5/2013. (II. 21.) AB határozata a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. XXIII. törvény 43. § (4) bekezdése egyes részeinek alkotmányellenességéről és alkalmazásának kizárásáról

5/2013. (II. 21.) AB határozata a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. XXIII. törvény 43. § (4) bekezdése egyes részeinek alkotmányellenességéről és alkalmazásának kizárásáról.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 43. § (4) bekezdése első, második és harmadik mondatának 2008. január 1-jétől 2010. augusztus 31-ig hatályban volt szövege alkotmányellenes volt, ezért az a Zalaegerszegi Törvényszék mint másodfokú bíróság 4.Mf.22.122/2009. számú folyamatban lévő ügyében nem alkalmazható. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. 1. A Zala Megyei Bíróság (jelenleg a Zalaegerszegi Törvényszék mint másodfokú bíróság) bírája az előtte folyamatban lévő 4.Mf.22.122/2009. számú ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. §-a alapján az előtte lévő per tárgyalását felfüggesztette és kezdeményezte a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 43. § (4) bekezdésének a közszférában foglalkoztatottak jogviszonyáról szóló törvények módosításáról szóló 2006. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 7. § (6) bekezdésével módosított rendelkezése alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését, továbbá ezen rendelkezésnek a Zala Megyei Bíróság mint másodfokú bíróság előtt folyamatban lévő 4.Mf.22.122/2009. számú ügyben való alkalmazásának kizárását.

Az első- és a másodfokú bíróság által megállapított tényállás szerint a felperes gyámhivatali ügyintézőként köztisztviselői jogviszonyban állt az alperesnél. A gyámhivatal vezetője 2007. december 22-én elkészítette a felperes teljesítményértékelését, majd a munkáltatói jogkört gyakorló jegyző 2008. március 4-i intézkedésével a Ktv. 43. §

A felperes fellebbezését elbíráló másodfokú bíróság az Alkotmánybíróság előtt bírói kezdeményezéssel élt a Ktv. 43. §

Az indítványozó bíró az Alkotmány sérülni vélt rendelkezései között megjelölte továbbá az Alkotmány 70/K. §-át is.

Érvelésében kifejtette, hogy a Ktv. 34. § (7) bekezdése alapján a munkáltatói jogkör gyakorlójának mérlegelési jogkörébe tartozó teljesítményértékelés hibás vagy valótlan ténymegállapításaira nézve a köztisztviselőt megillette a közszolgálati jogvita kezdeményezésének a joga. Ezért a Módtv. 7. § (6) bekezdésének hatálybalépését megelőzően a Ktv. 34. § (7) bekezdése alapján a Ktv. 43. § (4) bekezdésében szabályozott ún. illetményeltérítési döntés – amely a Ktv. 34. § (1) bekezdésében meghatározott teljesítményértékeléshez kötötte az illetményeltérítés lehetőségét – ellen a köztisztviselő közszolgálati jogvitát kezdeményezhetett (ld. BH 2008. 341.). A Módtv. hatálybalépésével a Ktv. 43. §

Az indítványozó – az Alkotmánybíróság felhívásának eleget téve – 2012. március 14-én kelt indítvány-kiegészítésében fenntartotta a Módtv. 7. § (6) bekezdésével összefüggésben tett, alaptörvény-ellenességére vonatkozó álláspontját.

Eszerint a támadott rendelkezés az Alaptörvény Nemzeti Hitvallásba foglalt: „Valljuk, hogy az emberi lét alapja az emberi méltóság”, továbbá a „[v]alljuk, hogy a polgárnak és az államnak közös célja a jó élet, a biztonság, a rend, az igazság, a szabadság kiteljesítése” szövegrészeibe ütközik. Sérülni vélte továbbá az Alaptörvény B) cikkének

II. 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései: „NEMZETI HITVALLÁS” „Valljuk, hogy az emberi lét alapja az emberi méltóság.” „Valljuk, hogy a polgárnak és az államnak közös célja a jó élet, a biztonság, a rend, az igazság, a szabadság kiteljesítése.” „B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam.” „R) cikk

2.1. A Ktv. 43. § (4) bekezdésének a Módtv. 7. § (6) bekezdésével megállapított, 2006. augusztus 10-től 2007. december 31-ig hatályban volt rendelkezése: „43. § (4) A hivatali szerv vezetője – az (5) bekezdésben foglaltak kivételével – át nem ruházható hatáskörében, a megállapított személyi juttatások előirányzatán belül szakmai munkája értékelése alapján a köztisztviselő besorolása szerinti fizetési fokozathoz tartozó alapilletményét – a hivatali szervezet vezetője esetében a kinevezésre jogosult, jegyző, főjegyző esetében a polgármester – legfeljebb 30%-kal megemelheti, vagy legfeljebb 20%-kal csökkentett mértékben állapíthatja meg. A főjegyző, illetve a jegyző részére a polgármester – a teljesítményértékeléstől függően – személyi illetmény megállapítására is jogosult.” 2.2. A Ktv. 43. § (4) bekezdésének a Módtv. 2. 22. § (1) bekezdésével megállapított, 2008. január 1-jétől 2010. augusztus 31-ig hatályban volt rendelkezése szerint: „(4) A hivatali szerv vezetője – az (5) bekezdésben foglaltak kivételével – át nem ruházható hatáskörében, a megállapított személyi juttatások előirányzatán belül tárgyévet megelőző év szakmai munkája értékelése alapján – ide nem értve, ha a köztisztviselő kinevezése év közben történik, vagy áthelyezésére kerül sor – a tárgyévre vonatkozóan a köztisztviselő besorolása szerinti fizetési fokozathoz tartozó alapilletményét – a hivatali szervezet vezetője esetében a kinevezésre jogosult, jegyző, főjegyző esetében a polgármester – december 31-ig – helyi önkormányzatnál tárgyév március 1-jétől következő év február végéig – terjedő időszakra legfeljebb 30%-kal megemelheti, vagy legfeljebb 20%-kal csökkentett mértékben állapíthatja meg. Az eltérítésről a hivatali szervezet vezetője minden év január 31-ig – helyi önkormányzatnál március 1-jéig – dönt. Az így megállapított eltérítés mértéke tárgyévben nem módosítható. A főjegyző, illetve a jegyző részére a polgármester – a teljesítményértékeléstől függően

Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben a Ktv. 43. § (4) bekezdésének csupán a „szakmai munkája” szövegrésze alkotmányossági vizsgálatát végezte el az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére nézve. Az említett alkotmányossági probléma abban állt, hogy a Ktv. 43. § (4) bekezdése hátrányos megkülönböztetést eredményez-e a huzamosabb közszolgálati jogviszonyban álló köztisztviselők és a pályakezdő köztisztviselők között az alapilletmény megállapításában. Az Alkotmánybíróság ebben az absztrakt normakontroll eljárásban a Ktv. 43. § (4) bekezdését abból a szempontból is vizsgálta, hogy a kifogásolt rendelkezés azzal, hogy nem határozta meg, hogy a kiválóan alkalmas, alkalmas stb. minősítés esetén „milyen kötelező törvényi bérbeállási szintet kell követnie a hivatali szerv vezetőjének”, sértette-e a jogbiztonság követelményét. Az Abh1. a jogbiztonság követelményének sérelmét a normavilágosság szempontjából vizsgálta és a kifogásolt jogszabályt ezen alkotmányjogi érvek alapján nem találta alkotmányellenesnek. Jelen bírói indítvány a Ktv. 43. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását az említett határozatban foglaltaktól eltérő alkotmányjogi érvek alapján, azon indokokra figyelemmel kéri, hogy a normavilágosság követelményét nem sértő, világos tartalmú jogszabály nem ad lehetőséget a munkáltató (állam) intézkedése ellen a bírósághoz fordulásra. Mivel – a fentiekben foglaltak szerint – a két indítvány a Ktv. 43. § (4) bekezdésének jogbiztonság sérelme miatti alkotmányellenessége vizsgálatát eltérő alkotmányjogi érvek/indokok alapján kérte, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy – figyelemmel az Abtv. 31. § (1) bekezdésében foglaltakra – nincs akadálya az indítvány érdemi vizsgálatának. IV. A bírói indítvány megalapozott. A köztisztviselők jogállását szabályozó Ktv. elfogadása, 1992 óta többször változott. A bírói kezdeményezés alapján

Hangsúlyozta, hogy „[a] zárt közszolgálati rendszer alapvető jellemzője, hogy a közszolgálati jogviszony tartalmát, a jogviszony alanyainak jogait és kötelezettségeit nem a felek megállapodása, hanem jogszabály, törvény határozza meg. A jogviszonyt nem mellérendelt felek szerződése, hanem az állam egyoldalú aktusa hozza létre, amelyben kinevezi a köztisztviselőt, megbízva meghatározott feladatkör, munkakör vagy tisztség ellátásával. A köztisztviselőnek nincs aktív szerepe a jogviszony tartalmának alakításában, csak arról dönthet, hogy elfogadja a törvényben meghatározott feltételek mellett a kinevezést vagy sem.” (ABH 2011, 70.) Kiemelte továbbá, hogy „[a] köztisztviselői jogviszony tartalmát a jog arra figyelemmel szabályozza, hogy a köztisztviselők az állam feladatait látják el, feladataik ellátása során közhatalmi jogosítványokat gyakorolnak, s ez megköveteli, hogy a törvény más munkavállalókhoz képest többletkövetelményeket támasszon a köztisztviselőkkel szemben. A köztisztviselők tevékenységének a közérdeket kell szolgálnia, szakszerű, pártatlan, befolyástól és részrehajlástól mentes kell legyen, ezért korszerű és magas szintű szakmai feltételeknek kell megfelelniük, munkájukért fokozott felelősség terheli őket, szigorú összeférhetetlenségi szabályok érvényesülnek velük szemben, ugyanakkor mivel a köztisztviselői illetmények forrása az állami költségvetés, a közszolgálatban elérhető jövedelmek általában alatta maradnak az üzleti szférában elérhető béreknek. A zárt közszolgálati rendszerek, így a Ktv. szabályozásának a kiindulópontja az, – amit a Ktv. indokolása is megfogalmaz – hogy »többletkövetelményt – amit meg lehet és meg is kell követelni a közszolgálati jogviszonyban állótól – csak többletjogosultságok fejében lehet támasztani«. Ilyen többletjogosultságok a törvény által szabályozott előmeneteli rend, törvényben biztosított illetmény, a kiszámítható és biztonságos köztisztviselői életpálya, külön juttatások.” (ABH 2011, 70–71.) A köztisztviselői (közszolgálati) jogviszony fenti jellemzőinek felelt meg a díjazás és előmenetel törvényben rögzített rendszere (Ktv. 23. §, 42. §) is. Az Alkotmánybíróság korábban a – már említett – Abh1.-ben összefoglalta a köztisztviselők előmenetelére vonatkozó, 2006-ban hatályos jogszabályi feltételeket is. A Ktv. 23. §-a a köztisztviselők előmenetelét szabályozva főszabályként rögzítette, hogy a köztisztviselőt

A köztisztviselő illetménye alapilletményből, illetménykiegészítésből és illetménypótlékból állt (Ktv. 42. §).

Alapilletménye az iskolai végzettség alapján besorolási osztályhoz, ezen belül az egyes osztályok fizetési fokozataihoz tartozó szorzószám és az illetményalap szorzataként került megállapításra [Ktv. 42. § (4) bekezdése].

Az Alkotmánybíróság korábban, a 849/B/1992. AB határozatában már hangsúlyozta, hogy az iskolai végzettség és az alap-, illetve szakvizsga feltételként való rögzítése biztosítja, hogy a köztisztviselő rendelkezik a munkája elvégzéséhez szükséges szakmai ismeretekkel, ezért joggal feltételezhető, hogy el tudja látni a munkaköre által támasztott feladatokat. Míg a közszolgálatban eltöltött idő tartama, az ezalatt felgyűlt tapasztalat olyan értéke a köztisztviselőnek, amelyről szintén joggal feltételezhető, hogy munkája teljesítésének minőségét kedvezően befolyásolja (ABH 1996, 392, 393.). 2. Az előbbiekhez kapcsolódott a Ktv. szerinti teljesítményértékelés és minősítés.

A munkáltatói jogkör gyakorlója az általa előre meghatározott teljesítménykövetelmények alapján a köztisztviselő munkateljesítményének – legkésőbb a tárgyév végéig – írásbeli értékelésére volt köteles; a teljesítménykövetelmények megállapítása és az írásbeli értékelés átadása szóbeli megbeszéléshez kötött [Ktv. 34. § (1), (3) bekezdése]. A Ktv. 34. §

34/A. §-a tartalmazta. Eszerint a köztisztviselőt a munkáltatói jogkör gyakorlójának a – teljesítményértékeléseket is figyelembe véve – legalább négyévente, valamint minden magasabb fokozatba sorolás előtt, vagy meghatározott feltételekkel a köztisztviselő írásbeli kérelmére külön is [lásd: Ktv. 34/A. § (2) bekezdés] minősíteni kellett, amennyiben a minősítési időszakban a köztisztviselő legalább egy évig a minősítő irányítása alatt dolgozott. A minősítés célja [Ktv.

34/A. § (3) bekezdés] a köztisztviselő szakmai teljesítményének megítélése, a teljesítményét befolyásoló ismeretei, képességei, személyiségjegyei értékelése, valamint a köztisztviselő szakmai fejlődésének elősegítése volt. (A minősítés kötelező elemei a Ktv. 1. számú mellékletébe foglalt minősítő lapon kerültek feltüntetésre.) A minősítés a minősített alkalmasságának megítélését is tartalmazta, melyet a minősítő köteles volt írásban megindokolni. A minősítésben csak kellően alátámasztott, tényeken alapuló megállapítások szerepelhettek; ha a ténymegállapítások hibásak, vagy valótlanok voltak, illetve a minősített köztisztviselő személyiségi jogát sértő megállapítás szerepelt, a köztisztviselő a Ktv. 36. §-a alapján bíróságtól kérhette ezek megsemmisítését.

34. §(1) bekezdése szerinti (éves) teljesítményértékelésben foglaltak alapján volt lehetősége a köztisztviselő

illetményeltérítésére. Ennek megfelelően az illetményeltérítés a teljesítményértékelésen alapult, így a teljesítményértékelésben foglalt valótlan vagy hibás tartalmának közszolgálati jogvitában történő megtámadása az illetményeltérítésre is kihatással volt. A Ktv. 43. § (4) bekezdése 2006. augusztus 10-től viszont – a korábbitól eltérően – az illetményeltérítés lehetőségét a köztisztviselő „szakmai munkájának” értékelésére alapította. Azonban semmilyen jogszabály nem határozta meg, hogy milyen követelményeket kell figyelembe venni a „szakmai munka” értékelésénél, így azt teljes egészében a munkáltató mérlegelésére bízta. A vizsgált, 2008. január 1-jétől 2010. augusztus 31-ig terjedő időszakban tehát az illetményeltérítés elvált a teljesítményértékeléstől, ezért sem a köztisztviselő szakmai munkájának értékelésén alapuló illetményeltérítés, sem a szakmai munka értékelése nem volt megtámadható bíróság előtt; így nem volt alkalmazható a közszolgálati jogvita kezdeményezését lehetővé tevő Ktv. 34. § (7) bekezdése, és a Ktv. 36. §-a sem.

V. Az Alkotmánybíróság ezt követően vizsgálta, hogy sérti-e az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét, hogy a jogalkotó sem a Ktv.-ben, sem egyéb jogszabályban nem szabályozta a Ktv.

43. §(4) bekezdése szerinti illetményeltérítés alapjául szolgáló, a köztisztviselő tárgyévet megelőző szakmai munkája

értékelésének szempontjait és feltételeit. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság egyik eleme a közigazgatás törvénynek alárendeltsége [először: 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.; 29/2011. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2011, 181. 200.]. Az Alkotmánybíróság a kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentéséről szóló határozatával (Abh2.) kifejtette: „a jogállamiság nemcsak a közigazgatás hatósági aktusaival szemben támasztja a joghoz kötöttség követelményét, hanem a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye kiterjed a közigazgatási szervek minden olyan aktusára, amelyben a közigazgatás a címzettek alapjogait érintő döntést hoz. A köztisztviselő, a kormánytisztviselő felmentéséről a munkáltatói jogok gyakorlója a munkáltató közigazgatási szerv nevében hoz olyan döntést, amely

Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bírói indítványban foglaltak csupán Ktv. 43. § (4) bekezdése első, második és harmadik mondatára vonatkoznak. A Ktv. 43. § (4) bekezdése negyedik mondatának rendelkezése szerint a főjegyző, illetve a jegyző részére a polgármester – a teljesítményértékeléstől függően – személyi illetmény megállapítására is jogosult volt. Mivel ezen rendelkezés nem érinti az indítványozó bíró által felvetett alkotmányossági problémát, ebben a részében az Alkotmánybíróság az indítványt nem vizsgálta.

VI. Az indítványozó bíró álláspontja szerint a Ktv. illetményeltérítést szabályozó (2008. január 1-jétől 2010. augusztus 31-ig hatályban volt) 43. § (4) bekezdése sértette a bírósághoz fordulás Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti jogát, mivel nem tette lehetővé a munkáltató döntése ellen a bírósági út igénybevételét.

AB határozatok]. Az Alkotmánybíróság az 59/1993. (XI. 29.) AB határozatában (ABH 1993, 353.) megállapította, hogy ez az alkotmányi rendelkezés mindenkinek alanyi jogosultságot biztosít ahhoz, hogy jogát független és pártatlan bíróság előtt érvényesítse. Az alapvető jogból következően az államra az a kötelezettség hárul, hogy – egyebek között – a polgári jogok és kötelezettségek (a polgári joginak tekintett jogviták) elbírálására bírói utat biztosítson.

Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy „a bírósághoz fordulás alapvető joga nem csak a beadványok előterjesztésének jogára szorítkozik, hanem a bírósági eljárásban a fél pozícióját biztosítja a személyeknek. A feleknek az Alkotmányban biztosított joguk van arra, hogy a bíróság az eljárásba vitt jogaikat és kötelezettségeiket elbírálja.

A bírósághoz fordulás alapjoga – az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére figyelemmel – nem jelent korlátozhatatlan alanyi jogot a perindításra. Törvény azonban az alapjog lényeges tartalmát nem korlátozhatja és a korlátozásnak elkerülhetetlenül szükségesnek és az elérni kívánt célhoz képest arányosnak kell lennie.” (930/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 502, 505.) Az Alkotmánybíróság korábbi határozatai szerint a bírósághoz fordulás joga az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján más alapjogokhoz hasonlóan korlátozható. Az Alkotmánybíróság a 3/1994. (I. 21.) AB határozatában megállapította továbbá, hogy a magyar jogrendszerben, bár a munkavégzésre irányuló jogviszonyokat – az ún. versenyszféra, a közszolgálat, s egyéb területek sajátosságai miatt – több törvény eltérő jelleggel szabályozza, azonban valamennyire jellemző, hogy a munkaügyi jogviták tekintetében a bírói út igénybevételének lehetőségét biztosítják (ABH 1994, 59, 61.). Ennek hiánya az Alkotmánybíróság gyakorlatában általában alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság 51/1998. (XI. 27.) AB határozatában (ABH 1998, 478.) alkotmányellenesnek bizonyult az a szabályozás, amely a fegyveres erők hivatásos állományába tartozó személyek (adott esetben a büntetésvégrehajtási testület tagjainak) fegyelmi ügyeiben kellő súlyú alkotmányos indok nélkül zárta ki a bírói út igénybevételének lehetőségét.

Ezzel szemben a 22/B/2003. AB határozat szerint a nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai számára a minősítés ellen a bírói út igénybevételének Hszt.-ből való kizárását a nemzetbiztonsági érdekek miatt szükséges és arányos alapjogkorlátozásnak tekintette, ezért annak alkotmányellenességét nem állapította meg (ABH 2009, 1585.). Az Alkotmánybíróság az Abh2.-ben (ABH 2011, 49, 80–81.) a határozatlan idejű kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli felmentéssel történő megszüntetése alkotmányellenességét vizsgálva áttekintette az Alkotmány

57. §(1) bekezdése szerinti bírósághoz fordulás jogának tartalmát

Kiemelte, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből vezette le a hatékony bírói jogvédelem követelményét, nevezetesen azt, hogy a jogi szabályozásnak olyan jogi környezetet kell biztosítani, hogy a perbe vitt jogok a bíróság által érdemben elbírálhatók legyenek. Utalt továbbá a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatának rendelkező részére, amely a közigazgatási határozatok törvényességének bírói felülvizsgálatával összefüggésben az alábbi követelményt fogalmazta meg: „2. A közigazgatási határozatok törvényessége bírósági ellenőrzésének szabályozásánál alkotmányos követelmény, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelően érdemben elbírálhassa. A közigazgatási döntési jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell tartalmaznia, amely alapján a döntés jogszerűségét a bíróság felülvizsgálhatja.” Hangsúlyozta, hogy a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában „az Alkotmánybíróság nyomatékkal mutatott rá arra, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt eljárási garanciák teljesedéséhez önmagában a bírói út megléte nem elegendő, az Alkotmány által megkövetelt hatékony bírói jogvédelem attól függ, hogy a bíróság mit vizsgálhat felül.”

Az Alkotmánybíróság fenti határozatának indokolásában azt is kifejtette, hogy „[a]zok a jogszabályok, amelyek kizárják vagy korlátozzák azt, hogy a bíróság a közigazgatási határozatot felülvizsgálva a fentiek szerint érdemben elbírálja a jogvitát, ellentétesek az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével. Ebből az okból nem csupán az a jogszabály lehet alkotmányellenes, amely kifejezetten kizárja a jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy, hogy az ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi elbírálásáról nem beszélhetünk, hanem az olyan jogszabály is, amely az igazgatásnak korlátlan mérlegelési jogot adván semmilyen jogszerűségi mércét nem tartalmaz a bírói döntés számára sem.” (ABH 1997, 263, 272.) Az Abh2. megállapította továbbá, hogy „az Alkotmány 57. § (1) bekezdéséből fakadó fenti követelmények irányadók a Ktjt. vitatott szabálya alapján keletkező közszolgálati jogvitákra nézve is. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott általános bírói jogvédelmi garanciákat az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikk (1) bekezdése is megköveteli. Az Emberi Jogok Európai Bírósága, amely az utóbbi időkben folytatott gyakorlatában fokozatosan kiterjesztette a 6. cikk (1) bekezdésének alkalmazhatóságát a köztisztviselők közszolgálati jogvitáira is [Frydlender v.

Franciaország no. 30979/96 2000. június 27.; Vilho Eskelinen és társai v. Finnország no. 63235/00 2007. április 19.;

Iordan Iordanov és társai v. Bulgária no. 23530/02 2009. július 2.]” (ABH 2011, 49, 81.). A határozat szerint a kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli felmentéssel való megszüntetése esetén a munkáltató önkényes döntésével szemben önmagában nem nyújtott hatékony jogvédelmet, hogy a tisztviselő a munkáltatói döntést bíróság előtt megtámadhatta. A törvényi garanciák hiánya, továbbá az indoklás hiánya elzárta a bíróságot a felmentés jogszerűségének elbírálásától, aránytalanul korlátozta a kormánytisztviselők Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján megillető bírói jogvédelemhez való jogukat. (ABH 2011, 45, 81.) Összegzésként megállapítható, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikke szerinti bírósághoz fordulás jogának kettős tartalma van: egyrészt eljárási, másrészt anyagi jogi. Az eljárási tartalom szerint a perindítás joga nem korlátozható vagy nem zárható ki. Az anyagi jogi tartalom sérelme esetében ugyan van perindítási jog, de az anyagi jogi szabályozás kizárja az érdemi felülvizsgálatot azzal, hogy nem ad lehetőséget a támadott döntés tartalmának vizsgálatára [erdő természetvédelmi területté nyilvánítása – 33/2006. (VII. 13.) AB határozat, ABH 2006, 447, 465.]. Ilyen volt a köztisztviselők indokolás nélküli felmentése is, ahol az anyagi jogi szabályozás szerint a bíró csak a felmondás formális (eljárási) jogszerűségét vizsgálhatta, tartalmi (anyagi jogi) indokoltságát azonban nem [29/2011. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2011, 181, 200.].

A Ktv. 43. § (4) bekezdésének azon módosításáig, ameddig az illetményeltérítés a köztisztviselő teljesítményértékelésén alapult, a teljesítményértékelés (minősítés) hibás vagy valótlan ténymegállapításai a Ktv.

36. §a alapján bíróság előtt megtámadhatóak voltak. Emiatt lehetőség volt a valótlan teljesítményértékelésen alapuló

illetményeltérítésről szóló munkáltatói döntés megsemmisítése mellett az illetményeltérítés bíróság előtti megtámadására is. A módosítás folytán azonban a teljesítményértékelés valótlan vagy hibás ténymegállapításainak bíróság előtti megsemmisítése nem hatott ki a munkáltató illetményeltérítési döntésére.

Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével szövegszerűen megegyezik abban, hogy az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvénynek kell megállapítania. Az Alkotmány 8. §

A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.

Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.]. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése lényegében ezt az értelmezést követi, amikor akként rendelkezik, hogy alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan korlátozható. Ugyancsak tartalmi azonosság állapítható meg az Alaptörvény I. cikk

Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglaltak alapján megállapította, hogy a Ktv. 43. §

Az Alkotmánybíróság megállapítja: azzal, hogy a törvényhozó elzárta a bírósághoz fordulás alkotmányos alapjogától a szakmai munkája értékelése alapján illetményeltérítésben részesülő köztisztviselőt az értékelés bíróság előtti megtámadásának lehetőségétől, a Ktv. 2008. január 1-jétől 2010. augusztus 31-ig hatályban volt 43. §

Az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlatának megfelelően [30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202.;

51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679.] – a Ktv. fenti rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására tekintettel az Alaptörvény Nemzeti Hitvallással, valamint az R) cikk (1) és (3) bekezdéseivel, az I. cikk (2) cikkével, valamint a II. cikkével kapcsolatos alkotmányellenességre vonatkozó kérelem megalapozottságát szintén nem vizsgálta. Az alkotmányellenesség megállapítása miatt a Ktv. 43. § (4) bekezdése a fentiek szerint alkotmányellenes első, második és harmadik mondata a Zalaegerszegi Törvényszék mint másodfokú bíróság 4.Mf.22.122/2009. számú folyamatban lévő ügyében az Abtv. 45. § (2) bekezdése alapján nem alkalmazható.

Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.

Budapest, 2013. február 19. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke