem oldja fel az, hogy az adózó az önkormányzati adóhatóság adót kivető határozata ellen jogorvoslattal élhet, mert az önkormányzatok a törvényben szabályozott számítási módtól nem térhetnek el.

Mindez kiüresíti az adókötelezettek jogorvoslathoz való jogát, és a vagyonarányos közteherviselés sem valósulhat meg mindaddig, amíg nem garantált, hogy az adózó az ingatlana tényleges értékének megfelelő mértékű adót fizessen. Az indítványozó az Alkotmánybíróság korábbi (a megdönthető törvényes vélelemmel kapcsolatos) határozatára is hivatkozik. Az AB határozatban előírt garanciák hiányoznak, ezért a törvény alkotmányellenes módon hiányos.

Ezeken túl az Ltv.-ben szabályozott, az adó alapjának meghatározására alkalmazott számítási mód (illetve a szabályozás hiányos jellege) sérti a jogbiztonságot, az állampolgárok számára kiszámíthatatlan, mert a számított érték, valamint a valós érték közötti eltérés esetén nem tudják eldönteni, hogy kell-e bevallást tenniük, avagy nem.

4.1. Az első, 2007 novemberében előterjesztett indítványában az országgyűlési biztos a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvénynek (a továbbiakban: Htv.) az egyes adótörvények módosításáról szóló 2007. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Amtv.) által módosított, építményadóra, illetve telekadóra vonatkozó rendelkezéseit támadta.

A kifogásolt módosítás az adóalap és az adómérték meghatározásának szabályait érintette. Ennek következté ben 2009. január 1-jétől az építmény- és telekadó alapja kizárólagosan az úgynevezett számított érték lett volna.

A számított érték meghatározása érdekében bekerült a Htv.-be egy adóztatási célú értékelési módszertan. Ezzel az indítvány benyújtásakor hatályos, a korrigált forgalmi érték szerinti adóztatás és a m2 szerinti adóalap alkalmazásának lehetősége megszűnt. Az Amtv. szerinti új értékelés az Ltv.-ben már alkalmazott értékelési módszeren alapul.

Az országgyűlési biztos szerint ez a szabályozás nem a pontos forgalmi érték megállapítására szolgál, hanem arra

Megítélése szerint a 2009. január 1-jétől a Htv.-ben hatályba lépő szabályozás az adóalap – az ingatlan számított értéke – konkrét meghatározását illetően olyan tág mérlegelési lehetőséget ad az önkormányzati adóhatóság részére a vélelmezett értékhatárok keretei között, amellyel nem tesz eleget a kiszámíthatóság követelményének, ugyanakkor a törvény nem ad lehetőséget az adóalanynak a tényleges érték bizonyítására. Az adójogban a becslést, illetve a vélelem alkalmazását csak érdemi ellenbizonyítási lehetőség biztosítása esetén szabad alkalmazni. Ennek hiányában nem biztosított, hogy az adóztatás a tényleges jövedelemre, illetve vagyonra irányul. A vélelem megdöntésére irányuló bizonyítás lehetőségét az Alkotmány 70/I. §-ára figyelemmel kizárni nem lehet. Mindezek alapján az országgyűlési biztos az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) és az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) alapján indítványozta a Htv. 2009. január 1-jétől hatályos 15–16., 21–22., 22/A. §-ainak, továbbá 1. és 2. számú mellékletének, valamint a szoros tárgyi és tartalmi összefüggés, hasonlóság okán az Ltv. egészének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 70/I. §-ába ütközésének megállapítását, és e jogszabályhelyek megsemmisítését.

4.2. Időközben az Országgyűlés az országgyűlési biztos által megtámadott jogszabályokat az egyes adótörvények módosításáról szóló 2008. évi VII. törvénnyel (a továbbiakban: Amtv2.) ismételten módosította, ezért szükségesnek tartotta indítványa kiegészítését.

4.2.1. A módosítás szerint a Htv. 7. § b) pontja úgy módosul, hogy a vagyoni típusú adók (vagyis az építményadó és a telekadó) alapját az önkormányzat – választása szerint – három módon is, azaz a terület alapján tételes összegben, a korrigált forgalmi érték alapulvételével, illetve a számított érték alapján meghatározhatja. A számított érték alapú meghatározás nem a tételes összegű (m2 alapú), illetve a korrigált érték alapú adóalap – meghatározás helyébe lép, hanem azok mellett, harmadik fajta adóalap – meghatározási lehetőség lesz. Az Amtv2. 19–22. §-ai ennek megfelelően módosítják a Htv. 15–16. és 21–22. §-ait.

Álláspontja szerint az Amtv2. által meghatározott – hármas – alternatív adóalap meghatározási módban a számított érték alapú – tartalmilag az első módosítás (Amtv.) által bevezetni rendelt – adóalap meghatározási módszer a korábban leírtaknak megfelelően továbbra sem egyeztethető össze az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és a 70/I. §-ával, ezért indítványát ebben a kérdésben fenntartotta.

4.2.2. Az országgyűlési biztos indítványát kiterjesztette az Amtv2.-nek a Htv.-t és Amtv.-t módosító rendelkezései hatálybalépésére, illetve a hatályvesztésre, az alábbiak miatt.

Az Amtv2. 23. §-a szerint – az Amtv. 378. §-át módosítva – a Htv. 22/A. §-a, az 52. §-ban meghatározott egyes fogalommeghatározások, valamint a Htv. 1. és 2. számú melléklete – amely rendelkezések a számított érték fogalmát, az ehhez kapcsolódó fogalmakat és az ezzel összefüggő besorolásokat tartalmazzák – 2009. január 1-jén lépnek hatályba. Az Amtv2. 28. § (1) bekezdése szerint a Htv.-nek és az Amtv.-nek az Amtv2. által módosított rendelkezései szintén 2009. január 1-jén lépnek hatályba. Az Amtv2.

28. §(2) bekezdése ugyanakkor akként rendelkezik, hogy

az Amtv. 133. §-a (bizonyos adókedvezményre vonatkozó rendelkezés), 136–137. §-a (az építményadó tekintetében a számított adóalapra és az ezzel összefüggő adómértékre vonatkozó rendelkezések), valamint 139–140. §-a (a telekadó tekintetében a számított adóalapra és az ezzel összefüggő adómértékre vonatkozó rendelkezések) nem lépnek hatályba. Az Amtv2. tehát a saját szabályait 2009. január 1-jével beépíti a Htv.-be és az Amtv.-be, míg az Amtv. egyes rendelkezéseinek hatálybalépését megakadályozza („blokkolja”).

Az Amtv2. 29. § (2) bekezdése szerint az érdemi módosító rendelkezések (az Amtv2. 1–24. és 31. §-ai), melyek az építményadó és telekadó alapját és mértékét rögzítik, 2008. május 2-án, vagyis a 2009. január 1-jei hatálybalépés előtt hatályukat vesztik. Ennek következtében az Amtv. „blokkolt” rendelkezései (133. §-a, 136–137. §-a és 139–140. §-a) nem lépnek hatályba, az e rendelkezések helyére lépő tartalmi módosítások pedig az Amtv2. 29. §

Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy az Amtv2. nem érintette az Amtv. 141. §-át, amely beilleszti a Htv.-be

Az Amtv2. 29. § (2) bekezdésének az Országgyűlés által történő elfogadása felveti a közjogi érvénytelenség kérdését is. Ezt a törvényt az Országgyűlés az egyes adótörvények módosításáról szóló T/5125. számú törvényjavaslat (a továbbiakban: Javaslat) alapján fogadta el 2008. március 10-én. A Javaslat eredetileg csak az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Áfatv.) és az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) módosítására irányult. A Javaslat „Hatályon kívül helyezendő rendelkezések” alcíme alatt szereplő 20. § (2) bekezdése a Javaslat 1–16. és 21. §-ai, az azokat megelőző alcímek, valamint az 1. és 2. számú melléklete 2008. május 2. napján történő hatályvesztéséről rendelkezett. A Javaslat módosítására az Országgyűlés Költségvetési, pénzügyi és számvevőszéki bizottsága nyújtott be bizottsági módosító javaslatot T/5125/4. alszámon (a továbbiakban: módJ.). A módJ. a Javaslatot kiegészítette a 16. §-t követően a 17–23. §-okkal.

A különböző – az Országgyűlés által elfogadott – módosító javaslatok hatására a Javaslat eredeti 20. §-ának számozása 29. §-ra változott. Noha a 20. § (későbbi 29. §) tartalmi módosítására – az Országgyűlés honlapjáról letölthető irományok szerint – senki nem tett javaslatot, az Országgyűlés által elfogadott törvényszöveg a Magyar Közlöny 2008. évi 44. számában úgy jelent meg, hogy a

29. §(2) bekezdése már azt tartalmazta: „E törvény 1–24

és 31. §-ai, az azokat megelőző alcímek, valamint e törvény 1. és 2. számú melléklete 2008. május 2. napján hatályát veszti.”

Az országgyűlési biztos álláspontja szerint senki nem kezdeményezte a Javaslat 20. §-ának tartalmi módosítását, ezért a Magyar Közlönyben nem az Országgyűlés által elfogadott normaszöveg került kihirdetésre. Véleménye szerint az Amtv2. 29. § (2) bekezdése esetében olyan törvényszöveg kihirdetésére került sor, amelyet az Ország gyűlés nem a Magyar Közlönyben közzétett tartalommal fogadott el.

4.2.3. A fentiekben részletesen ismertetettekre figyelemmel, az országgyűlési biztos kérte a Htv. 2009. január 1-jétől hatályos, az Amtv., valamint az Amtv2. által meghatározott tartalmú 15–16., 21–22., 22/A. §-ainak, továbbá 1. és 2. számú mellékletének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 70/I. §-ába ütközésének megállapítását, és e törvényi rendelkezések megsemmisítését. Indítványt terjesztett elő emellett annak megállapítására, hogy az Amtv2. 29. § (2) bekezdését az Országgyűlés nem a Magyar Közlöny 44. számában közzétett tartalommal fogadta el, és mint közjogilag érvénytelen – az Alkotmány

2. §(1) bekezdésébe ütköző – alkotmányellenes törvényi

rendelkezést semmisítse meg. Kérte ezen túlmenően az Ltv.-nek az adóalap meghatározására vonatkozó jelenleg (2008. májusában) hatályos 4. és 5. §-ának, valamint 1. és 2. számú mellékletének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 70/I. §-ába ütközésének megállapítását és e jogszabályhelyek megsemmisítését. Indítványozta továbbá az Ltv.-nek az adóalap meghatározására vonatkozó, 2009. január 1-jétől hatályos 4. és 5. §-ának – a normavilágosság elvét sértő módon – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, valamint a 70/I. §-ába ütközésének megállapítását és megsemmisítését.

4.3. Egy további indítványozó utólagos normakontroll keretében terjesztett elő kérelmet az Ltv. és az Amtv.

410. §a, valamint a luxusadó fővárosi alkalmazásáról szóló

13/2006. (III. 29.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Ör.) és az azt módosító 62/2007. (XII. 14.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Örm.) alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Az Alkotmánybíróság az Ör. és az Örm. alkotmányellenességének megállapítására előterjesztett indítványt az Ügyrend 28. § (2) bekezdése alapján elkülönítette, és azt külön eljárásban bírálja el.

Az indítványozó többek között azt sérelmezi, hogy a luxusadó alapját képező lakóingatlan számított értéke, amelyet az Ltv.-ben meghatározott módszerek szerint kell megállapítani, nem egyezik az ingatlan piaci értékével. Ez álláspontja szerint részben annak az eredménye, hogy már az ún. korrekciós tényezők sem fejezik ki a különböző ingatlanadottságok folytán kialakuló értékkülönbségeket.

Megítélése szerint az alkotmánysértés abból adódik, hogy a típusingatlanok azonosításához szükséges adatok nem állnak az önkormányzatok rendelkezésére, vagyis a jogalkotó törvényi formában megoldhatatlan feladatra kötelezte az önkormányzatokat, megsértve ezzel az Alkotmány

2. §(1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező

jogbiztonságot. Részletes számításokkal ellátott indítványában sérelmezi továbbá, hogy az Ltv. nem rendelkezik arról, hogy egy ingatlan több korrekciós tényezőjének milyen együttesét kell a számított érték kiszámításakor szorzóul alkalmazni. E szabályozási hiány – megítélése szerint – sérti a normavilágosság alkotmányos követelményét, amelynek egyébiránt az sem felel meg, hogy az Ltv. nyelvi és szerkesztési hibákban szenved. Ez az indítványo zó az Ltv.-t pro futuro, azaz 2009. december 31-i hatállyal kéri megsemmisíteni, míg az Ltv. új 1. és 2. számú mellékletének 2009. január 1-jei hatálybalépéséről rendelkező Amtv. 410. §-ának a megsemmisítését az Ltv. új 1. és 2. számú mellékleteinek hatálybalépése (azaz 2009. január 1.) előtt kéri.

17. §(1) bekezdés], valamint hatályon kívül helyezte (többek között) az Amtv2.-nek a Htv.-t és az Amtv.-t érintő

módosításainak 2009. január 1-jei hatálybalépésére vonatkozó rendelkezését [Amtv2. 28. § (1) bekezdése, hatályon kívül helyezte az Amtv3. 19. § (1) bekezdés c) pontja], minek következtében az Amtv2. említett módosításai nem lépnek hatályba 2009. január 1-jén. Az Amtv3. hatálybalépése (és az Amtv2. szerinti módosításokat hatályba léptető rendelkezés hatályon kívül helyezése) következtében a Htv. 2009. január 1-jétől hatályos szövegét az Amtv. eredeti, az Amtv.-nek az Amtv3.-mal megállapított rendelkezései és az Amtv3. rendelkezései állapítják meg.

Az Alkotmánybíróság – állandó gyakorlatának megfelelően – a módosított rendelkezésekre nézve folytatta le a vizsgálatot.

Az Alkotmánybíróság az indítványokat – tárgyuk részbeni azonosságára tekintettel – egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

II. 1. Az Alkotmány érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokrati kus jogállam.” „9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.

A törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” „70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.”

Az értékövezeteket és a települési, településrészi átlagértékeket az önkormányzat a rendeletalkotás évében kialakult értékviszonyokra figyelemmel két adóévre határozza meg.

Amennyiben az épület megnevezését az ingatlan-nyilvántartás nem tartalmazza vagy az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés alapján az ingatlan fajtája egyértelműen nem állapítható meg, akkor az épületre kiadott legutolsó használatbavételi, fennmaradási engedély alapján, használatbavételi, fennmaradási engedély nélkül használatba vett épület esetén az építési engedély alapján kell megállapítani az ingatlan fajtáját. Akkor is az épületre kiadott legutolsó használatbavételi engedély, fennmaradási engedély alapján kell megállapítani az ingatlan fajtáját, ha az ingatlannyilvántartásban feltüntetett állapot a legutolsó használatbavételi, fennmaradási engedélyben foglaltaktól eltér.

Engedély nélkül épített épület, illetve engedély nélkül kialakított épületrész esetében a használati mód, illetve használat hiányában a rendeltetési cél az irányadó. Ha egy épület az előzőek alapján egyik ingatlanfajtába sem sorolható be, akkor azt egyéb nem lakás céljára szolgáló épületnek kell tekinteni.

3 szobás; gépjárműtárolóval, 20 m3-t meghaladó űrtartalmú úszómedencével azonban nem rendelkezik;

Htv.) és 2007. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Adómód tv.) e törvénnyel módosított rendelkezései – a (2) bekezdésben foglaltak figyelembevételével – 2009. január l-jén lépnek hatályba.”

5. §

Ha a településen kialakult értékviszonyok lakóingatlanfajtánként eltérő értékövezetek kialakítását teszik szükségessé, akkor az önkormányzat lakóingatlan-fajtánként állapíthatja meg az értékövezeteket.

Amennyiben az épület megnevezését az ingatlan-nyilvántartás nem tartalmazza vagy az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés alapján az ingatlan fajtája egyértelműen nem állapítható meg, akkor az épületre kiadott legutolsó használatbavételi, fennmaradási engedély alapján, használatbavételi, fennmaradási engedély nélkül használatba vett épület esetén az építési engedély alapján kell megállapítani az ingatlan fajtáját. Akkor is az épületre kiadott legutolsó használatbavételi engedély, fennmaradási engedély alapján kell megállapítani az ingatlan fajtáját, ha az ingatlannyilvántartásban feltüntetett állapot a legutolsó használatbavételi, fennmaradási engedélyben foglaltaktól eltér. Engedély nélkül épített épület, illetve engedély nélkül kialakított épületrész esetében a használati mód, illetve használat hiányában a rendeltetési cél az irányadó.

III. Az indítványok részben megalapozottak. 1. Az indítványok részben már kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabályok (az Ltv. és a Htv. 2009. január 1-jétől hatályos rendelkezései) vizsgálatát is kérik.

Az Alkotmánybíróság elsőként azt a kérdést válaszolta meg, hogy jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló [az Abtv. 1. § b) pontja szerinti] eljárásban vizsgálható-e még nem hatályos jogszabály. A kihirdetéssel a jogszabály (jelen esetben törvény) létrejövetelének záró mozzanata megtörténik, a jogszabály belép az érvényes jogi normák közé. Az időbeli hatály későbbi kezdete ezt a létrejöveteli folyamatot nem érinti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata azt mutatja, hogy a már kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabály alkotmányellenessége vizsgálható, az alkotmányellenesség megállapítása esetén a megsemmisített jogszabály(rész) nem lép hatályba. A 267/B/2000. AB határozat megállapította, hogy „[a]z Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság gyakorlata az, hogy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett törvény is képezheti alkotmánybírósági eljárás tárgyát. Amennyiben a kifogásolt rendelkezések alkotmányellenessége megállapítást nyer, a hatályos jogszabályok vizsgálata során megállapított eredménytől eltérően a következmény a hatálybalépés elmaradása.” (ABH 2002, 1126, 1129.) Ugyanígy járt el az Alkotmánybíróság a 34/1992. (VI. 1.) AB határozat (ABH 1992, 192.) meghozatalakor is, melyben megállapította azt is, hogy a részbeni megsemmisítés folytán a törvény milyen szöveggel lép majd hatályba.

2.1. Az Amtv2. alapjául szolgáló, a Kormány által benyújtott Javaslatot az Országgyűlés a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály)

140. §(1) bekezdésének alkalmazásával, a Házszabálytól

való eltéréssel fogadta el. Az eredeti Javaslat mindössze 22 számozott §-t és két mellékletet tartalmazott. A 20. §

Az országgyűlési vita során a Javaslathoz számos módosító indítványt nyújtottak be. Mivel az Országgyűlés a Javaslatot a Házszabálytól eltéréssel tárgyalta és az Amtv2.-t így is fogadta el, ezért a Házszabály 106. §

A szavazás előtt a Költségvetési, számvevőszéki és pénzügyi bizottság T/5125/11. számú bizottsági ajánlása összefoglaló jelleggel és szövegszerűen tartalmazta a benyújtott és támogatásra javasolt módosításokat. Az eredeti Javaslathoz képest a hatályba léptető rendelkezésekben lényeges eltérés volt. A bizottsági ajánlásban szereplő (a korábbi vita során bizottsági, illetve képviselői módosító indítványként benyújtott) módosítások (a Htv. és az Amtv. új szabályai) hatálybalépésére 2009. január 1-jét jelölték meg. Az ajánlásban és a módosító indítványokban a Javaslat eredeti 20. §-ára (azaz a módosítások hatálybalépése utáni „önderegulációra”) nézve szövegszerű javaslat nem szerepelt. Az Országgyűlés ezek után (egységes szövegjavaslat hiányában) 2008. március 10-én az ajánlás egyes pontjairól (közöttük a Htv. és az Amtv. új szabályait beiktató 5. és azok hatálybalépéséről rendelkező 9. pontjairól) szavazott, majd a módosításokkal együtt szavazott az egész Javaslatról (129/192. sz. jegyzőkönyv). A T/5125/11. számú bizottsági ajánlás a bevezetőjében utalt a §-ok számozásában szükséges változtatásokra. Eszerint: „[a]mennyiben a módosító javaslat a törvényjavaslat §-ainak, illetve a §-ok bekezdéseinek számozására, vagy a pontok jelölésére is vonatkozik, a javaslat elfogadása esetén ezek értelemszerűen megváltoznak a törvényjavaslat minden érintett rendelkezésében, hivatkozásában, az erre történő külön utalás nélkül is.” A szavazást követően – az Országgyűlés főtitkárának tájékoztatása szerint – az egységes kihirdetendő törvényszöveget az előterjesztő képviselője (az iratokon szereplő bélyegző tanúsága szerint a Pénzügyminisztérium államtitkára) készítette el és küldte meg aláírásra.

2.2. A fentiek szerint tehát az eredeti, a törvénykezdeményezési joggal bíró Kormány által beterjesztett törvényjavaslat 20. §-a rendelkezett az akkor még csak az Áfatv.-t és az Art.-t érintő módosításoknak a hatálybalépést követő egy napon belüli hatályon kívül helyezéséről. Az eredeti

20. §(2) bekezdésének a szövege így szólt: „E törvény

1–16. és 21. §-ai, az azokat megelőző alcímek, valamint e törvény 1. és 2. számú melléklete 2008. május 2-án hatályát veszti.” A Javaslatnak ez a megoldása illeszkedett ahhoz a tervezett előíráshoz, mely szerint a módosító rendelkezések alapvetően 2008. május 1-jén hatályba lépnek és az így módosított Áfatv. és Art. új („beépített”) szabályait is ettől a naptól kell alkalmazni. Az országgyűlési vita során, a módosító javaslatok hatására – értelemszerűen – az „öndereguláló” 20. §-nak is új számot kellett kapnia. A végleges, kihirdetésre szánt szövegben végül ez a 29. § lett. Az eredeti 20. §-hoz képest a kihirdetett 29. §-ban a más §-okra hivatkozás, vagyis magának a (2) bekezdésnek a szövege is eltér. Az új szöveg szerint: „E törvény 1–24. és 31. §-ai, az azokat megelőző alcímek, valamint e törvény 1. és 2. számú melléklete 2008. május 2-án hatályát veszti.” Lényeges körülmény az Alkotmánybíróság megítélése szerint, hogy a § szövegének (a 29. §-ban szereplő, hivatkozott §-számok) megváltoztatását a vita során senki nem javasolta.

Az országgyűlési irományok és jegyzőkönyvek alapján azonban egyértelműen megállapítható, hogy a Htv.-re és az Amtv.-re vonatkozó, az eredeti Javaslathoz képest módosításként benyújtott új szabályok 2009. január 1-jei hatálybalépésére a módosító indítványok szövegszerű javaslatot tettek (T/5125/4. sz. bizottsági módosító indítvány), arról az Országgyűlés a bizottsági ajánlások szerinti szavazáskor döntést hozott.

2.3. Mindezek alapján egyértelműen megállapítható, hogy az Amtv2. 29. § (2) bekezdésének egy lényeges részéről, vagyis a 2009. január 1-jén hatályba lépő módosított törvényi rendelkezések 2008. május 2-án történő hatályvesztéséről, az Országgyűlés nem hozott – és arra irányuló javaslat hiányában – nem is hozhatott döntést. Az Alkotmánybíróság – az 1/1999. (II. 24.) AB határozatban lefektetett elv szerint – a törvény végleges szövegében szükséges, a módosítások végrehajtása utáni számszerűségi összhang megteremtését technikai, szerkesztési változtatásoknak tekinti, és erre nem alapít alkotmányellenességet. (ABH 1999, 25, 46–47.) Ez az elv azonban a Javaslat 20. § (2) bekezdésében eredetileg szerepelt 21. §-ra utalás esetén alkalmazható, hiszen annak csak a számozása (a sorszáma) módosult és 31. § lett belőle, az Országgyűlés által elfogadott módosítások számszerű beépítése után. Az eredeti Javaslatba a módosító indítványokkal utólag beiktatott 17–24. §-ok, mint más törvényeket módosító rendelkezések hatályvesztésére azonban nem alkalmazható automatikusan a Javaslat eredeti 1–16. §-aira a Kormány által előterjesztett 2008. május 2-án történő hatályvesztés. Egy később hatályba lépő törvénymódosításnak (az Amtv2.

17–24. §-ainak) a hatálybalépése előtti hatályon kívül helyezése az eredeti Javaslat koncepciójától lényegesen eltérő új elem, nem technikai, számozási összhangot megteremtő változtatás. Nem egyszerűen arról van szó, hogy a szövegbe betoldott újabb módosítások vagy törlések miatt máshova kerülő rendelkezések új, megfelelő sorszámot (§, bekezdés, pont, alpont) kapnak, és ezekhez az új számokhoz igazítják a végleges szöveg megszerkesztésekor a már meglévő, vagy újonnan beiktatott hivatkozásokat. A módosító törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezése nem technikai vagy számozási kérdés, hanem a jogszabály időbeli érvényességével (és ezen keresztül a jogbiztonsággal) összefüggő olyan lényeges mozzanat, melyről az Országgyűlésnek (a törvényalkotási eljárásban arra jogosultsággal rendelkező személy vagy szerv konkrétan erre irányuló javaslata alapján) kifejezetten rendelkeznie kell. Az a körülmény, hogy a szavazás előtti bizottsági ajánlásokban (T/5125/11.; T/5125/14.) felhívták a figyelmet arra, hogy a Javaslat elfogadása esetén a törvényjavaslat minden érintett rendelkezésében, hivatkozásában, az erre történő külön utalás nélkül is értelemszerűen megváltozik az egyes §-ok és bekezdések számozása, vagy a pontok jelölése, nem tekinthető a törvényalkotási folyamat érdemi részének. Az átszámozás azért sem alapozhatta meg az Amtv2. 17–24. §-ai 2008. május 2-án történő hatályon kívül helyezését, mivel az eredeti Javaslat 1–16. §-ai változatlanul 1–16. §-ként szerepelnek a törvényszövegben is.

2.4. A 8/2003. (III. 14.) AB határozatban az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként rögzítette, hogy „jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás, s ennek részeként a jogszabályok módosítása, hatályba léptetése ésszerű rendben történjék, a módosítások egyértelműen követhetőek és áttekinthetőek legyenek mind a jogalanyok, mind a jogalkalmazó szervek számára.” A 63/2003. (XII. 15.) AB határozat szerint „az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata, hogy magának a jogalkotási eljárásnak az alkotmányosságát is vizsgálja és dönt a »formai hibás törvényhozási eljárás« alkotmányosságáról.” (ABH 2003, 676, 683–684.) Az Alkotmánybíróság a 29/1997. (IV. 29.) AB határozatában megállapította, hogy a közjogi érvénytelenség a norma formai alkotmányellenességének egyik változata. (ABH 1997, 122, 128.) Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező része megismételte azt a korábbi tételt, mely szerint a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetőségét (ABH 1997, 331, 332.), az indokolás pedig megállapította, hogy a súlyos eljárási szabálytalanság közjogi érvénytelenséget idéz elő. A 39/1999. (XII. 21.) AB határozat leszögezte, hogy a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye (ABH 1999, 325, 349.). A 30/2000. (X. 11.) AB határozat szerint „[a]z Alkotmánybíróság gyakorlata folyamatosan nagy hangsúlyt helyezett az Alkotmány 2. §

A jogállamiság részét képező döntéshozatali eljárási szabályok megsértése a döntés közjogi érvénytelenségét eredményezheti.” (ABH 2000, 202, 207.) A 62/2003. (XII. 15.) AB határozat hangsúlyozta: „[a] demokratikus jogállam feltételezi továbbá a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. (…) Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez. Az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok sérelmével meghozott döntésnek nincs sem alkotmányos legalitása, sem demokratikus legitimitása.” (ABH 2003, 637, 647.) Az idézett megállapításokat az Alkotmánybíróság a 4/2006. (II. 15.) AB határozatban megerősítette. E határozatban foglalkozott a részleges közjogi érvénytelenség kérdésével is, melynek lényege abban állt, hogy a törvényalkotási eljárás egyes szabályainak megsértése következtében az alkotmányosnak tekintett rendelkezéseket nem semmisítette meg, az ezen kívüli, a demokratikus törvényalkotás eljárási szabályainak a betartását nélkülöző törvénymódosításokat viszont igen. (ABH 2006, 101, 114–115.) Az Alkotmánybíróság a jogalkotási eljárás vizsgálata során „nem pusztán az eljárási szabálytalanság tényét, hanem annak sajátosságát, illetőleg súlyát is mérlegeli.” (675/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1320, 1324.) Így például az 50/1998. (XI. 27.) AB határozatban vizsgált esetben a Házszabály kisebb súlyú megsértése nem tette a szabályszerűen megalkotott törvényt alkotmányellenessé, a kisebb súlyú eljárási hiba nem valósította meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság, és vele összefüggésben a jogbiztonság sérelmét. (ABH 1998, 387, 397–398.) Jelen esetben azonban nem egyszerűen a Házszabály megsértéséről van szó, hanem (az alábbiak szerint) felvetődik a törvényalkotással összefüggő alkotmányi rendelkezések megsértése is. Az Alkotmánybíróság a 675/B/2001. AB határozatban – az Alkotmány 25. § (3) bekezdésére utalva – hangsúlyozta, hogy az Alkotmány rendelkezései alapján a köztársasági elnökhöz kihirdetésre az Országgyűlés által elfogadott törvényt kell megküldeni, és az elnök csak ezzel kapcsolatban teljesítheti az Alkotmány 26. § (1) bekezdésében foglalt – a törvény kihirdetésére vonatkozó – kötelezettségét. (ABH 2002, 1320, 1325.) 2.5. Az Alkotmánybíróság – a fentiek alapján – megállapította, hogy az Országgyűlés az Amtv2. 29. § (2) bekezdését a kihirdetésre került tartalommal nem fogadta el, ez a rendelkezés a demokratikus jogállamiság részét képező eljárási szabályok szerint nem jött létre. Az Amtv2.

29. §(2) bekezdése és annak a Magyar Közlönyben megjelent tartalommal való kihirdetése – az alábbiak szerint

súlyosan sérti az Alkotmánynak a törvényalkotásra vonatkozó rendelkezéseit is. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés

Az Alkotmány 24. §-a szerint az Országgyűlés a határozatait alapvetően a határozatképes számban jelen lévő képviselők több mint a felének szavazatával hozza. A 25. §

Mindezek alapján csak az a szöveg tekinthető törvénynek, melyet az Országgyűlés az arra jogosult(ak) javaslata(i) alapján az előírt többséggel megszavazott. Az Amtv2.

29. §(2) bekezdése nem tekinthető ilyen szövegnek, azt az

Országgyűlés – ellentétben a törvény többi részével – nem szavazta meg. Az Alkotmány 25. § (3) bekezdése értelmében az Országgyűlés elnöke az Országgyűlés által elfogadott törvényt írja alá, és azt küldi meg (a törvény kihirdetése céljából) a köztársasági elnöknek. Az Országgyűlés által meg nem szavazott törvényszöveg aláírása és a köztársasági elnöknek való megküldése az Alkotmány 25. §

2.6. Az Alkotmánybíróság az Amtv3.-mal kapcsolatban az alábbiakra mutat rá. Az Alkotmánybíróság eljárása során az állampolgári jogok országgyűlési biztosa által benyújtott indítvány megküldése mellett megkeresést intézett az Országgyűléshez az Amtv2. megalkotásával összefüggésben. A megkeresésből és az indítványból kiderült, hogy az Alkotmánybíróság az Amtv2. 29. § (2) bekezdés közjogi érvénytelensége körében is vizsgálódik. Az országgyűlési biztos egyértelműen felvetette, hogy az Országgyűlés nem azzal a tartalommal szavazta meg a törvényt, mint amit az Országgyűlés elnöke aláírt, és ami a Magyar Közlönyben megjelent. Az Alkotmánybíróság megkeresésére kapott válasz szerint az Amtv2. elfogadása során az Országgyűlés felhatalmazást adott az elfogadott módosító javaslatokból következő hivatkozásváltozások átvezetésére, továbbá, hogy az Alkotmánybíróság korábbi határozatainak [1/1999. (II. 24.) AB határozat; 4/2006. (II. 15.) AB határozat] megfelelően történt a végleges szöveg megállapítása, így a hatálybalépés egyértelműen megállapítható.

Az Országgyűlés válaszlevele megszületésekor az Országgyűlés előtt folyamatban volt az utasok személyi poggyászában importált termékek általános forgalmi adó és jövedéki adó mentességéről szóló T/6289. sz. törvényjavaslat vitája. A törvényjavaslat módosításokkal egységes (zárószavazás előtti) szövege 2008. november 6-án készült el. (T/6289/8.) Ehhez az egységes javaslathoz maga az előterjesztő (a Kormány) egy nappal később (2007. november 7-én) módosító indítványt nyújtott be (T/6289/9.), mely új 16–17. §-ként beillesztette a Htv.-t és az Amtv.-t módosító szabályokat, a záró rendelkezések közé pedig az Amtv2.-t érintő rendelkezéseket. A törvényjavaslatot az Országgyűlés 2008. november 10-én elfogadta, kérte annak sürgősséggel való kihirdetését, melynek eleget téve a köztársasági elnök a törvényt aláírta, azt a Magyar Közlöny november 15-i számában kihirdették. A Kormány által benyújtott T/6289/9. sz. módosító indítvány a módosítások előterjesztése okaként a folyamatban lévő alkotmánybírósági eljárást és az országgyűlési biztos indítványát jelölte meg. Az Alkotmánybíróság az ügyben sem a Kormányt, sem a pénzügyminisztert nem kereste meg.

2.7. Az Amtv3. preambuluma szerint a törvényt az Országgyűlés a harmadik országokból beutazó személyek által importált termékek után fizetendő hozzáadottértékadó és jövedéki adó alóli mentesítésről szóló 2007/74/EK tanácsi irányelv (a továbbiakban: Irányelv) végrehajtására alkotta meg. Az Amtv3. 21. §-ába foglalt jogharmonizációs záradék (azaz maga a normaszöveg is) megerősíti ezt: „ez a törvény (…) az irányelvnek való megfelelést szolgálja.” A záradék a Htv.-t, az Amtv.-t és az Amtv2.-t módosító rendelkezések után helyezkedik el, ezzel azt a látszatot kelti, mintha a kérdéses törvénymódosításokra az Irányelv végrehajtása miatt lett volna szükség. A Htv., az Amtv., valamint az Amtv2. módosítása azonban az Irányelvvel semmilyen kapcsolatban nem áll. A Kormány módosító indítványa elfogadásának hatására az Országgyűlés az Amtv3.-ből tulajdonképpen egy adóügyi „salátatörvényt” hozott létre. Az Alkotmánybíróság az Amtv3.-mal kapcsolatban is hangsúlyozni kívánja a 8/2003. (III. 14.) AB határozatban megállapított, az Indokolás fenti, 2.4. pontjában idézett alkotmányos követelményt, melyet az ilyen törvényalkotási megoldások figyelmen kívül hagynak. Ezen túlmenően, az Alkotmánybíróság fontosnak tartja annak kiemelését, hogy a 108/B/2000. AB határozatban felhívta a jogalkotó figyelmét arra, hogy az úgynevezett „salátatörvények” gyakorlata esetenként alkotmányossági aggályokat vet fel. „A jogalkotással szemben alkotmányos követelmény, hogy a jogszabályok szerkesztése és módosítása (hatályon kívül helyezése, kiegészítése stb.) ésszerű és áttekinthető legyen. Jogállamiság értékét súlyosan veszélyeztetheti az olyan törvényszerkesztési gyakorlat, mely logikai kötelék nélkül kapcsolja össze számos törvény megváltoztatását, mivel a követhetetlen és áttekinthetetlen változtatások alááshatják a jogbiztonság értékét, a jogrendszer világosságát és áttekinthetőségét. (…) A jogbiztonságot elsősorban az olyan salátatörvények veszélyeztetik, melyek tartalmi összefüggés nélkül úgy rendelkeznek különböző törvényekről, hogy a képviselők, valamint a jogkereső közönség számára a változások nehezen követhetővé válnak” (ABH 2004, 1414, 1418–1419.) A 8/2004. (III. 25.) AB határozat ezen túlmenően utalt arra, hogy „[k]ülönféle természetű életviszonyoknak egyetlen törvényben történő szabályozása torzíthatja a törvény rendelkezéseit, illetőleg leronthatja érthetőségét azáltal, hogy kétséget hagy azt illetően, hogy melyik életviszonyra milyen szabályokat kell alkalmazni. (…) Ezért az ilyen törvények esetében a törvényhozónak nagyfokú körülte

kintéssel kell eljárnia.” [ABH 2004, 144, 159. megerősítette a 4/2006. (II. 15.) AB határozat, ABH 2006, 101, 114.] Ez azonban nem jelenti azt, hogy minden „salátatörvény” önmagában alkotmányellenes lenne, ennek megítélését az Alkotmánybíróság esetről esetre végzi el. Az Alkotmánybíróság – erre irányuló kifejezett indítvány hiányában – nem állapíthatta meg az Amtv3. részleges alkotmányellenességét, de megjegyzi, hogy jelen esetben az Irányelv végrehajtására megalkotott törvény „salátatörvénnyé” alakítása nem áll összhangban a jogállamiság alapvető követelményeivel. A Htv. módosítása nincs semmilyen összefüggésben az Irányelv végrehajtásával, és az Amtv3. a címében sem utal arra, hogy további adóügyi törvények módosítására is sor kerül benne.

IV. 1. Az Alkotmánybíróság a formai alkotmányossági kérdések megvizsgálása után az indítványokban felvetett tartalmi kérdéseket vizsgálta meg. Elsőként ezek közül a luxusadó kizárólagos és a helyi építményadó, valamint telekadó alternatív adóalapjának, a számított értéknek a meghatározására vonatkozó szabályokat tekintette át. Néhány – az alkotmányossági vizsgálat szempontjából nem lényeges – eltérés mellett a számított értékre vonatkozó szabályozás a jelenleg hatályos Ltv.-ben, az Ltv. 2009. január 1-jétől hatályos szövegében és a Htv. (Amtv3.-mal megállapított) 2009. január 1-jétől hatályos szövegében szó szerint azonos. Ezért az Alkotmánybíróság a három szabályozást egyszerre tekintette át. Az alábbi megállapítások mindhárom szabályozásra vonatkoznak.

1.1. Mivel a számított érték képezi az adó alapját, ahhoz igazodik az adófizetési kötelezettség mértéke, illetve a luxusadó esetén az, hogy egyáltalán terheli-e adókötelezettség az adóalanyt (aki főszabály szerint az ingatlan tulajdonosa). A számított érték elnevezés is azt jelzi, hogy ez a jogalkotó által tudottan nem az ingatlan valódi forgalmi értéke, hanem egy (valamilyen módon) kiszámított érték, vagyis összeg. A számított érték meghatározásának törvényi menete a következők szerint írható le.

1.2. A szabályozás lényegi mozzanata, hogy törvény határozza meg az egyes értékeket (az értékhatárok között), vagyis az Országgyűlés vélelmezi, hogy az egyes megyékben és a főváros egyes kerületeiben az ingatlanok legalább és legfeljebb mennyit érnek. Ezt követően a települési önkormányzat rendeletben határozza meg az átlagértékeket, vagyis azt, hogy a törvényi határok között az adott településen, az adott utcában lévő ingatlan (lakás, üdülő, vagy telek) egy négyzetmétere hány forint értékű. Ez az érték képezi a vagyoni típusú adó alapját.

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a szabályozás lényeges eleme az, hogy az önkormányzatok a rendelet megalkotása során egyrészt nem térhetnek el a törvényi értékhatároktól, másrészt nem kötelesek beszerezni a tényleges forgalmi értékadatokat, harmadrészt, ha a jegyző mégis beszerzi az adóhatóságtól a tényleges adatokat, ahhoz az önkormányzat a rendelet megalkotása során a törvény szerint nincsen kötve. Ha az önkormányzat nem alkotja meg az értékövezetekről a rendeletét, akkor a település egészére a Htv. 1. számú mellékletében foglalt, a település besorolásának és a lakóingatlan fajtájának megfelelő értékhatár középértékét kell települési átlagértéknek tekinteni [Ltv. 11. § (2) bekezdés].

1.3. Az alkotmányossági vizsgálat alá vont szabályozás elemzése alapján megállapítható, hogy a számított érték egy szorzat. A szorzat elemeit kivétel nélkül jogszabály (törvény és/vagy helyi rendelet) határozza meg. A jogszabályok szerint ezt az értéket kell az ingatlan értékének tekinteni. Sem a rendeletben megalkotott értékövezet szerinti átlaggal, sem a törvényi értékhatárokkal, sem a kor rekciós tényezők mértékével szemben az adózó – a szabályozás normatív jellege miatt – nem élhet a rendes bíróságok előtt a tények ellenőrzésére is alkalmas valódi jogorvoslattal (kifogással vagy ellenbizonyítással). Az adó alapjának a számított érték szerinti megállapítása lényegében vélelmezett adatokra épül, vagyis megdönthetetlen törvényi vélelmet alkalmaz. Mindezt az Ltv. Indokolása is hangsúlyozta, leszögezve: „A törvény szerint a luxusadó valójában egy értékalapon működő ingatlanadó. Az értékalapú adóztatás érdekében a törvény egy adóztatási célú értékelési módszertant is tartalmaz, melynek lényege nem a piaci ár, a forgalmi érték meghatározása, hanem az egyes ingatlanok közötti értékarányok érvényre juttatása. Természetesen az adóztatási célú érték (a számított érték) nem szakad el a piaci értéktől, mert az visszterhes vagyonszerzési illetékezés során nyert illetékhivatali adatokon alapszik.” Az Indokolásból látszik, a jogalkotó nem törekedett arra, hogy a tényleges vagyoni viszonyokkal arányos közteherviselést vezessen be az Ltv.-vel. Ezek a megállapítások a Htv.-be alternatív adóalapként bekerülő számított érték alapú ingatlanadókra is vonatkoznak.

1.4. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a Htv. jelenleg is és 2009. január 1. után is ismer a számított értéken alapuló adóztatástól eltérő egyedi értékmeghatározáson alapuló adóztatást, a korrigált forgalmi érték formájában. A Htv. 52. § 13. pontja szerint a „korrigált forgalmi érték: az illetékekről szóló törvény alkalmazásával megállapított forgalmi érték 50%-a.” Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 68. §

69. §a szerint az illeték alapjául szolgáló forgalmi értéket

az illeték fizetésére kötelezett fél köteles bejelenteni a jogügylet vagy a hagyaték bejelentésekor, ha e kötelezettség őt terheli. Más esetben az állami adóhatóság felhívására kitűzött határidő alatt kell a forgalmi értéket bejelenteni.

Az Itv. 70. § (2) bekezdése értelmében az állami adóhatóság a forgalmi értéket helyszíni szemle, összehasonlító értékadatok alapján, valamint az illeték fizetésére kötelezett nyilatkozata ismeretében – szükség esetén külső szakértő bevonásával – állapítja meg. Ezen túlmenően, az állami adóhatóság a forgalmi érték megállapítása érdekében az összehasonlító értékadatok közül köteles a törvényben meghatározott értékmeghatározó szempontokat mérlegelni. A korrigált forgalmi érték meghatározása is e módon történik, azaz egyedileg, ingatlanonként, és azzal szemben az érintett ügyfél az Itv. és az Art. szabályai szerint érdemi (tartalmi) ellenbizonyítással, és jogorvoslattal élhet. Az adott ingatlan konkrét korrigált forgalmi értékét nem jogszabályok, hanem a jogalkalmazók állapítják meg.

A 109/2008. (IX. 26.) AB határozatban ezeket megerősítve megállapította: „Az Alkotmánybíróság megítélése szerint nemcsak a túlzottan általánosan (elvontan) megfogalmazott szabályok sértik a jogbiztonság elvét, de az is, ha a jogalkalmazói döntés jogszabályi kereteit a jogalkotó egyáltalán nem, vagy olyan túlzottan tágan határozza meg, hogy a jogalkalmazó szinte teljes egészében saját belátása szerint hozhat döntést. Ez ugyanúgy megnyitja az utat a szubjektív, önkényes jogalkalmazás előtt, mint mikor a jogalkotó a normavilágosságot sértő módon alkotja meg az alkalmazandó norma szövegét.” (ABK 2008. szeptember, 1179, 1192.) Az idézett határozat kötetlen „jogalkalmazói” döntésről tesz említést, a vizsgált jogszabályokban (Htv. és Ltv.) a jogalkalmazó (önkormányzati adóhatóság) döntése éppen hogy kötött. A szabályozás elemzéséből azonban nyilvánvaló, hogy a számított értéken alapuló adóztatás jelenlegi formája szerint az Ltv. és a Htv. alkalmazása során a települési önkormányzatok rendelete (az adott ingatlan értékövezeti besorolása) határozza meg (determinálja) az adó alapjának konkrét egyedi mértékét.

A döntés tehát rendeleti formát ölt, de a rendelet megalkotásával, az ingatlanok értékövezetekbe sorolásával, közvetlenül meghatározottá válik egy ingatlan értéke. Valójában tehát ez tekinthető az említett határozat szerinti „jogalkalmazói” döntésnek.

2.2. E döntés során az önkormányzat jogosult, de nem köteles beszerezni a tényleges ingatlanforgalmi adatokat, de ha be is szerzi őket, azokhoz nincsen kötve. Az Ltv. Indokolása szerint: „Az adóztatási célú értékelési módszer alapgondolata, nem az ingatlan pontos forgalmi (piaci) értékének meghatározása, hanem az ingatlanok közötti értékarányok leképezése. (…) A települési forgalmi érték valamint az értékövezetek meghatározásához a települési önkormányzat (adatkérés formájában) kérheti az illetékhivatal segítségét is, azonban alapvető fontosságú, hogy a helyben lakó képviselők és köztisztviselők ismerik a helyi ingatlanforgalmi viszonyokat, s ez alapján képesek meghatározni a települési forgalmi értéket. A forgalmi értékek meghatározása során a települési önkormányzatnak is az ún. típusingatlanból (mely nem más, mint az ingatlanfajta azon modellingatlana, melyhez a 2. számú melléklet szerinti korrekciós tényezők értéke 1,00) kell kiindulnia.” Az önkormányzat a törvényi értékhatárok között lényegében szabadon, kötöttség nélkül határozhatja meg az egyes érté keket, sőt dönthet úgy is, hogy nem alkotja meg a rendeletet. Ez ahhoz vezet, hogy az egész településre nézve a törvényi értékhatárok közötti átlag kerül alkalmazásra. Jelen szabályozás lehetőséget ad az önkényes, kötetlen önkormányzati döntéshozatalra, mellyel az ingatlan értéke, és ezzel összefüggésben az adókötelezettség úgy határozható meg, hogy ezzel az adóhatósági határozat érdemi bírósági felülvizsgálata is kizárt, mivel az önkormányzati rendeletet a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság nem vizsgálhatja felül, arra egyedül az Alkotmánybíróság jogosult.

A közhatalmi döntés meghozatalára való korlátozás nélküli felhatalmazás problémájával az 5/1997. (II. 7.) AB határozat is szembesült, és alkotmányellenességet állapított meg emiatt. (ABH 1997, 55, 66.) 3. Az Alkotmánybíróság a jelen ügy elbírálása szempontjából is lényeges alkotmányos követelményt rögzített a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában: „A közigazgatási határozatok törvényessége bírósági ellenőrzésének szabályozásánál alkotmányos követelmény, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány 57. §

210/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 879, 882.;

534/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1187, 1188.] 3.1. A luxusadó és a helyi építményadó is úgynevezett kivetéses adó. A kivetést tartalmazó adóhatósági határozat fellebbezhető, majd bíróság előtt megtámadható. A számított érték jogszabályban rögzített jellege miatt az értékmegállapítás érdemben (a valódi piaci értékviszonyokra figyelemmel) még akkor sem vitatható, ha a számított érték az adózó hátrányára tér el jelentősen az ingatlan piaci értékétől. A vizsgált szabályozás megfosztja a bíróságokat a közigazgatási határozat tényleges felülvizsgálatától, attól, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdésébe és 57. §

önkényesen, csak saját bevételi szempontjait figyelembe véve rögzítse az értékhatárokat. Másrészt ellentétes a jogállamisággal az a szabályozási mód, mely szerint az egyedi adókötelezettséget tartalmazó adóhatósági határozat elleni valódi jogorvoslat és érdemi bírósági felülvizsgálat azért kizárt, mert a jogorvoslati fórum és a bíróság sem vizsgálhatja az ingatlan értékének tényleges meghatározását, hiszen egyikük sem vizsgálhatja felül az önkormányzatok (egyébként kötetlen vagy alig kötött) rendeletét. A két jellemző együttes jelenléte a jogállamiságra különösen veszélyes állapotot eredményezett.

3.3. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján a rendelkező rész 2. pontjában megsemmisítette a Htv.-ből a számított értékre vonatkozó elsődleges szabályokat. Az indítványban kifejezetten megjelölt törvényi rendelkezések mellett az ezekkel közvetlen és nyilvánvaló szoros tárgyi összefüggésben álló szabályokat (az értelmező rendelkezések egy részét) is megsemmisítette az Alkotmánybíróság. A Htv. további, a számított érték – mint adóalap – bevezetésével távolabbi összefüggésben lévő szabályainak vizsgálata túllépne az alkotmányossági vizsgálat keretein, annak elvégzése az Alkotmánybíróság határozata után a jogalkotó feladatát képezi. A Htv. a számított értéken alapuló szabályok nélkül is alkalmazható törvény, az eddig ismert és hatályos (és 2009. január 1-jétől továbbra is hatályos) kétféle adóalap-meghatározási módszer nem veszélyezteti az önkormányzatok bevételeit. Az Ltv. azonban teljes egészében a számított értéken alapuló adófajta.

A fentiek alapján alkotmányellenesnek talált szabályozás miatt közvetlenül csak a jelenleg hatályos Ltv. 4. és

5. §ának, valamint a 11. §-ának és 1. és 2. számú mellékletének a megsemmisítése indokolt, de e szabályok nélkül az

Ltv. alkalmazhatatlanná válik. Egy alkalmazhatatlan adótörvénynek a jogrendszerben maradása a jogbiztonságra súlyos sérelemmel járna, ezért – az országgyűlési biztos indítványának helyt adva – az Alkotmánybíróság az egész törvényt megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság jelen határozat rendelkező részében az Ltv. és a Htv. felsorolt normaszövegeiben kifejezetten említett mellékleteket is megsemmisítette, mivel azok a megsemmisített rendelkezésekkel szoros tárgyi összefüggésben állnak [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 268.; 28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 134, 137.; 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 181.; 67/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 411, 416.; 33/2002. (VII. 4.) AB határozat, ABH 2002, 173, 182.; 17/2006. (I. 17.) AB határozat, ABH 2006, 281.; 42/2008. (IV. 17.) AB határozat, ABK 2008. április, 456, 464.]. A rendelkező rész 2. pontjában foglalt megsemmisítés következtében a Htv. a megsemmisített módosítások nélkül, az „eredeti” szövegével marad hatályban 2009. január 1-jétől.

A vélelem alkalmazására a jogalkotónak (az alábbiak szerint) csak kivételesen van lehetősége, akkor, ha a jövedelem tényleges mértéke nem állapítható meg. A korábban ismertetett, hatályos és az Alkotmánybíróság határozata következtében a Htv.-ben a jövőre is hatályban maradó korrigált forgalmi érték szerinti adóztatás lehetősége egyértelműen bizonyítja, hogy lehetséges az adó alapjául szolgáló érték egyedi meghatározása, azaz a vélelem alkalmazásának feltétele nem adott.

4.2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy: „[o]yan esetben, ha a jövedelem tényleges mértéke általában nem állapítható meg, a jogalkotónak jogában áll – a gazdasági, pénzügyi szempontokat figyelembe véve – a fizetendő adó mértékének megállapítására különböző jogalkotási technikákat választani. Önmagában tehát nem feltétlenül alkotmányellenes, ha a jogalkotó átalánnyal vagy törvényes vélelem felállításával szabályoz. Rámutat azonban az Alkotmánybíróság arra, hogy mindkét esetben alkotmányos korlátot jelent az Alkotmány 70/I. §-ában megfogalmazott elv, amely szerint mindenki csak jövedelmi, vagyoni helyzetével arányosan köteles a közterhekhez hozzájárulni. A megdönthető törvényes vélelem esetében, annak fogalmából következik, hogy addig áll fenn, amíg annak ellenkezőjét nem bizonyították. (…) A törvényes vélelem ugyanis csupán a jogszabályszerkesztés és a jogalkalmazás egyszerűsítésének kivételes eszköze. A vélelem kivételessége abban is áll, hogy az állam az őt általában terhelő bizonyítási kötelezettség teljesítése nélkül jövedelemszerzést feltételez, amely után adót szed be. A bizonyítási kötelezettség tehát megfordul, azonban a törvényes vélelem megdöntésére irányuló bizonyítás lehetőségét az Alkotmány 70/I. §-ára figyelemmel kizárni nem lehet. Tehát alkotmányos követelmény, mint arra az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a tényleges helyzet bizonyításának feltételeit az adó megfizetésére kötelezett részére biztosítani kell. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát csak kivételként és többletgaranciák mellett kerülhet sor az adóeljárásban a vélelem alkalmazására, és nem lehet eszköze nem valós jövedelem adóztatásának.” [57/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 284, 285–286.] Az előző határozatot megerősítette az 5/1997. (II. 7.) AB határozat (ABH 1997, 55.), és emellett rögzítette, hogy magát az átalányadózást és a törvényes vélelmet, mint adótechnikai megoldást nem találja alkotmányosan kifogásolhatónak, ha azokat kivételesen alkalmazza a jogalkotó, és a vélelem megdöntésére is lehetőséget biztosít (ABH 1997, 58.). A konkrét adójogi szabályozást megvizsgálva az 5/1997. (II. 7.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az továbbra is vélelem alapján állapítja meg az adókötelezettséget, de „[e] vélelemmel szemben a törvény csupán mentességi eseteket és kivételeket állapít meg.” (ABH 1997, 59.) Ezen túlmenően: „Azáltal tehát, hogy a törvény e körben az ellenbizonyítás lehetőségét nem biztosítja, az állam adott esetben nem valós jövedelmet adóztat, ami alkotmányellenes, sérti

az Alkotmány 70/I. §-át.” (ABH 1997, 61.) Az 57/1995. (IX. 15.) AB határozatban foglaltakat (a vélelem alkalmazásával összefüggésben) megerősítette a 8/2007. (II. 28.) AB határozat is (ABH 2007, 148, 161.).

A több határozattal is megerősített, az adójogban alkalmazott vélelemmel szembeni ellenbizonyítás hiányát jelen ügyben tovább árnyalják tehát az alábbi körülmények.

A Htv.-ben és az Ltv.-ben az adóalap meghatározása valójában az Alkotmánybíróság említett határozataiban [57/1995. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1995, 284, 285–286.; 5/1997. (II. 7.) AB határozat, ABH 1997, 55.] elfogadott alkotmányos indok (a jövedelem vagy vagyon tényleges mértéke nem állapítható meg) nélkül bevezetett vélelemmel történik. Az önkormányzati vélelmezett értékmeghatározás mértékének a szempontjai nincsenek pontosan rögzítve, emellett az értékmeghatározás tulajdonképpen jogszabállyal és nem egyedi adóhatósági határozattal történik, így tág teret ad a szabályozás az esetleges önkényes jogalkotói döntéseknek.

Ezen túlmenően az adózó vagyona és az adóalap közötti közvetlen kapcsolat sem sérülhet azzal, hogy a többszörös arányosítás (előbb a törvényhozó állapít meg arányokat, majd a helyi önkormányzat, majd ezt korrigálják szorzószámokkal) megszünteti az adókötelezettség alá vont vagyon és az adó közötti kapcsolat közvetlen jellegét. A vagyoni viszonyokkal való kapcsolat közvetettsége egészen szembetűnő abban az esetben, ha az önkormányzat nem alkotja meg az értékövezetekről a rendeletét. Ilyenkor az Ltv. 11. §-a szerint a település egészére a Htv. 1. számú mellékletében (jelenleg az Ltv. 1. számú mellékletében) foglalt, a település besorolásának és a lakóingatlan fajtájának megfelelő értékhatár középértékét kell települési átlagértéknek tekinteni. Az önkormányzat mulasztásának eredményeként az adózó még attól a közelítéstől is elesik, melyet a helyi viszonyok figyelembevétele alapján az önkormányzat tehetett volna a rendeletében, és egy abszolút fiktív érték lesz az adókötelezettségének alapja, lakjék bárhol, bármilyen ingatlanban. A jogalkotónak arra is figyelemmel kell lennie, hogy csak ténylegesen megszerzett vagyon adóztatására kerülhet sor, azaz nemcsak az adókötelezettség alapjaként kiválasztott ingatlannak kell léteznie (valódi ingatlan), de az adóalapként meghatározott értéknek is valódinak és nem vélelmezett értéknek kell lennie.

3. §

a az indítványok benyújtását követően megváltozott, és az adófizetési kötelezettség szempontjából már nem tesz különbséget magánszemélyek és jogi személyek között.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke