25/2016. (XII. 21.) AB határozata mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség megállapításáról és a Kúria Kfv.III.38.175/2014/3. számú ítélete alap

25/2016. (XII. 21.) AB határozata mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség megállapításáról és a Kúria Kfv.III.38.175/2014/3. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz elutasításáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában – dr. Czine Ágnes alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Balsai István, dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Salamon László, dr. Schanda Balázs, dr. Stumpf István, dr. Szabó Marcel és dr. Szívós Mária alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő 1. Az  Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja: mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség áll fenn amiatt, hogy az  Országgyűlés az  egyéni vállalkozói tevékenység szünetelése alatt az  önhibán kívül bekövetkezett munkanélküliség esetére a támogatásra jogosultságot nem szabályozta. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy 2017. június hó 30. napjáig jogalkotói feladatát teljesítse. 2. Az  Alkotmánybíróság a  Kúria Kfv.III.38.175/2014/3. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja. 3. Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt egyebekben visszautasítja. Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. I. [1] 1. Az  indítványozó jogi képviselője útján az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján alkotmányjogi panaszt terjesztett elő, melyben kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a Kúria Kfv.III.38.175/2014/3. számú ítéletének alaptörvény-ellenességét és semmisítse meg azt. Álláspontja szerint a támadott ítélet az Alaptörvény 28. cikkének megsértésével csorbítja a XIX. cikk (1) bekezdésében deklarált szociális biztonsághoz való jogot. Hivatkozott továbbá az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésben foglalt egyéb helyzet szerinti diszkrimináció tilalmára is. [2] 2. Az indítványozót egyéni vállalkozói tevékenysége szüneteltetése idején, 2013. február 19-én benyújtott kérelmére a  Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal Győri Járási Hivatal Járási Munkaügyi Kirendeltsége mint elsőfokú hatóság határozathozatal mellőzésével álláskeresőként nyilvántartásba vette, külön döntéssel pedig 49 napra terjedően megállapította álláskeresési járadékra való jogosultságát. A  járadék folyósítási idejének lejárta után kérelmére Győr Megyei Jogú Város Jegyzője foglalkoztatást helyettesítő támogatást állapított meg számára. [3] Az elsőfokú hatóság – a 2014. február 19-én kelt Gy-02M/01/002592-5/2014. számú határozatában foglaltak szerint – a  NAV hivatalos adatszolgáltatási rendszerén keresztül értesült arról, hogy az  indítványozó egyéni vállalkozói igazolvánnyal rendelkezett az  érintett időtartamban, ezért az  álláskeresőként történő nyilvántartásba vétel iránti eredeti kérelmet elutasította, megállapítva, hogy az  indítványozó nem minősül álláskeresőnek, mert kereső tevékenységet folytat. Határozatát a  foglalkoztatás elősegítéséről és a  munkanélküliek ellátásáról szóló 1991.  évi IV. törvényre (a továbbiakban: Flt.) 54. § (11) bekezdés a) pontjára és 58. § (5) bekezdés d) pontjának 4. alpontjára alapította. [4] Az indítványozó 2014. március 5-én fellebbezést nyújtott be a  döntéssel szemben. A  Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal Munkaügyi Központ mint másodfokú hatóság (a határozat szerint) 2014. február 19-én kelt GYM/01/511-1/2014. számú határozatában az  elsőfokú határozatot helybenhagyta. Az  indokolásban foglaltak szerint az indítványozó ugyan szüneteltette egyéni vállalkozói tevékenységét, de meg nem szüntette azt, így az Flt. 58. § (5) bekezdés e) pontja szerint külön törvény szerinti egyéni vállalkozónak, és mint olyan, kereső tevékenységet folytatónak minősül. [5] A másodfokú határozattal szemben az  indítványozó 2014. április 28-án keresetet nyújtott be a  bírósághoz arra hivatkozással, hogy az  egyéni vállalkozói tevékenység szüneteltetése alatt az  egyéni vállalkozókról és az  egyéni cégről szóló 2009. évi CXV. törvény (a továbbiakban: Evtv.) 18. § (3) bekezdés kifejezetten megtiltja a tevékenység gyakorlását, így nem folytatott, nem is folytathatott kereső tevékenységet. Az  ügyben eljáró Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a  2014. július 9-én kelt 6.K.27.164/2014/7. sorszámú ítéletével a  keresetet elutasította, megállapítva, hogy bár kereső tevékenységet a  releváns időszakban az  indítványozó nem folytatott és biztosítási jogviszonya is szünetelt, de egyéni vállalkozónak minősült, ugyanis a  nyilvántartásból nem törölték. A  bíróság hivatkozott arra is, hogy az álláskeresési ellátás célja a munkájukat önhibájukon kívül elveszítő személyek számára ellátás nyújtása, ezzel a  céllal ugyanakkor ellentétes lenne, ha az  egyéni vállalkozó saját döntésén múlna, hogy az ellátás érdekében szünetelteti-e vállalkozói tevékenységét. [6] A döntéssel szemben az  indítványozó a  Kúriához fordult. A  Kúria a  2015. február 11-én kelt Kfv.III.38.175/2014/3. számú ítéletével az  elsőfokú ítéletet hatályában fenntartotta. Az  ítélet indokolása szerint ugyan az  indítványozó valóban szüneteltette egyéni vállalkozói tevékenységét, azonban ez  nem jelenti azt, hogy ettől kezdve egyéni vállalkozói igazolvánnyal nem rendelkező személynek kellett volna tekinteni, egyéni vállalkozói minőségét nem szüntette meg és a szünetelés tartama alatt is az Evtv. hatálya alá tartozott. Tévedett az  indítványozó, amikor arra hivatkozott, hogy az  Flt. 58.  § (5)  bekezdésében megjelölt külön törvénynek a  társadalombiztosítás ellátásaira és a  magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e  szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX.  törvényt (a  továbbiakban: Tbj.) tekintette, az  ugyanis az  Evtv. volt. Ezt követően a  Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal Győri Járási Hivatala 2015. április 2-án kelt határozatában az  indítványozót a  jogalap nélkül felvett 82 310 Ft álláskeresési ellátás visszafizetésére kötelezte. [7] 3. Az  indítványozó álláspontja szerint a  Kúria ítélete alaptörvény-ellenes. Hivatkozása szerint a  vállalkozói tevékenység önkéntes szüneteltetése nem önhiba, e  kérdést azonban az  eljáró hatóságok és bíróságok nem vizsgálták, rá sem kérdeztek. Az  Flt. 58.  § (5)  bekezdés d)  pontjának 1–5.  alpontjában az  álláskeresőként történő nyilvántartásba vétel feltételei között kizáró okként nem szerepelteti a korábbi kereső jogviszony megszűnésének okát. Ezért az ilyen jogalkalmazás sérti az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdésében deklarált, a szociális biztonsághoz való alapjogát, amely magában foglalja az  önhibán kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a  támogatásra való jogosultságot. Mindemellett egyéb helyzet szerinti különbségtételt is megvalósít, pl. a  munkaviszony vagy az  egyéni vállalkozói státusz önkéntes megszüntetéséhez képest. Kiemeli továbbá, hogy egyéni vállalkozói igazolvánnyal soha nem rendelkezett, annak megléte ugyanis az  egyéni vállalkozói tevékenység megkezdésének és folytatásának nem feltétele, tehát az  a  NAV hivatalos adatszolgáltatási rendszerében – az  ítéletben foglaltakkal ellentétben – nem is szerepelhetett. Erre többször is hivatkozott, mind a  hatósági, mind a  bírósági eljárásban. Mindemellett tevékenység szünetelés idején az  igazolvány birtoklását az  Evtv. 18.  § (5)  bekezdése kizárja. Erre alapítottan kereső tevékenységet folytatónak sem lehetett volna minősíteni – különösen, hogy azt egyéni vállalkozóként az Evtv. 18. § (3) bekezdése kategorikusan megtiltja. Mindemellett az Flt. 58. § (5) bekezdés s) pontja az  egyéni vállalkozó fogalmának meghatározásánál Tbj. 4.  § b)  pontjára, illetve 5.  § (1)  bekezdés e)  pontjára utal, nem pedig az Evtv.-re. Az indítványozó kiemeli, hogy a Tbj. 4. § b) pont 1. alpontja szerint „egyéni vállalkozó az Evtv. szerinti egyéni vállalkozói nyilvántartásban szereplő természetes személy, feltéve, hogy a  Tbj. 5.  § (1)  bekezdés e)  pontja szerint biztosított […], a  Tbj. 8.  § f )  pontja szerint azonban szünetel a  biztosítás az  egyéni vállalkozói tevékenység szünetelésének ideje alatt”, így az Flt. szerint nem minősült egyéni vállalkozónak, ekként pedig kereső tevékenységet folytatónak sem lehetett volna tekinteni. A  bíróságok ebből fakadóan önkényesen értelmezték a  vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket, illetve a  Kúria ki sem tért arra, hogy miért nem a  Tbj. az  irányadó jogszabály. Az  Alaptörvény 28.  cikke kimondja, hogy a  jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek megfelelő célt szolgálnak. E követelménnyel az ítéletek ellentétesek. II. [8] 1. Az Alaptörvénynek az indítvánnyal érintett rendelkezései: „XV. cikk (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja.” „XIX.  cikk (1) Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, fogyatékosság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult.” „28. cikk A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.” [9] 2. Az Flt. érintett rendelkezései: „25. § (1) Álláskeresési járadék illeti meg azt, aki a) álláskereső, b) az  álláskeresővé válását megelőző három éven belül legalább 360 nap – a  27.  § (1)  bekezdésében meghatározott – jogosultsági idővel rendelkezik, c) d) munkát akar vállalni, de önálló álláskeresése nem vezetett eredményre, és számára az állami foglalkoztatási szerv sem tud megfelelő munkahelyet felajánlani.” „54. § (11) Az állami foglalkoztatási szerv álláskeresőként – kérelmére – azt a személyt veszi nyilvántartásba, aki a) megfelel az 58. § (5) bekezdés d) pontjának 1–5. alpontjaiban meghatározott feltételeknek és b) kötelezettséget vállal arra, hogy az állami foglalkoztatási szervvel a (9) és (10) bekezdés szerint együttműködik.” „58. § (5) E törvény alkalmazásában d) álláskereső: az a személy, aki 4. az  alkalmi foglalkoztatásnak minősülő munkaviszony kivételével munkaviszonyban nem áll, és egyéb kereső tevékenységet sem folytat, és e) kereső tevékenység: – az  1–5.  pontban foglaltak figyelembevételével – minden olyan munkavégzés, amelyért díjazás jár, továbbá kereső tevékenységet folytatónak kell tekinteni azt a  személyt is, aki külön törvény szerint egyéni vállalkozónak minősül, valamint aki gazdasági társaság tevékenységében személyes közreműködés vagy mellékszolgáltatás keretében történő munkavégzés útján vesz részt, illetve aki a  társaság vezető tisztségviselője vagy a társasági szerződésben közreműködési/munkavégzési kötelezettsége/joga fel van tüntetve. s) egyéni vállalkozó: a  Tbj. 5.  §-a (1)  bekezdésének e)  pontja szerint biztosított, a  Tbj. 4.  §-ának b)  pontjában meghatározott személy.” [10] 3. A Tbj. érintett rendelkezései: „4. § E törvény alkalmazásában: b) Egyéni vállalkozó: 1. az  egyéni vállalkozóról és az  egyéni cégről szóló törvény szerinti egyéni vállalkozói nyilvántartásban szereplő természetes személy, […] 5. § (1) E törvény alapján biztosított e) a kiegészítő tevékenységet folytatónak nem minősülő egyéni vállalkozó, […] 8. § Szünetel a biztosítás: […] f ) az egyéni vállalkozói tevékenység szünetelésének ideje alatt.” III. [11] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott. [12] 1. Az  Abtv. 56.  §-a értelmében az  Alkotmánybíróság elsődlegesen az  alkotmányjogi panasz befogadhatóságáról dönt, mely során mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a  26.  § szerinti érintettséget, a  jogorvoslat kimerítését, valamint a  29–31.  § szerinti feltételeket. [13] Az Abtv. 27.  §-a alapján alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az  egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az  Alkotmánybírósághoz, ha az  ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. [14] Jelen esetben az  indítványozó a  Kúria előtti felülvizsgálati eljárásban felperesként szerepelt, így az  egyedi ügyben érintett személynek minősül. A  támadott ítéletet hatályában fenntartó ítélet az  ügy érdemében hozott döntésnek minősül, mellyel szemben jogorvoslatnak helye nincs. A  döntést az  indítványozó jogi képviselője 2015.  március  23-án vette kézhez, az  alkotmányjogi panaszt pedig 2015. május 22-én, az  Abtv. 30.  §-ában meghatározott hatvannapos határidőn belül adta postára. [15] Az Abtv. 52.  § (1)  bekezdése szerint az  indítvány az  Alaptörvény XIX.  cikk (1)  bekezdése tekintetében határozott kérelmet is tartalmazott, ugyanis megjelölte az  Alaptörvényben biztosított jog sérelmét és indokolást arra nézve, miért sértette azt a sérelmezett bírói döntés. [16] Nem felel meg ugyanakkor az  indítvány a  határozott kérelem feltételeinek az  Alaptörvény XV.  cikk (2)  bekezdése szerinti megkülönböztetés tilalma vonatkozásában, az indítványozó nem indokolta meg ugyanis, hogy a támadott ítélet miért valósít meg egyéb indok szerinti diszkriminációt. Az Alkotmánybíróság ezért az alkotmányjogi panasz e részét az Abtv. 64. § d) pontja alapján visszautasította. [17] 2. Tekintettel arra, hogy álláskeresési ellátást álláskereső személy számára biztosítanak a  jogszabályok, az  indítványozó esetében a  jogvita alapját az  képezte, hogy tevékenységét szüneteltető egyéni vállalkozóként rendelkezik-e ilyen minőséggel. Az  alkotmányjogi kérdés az  ügyben az, hogy egyrészt ezek az  ellátások a  szociális biztonságról szóló alaptörvényi rendelkezés védelmi körébe tartoznak-e, másrészt, ha igen, akkor e  védelem vonatkozik-e az  álláskeresőként való nyilvántartásba vételre, mint a  személy önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliségére következtetést levonni engedő körülményre is. Arról kellett tehát dönteni, hogy az  Alaptörvényből ered-e jogosultság törvény szerinti ellátásra önhibán kívüli munkanélküliség esetén, és az  Alaptörvény értelmében önhibán kívüli munkanélküliségnek minősül-e az, ha a  vállalkozó a  tevékenységét szünetelteti, továbbá mindennek milyen a viszonya az előzetes nyilvántartásba vételhez. [18] 2.1. Az  álláskeresőként történő nyilvántartásba vétel és az  álláskeresőknek biztosítható juttatások egymáshoz való viszonyának kérdése előkérdést keletkeztet az  Alaptörvény által biztosítható védelem kérdésében. A  kérdés jelentőségét az adja, hogy a nyilvántartásba vétel nem jelenti feltétlenül a  juttatás biztosítását, így az megítélhető önállóan, például az  eljárási garanciáknak való megfelelőség tükrében is. Ha a  nyilvántartásba vételt teljesen elválasztjuk az egyes szociális juttatások megítélésétől, amelyek megállapításánál előfeltétel az álláskeresőként való nyilvántartotti státusz, akkor a vizsgált ügy alkotmányossági felülvizsgálatára nincs lehetőség, az indítványozó által hivatkozott szociális biztonság és a jelen ügy között ugyanis az összefüggés hiányát kellene megállapítani. [19] Az álláskeresőként való nyilvántartásba vétel nem pusztán egy olyan állami adatgyűjtés, ami azt a  célt szolgálja, hogy az  adott közigazgatási szerv hatékonyabban tudja végezni a  munkáját. Az  álláskeresőkről vezetett nyilvántartás olyan állami nyilvántartás, ami kihat a  jogalanyokra, az  abban foglaltakhoz jogkövetkezmények fűződnek (példának okáért a  lehetőség álláskeresési ellátások igénybevételére), az  adatbejegyzés pedig (még akkor is, ha erről nem hoznak formális határozatot) aktusnak minősül. Ebből fakadóan vizsgálható önállóan is a  nyilvántartásba vétel jogszerűsége, illetve az  azt felülvizsgáló bírósági ítélet. A  jogszabályi rendelkezéseket áttekintve azonban az is megállapítható, hogy az álláskeresői státusz, vagyis az álláskeresőként való nyilvántartásba vétel conditio sine qua non-ja, vagyis elengedhetetlen feltétele az  álláskeresési járadék (és más ellátások) megállapításának; egy olyan előzetes feltétel, ami ha nem áll fenn, eleve elzárja a  lehetőséget a további feltételek vizsgálata, vagyis az ellátás igénybevétele elől, illetve maga a nyilvántartásba vétel is kizárólag az ellátások nyújtása céljából létezik. Az  álláskeresőként való nyilvántartásba vétel jogintézménye ebből a  szempontból tehát osztja az álláskeresési járadék, illetve más ellátások alkotmányjogi megítélését. [20] 2.2. A  gazdasági, szociális, kulturális jogok csoportját – melyek közé a  szociális biztonság is tartozik – megkülönböztetjük a  klasszikus szabadságjogoktól nagyrészt abból a  megfontolásból, hogy előbbiek alapvetően az  állam gazdasági teljesítőképességétől függenek. A  szociális jogok sajátosságai közé tartozik, hogy az  elért védelmi szint csökkentésének tilalma nem áll fenn, továbbá az állam kötelezettségei alapvetően arra korlátozódnak, hogy egyrészt hozzon létre egy olyan intézményrendszert, amely útján az  alkotmányos jogok érvényesülhetnek, másrészt pedig meg kell határoznia az  intézményrendszer igénybevételével kapcsolatos jogosultságokat. Ezeket találhatjuk meg többek között a  fent is hivatkozott Flt.-ben, Sztv.-ben vagy éppen a Tbj.-ben. Mindez nem jelenti ugyanakkor azt, hogy a  szociális jogok között ne lehetnének olyanok, amelyek alapjogi védelemben részesülnek. Emellett megjelennek a  szociális jogok között alkotmányos jogok, illetve olyanok is, amelyek államcélok, vagyis semmilyen alanyi jogosultság nem fakad belőlük. [21] Az Alaptörvény XIX.  cikk (1)  bekezdése a  szociális biztonságot a  korábbi Alkotmánytól eltérően szabályozza, mely változás mögött is alapvetően az  a  felismerés állt, hogy az  állam teljesítőképessége korlátozott, a  korábbi jóléti modell pedig immár nem tartható fenn. Ennek megfelelően a  XIX.  cikk (1)  bekezdésének első mondata államcélt fogalmaz meg akkor, amikor kimondja, Magyarország „törekszik” arra, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. [22] Ugyanezen bekezdés második mondata ugyanakkor az  állampolgárok anyasága, betegsége, rokkantsága, özvegysége, árvasága és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélkülisége esetében garantálja a  „törvényben meghatározott támogatásra” való jogosultságot. [23] Ennek kapcsán elsőként a  40/2012. (XII. 6.) AB határozat mondta ki, hogy az  Alaptörvény XIX.  cikke két esetben jogosultságról szól: a XIX. cikk (4) bekezdése állami nyugdíjra való jogosultságot említ, melynek feltételeit törvény állapítja meg, a másik eset pedig a XIX. cikk (1) bekezdésének idézett mondata (Indokolás [36]–[37]). Ezt értelmezte tovább az  Alkotmánybíróság a  28/2015. (IX. 24.) AB határozatában, melyben kimondta, hogy a  fent felsoroltak „azok az  élethelyzetek, amelyekre szabottan törvényben alanyi jogon járó juttatásokat kell bevezetni, illetve fenntartani. Ebből az következik, hogy jóllehet a XIX. cikk jellemzően államcélokról, és nem alapvető jogokról szól, az  Alaptörvénynek ez  a  cikke »Alaptörvényben biztosított jogot« tartalmaz abban az  értelemben, hogy törvényi jogosultságoknak (meghatározott élethelyzetekhez kötve) alaptörvényi hátteret ad. Habár a  törvényi feltételek részletei vagy a  […] jogosultság feltételei, mint konkrét részletszabályok nem az  Alaptörvényből következnek, az  alaptörvényi háttér azt jelenti, hogy az  elvont jogosultság […] az  Alaptörvényből ered” (Indokolás [34]). A  közelmúltban meghozott 4/2016. (III. 1.) AB határozat megerősítette ezt az  értelmezést, illetve kiemelte, hogy a  XIX.  cikk (2)  bekezdése elválaszthatja a  tételesen felsorolt élethelyzetek szerinti és a  nem ilyen, hanem a  más rászorulók szociális biztonságának a  megvalósítását. Az  élethelyzetek felsorolásának alkotmányjogi jelentőségét mutatja például az is, hogy Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása a 21. cikk (1) bekezdés h) pontjával a  XIX.  cikk (1)  bekezdésében a „rokkantság” szövegrész helyébe a „rokkantság, fogyatékosság” szöveget léptette (Indokolás [31]). A XIX. cikk értelmezésének következő lépéseként ugyanebben a döntésében az Alkotmánybíróság figyelembe vette az  Alaptörvény által biztosított védelem körében immár azt is, hogy a  gyermekgondozási díj mint az  Alaptörvény XIX.  cikk (1)  bekezdése szerinti anyaság esetén – az  Alaptörvényből fakadóan – biztosítandó támogatás nem rászorultság, hanem biztosítási alapú ellátás, ugyanis járulékfizetés kapcsolódik hozzá. Ezzel megerősítette a  XIX.  cikk (1)  bekezdésből fakadó védelmet az  Alaptörvény XIII.  cikk (1)  bekezdése szerinti tulajdonhoz való joggal (Indokolás [30]–[32]). [24] Az Alaptörvény XIX.  cikk (1)  bekezdésében nevesített élethelyzet az  önhibán kívüli okból bekövetkezett munkanélküliség is, ebből fakadóan tehát az államnak alanyi jogon járó juttatásokat, támogatásokat kell biztosítania az  állampolgárok számára. Ez  nem azt jelenti, hogy álláskeresési járadék elnevezéssel az  államnak ellátást kell működtetnie. Az  Alaptörvényből nem következik közvetlenül az  álláskereső fogalmának meghatározása sem, de az sem, hogy az ellátást szabályozó törvény hogyan határozza meg az önhibán kívüli okokat. A támogatási formák és ezek feltételei meghatározása törvényhozásra tartoznak. Ami az Alaptörvényből következik az az, hogy a törvény valamilyen támogatást biztosítson az  önhibájukon kívül munkanélkülivé vált személyek számára. E  támogatások részben biztosítási alapúak, vagyis a  korábban befizetett járulékkal vásárolt, alanyi jogon járó juttatások, részben pedig ex gratia jellegűek lehetnek. A két támogatástípus között az a legfontosabb különbség, hogy a járulékfizetési kötelezettséggel biztosított támogatások egyben az  Alaptörvény XIII.  cikk (1)  bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jog védelmét is bírják, figyelemmel arra az alaptörvény-értelmezési követelményre is, mely szerint az Alaptörvény szabályait egymásra tekintettel lehet és kell értelmezni {33/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [94], illetve 4/2016. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [29]}. Ezzel szemben az  ex gratia juttatások jellemzője, hogy a  jogalkotó méltányosságból juttat javakat és senkinek sincs joga arra, hogy egy ex gratia juttatás meghatározott formájában részesüljön. Ebből következően a  jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg mind a  jogosulti körnek, mind a  juttatás mértékének és egyéb feltételeinek a meghatározása tekintetében, ugyanakkor a  jogosulti kör, a  jogosultság mértéke és egyéb feltételei nem határozhatók meg önkényes módon {lásd pl. 32/2015. (XI. 19.) AB határozat, Indokolás [32]}. [25] Az álláskeresési járadék az  előbbi típusba tartozik, vagyis biztosítási alapú, ekként pedig a  XIII.  cikk (1)  bekezdése szerinti tulajdonhoz való jog védelmét is bíró alanyi jogon járó juttatás, ugyanis azt az  Flt. 25–27.  §-a értelmében a korábban kötelezően megfizetett munkaerő-piaci járulék alapján állapítják meg, míg az azt felváltó foglalkoztatást helyettesítő támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 33. § (1) bekezdés d) pontja és 35. § (1) bekezdése alapján szociális elven, rászorultság alapján juttatható, vagyis ex gratia támogatás. [26] 2.3. „Az egyes támogatási formákra vonatkozó jogszabályi rendelkezések részletszabályait (ide értve a támogatásra való jogosultság feltételeit és annak mértékét is) – az Alaptörvény keretei között – a jogalkotó szabadon alakíthatja. Az  Alaptörvény XIX.  cikk (1)  bekezdéséből nem vezethető le az  állam számára egy konkrét támogatási forma konkrét részletszabályának a  megalkotására vonatkozó kötelezettség” {3230/2013. (XII. 21.) AB végzés, Indokolás [3]}. Ahogyan erre fent utalt az  Alkotmánybíróság, általánosságban kimondható, hogy a  szociális ellátórendszer egyes ellátásait – változó gazdasági környezetben, az állam mindenkori gazdasági teljesítőképességére tekintettel – a  törvényhozó átalakíthatja vagy akár meg is szüntetheti, az  ilyen intézkedések önmagukban nem alaptörvényellenesek {14/2014. (V. 13.) AB határozat [30]}. Mivel azonban a XIX. cikk (1) bekezdés második mondata tételesen felsorolja azokat az  okokat, amely alapján támogatásra jogosult az  érintett, e  körben valamilyen ellátási formát mindenképpen biztosítania, működtetnie kell az  államnak, a  fent említett széleskörű jogalkotási szabadsága mellett. Mindkét, jelen üggyel érintett juttatás (a biztosítási alapú és az  egyéni szociális szempontokon nyugvó), különböző mértékben ugyan, de a  szociális biztonságot megfogalmazó XIX.  cikk védelme alatt áll, a  jogszabályi feltételeknek megfelelő kérelmező jogosult ezen juttatásokra, e  jogosultságait pedig az  Alaptörvény védi. Az  ex gratia juttatások esetében a jogalkotót szélesebb körű mérlegelési jog illeti meg, ugyanis nemcsak azt döntheti el, hogy milyen ellátást biztosít, hanem azt is, hogy biztosít-e egyáltalán ilyen juttatást, és ha igen, azt az  érintettek mely csoportjának, milyen mértékben és milyen formában biztosítja. [27] 3. Az Flt. 54. § (11) bekezdése határozza meg, hogy kit lehet álláskeresőként nyilvántartásba venni. Azt, aki megfelel az 58. § (5) bekezdés d) pontjának 1–5. alpontjaiban meghatározott feltételeknek és kötelezettséget vállal arra, hogy az  állami foglalkoztatási szervvel a  (9)–(10)  bekezdésben foglaltak szerint együttműködik. Az  58.  § (5)  bekezdés d) pontjának 1–5. alpontja szerint „álláskereső: az a személy, aki 1. a munkaviszony létesítéséhez szükséges feltételekkel rendelkezik, és 2. oktatási intézmény nappali tagozatán nem folytat tanulmányokat, és 3. öregségi nyugdíjra nem jogosult, rehabilitációs járadékban, valamint a megváltozott munkaképességű személyek ellátásaiban nem részesül és 4. az  alkalmi foglalkoztatásnak minősülő munkaviszony kivételével munkaviszonyban nem áll, és egyéb kereső tevékenységet sem folytat, és 5. elhelyezkedése érdekében az állami foglalkoztatási szervvel együttműködik […]”. [28] Mindezt kiegészíti az  Flt. értelmező rendelkezései között helyet kapó 58.  § (5)  bekezdés e)  pontja, mely szerint kereső tevékenység minden olyan munkavégzés, amelyért díjazás jár, továbbá kereső tevékenységet folytatónak kell tekinteni azt a  személyt is, aki külön törvény szerint egyéni vállalkozónak minősül. Mindezek alapján a  jogalkalmazónak azt kellett vizsgálnia a  konkrét ügyben, hogy ki minősül egyéni vállalkozónak az  Flt. vonatkozásában, aki ugyanis e  státusszal rendelkezik, azt kereső tevékenységet folytatónak kell tekinteni. Ezzel kapcsolatban ellentétes a hatóság és az annak döntését helybenhagyó bíróságok, illetve az indítványozó álláspontja. [29] A jogalkalmazók abból indultak ki, hogy az  Flt. szerint az, aki szerepel az  egyéni vállalkozók nyilvántartásában (illetve egyéni vállalkozói igazolvánnyal rendelkezik), egyéni vállalkozónak és egyúttal kereső tevékenységet folytatónak minősül, függetlenül attól, hogy ténylegesen folytat-e ilyen tevékenységet. Ennek alapjául az  Flt. 58.  § (5)  bekezdés d)  pontjának 4.  alpontja („egyéb kereső tevékenységet sem folytat”), illetve e)  pontja (kereső tevékenységet folytatónak kell tekinteni, aki külön törvény szerint egyéni vállalkozónak minősül) szolgál. Az  Evtv. valóban értelmezhető úgy, hogy az  minősül egyéni vállalkozónak, aki szerepel a  róluk vezetett nyilvántartásban, a  11.  §  (1)  bekezdés e)  pontja pedig lehetővé teszi szükség esetén az  egyéni vállalkozói tevékenység szünetelése tényének rögzítését is. [30] 3.1. Az  indítványozó érvelését megvizsgálva megállapítható, hogy az  Flt. 58.  § (5)  bekezdése az  egyéni vállalkozó fogalmát is értelmezi, utaló rendelkezéssel. Az  s)  pont szerint ugyanis „egyéni vállalkozó: a  Tbj. 5.  §-a (1) bekezdésének e) pontja szerint biztosított, a Tbj. 4. §-ának b) pontjában meghatározott személy”. [31] Az Flt. 58. § (5) bekezdés s) pontja 2005. január 1-je óta az Flt. része, az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési befizetésekről szóló törvények módosításáról szóló 2004. évi CI. törvény 251.  § (2)  bekezdése révén. A  jogalkotói indokolás szerint azért került sor az  s)  pont bevezetésére, mert a  törvény (az Flt.) a  munkanélküli ellátások jogosulti körét kiterjeszti az  egyéni és a  társas vállalkozókra. Ekkor egyébként a  kereső tevékenység fogalmánál még az  a  kitétel szerepelt, hogy kereső tevékenységet folytatónak kell tekintetni azt a  személyt is, aki vállalkozói igazolvánnyal rendelkezik. Ez a rendelkezés 2010. március 31-i hatállyal módosult, az egyes szociális és munkaügyi tárgyú törvényeknek az  új Polgári Törvénykönyv hatálybalépésével összefüggő módosításáról szóló 2010. évi XXXIX. törvény 41. § (5) bekezdése révén, mely „technikai” módosításként a „vállalkozói igazolvánnyal rendelkezik” szövegrész helyébe a „külön törvény szerint egyéni vállalkozónak minősül” szövegrészt helyezte. [32] Az egyéni vállalkozó fogalmának meghatározásánál az  Flt. tehát két utaló rendelkezéssel él. Az  első a  biztosított fogalmára utal: a  Tbj. 5.  § (1)  bekezdés e)  pontja alapján biztosított a  kiegészítő tevékenységet folytatónak nem minősülő egyéni vállalkozó. A  kiegészítő tevékenységet folytató személy a  4.  § e)  pontja alapján gyakorlatilag a nyugdíjasokat foglalja magában, így a pont alapján az egyéni vállalkozó (főszabály szerint) biztosítottnak minősül. A  másik utalás szerint egyéni vállalkozó az  Evtv. szerinti egyéni vállalkozói nyilvántartásban szereplő természetes személy. [33] Ehhez kapcsolódik az indítványozó által az indítványban és a bírósági eljárásokban is hivatkozott Tbj. 8. § f ) pontja is, amely szerint szünetel a biztosítás az egyéni vállalkozói tevékenység szünetelésének ideje alatt. A szünetelés azt fejezi ki, hogy a személy nem él az „önfoglalkozatás” lehetőségével. [34] 4. Látható tehát, hogy a vizsgált rendelkezéseknek két markánsan eltérő értelmezés is adható. Az Alkotmánybíróság legutóbb a  9/2016. (IV. 6.) AB határozatban az  Alaptörvény 28.  cikkét értelmezve mondta ki, hogy – az  adott esetben a  XV.  cikkel és a  XIX.  cikk (1)  bekezdésével összefüggésben – azonos tisztelettel és körültekintéssel, az  egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a  jogosultságok és a  kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni az  érintett személyeket illetően, az  értelmezés pedig nem vezethet önkényes eredményre (Indokolás [35], [37]). E  zsinórmértéket is szem előtt tartva állapította meg jelen ügyben az  Alkotmánybíróság, hogy az  Flt., a  Tbj. és az  Evtv. együttesen értelmezhető úgy, hogy a  vállalkozást önként szüneteltető egyéni vállalkozó e  jogviszonya alapján a  hatályos szabályok szerint nem minősül álláskeresőnek, mert biztosítási jogviszonya áll fenn, ebből fakadóan pedig nem lehetett a  bíróság döntését önkényesnek ítélni. Az  Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a  hatalommegosztás rendszerében a  többi állami szervnek a  bíróságok jogértelmezését – különösen, ha az  értelmezés a  Kúria határozatában jelenik meg – el kell ismernie {lásd: 3325/2012.  (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [14]}. Kirívó jogértelmezési hibák megvalósulásának hiányában a  jogszabályokat a  bíróságok önállóan értelmezik, és az  Alkotmánybíróság csak az  értelmezési tartomány alkotmányos kereteit jelölheti ki. {3325/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [13]}. Mindezeket figyelembe véve az alkotmányjogi panaszt el kellett utasítani. [35] 5. Az Alkotmánybíróság – az Abtv. 46. § (1) bekezdése alapján – az eljárásban észlelte, hogy a vállalkozást önként szüneteltető egyéni vállalkozó nemcsak álláskeresési járadékra nem jogosult, hanem más olyan ellátásra sem, amely önhibáján kívüli okból bekövetkezett munkanélkülisége esetére szólna, holott korábban a foglalkoztatásban töltött idővel és a munkaerőpiaci-járulék megfizetésével e jogosultságot megvásárolta. A vállalkozói tevékenység önkéntes szüneteltetése az  Alaptörvényben említett munkanélküliség szempontjából a  munkaviszony munkavállaló általi rendes felmondására vagy a  munkaviszony közös megegyezéssel való megszüntetésére emlékeztet. Az  Flt. akkor, amikor az  álláskeresési járadék feltételeiről szól, ekként nem is tulajdonít jelentőséget annak, hogy a  megelőző munkaviszony melyik fél akaratára visszavezethető okból szűnt meg (25. §). [36] Mind a 28/2015. (IX. 24.) AB határozat, mind a 4/2016. (III. 1.) AB határozat úgy értelmezte az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdését, hogy az abban felsoroltak „azok az élethelyzetek, amelyekre szabottan törvényben alanyi jogon járó juttatásokat kell bevezetni, illetve fenntartani” (Indokolás [34]). [37] Számos oka lehet annak, hogy az  egyéni vállalkozók tevékenységüket szüneteltetik anélkül, hogy azt megszüntetnék. Mind a  szüneteltetéshez vezető okok, mind a  személyes döntés okai a  szüneteltetés és megszüntetés közötti választást illetőn sokfélék lehetnek. Jelenleg nincs olyan szabály, amely megengedné, hogy ezekre az eltérő okokra alanyi jogon járó, munkanélküliség esetére szóló ellátásnál figyelemmel legyenek. Minthogy az  Alaptörvény XIX.  cikke (1)  bekezdése értelmében az  önhibán kívüli okból bekövetkezett munkanélküliség esetére törvényben alanyi jogon járó juttatásokat kell bevezetni, illetve fenntartani, az  Alkotmánybíróság megállapítja: mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség áll fenn amiatt, hogy az  Országgyűlés az  egyéni vállalkozói tevékenység szünetelése alatt az önhibán kívül bekövetkezett munkanélkülisége esetére a támogatásra jogosultságot nem szabályozta. [38] Ha az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. [39] 6. Az  Alkotmánybíróság a  határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az  Abtv. 44.  § (1)  bekezdésének második mondata alapján rendelte el. Budapest, 2016. december 19. Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke