47/2007. (VII. 3.) AB határozata

47/2007. (VII. 3.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök alkotmányértelmezésre irányuló indítványa tárgyában – dr. Bragyova András, dr. Holló András, dr. Kiss László és dr. Kukorelli István alkotmánybírók különvéleményével – meghozta az alábbi határozatot: I. 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány a köztársasági elnök hatásköreit meghatározó 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában szabályozza a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási és -viselésének engedélyezési jogát. Ennek keretén belül – a jelenleg hatályos szabályozás alapján – a köztársasági elnököt valódi döntési – kitüntetés-adományozási – jogkör illeti meg az erre irányuló eljárás során, mely döntési jogköre azonban nem korlátlan.

Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt „törvényben meghatározott” alkotmányi fordulat arra utal, hogy a törvényalkotó törvényi szinten szabályozza a kitüntetések (címek, érdemrendek) alapítását, meghatározását, valamint részletes adományozási eljárását, és az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontja ezeknek az állami kitüntetéseknek a köztársasági elnök általi adományozásáról rendelkezik. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság határozata meghozatala során figyelembe vette a hatályos törvényi szabályozást is. Ennek alapján a kitüntetés-adományozás döntési folyamatában a köztársasági elnök jogkörének korlátját jelenti egyrészt az, hogy a kitüntettek személyi körére más (a miniszterelnök vagy a miniszter) tesz előterjesztést, másrészt, hogy az Alkotmány 30/A. §

Ezt az előterjesztő azzal akadályozhatja meg, hogy megtagadja a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási döntésének ellenjegyzését. Mindez eljárási szempontból korlátját képezi a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási jogkörének.

A Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjébe ütköző, attól eltérő értékrend alapján való kitüntetési előterjesztés vagy adományozás – az alkotmányos értékek sérelme következtében – ellentétes az Alkotmánnyal. Mind a kitüntetésre előterjesztést tevőknek, mind a köztársasági elnöknek joga és egyben kötelessége, hogy a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjét tiszteletben tartsa, a kitüntetési eljárásban érvényre juttassa, és érvényesülését biztosítsa. A köztársasági elnök ezen feladat- és hatásköre természetszerűleg kiterjed arra az esetre is, amikor a kitüntetés-adományozási eljárásban az Alkotmány 30/A. §

II. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány a köztársasági elnök hatásköreit meghatározó 30/A. §

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS I. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §

A köztársasági elnök által értelmezni kért kitüntetés-adományozási jogkör – az Alkotmány 30/A. § (2) bekezdése értelmében – ellenjegyzéshez kötött jogkör. A köztársasági elnök nézete szerint a kitüntetés-adományozás ellenjegyzéshez kötöttsége e jogkör esetében sem jelentheti azt, hogy a kitüntetési előterjesztésnek automatikusan köteles volna eleget tenni. Ez, álláspontja szerint azt jelenti, hogy a kitüntetési előterjesztés tekintetében – az előterjesztés jogszerűségi (formai) vizsgálatán túlmenően, amely egyébként minden jogköre gyakorlása során biztosított a köztársasági elnöknek – helye van tartalmi vizsgálatnak is.

A köztársasági elnök indítványában ugyanakkor utalt arra is, hogy a kitüntetések adományozására és a kinevezésekre vonatkozó jogkörök – annak ellenére, hogy mindkét jogkör gyakorlása ellenjegyzéshez kötött – egymástól eltérő természetűek. Amíg ugyanis a kinevezési jogkörök közvetlen kihatással vannak az államszervezet demokratikus működésére, addig a kitüntetések adományozására vonatkozó jogkör tekintetében ilyen érdemi, közvetlen kihatás nem áll fenn. A kinevezésekre vonatkozó jogkörrel ellentétben sem a kitüntetési előterjesztés teljesítése, sem annak megtagadása nem vezethet az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarához.

A köztársasági elnök véleménye szerint mindezek alapján kérdéses, hogy alkalmazhatók-e az Alkotmánybíróság által – az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés i) pontjában foglalt elnöki jogkörhöz kapcsolódóan – a kinevezés teljesítésének megtagadásával összefüggésben kifejtett alkotmányossági szempontok (mércék) a kitüntetési előterjesztések megtagadására vonatkozóan is.

Ebből következően a kitüntetés-adományozás jogkörének értelmezése során az Alkotmány 29. § (1) bekezdésének azon rendelkezése szolgálhat kiindulópontként, amely szerint a köztársasági elnök „kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”.

A köztársasági elnök szerint az államfő azon alkotmányi jogköreinél, melyeknél döntése nem kapcsolódik szorosan az államszervezet (demokratikus) működéséhez, az említett alkotmányi rendelkezés szolgálhat a döntés alkotmányossági mércéjéül.

A köztársasági elnöknek döntése során azt kell vizsgálnia, hogy a kitüntetési előterjesztés teljesítése következtében bekövetkezhet-e az államszervezet demokratikus működésének tág értelemben vett zavara, sérülhet-e az államszervezet demokratikus működésének tartalmi érvényesülése, az Alkotmány alapvető értékrendje.

A köztársasági elnök véleménye szerint az államfő erkölcsi integritása kerülhet veszélybe akkor, ha nem kap érdemi (valódi) döntési jogot a hivatkozott – így az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában szereplő – jogkörében meghozandó döntései során.

A köztársasági elnök szerint a kitüntetés törvényi előfeltételeinek vizsgálata nem választható el az értékítélettől; a kitüntetési előterjesztésre vonatkozó döntése tisztán erkölcsi természetű, és egy meghatározott értékrenden alapuló értékítéletet fejez ki.

A döntés erkölcsi jellege miatt – a köztársasági elnök nézete szerint – azt is biztosítani kell, hogy a köztársasági elnök döntése során saját erkölcsi értékrendjének (integritásának) megfelelően érvényesíthesse az Alkotmány értékrendjét.

A kifejtettek alapján a köztársasági elnök azon szempontok (mérce) meghatározását kérte az Alkotmánybíróságtól, amelyek alapján tartalmi vizsgálat alá vonhatja a kitüntetési előterjesztést, továbbá azon feltételek meghatározását, amelyek fennállása esetén megtagadhatja a kitüntetési előterjesztés teljesítését.

A kitüntetési előterjesztés tárgyában történő államfői döntéssel összefüggésben a köztársasági elnök kérdésként tette fel, hogy döntése meghozatala során képezheti-e az elutasító döntése alapját más szempont, mint az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságtól választ várt arra a kérdésre is, hogy a kitüntetési előterjesztésre vonatkozó döntését (annak teljesítését vagy megtagadását) milyen határidőn belül gyakorolhatja.

II. Az Alkotmány indítvánnyal érintett és vizsgálatba bevont rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „29. § (1) Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett.” „30/A. § (1) A köztársasági elnök (...)

III. 1. Az Alkotmánybíróság az indítvány tartalmi elbírálását megelőzően megvizsgálta, hogy az indítvány kielégíti-e az – Abtv. 1. § g) pontjában, valamint 51. § (1) és

Az Alkotmánybíróság már egy korai, a 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában (ABH 1990, 136.) összefoglalta azokat a követelményeket, amelyeknek az alkotmányértelmezésre irányuló indítványnak meg kell felelnie.

A határozat indokolásában kifejtettek szerint az alkotmányértelmezésre kizárólag akkor kerülhet sor, ha az indítvány:

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány az Abtv. 21. § (6) bekezdés b) pontjában meghatározott, az alkotmányértelmezésre irányuló eljárás indítványozására jogosult személy részéről került előterjesztésre, továbbá megfelel a fent ismertetett követelményeknek, ezért azt érdemben bírálta el.

Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a köztársasági elnök indítványában felvetett alkotmányjogi probléma [a kitüntetési előterjesztés tárgyában meghozandó államfői döntés „terjedelme”, a kitüntetési előterjesztés aláírása megtagadásának alkotmányos feltételei (mércéje)] kapcsolatba hozható-e az Alkotmánybíróság korábbi – a köztársasági elnök ellenjegyzéshez kötött alkotmányos jogköreit vizsgáló – határozataival. Áttekintette, hogy vajon az említett határozatokban, az ott vizsgált jog körök gyakorlásával összefüggésben tett megállapítások, felállított alkotmányos mércék a köztársasági elnöknek a kitüntetések adományozásához kapcsolódó jogköre értelmezése kapcsán is alkalmazhatóak-e.

A köztársasági elnök álláspontja szerint az Alkotmány

29. §

Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján vizsgálnia kellett, hogy az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt „őrködés” és a „nemzet egységének kifejezése” – figyelemmel az Alkotmánybíróságnak a köztársasági elnök Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében foglalt ellenjegyzéshez kötött jogköreit vizsgáló korábbi határozataiban foglaltakra – a kitüntetés adományozása során szolgálhat-e alkotmányos mércéjéül a köztársasági elnök döntésének (kitüntetési előterjesztés aláírásának, illetve megtagadásának).

Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök politikai felelőssége, döntési jogköre és az elé terjesztett kinevezési és felmentési javaslatok vonatkozásában fennálló mérlegelési joga tekintetében az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében foglalt államfői jogkörök egy részét a korábbi határozataiban már vizsgálta és értelmezte. [48/1991. (IX. 26.) AB határozat, ABH 1991, 217. (a továbbiakban:

Abh1.); 8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 51.;

36/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 207. (a továbbiakban: Abh2.)] Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben kifejtette, hogy a köztársasági elnök a kinevezések tekintetében [Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés i) pont] politikai felelősséggel nem tartozik, „a döntéseiért való politikai felelősséget a Kormány a miniszterelnöki vagy miniszteri ellenjegyzéssel vállalja át az Országgyűléssel szemben” (ABH 1991, 233.).

A hivatkozott határozatban az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy az Alkotmány kivételesen olyan döntésre is feljogosítja az államfőt, amely végleges, felülbírálhatatlan, de amelyért sem a köztársasági elnök, sem más szerv (személy) nem visel politikai felelősséget az Országgyűlés előtt (önálló politikai döntés).

A köztársasági elnök önálló politikai döntést – az Alkotmányban foglalt felhatalmazás alapján – kivételesen, és azokban az esetekben hozhat, amikor az államszervezet demokratikus működésében olyan súlyos zavarok támadnak, amelyek elhárítása az államfő beavatkozását követeli meg.

A köztársasági elnök ezekben az esetekben kivételes intézkedésével átlendíti a holtponton az államgépezetet annak érdekében, hogy normális működése újból beindulhasson.

A köztársasági elnök beavatkozásával az Alkotmány

29. §

A köztársasági elnök tartalmi okból kizárólag akkor utasíthatja el a kinevezési előterjesztést, ha alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná (Abh1., ABH 1991, 235.).

Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben a köztársasági elnöknek az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés i) pontjában foglalt, a kinevezéshez kapcsolódó jogköre értelmezésekor az önálló politikai döntés alkotmányos feltételeit (,,őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”) szigorú tartalmi keretek között szabta meg: „E határozatban az elnök nevesített önálló politikai jogkörei és a kinevezési jogkör különbségeit, s különösen a mérlegelés szerepét figyelembe véve az Alkotmánybíróság az államszervezet demokratikus működése súlyos zavarának kritériumát úgy pontosítja, hogy a személyre tett javaslat teljesítésének olyan súlyos, az érintett szerv alapfunkcióira vonatkozó működőképtelenségre kell vezetnie, mint amilyenre tekintettel az Alkotmány önálló politikai jogkört adott az Országgyűléssel kapcsolatban a köztársasági elnöknek. Nem arról van tehát szó, hogy a szervezet működése (annak eredménye) nem fog megfelelni valamely politikai követelménynek, hanem hogy alapvető funkcióit nem tudja ellátni.

Az államszervezet demokratikus működése magában foglalja azt, hogy az állam, szerveinek tevékenységén keresztül, eleget tesz az alapvető jogok tiszteletben tartására és védelmére vonatkozó alkotmányos kötelességének [Alkotmány 8. § (1) bekezdés]. (...) Az alapjog sérelme tehát nem választható el a szerv működésétől. (...) Figyelembe kell venni azt, hogy az Alkotmány az elnöknek az államszervezet demokratikus működése felett ad őrködési jogkört. Minél távolabb esik a kinevezéssel érintett szerv az alkotmányos jelentőségű szervektől, vagy akár a közhatalmat gyakorló állami szervektől, másrészt minél kevésbé meghatározó a kinevezéssel betöltendő tisztség a szerv alapfeladataira nézve, annál kevésbé valószínű, hogy egy kinevezés folytán az államszervezet súlyos zavara alapos okkal feltételezhető lenne. Külön kell kezelni azokat a tisztségeket, ahol az államfői kinevezésnek elsősorban nagyobb megbecsülést kifejező jellege van.

Az önálló politikai döntés a köztársasági elnök jogállását és az államszervezet demokratikus működése feletti funkcióját szolgáló tipikus jogosítványait tekintve rendha gyó, kivételes és végső eszköz. (...) A kinevezési jog megtagadásával akkor élhet, ha a kinevezéssel fenyegető veszély közvetlen és súlyos, s más jogkörök gyakorlásával nem hárítható el. Különös jelentősége van annak, hogy a veszélynek a kinevezésre javasolt személyéből kell erednie.” [Abh2., ABH 1992, 207, 215, 216.] Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozataiból tehát kitűnik, hogy a köztársasági elnök csak akkor hozhat olyan döntést, amelyért a politikai felelősséget senki nem vállalja tőle át, ha e döntés nélkül az államszervezet demokratikus működésének olyan súlyos zavara következne be, amelyet más jogköreinek gyakorlásával nem tudna elhárítani.

A kinevezett személyek az államszervezet egy részét működtetik, melynek során döntéshozói pozícióban vannak, meghatározott szervezetet irányítanak, állami pénzeszközök felett rendelkeznek. A kinevezendő személyéből adódó veszélynek olyan súlyúnak kell lennie, hogy az a szerv alapvető funkcióinak az ellátását veszélyeztesse.

A hivatkozott határozatokban megfogalmazott alkotmányos követelmények a kinevezésre, illetve az államszervezet működésével kapcsolatos egyéb előterjesztésre vonatkoznak. Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében foglalt államfői jogkörökre vonatkozó korábbi alkotmánybírósági határozatok (az ebben foglalt értelmezések) egyike sem érintette eddig az államfő kitüntetés adományozásra vonatkozó, az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének

Az Alkotmánybíróságnak a kifejtettek alapján állást kellett foglalnia abban a kérdésben, hogy a kitüntetésekkel kapcsolatban fennállhat-e hasonló, az államszervezet demokratikus működésére közvetlenül kiható veszély, képezheti-e az államfő érdemi döntésének alkotmányos alapját az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt, az államszervezet demokratikus működése feletti őrködés.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kitüntetés adományozása (a kitüntetési előterjesztés államfő általi aláírása), vagy annak megtagadása közvetlenül nem lehet hatással az államszervezet demokratikus működésére, mivel a kitüntetés – függetlenül attól, hogy az adott személy betölt-e állami tisztséget, vagy sem – nem jár semmiféle (többlet)jogosítvánnyal, operatív intézkedési joggal.

A köztársasági elnöknek a kinevezéshez, illetve a kitüntetés adományozásához kapcsolódó jogköre a fentiek alapján tehát olyannyira különbözik egymástól, hogy a kinevezési joggal kapcsolatos alkotmánybírósági határozatok „analógiaként” (precedensként) nem alkalmazhatóak a köztársasági elnök által az indítványában felvetett alkotmányossági problémára.

Mivel hiányzik a közvetlen kapcsolat az államszervezet demokratikus működése és a kitüntetés adományozása között, az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt – „őrködik az államszervezet demokratikus működése felett” – alkotmányi rendelkezésből nem vezethető le az, hogy a köztársasági elnök a kitüntetés adományozásával kapcsolat ban bármifajta olyan döntést hozhatna, melyért a politikai felelősséget nem vállalják át tőle.

Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a fenti megállapítás nem érinti a korábbi alkotmánybírósági határozatoknak a köztársasági elnök számára az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés i) pontjában biztosított kinevezési jogkörével kapcsolatos megállapításait, ide értve az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt, idézett alkotmányi rendelkezésnek az államfő kinevezési jogköréhez kapcsolódó értelmezését is.

Az Alkotmány 29. § (1) bekezdésének első fordulata szerint a köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint az említett alkotmányi rendelkezés szimbolikus kifejezés, amely az államfő közjogi pozíciójához kapcsolódik. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a kitüntetések köztársasági elnök általi adományozása nem jelenti azt, hogy a konkrét kitüntetés mögött szükségszerűen a nemzet egészének, minden egyes tagjának egységes, és azonos – pozitív – értékítélete kell, hogy álljon.

Az állami címek, érdemrendek és kitüntetések adományozásában tükröződnek az ország történelmi értékei, tradíciói. A legmagasabb szintű kitüntetések adományozása hagyományos államfői jogosítvány. A kitüntetés átnyújtójának személye, az átadás körülményei (szimbolikája és szokásrendje) hozzájárulnak az esemény kivételes jellegének hangsúlyozásához, az elismerés súlyának növeléséhez.

Ebből következően a kitüntetés-adományozási eljárásban – ennek részletszabályaiban és protokolljában – kifejezésre jut az államfő alkotmányos (közjogi) pozíciója (tradicionális kitüntetés-adományozási jogköre), és a kitüntetés államfő általi adományozása szimbolikusan kifejezi az állam (nemzet) elismerését, a kitüntetett személy iránti megbecsülést is.

A köztársasági elnöknek a kitüntetés-adományozási eljárásban és az átadás szokásrendjében való jelenléte az államfő alkotmányos jogállásán keresztül tehát szimbolikusan a nemzet elismerését (megbecsülését) is kifejezi.

Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy a fenti – a korábbi határozataiban elemzett – alkotmányi rendelkezések (,,őrködik” valamint „kifejezi a nemzet egységét”) az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdése

3.1. A „törvényben meghatározott” alkotmányi fordulat egyfelől arra utal, hogy a törvényhozó törvényi szinten szabályozza az államfő által adományozható állami címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket, és az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontja ezeknek az állami kitüntetéseknek a köztársasági elnök által történő adományozásáról rendelkezik. [Ettől eltérő esetkört jelent a köztársasági elnök által létrehozott (alapított), és ezáltal ténylegesen általa adományozott (odaítélt) kitüntetések, emlékérmek adományozása.] Másrészt az említett alkotmányi fordulat az állami kitüntetések adományozására vonatkozó, jelenleg hatályos jogszabályi rendelkezésekre, a kitüntetés-adományozás folyamatának eltérő jogforrási szinteken szabályozott mozzanataira utal.

Az állami kitüntetések Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés

A köztársasági elnök elé kerülő kitüntetési előterjesztések törvényessége feletti ellenőrzés az államfő Alkotmányból fakadó „általános kötelezettsége”, ebből következően megilleti az a jog, hogy az előterjesztést formai (törvényességi) szempontból megvizsgálja, és esetleges kétségeit jelezze az előterjesztő felé.

Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint – a jelenleg hatályos szabályozás alapján – a köztársasági elnököt valódi (érdemi) döntési jogkör illeti meg a kitüntetés-adományozási eljárás során, ám e döntési jogköre nem korlátlan.

A kitüntetés-adományozás döntési folyamatában a köztársasági elnök jogkörének egyik korlátját az jelenti, hogy a kitüntetettek személyi körére más (a miniszterelnök vagy a miniszter) tesz előterjesztést.

A másik korlátot maga az Alkotmány állítja fel, amikor a 30/A. § (2) bekezdésében a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási jogkörét ellenjegyzéshez köti.

Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjában foglalt alkotmányi rendelkezés által felhívott törvényi szabályozás, valamint a kitüntetés-adományozás kialakult gyakorlata alapján az állami kitüntetés adományozása során a személyi előterjesztés joga nem illeti meg a köztársasági elnököt, döntési joga nem terjed ki arra, hogy az előterjesztésben meg nem nevezett személy számára kitüntetést adományozzon.

Az ellenjegyző ellenjegyzése – eljárási értelemben – behatárolja a köztársasági elnök kitüntetés-adományozási jogkörét, biztosítva azt, hogy az ellenjegyzés megtagadásával megakadályozható legyen a köztársasági elnök részéről az előterjesztésben nem szereplő személy számára történő kitüntetés-adományozás.

Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben megállapította, hogy az állami kitüntetések adományozásának feltételeiről szóló törvények, illetve a kitüntetéseket alapító egyéb jogszabályok határozzák meg azt, hogy mely értékeket tekint a jogalkotó kitüntetésre érdemesnek.

Ezek a jogalkotó által jogszabályokban meghatározott értékek a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének – az Alkotmányban megfogalmazott, illetve az azokból levezetett értékeknek – szerves részét képezik. A kitüntetésre való érdemesség a kitüntetési előterjesztés tartalmi szempontú vizsgálata körébe eső kérdés, ennek meghatározásakor a mérce a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje. A kitüntetés-adományozási eljárásban tehát feltétlenül érvényesülnie kell az Alkotmányban és a kitüntetéseket alapító jogszabályokban meghatározott alkotmányos értékrendnek.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjébe ütköző, attól eltérő értékrend alapján történő kitüntetési előterjesztés, illetve az ezen alapuló adományozás

Mindezekből következően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a köztársasági elnöknek az Alkotmányban meghatározott kitüntetés-adományozási jogköre [Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pont] tartalmi, érdemi döntési jogot foglal magában, amely a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének érvényre juttatásán, illet ve az alkotmányos értékrendet sértő előterjesztések megakadályozásán keresztül fejeződik ki.

A köztársaság alkotmányos értékrendjébe ütköző kitüntetési előterjesztés kapcsán a köztársasági elnök joga és egyben kötelessége, hogy az előterjesztést ne írja alá, a kitüntetés adományozását megtagadja. A kitüntetés-adományozás, illetve -viselés engedélyezésének megtagadása ebben az esetben a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének a védelmét szolgálja.

Az Alkotmány alapján a köztársasági elnököt abban az esetben illeti meg az önálló döntési jog, ha az államszervezet megszokott működése kibillen az egyensúlyából, és a köztársasági elnök ellensúlyozó szerepére van szükség (lásd Országgyűlés akadályoztatása esetén a hadiállapot, szükségállapot kihirdetése; Országgyűlés feloszlatása stb.).

Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök kinevezési jogköréhez kapcsolódó határozataiban úgy értelmezte az Alkotmányt, hogy olyan esetekben, amikor az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara következhet be, a köztársasági elnök önálló döntést hozhat az egyébként ellenjegyzéshez kötött hatásköreiben is.

Önálló döntésnek tekinthető ugyanis az is, ha a köztársasági elnök nem ír alá valamilyen előterjesztést, hiszen az előterjesztésben foglaltak elmaradása az ő felelőssége, azt az ellenjegyzésre jogosult nem vállalja át tőle.

Az Alkotmánybíróság a jelen határozatában is megerősíti, hogy a köztársasági elnök önálló döntéshozatali jogköre – éppen a köztársasági elnöki alkotmányos jogintézmény védelmében – rendkívül szűk körű, azt maga az Alkotmány állapítja meg, vagy közvetlenül levezethető valamely alkotmányos kötelezettségéből.

Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt kitüntetés-adományozási jogkör gyakorlása során a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje érvényesülésének biztosítása az Alkotmánybíróság megítélése szerint kellő súlyú alkotmányos indokot teremt arra, hogy az államfő önálló (érdemi) döntést hozzon a kitüntetési előterjesztés aláírásának a megtagadásáról.

Az alkotmányos értékrendbe ütköző kitüntetési előterjesztés aláírásának megtagadásával tehát az államfő olyan érdemi döntést hoz, amelyért – az ellenjegyzés hiányában – maga viseli a (politikai) felelősséget, azt tőle senki nem vállalja át.

Ennek az önálló döntési felelősségnek az alkotmányos kiindulópontja a köztársasági elnök azon kötelezettsége, hogy a kitüntetés-adományozási eljárás folyamatában a kitüntetési előterjesztés tartalmi vizsgálata során is biztosítani köteles a kitüntetések adományozására vonatkozó törvényi (és egyéb jogszabályi) rendelkezések, valamint az ezekben foglalt (az Alkotmányból levezetett és a jogalkotó által meghatározott) értékrend érvényesülését, és ezen keresztül az alkotmányos értékrend védelmét.

Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint tehát a köztársasági elnök az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés j) pontjában foglalt jogköre gyakorlása során – a jelenleg hatályos szabályozás alapján – kizárólag abban az esetben tagadhatja meg a kitüntetési előterjesztés aláírását, és hozhat ebben a kérdésben önálló (politikai) felelősséggel döntést, ha a kitüntetési előterjesztés a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjébe ütközik.

Ez esetben tehát nem az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányi rendelkezések – ennek részeként „az államszervezet demokratikus működése feletti őrködés”, vagy „a nemzet egységének” a kifejezése – képezik az alkotmányos alapját az önálló felelősséggel meghozandó államfői döntésnek, hanem a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje érvényesülésének a biztosítása.

A kitüntetési előterjesztés tartalmi vizsgálatának, és ennek részeként az előterjesztésben szereplő, kitüntetésre javasolt személy érdemességének a vizsgálata során az államfő által alkalmazható alkotmányos mérce a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje.

A külföldi állami címek, érdemrendek és kitüntetések viselésének engedélyezése szintén tradicionális államfői jogosítvány, amely az államfő számára lehetőséget biztosít arra, hogy az alkotmányos értékrendbe ütköző külföldi állami cím, érdemrend, illetve kitüntetés viselését ne engedélyezze.

A Magyar Köztársaság kitüntetéseiről szóló 1991. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Kitv.) 2. §-a értelmében nem kell az államfőtől külön engedélyt kérni a külföldi tudományos, művészeti, sportszervezetek által adományozott (nem állami) kitüntetések viseléséhez.

Olyan esetben, ha például az engedélyeztetés iránt megkeresett államfő államát – annak alkotmányos értékrendjét – sértené a kitüntetett személynek a külföldi kitüntetés adományozásának alapjául szolgáló tevékenysége, akkor az államfő a kitüntetés viselésének az engedélyezésére irányuló megkeresés (javaslat) elutasításával a saját állama alkotmányos értékrendjének az elsőbbségét fejezi ki, ennek az érvényesülését biztosítja. (A Kitv. 2. §-a alapján a külföldi állami kitüntetés viselésének engedélyezésére irányuló javaslatot a külpolitikáért felelős miniszter terjeszti a köztársasági elnök elé.) Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjában foglalt, a külföldi állami kitüntetések „viselésének engedélyezésére” vonatkozó államfői jogkör gyakorlása során a köztársasági elnököt valódi (érdemi) döntési jog illeti meg, e döntésének alkotmányos mércéje – csakúgy, mint az állami kitüntetések adományozása esetén – a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje.

Ez esetben a köztársasági elnök nem kötött a viselés engedélyezésére irányuló megkereséshez (javaslathoz), ám döntésének itt is korlátját képezi az Alkotmány 30/A. §

7.1. A kitüntetés fogalmára sem az Alkotmány, sem más jogszabály nem ad általános érvényű meghatározást.

Az eltérő jogszabályokban, eltérő tartalommal szabályozott kitüntetések lényegi tartalmi jegyei alapján a kitüntetés érdemességi szempontokon nyugvó, meghatározott értékítéleten (értékválasztáson) alapuló, történelmi koronként eltérő értékeket (teljesítményt) honoráló állami elismerés, amelynek odaítélése – a jelenlegi szabályozás alapján – egy több szereplős döntéshozatali folyamat eredménye.

Az érdemességi feltételeket a különböző kitüntetésekre vonatkozó törvények és egyéb jogszabályok határozzák meg, melyek mögött határozott értékrend áll.

A Kitv. az alábbiak szerint fogalmazza meg az érdemességi feltételeket, és ezen keresztül a törvényalkotó által elismert értékrendet: „A Magyar Köztársaság nagyra becsüli a nemzet szolgálatában, az ország fejlődésének elősegítésében, a haza érdekeinek előmozdításában és az egyetemes emberi értékek gyarapításában kifejtett kimagasló, példamutató tevékenységet. Ezek elismerésére az Országgyűlés Magyar Köztársasági Érdemrendet és Magyar Köztársasági Érdemkeresztet alapít.” (Kitv. 1. §) „A Magyar Köztársasági Érdemrend és Érdemkereszt a független és demokratikus Magyarország érdekeinek elősegítése, valamint támogatása körül kimagasló érdemeket szerzett magyar és külföldi állampolgároknak adományozható, külön polgári és katonai tagozattal.” [Kitv. 1. számú melléklet I. pont 1. § (1) bekezdés] „Magyar állampolgár kitüntetése esetében a kitüntetés alapjául szolgáló érdemek nagyságán kívül a felterjesztendő személy közéleti szerepének, életkorának, esetleges korábbi kitüntetéseinek figyelembevételével a miniszterelnök terjeszti elő az adományozandó fokozatot.” [Kitv. 7. §

A Kitv. 7. § (1) bekezdése felsorolja, hogy a törvényen túl mely személy, szervezet és milyen (szakmai, illetve az önkormányzatok helyi jellegű) kitüntető címet, díjat, oklevelet, plakettet stb. alapíthat.

A Kitv. rendelkezik arról, hogy a Magyar Köztársasági Érdemrendet, a Magyar Köztársasági Érdemkeresztet és a Nagy Imre Érdemrendet a köztársasági elnök adományozza, a miniszterelnök, illetve miniszter előterjesztésére.

A Kossuth-díjról és a Széchenyi-díjról szóló 1990. évi XII. törvény (a továbbiakban: KSzdtv.) pedig kimondja, hogy e díjakat is a köztársasági elnök adományozza és adja át. A díjra javasolt személyekre – az e célra létrehozott bizottság ajánlása alapján – a Kormány tesz előterjesztést az államfőnek.

A köztársasági elnök tehát:

Az Alkotmány két helyen tartalmaz rendelkezést a ki tüntetések adományozására vonatkozóan. A köztársasági elnök által értelmezni kért Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontja szerinti kitüntetést:

Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének f) pontja sze rint a helyi képviselőtestület „önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat”. Az utóbb hivatkozott alkotmányi rendelkezésből is megállapítható, hogy többféle (többszintű) kitüntetés létezik, és törvény mellett más (jogszabály) is alapíthat kitüntetést.

A Kitv. 7. § (1) bekezdése alapján a köztársasági elnök kitüntető címet, díjat stb. alapíthat és adományozhat. Az Alkotmányban, valamint a Kitv.-ben nevesített kitüntetések azonban egymástól különbözőek.

Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésének j) pontjában foglalt esetkörtől eltérő az az eset, amikor a köztársasági elnök a Kitv. alapján maga alapít és adományoz kitüntetéseket; itt a döntési jogköre teljes: ő dönt arról, hogy legyen kitüntetés, ő határozza meg az érdemességi kritériumokat, ő gyűjti össze és összegzi a személyekre szóló javaslatokat, majd ő dönt a személyekről (ő választja ki őket), ő adományozza és adja át a kitüntetést.

A köztársasági elnök kitüntetési jogköre tehát ez esetben teljes (nem korlátozott), annak sem a kitüntetési előterjesztés, sem az ellenjegyzés nem képezi a korlátját.

A köztársasági elnök által alapított kitüntetés esetén egyértelmű, hogy ő állapítja meg a kitüntetés odaítélésének szabályait, feltételeit, így fel sem merülhet annak a kérdése, hogy az elnök olyannak kell, hogy kitüntetés adjon át, akit méltatlannak tart arra (érdemességi/értékkonfliktus).

7.2. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján megvizsgálta, hogy a köztársasági elnök által adományozott állami kitüntetések odaítélésének és átadásának folyamata miként szabályozott törvényi szinten.

A Kitv. és a KSzdtv. rendkívül szűkszavúan szól mind arról, hogy kinek lehet odaítélni a kitüntetéseket, mind arról, hogy az odaítélés és adományozás folyamata hogyan alakul. Részletesebb szabályokat kormányhatározatok tartalmaznak, de sok eljárási természetű kérdésre ezek sem adnak választ.

A köztársasági elnök által adományozott állami kitüntetések a magyar állam kitüntetései, amelyekben a magyar állam alkotmányos értékrendje fejeződik ki, a „magyar állam” értékítéletét fejezik ki, a „magyar állam” elismerése áll mögöttük. Maga az Alkotmány is nevesíti a kitüntetés-adományozási folyamatban szereplő három intézményt: a köztársasági elnök adományozza a törvényben (vagyis az Országgyűlés által megállapított) kitüntetéseket, mely elnöki döntéshez ellenjegyzés szükséges (vagyis a Kormány egyetértése nélkül nem kaphat senki kitüntetést).

A Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendje az Alkotmányban normatív módon meghatározott elsődleges (alapvető) értékekből, az Alkotmány normatív rendelkezéseiből értelmezéssel megállapított alkotmányos elvekből és értékekből (leszármaztatott értékek), valamint az egyes jogági kódexekben (törvényekben és egyéb jogszabályokban), így az állami kitüntetések adományozására vonatkozó törvényekben és egyéb jogszabályi rendelkezésekben megjelenő – az Alkotmány elsődleges és leszármaztatott értékrendjét kifejező (azt közvetítő) – további értékekből áll. Ezek az értékek az Alkotmánybíróság értelmezéseiben (határozataiban), és végső soron az egész alkotmányos kultúrában jelen vannak.

Az Alkotmányban foglalt elsődleges és leszármaztatott értékek egy hierarchikus értékrendet alkotnak, a normatív formában megjelenő elsődleges értékekből – az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlatának megfelelően – többféle leszármaztatott alkotmányos érték (elv) vezethető le.

Az Alkotmányban foglalt hierarchikus értékrend „csúcsán” az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi élethez és méltósághoz való alapjog helyezkedik el, amely számos további alkotmányos alapjog alapja és forrása, az alkotmányos alapjogok egyik „anyajoga”. Az emberi élethez való alkotmányos alapjog abszolút (korlátozhatatlan) voltából fakad a halálbüntetés (alkotmányos) tilalma. [23/1990. (X. 31.) AB határozat, ABH 1990, 88.] Az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében foglalt emberi élethez és méltósághoz való jogból levezetett, az egyént megillető önrendelkezési jog számos további, az Alkotmány XII. fejezetében szabályozott alapvető alkotmányos joghoz (értékhez) köthető. Ide sorolható – többek között – a véleménynyilvánítás szabadsága [Alkotmány 61. §

Az említett alkotmányos alapjogok (értékek) esetében az Alkotmány maga határozza meg a cél-értékeket, és többnyire minősített többséggel megalkotott törvények tartalmazzák az Alkotmányban meghatározott cél-értékekhez kötődő (azt kiteljesítő, tartalmilag kibontó) eszköz-értékeket.

Az Alkotmány 62. § (1) bekezdésében, illetve 63. §

Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény a társadalmi szervezet létrehozására, működésére vonatkozó törvényi rendelkezések meghatározásán keresztül az Alkotmányban foglalt cél-érték tartamát konkretizálja.

Az Alkotmány cél-értékként határozza meg a szociális biztonsághoz való jogot (Alkotmány 70/E. §), amely – az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségén keresztül (társadalombiztosítás és szociális intézmények rendszereinek fenntartása) – öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibán kívül bekövetkező munkanélküliség esetén a megélhetéshez szükséges szintű ellátást biztosítja a jogosultak számára.

A cél-értékhez rendelt eszköz-értékeket (az intézmények létrehozásának, működésének, az egyes ellátások igénybevételének feltételeit) az intézményekre vonatkozó törvényi és egyéb jogszabályi rendelkezések fejtik ki.

Az Alkotmány normatív rendelkezései között olyan alapvető alkotmányos értékeket (cél-értékeket) fogalmaz meg, mint a köztársasági államforma (Alkotmány 1. §), az állam függetlensége és a demokratikus jogállam [Alkotmány 2. § (1) bekezdés].

Az Alkotmány 77. § (1) bekezdése rögzíti, hogy az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye.

Az Alkotmány tartalmát tekintve egyike a legösszetettebb (legkomplexebb) törvényeknek.

Az Alkotmányban a társadalmi rendre vonatkozó alkotmányi rendelkezések mellett szervezeti, illetve az egyes alkotmányos szervek jogköreit, hatásköreit rendező normák, valamint az alkotmányos szervek egymáshoz való viszonyát szabályozó eljárási természetű normák egyaránt megtalálhatók.

Az Alkotmány önálló fejezetben szabályozza azokat a normákat, amelyek az állampolgárok alapvető alkotmányos jogait és az állampolgári kötelezettségeket határozzák meg (Alkotmány XII. fejezet).

Az Alkotmányban szereplő további normatípus az alkotmányos célokat, elveket rögzítő normák csoportja.

Az Alkotmány 77. § (2) bekezdése értelmében az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek.

Ebből következően az Alkotmány normatív rendelkezései, az abban megjelenő alkotmányos értékek és ezen keresztül az alkotmányos értékrend mindenkire – így a köztársasági elnökre is – kötelező.

A köztársasági elnök alkotmányos jogállásából eredően – figyelemmel az Alkotmány 77. § (2) bekezdésében foglalt (általános) alkotmányos kötelezettségre is – köteles biztosítani az alkotmányos értékrend érvényesülését, mely kötelezettsége értelemszerűen fennáll a kitüntetési előterjesztés tartalmi vizsgálata során is.

A köztársasági elnök mérlegelésen alapuló döntési jogkörét fejezi ki az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében foglalt j) pont, amely szerint a köztársasági elnök adományozza a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket és engedélyezi viselésüket.

A törvényben meghatározott kitüntetések adományozása a köztársasági elnöknek az Alkotmányban biztosított hatásköre, ami valódi, érdemi döntési jogot jelent.

A köztársasági elnök az alkotmányos értékrend alkotmányos mércéje alapján mérlegeli a kitüntetési előterjesztések aláírását.

A köztársasági elnök alkotmányban biztosított hatásköre érdemi döntési jogosultságot jelent, annak ellenére, hogy döntése előterjesztéshez és az előterjesztő ellenjegyzéséhez kötött.

Az Alkotmánybíróság ugyanakkor rámutat arra is, hogy az alkotmányos értékrend olyan, térben és időben egyaránt kötött értékrend, amelyet a mindenkori társadalmi, gazdasági, és politikai rendszer (berendezkedés) határoz meg, és amelynek alapvető értékeit az alkotmányozás során az Országgyűlés az Alkotmányban fogalmazza meg.

Ebből következően az alkotmányos értékrend történelmi koronként eltérő. Az egyes történelmi korszakokhoz, társadalmi berendezkedésekhez – így a rendszerváltás előtti és a rendszerváltás utáni társadalmi berendezkedéshez, a diktatúrához és a demokratikus jogállamhoz kötődő alkotmányos értékrendek – egymással össze nem egyeztethető értékrendeket jelentenek.

Így például az 1989-es alkotmánymódosítás előtt a tulajdon korlátozott volt, az alapvető termelési javak nem lehettek magántulajdonban; a különböző szabadságjogok – így különösen a szólás és véleménynyilvánítás szabadsága – a politikai berendezkedésre hivatkozva korlátozottak voltak. A vezető szerepet egy párt töltötte be, melynek hatalma megkérdőjelezhetetlen volt stb. Az 1989. utáni alkotmányos értékrenddel mindezek kibékíthetetlen ellentétben állnak (lásd az Alkotmánynak a tulajdont védő szabályai, a szabadságjogok gyakorlásának biztosítása és védelme, a többpártrendszer alkotmányi garanciái stb.).

Az 1989. október 23-i alkotmánymódosítás – a számbeli teljes azonosság ellenére – a Népköztársaság értékrendjének teljes tagadását jelenti a Köztársaság értékrendje által.

A kitüntetési eljárás (adományozás) folyamatában valamennyi résztvevő alkotmányos kötelessége a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjének, az ebben megjelenő elsődleges, leszármaztatott (másodlagos) és a további (ezen értékekből) levezetett értékek érvényesülésének a biztosítása és védelme, a köztársaság értékrendjének érvényesítése a kitüntetések adományozásakor.

A köztársasági elnök kötelezettsége, hogy a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjét érvényre juttassa; az alkotmányos értékrend érvényesítéséért felelősség terheli.

A kitüntetések adományozásakor az államfő felelőssége úgy konkretizálódik, hogy a kitüntetés adományozása nem sértheti a Magyar Köztársaság alkotmányos értékrendjét.

Ebből következően, ha az a tevékenység, magatartás, teljesítmény, amelyet az előterjesztő kitüntetésre érdemesnek talál, ütközik az alkotmányos értékrendbe, az adományozás ellentétes lenne az alkotmányos értékrenddel, így a köztársasági elnök jogosult és egyben köteles is az aláírást megtagadni.

Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben rámutat: a törvényalkotót széles körű döntési jog illeti meg abban a kérdésben, hogy az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés

Az Alkotmánybíróság ugyanakkor hangsúlyozza, hogy a kitüntetés adományozására vonatkozó eljárási szabályoknak ki kell elégíteniük az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányi követelményét; a kitüntetés-adományozás jogintézményének meg kell felelnie a jogintézmények kiszámítható, előre látható és biztonságos működésére vonatkozó alkotmányos követelménynek.

A jelenlegi szabályozás hiányosságai, így – többek között – a kitüntetési előterjesztés előterjesztésére vonatkozó formalizált rendelkezések hiánya, az előterjesztő és az adományozó közötti döntési hatáskörök rendezetlensége, annak a tisztázatlansága, hogy az előterjesztő milyen határidőn belül köteles az előterjesztést a köztársasági elnöknek megküldeni, s úgyszintén, hogy a köztársasági elnök milyen határidőn belül köteles az előterjesztés aláírásáról (annak esetleges megtagadásáról) döntést hozni, kiszámíthatatlanná teszik a jogintézmény működését, ellehetetleníthetik az adományozási folyamatban résztvevő egyes szereplők (így az előterjesztő vagy a köztársasági elnök) joggyakorlását.

A hiányzó eljárási szabályok mellett a törvényalkotónak felül kell vizsgálnia, és biztosítania kell a kitüntetések szabályozására vonatkozó, jelenleg hatályos törvényi és egyéb jogszabályi rendelkezések Alkotmánnyal, és egymással fennálló összhangját, ideértve a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben foglaltaknak megfelelő jogforrási (szabályozási) szintek biztosítását is.

A kitüntetés adományozására irányadó, jelenleg hatályos részletszabályok nem felelnek meg a jogforrási hierarchia követelményének, több rendeleti szintre tartozó eljárási részletszabály határozati szinten került szabályozásra.

A Kitv. 6/B. § b) pontja értelmében a miniszterelnök „az e törvény, a Kormány, valamint a miniszterelnök által alapított kitüntetések, díjak kezdeményezésének és adományozásának általános szabályait rendeletben állapítja meg.” E kérdést jelenleg részleteiben (nem teljes körűen és teljes mértékben kielégítően) a Kitüntetési Bizottságról és az állami kitüntetések adományozási rendjéről szóló 1130/2002. (VII. 24.) Korm. határozat tartalmazza.

A KSzdtv. 8. § (3) bekezdése szerint: „A Díjra történő javaslattétel, valamint az adományozás és visszavonás e törvényben meg nem határozott szabályait a Kormány javaslatára a köztársasági elnök hagyja jóvá.” A törvényben hivatkozott szabályokat jelenleg a Kossuth- és Széchenyi-díj adományozási szabályzatáról szóló 1101/1996. (X. 2.) Korm. határozat tartalmazza, tehát a néhány meglévő, fontos szabályozási részelem is kormányhatározati szinten van szabályozva.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott, azzal, hogy a törvényalkotó számára határidőt szabott az alkotmányellenes mulasztás megszüntetésére.

IV. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta a köztársasági elnök Alkotmányban foglalt kegyelmezési jogkörének értelmezését kérő indítványt is, és ahhoz kapcsolódóan az alábbiakat állapította meg.

A köztársasági elnököt megillető, (egyéni) kegyelmezés jogkörét az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontja biztosítja, mely szerint a köztársasági elnök „gyakorolja az egyéni kegyelmezés jogát”.

Az Alkotmány 30/A. § (2) bekezdése alapján e döntésének érvényességéhez azonban a miniszterelnök vagy az illetékes miniszter ellenjegyzése szükséges. Az Alkot mány nem tartalmaz más rendelkezést a köztársasági elnök kegyelmezési jogkörére vonatkozóan.

Az Alkotmánybíróság áttekintette, hogy a köztársasági elnököt megillető egyéni kegyelmezési jog gyakorlására irányadó eljárás – a vonatkozó jogszabályok alapján – a gyakorlatban hogyan valósul meg.

A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 598. § (5) bekezdése közvetetten utal arra, hogy az Alkotmány 30/A. § (2) bekezdésében meghatározott ellenjegyző az igazságügyért felelős miniszter az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontja tekintetében, ezt a hatáskört közvetlenül azonban az igazságügyi és rendészeti miniszter feladat- és hatásköréről szóló 164/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet 8. § (5) bekezdése ruházza rá a miniszterre. E szerint a köztársasági elnök kegyelmi döntéseit az igazságügyi és rendészeti miniszter – az igazságügyért való felelőssége körében – előkészíti és ellenjegyzi.

A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény a kegyelmet büntethetőséget megszüntető okként [32. § c) pont], büntetés végrehajtását kizáró okként [66. §

A Be. XXX. Fejezet III. címe rendelkezik a kegyelmi eljárásról, a köztársasági elnök kegyelmezési jogkörének gyakorlására vonatkozó eljárás szabályait az 597. §–598. § tartalmazza. Eszerint „kegyelem iránti előterjesztést” hivatalból vagy kérelemre a büntetőeljárás megszüntetésére a vádirat benyújtásáig a legfőbb ügyész, azt követően az igazságügyért felelős miniszter; a még végre nem hajtott büntetés elengedésére vagy mérséklésére, illetve a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítésre az igazságügyért felelős miniszter tehet a köztársasági elnökhöz. „Kegyelmi kérelmet” (ami a kérelemre meginduló kegyelmezési eljárás alapja) a terhelt, a védő, valamint a terhelt hozzátartozója nyújthat be. A büntetőeljárás megszüntetése iránt kegyelmi kérelmet annál az ügyésznél, illetőleg bíróságnál kell benyújtani, amely előtt az eljárás folyik, míg a még végre nem hajtott büntetés elengedése vagy mérséklése, illetőleg a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítés iránt a kegyelmi kérelmet az első fokon eljárt bíróságnál kell benyújtani. Az ügyész, illetőleg a bíróság a kegyelmi eljárás során a terheltnek a kegyelmi döntéshez szükséges személyes adatait beszerzi és kezeli [Be. 597. § (4)–(5) bekezdése].

A büntetőügyekben hozott határozatok végrehajtása során a bíróságokra és egyéb szervekre háruló feladatokról szóló 9/2002. (IV. 9.) IM rendelet 105. § (2) bekezdése a bíróság által beszerzendő szükséges adatok körét a környezettanulmányban, pártfogó felügyelői véleményben, munkahelyi véleményben, erkölcsi bizonyítványban, a büntetés-végrehajtási intézet véleményében, a rendelkezésre álló egészségügyi dokumentumokban, korábbi ítélet kiadmányában határozza meg. A kérelemhez csatolni kell továbbá a büntetőügyben keletkezett azon iratokat, amelyek a kegyelmi kérelem elintézéséhez szükségesek.

A „kegyelmi kérelem” iratainak előkészítését végző ügyészség a legfőbb ügyészhez, a bíróságok pedig az igazságügyért felelős miniszterhez terjesztik elő a döntéshez szükséges adatokat tartalmazó iratokat, valamint a kegyelmi kérvényt [Be. 598. § (1) bekezdése].

A legfőbb ügyész és az igazságügyért felelős miniszter a „kegyelmi kérelmet” akkor is köteles a köztársasági elnökhöz felterjeszteni, ha a „kegyelem gyakorlása iránt” nem tesz előterjesztést [Be. 598. § (3) bekezdése]. A kegyelmi eljárás minden esetben a kegyelmi döntésről szóló határozattal zárul, melynek érvényességéhez az igazságügyért felelős miniszter ellenjegyzése szükséges [Be. 598. §

Az Alkotmánybíróság – áttekintve az Alkotmány vonatkozó rendelkezéseit, valamint a hatályos jogszabályok alapján kialakult gyakorlatot – megállapította, hogy az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés k) pontjában a köztársasági elnök részére biztosított egyéni kegyelmezés jogának gyakorlása során a köztársasági elnököt valódi döntési jog illeti meg abban a tekintetben, hogy az akár hivatalból, akár kérelemre indult kegyelmezési eljárásban kegyelemben részesíti-e a kegyelmi kérelemben megnevezett személyt vagy sem. Döntésében kifejezésre juttathat méltányossági, humanitárius és saját értékrendjéből fakadó erkölcsi szempontokat is.

Ennek a döntésének egyedüli korlátját az igazságügyért felelős miniszter ellenjegyzési joga jelenti abban az értelemben, hogy a köztársasági elnöki döntés érvényességi feltétele a miniszteri ellenjegyzés. A köztársasági elnököt tehát nem köti az, hogy a kegyelmi eljárás előkészítő szakaszában eljáró legfőbb ügyész, illetve az igazságügyért felelős miniszter tesz-e előterjesztést a kegyelem (gyakorlása) iránt; ilyen előterjesztés hiányában is, a kegyelmi kérelem alapján gyakorolhatja a kegyelmezési jogát, míg a kegyelmi előterjesztés esetén is dönthet úgy, hogy nem ad egyéni kegyelmet.

Az ellenjegyző (az igazságügyért felelős) minisztert viszont abban a tekintetben illeti meg valódi mérlegelési és döntési jog, hogy a köztársasági elnök kegyelmi döntésről szóló határozatát ellenjegyzi-e vagy sem.

A köztársasági elnök a kegyelem iránti előterjesztésen keresztül (annak megléte, illetve hiánya által) nem kötelezhető arra, hogy kegyelmet gyakoroljon, illetve azt megtagadja, diszkrecionális jogkörben, előterjesztéshez nem kötve gyakorolja e jogkörét.

A köztársasági elnök e diszkrecionális jogkörének korlátlanságát az Alkotmánybíróság a 31/1997. (V. 6.) AB határozatában már kimondta, utalva arra, hogy az egyéni kegyelem megadása esetén az államfő az állam büntető igényéről mond le. (ABH 1997, 154, 155, 157.) Ugyanakkor az igazságügyért felelős miniszter sem kötelezhető arra, hogy a köztársasági elnök kegyelmi döntésről szóló határozatát automatikusan ellenjegyezze; őt az ellenjegyzés vagy annak megtagadása kérdésében illeti meg döntési jog.

A jelen határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 51. § (2) bekezdésén alapul.

Dr. Bihari Mihály s. k., az Alkotmánybíróság elnöke,