22/2012. (V. 11.) AB határozata az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) bekezdése értelmezéséről

22/2012. (V. 11.) AB határozata az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) bekezdése értelmezéséről.

Az Alkotmánybíróság a közigazgatási és igazságügyi miniszternek a Kormány nevében az Alaptörvény értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa alapján – teljes ülésen – meghozta a következő határozatot:

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatot a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. 1. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján a Kormány nevében a közigazgatási és igazságügyi miniszter indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság értelmezze az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) bekezdését abból a szempontból, hogy milyen ismérvek alapján kell valamely nemzetközi szerződést az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése szerinti nemzetközi szerződésnek tekinteni.

Az indítvány annak bemutatása után, hogy a Kormány szerint az Alkotmánybíróság hatáskörrel rendelkezik a jelen esetben az Alaptörvény értelmezésére, részletesen ismerteti és elemzi „a gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról” szóló szerződés (a továbbiakban: Szerződés) előkészítésének folyamatát és a Szerződés egyes tartalmi elemeit.

Utal arra, hogy a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvénynek (a továbbiakban: előző Alkotmány)

Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény értelmezésére feltett kérdéseket tartalmuk szerint vizsgálta.

A Szerződés egyes tartalmi elemeit illetően az indítvány kiemeli, hogy a Szerződés részes felei az Európai Unió tagállamai lehetnek. A Szerződés rendelkezéseit az Európai Uniónak a Szerződést ratifikáló tagállamai közül azokra nézve kell alkalmazni a hatálybalépést követően, amelyek az euróövezet tagjai. Az Európai Uniónak a Szerződést ratifikáló azon tagállamaira nézve, amelyek az euróövezetnek nem tagjai – mindaddig, amíg az euróövezet tagjaivá nem válnak –, a Szerződést, az V. cím kivételével, csak abban az esetben és csak azon rendelkezések vonatkozásában kell alkalmazni, amelyekkel kapcsolatos kötelezettségvállalásról a Szerződést ratifikáló tagállam előzetesen külön kifejezetten nyilatkozik. Az indítvány rámutat arra, hogy Magyarország jelenleg nem tagja az euróövezetnek, de a Szerződés Magyarország általi ratifikálása ugyanakkor ettől függetlenül – külön előzetes kötelezettségvállaló nyilatkozat hiányában is, illetve az V. címben foglaltakon túlmenően is – nemzetközi jogi kötelezettséget keletkeztet Magyarországra nézve. Ez a nemzetközi jogi kötelezettség feltételes, mivel beálltának időpontja attól függ, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 140. cikk (2) bekezdése alapján a Tanács mikor dönt úgy, hogy Magyarország vonatkozásában megszünteti az EUMSZ 139. cikk (1) bekezdése szerinti eltérést, és ezáltal mikor ismeri el Magyarországot az euróövezet tagjaként.

II. 1. Az Alaptörvény érintett szabálya: „E) cikk

III. 1.1. Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdése a)–g) pontjai határozzák meg az Alkotmánybíróság hatáskörét. Az Alaptörvény 24. cikke nem tartalmaz az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmezésére irányuló alkotmánybírósági hatáskört, ugyanakkor a 24. cikk (2) bekezdés g) pontja alapján sarkalatos törvény további feladat- és hatáskört állapíthat meg.

Az Abtv. II. fejezete 16. címe az Alaptörvény értelmezéséről szól. A 38. § (1) bekezdés szerint „az Országgyűlés vagy annak állandó bizottsága, a köztársasági elnök, illetve a Kormány indítványára az Alkotmánybíróság az Alaptörvény rendelkezését konkrét alkotmányjogi problémával összefüggésben értelmezi, ha az értelmezés közvetlenül levezethető az Alaptörvényből.”

Az Abtv. normaszövege alapján az Alaptörvény értelmezését csak meghatározott szervezetek (személyek), és csak meghatározott tartalmú indítványban, az Abtv.-ben rögzített feltételek mellett kezdeményezhetik.

Az Alkotmánybíróságnak ezért vizsgálnia kellett, hogy az indítvány

Alkotmány-értelmezési hatáskört a 2011. december 31-ig hatályban volt, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: régi Abtv.) is tartalmazott.

Az Abtv. 38. §-ához fűzött indokolás kifejezetten utal arra, hogy a törvényhozó a korábbi, alkotmány-értelmezésre irányuló hatáskör megtartására törekedett. Az Abtv. 38. § (1) bekezdésének megszövegezése az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény hatályba lépése előtt, a régi Abtv. 1. § g) pontján és 51. §-án alapuló alkotmány-értelmezési hatáskör tárgyában kidolgozott, korábbi ítélkezési gyakorlata során kialakított szempontokra emlékeztet. [Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata szerint – először: 31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990, 136, 137–138.

Az Európai Tanács elnöke 2011. december 16-án küldte meg a tagállamoknak a Szerződés első tervezetét. A Szerződés tárgyalása a 2012. január 30-ai állam- és kormányfői találkozón történő elfogadással zárult le. A Szerződés aláírására, szövegének végleges megállapítására, az Európai Tanács 2012. március 1–2-ai ülésének alkalmával került sor. Ezt követően kezdetüket vehetik a Szerződés kötelező hatályának elismeréséhez szükséges tagállami ratifikációs eljárások.

A Szerződés – ahogyan arra az indítvány rámutat – számos különböző összefüggésben rendelkezik az Európai Unió egyes jogi és intézményi mechanizmusainak alkalmazásáról, az Európai Unió intézményeinek a Szerződés végrehajtásának figyelemmel kísérésében, felügyeletében, kikényszerítésében, illetve a tagállamokkal való konzultációban, koordinációban betöltött szerepéről. Jóllehet a Szerződés nem arról szól, hogy Magyarország tagállamként részt vesz-e az Európai Unióban, és nem is minősül alapító szerződésnek, a kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazás tekintetében felmerül Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése mikénti értelmezése és

Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján ezért vizsgálnia kell, hogy az előző Alkotmány 2/A. §-át értelmező, említett határozatában megfogalmazottak alkalmazhatók-e a jelen indítvány elbírálása során.

3.1. „Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései” 31. cikk (3) bekezdése 2012. január 1-jei hatállyal hatályon kívül helyezte az előző Alkotmányt.

Az előző Alkotmány helyébe az Alaptörvény lépett. Az Alaptörvényt – annak záró rendelkezései 2. pontja szerint – az Országgyűlés az 1949. évi XX. törvény 19. § (3) bekezdés a) pontja és 24. § (3) bekezdése alapján fogadja el.

Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései 8. cikke értelmében az Alaptörvény hatálybalépése

Az Alkotmánybíróság feladata az Alaptörvény védelme. Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben felhasználhatja azokat az érveket, amelyeket az Alaptörvény hatályba lépése előtt hozott korábbi határozata az akkor elbírált alkotmányjogi kérdéssel összefüggésben tartalmazott, feltéve, hogy az Alaptörvény konkrét – az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú – rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges.

Az Alkotmánybíróság az egyes hatásköreiben eljárva alkotmány-értelmezést végez, akkor is, ha ez nem elvont, mint az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti hatáskörben, hanem jogszabály vagy bírói döntés vizsgálatához kapcsolódik.

Az egyes intézményekről, alapelvekről és rendelkezésekről kialakított értelmezése a határozataiban található meg.

Az Alkotmánybíróságnak azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is. Ez azonban nem jelenti az előző Alkotmányon alapuló határozatokban kifejtettek vizsgálódás nélküli, mechanikus átvételét, hanem az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak összevetését és gondos mérlegelést kíván. Ha az összevetésnek az az eredménye, hogy az alkotmányjogi szabályozás változatlan vagy jelentős mértékben hasonló, az átvételnek nincs akadálya. Másrészt az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni.

3.2. Az előző Alkotmány 2/A. § (1) bekezdése úgy rendelkezett, hogy „a Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is.”

A (2) bekezdés kimondta, hogy „az (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”

Az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése a 2/A. §-ban foglaltakkal azonosan tartalmazza, hogy Magyarország „az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig” [az Alaptörvényből] „eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen … az Európai Unió intézményei útján” gyakorolhatja.

Változatlan alkotmányi szabály, hogy az ilyen nemzetközi szerződéshez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A korábbiakhoz képest eltérést jelent, hogy az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata nem a szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez, hanem a kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazáshoz szükséges. A szövegszerű egyezés mellett az Alaptörvény E) cikkének szabályozási környezetéből sem lehet olyan megalapozott következtetést levonni, hogy a 2/A. §-nak a 143/2010. (VII. 14.) AB határozatban foglalt értelmezése az Alaptörvény hatályba lépésével meghaladottá vált volna.

Megállapítható, hogy az előző Alkotmány és az Alaptörvény jelen üggyel érintett rendelkezései az eldöntendő értelmezési kérdés szempontjából tartalmilag megegyeznek, ezért a 143/2010. (VII. 14.) AB határozatban kibontott elvek alkalmazásának nincs akadálya.

IV. 1. A 143/2010. (VII. 14.) AB határozat egyebek között azt vizsgálta, hogy mi következik az előző Alkotmány 2/A. §-ának tartalmi elemeiből, együtt és összefüggésükben.

A határozat szerint „az Alkotmány 2/A. §-a tartalmazza mindenekelőtt azt az alkotmányos felhatalmazást – ezt a szakirodalom többnyire a szuverenitás-átruházás vagy hatáskör-transzfer kifejezésekkel jelöli –, amelynek révén az alkotmányozó világos alkotmányi alapot és keretet teremtett ahhoz, hogy hazánk az Európai Unióban mint tagállam részt vehessen. Ez mindenekelőtt a 2004-ben bekövetkezett csatlakozás előkészítését szolgálta. A 2/A. §

Ennek megfelelően megerősíti, hogy minden olyan szerződéshez, amely Magyarország Alaptörvényben megjelölt hatásköreinek további átadásához vezet az Európai Unió intézményei útján történő közös hatáskörgyakorlás révén, az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával adott felhatalmazás szükséges. Vagyis az E) cikk (2) és

Az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) bekezdése lényeges tartalma szerint a szuverenitás-átruházásra vagy hatáskör-transzferre tartalmaz garanciális előírást. (Ezért nem szükséges az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata, ha a szerződés nem eredményezné újabb, az Alaptörvényből eredő hatásköröknek az Európai Unió intézményeivel vagy a tagállamokkal való közös gyakorlását.) Mivel az E) cikk (4) bekezdése világosan rögzíti, hogy a szuverenitástranszfer tartalmú szerződések kötelező hatályának elismerésére az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával kerülhet csak sor (azaz a kétharmados követelmény érvényesítésére a ratifikációs eljárás folyamatában kell sort keríteni), és mivel egy nemzetközi szerződést csak egyszer lehet ratifikálni (kötelező hatályát elismerni), ezért ezzel alkotmányosan nem lenne összeegyeztethető olyan megoldás, amely a szuverenitástranszfer időbeli késleltetésére vagy feltételhez kötésére hivatkozva, csak egyszerű többséget kívánna a ratifikációs eljárásban, illetve esetleg a többlet kötelezettségvállaláshoz időzítve kívánná csak meg az Országgyűlés kétharmados támogatását.

Az Alkotmánybíróság – miként azt az indítvány is tartalmazza – azt határozza meg, hogy valamely nemzetközi szerződés milyen esetben tartozik az Alaptörvény E) cikke (2) és (4) bekezdése hatálya alá.

Az Alkotmánybíróság ennek során azonban felhívhatja a figyelmet a Szerződés egyes olyan lényeges tulajdonságaira, amelyeknek szerepük kell legyen ennél a döntésnél. Ez nem jelenti a Szerződés értelmezését, csak annak meghatározását, hogy az Alaptörvény E) cikke (2) és (4) bekezdése, és a Szerződés egymásra vonatkoztatott értelmezésénél milyen körülményeket kell mérlegelni.

A Szerződés lényeges jellemzői közé tartozik, hogy a Szerződés alanya huszonöt olyan állam, amelyek mind tagjai az Európai Uniónak. [A Szerződés ugyanakkor nem minősül az Unió elsődleges jogába tartozó uniós szerződésnek, hanem az az integráció továbbfejlesztését és gazdasági megerősödését szolgáló olyan – kizárólag a tagok számára nyitott –nemzetközi szerződés, amelyet eredetileg Nagy-Britannia és a Cseh Köztársaság nem írt alá.] A felek a Szerződést az Európai Unió tagállamaiként hozzák létre [1. cikk (1) bek.]. A szerződést teljes körűen alkalmazni kell azokra a szerződő felekre, amelyek pénzneme az euro. Az Európai Unió 27 tagállama közül eddig 17 ország tért át az euro használatára, Magyarország az Európai Unióhoz való csatlakozásakor a Gazdasági és Pénzügyi Unió tagjává is vált, de a közös valuta bevezetése alól felmentést kapott mindaddig, amíg nem teljesíti a konvergencia-kritériumokat. (Azon szerződő felek esetében, akik a Szerződés aláírásának napján a közös pénznemben való részvétel tekintetében eltérésre vagy mentességre jogosultak, az eltérés vagy mentesség megszűnéséig csak a Szerződés III. és a IV. címének azon rendelkezései kötelezők, amelyek tekintetében a megerősítő okiratuk letétbe helyezésekor vagy egy későbbi időpontban olyan nyilatkozatot tesznek, hogy azokat magukra nézve kötelezőnek kívánják elismerni.) A Szerződés új kötelezettségeket ír elő a szerződő felek számára a költségvetésükkel kapcsolatban. [Az Alaptörvény 36. cikke

Az előző Alkotmány 2/A. § (2) bekezdése a nemzetközi szerződés „megerősítéséhez és kihirdetéséhez” kívánta meg az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát. Az Alkotmánybíróság 7/2005. (III. 31.) AB határozata (ABH 2005, 83, 101.) vizsgálta egyebek között a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárások szabályait. Megállapította, hogy az előző Alkotmány különféle kifejezéssel illeti ugyanazt a parlamenti aktust („megköti” a nemzetközi szerződéseket, a szerződés megkötéshez „előzetes hozzájárulása szükséges”, „hozzájárul” a szerződésben foglalt kötelezettségek vállalásához). A határozat értelmében mindegyik kifejezés azt a cselekményt jelöli, amelynek során az Országgyűlés belső jogi aktussal kinyilvánítja egyetértését azzal, hogy az adott nemzetközi szerződésben foglalt kötelezettségek a Magyar Köztársaságra nézve kötelezőek legyenek. A határozat utal arra, hogy a nemzetközi szerződés kihirdetésére irányuló törvényjavaslatot a Kormány terjeszti elő. Ezért az arról való állásfoglalás, hogy valamely nemzetközi szerződés az Alaptörvény E) cikke (2) és (4) bekezdése hatálya alá tartozik-e, elsődlegesen a Kormány, mint a törvényjavaslat előterjesztője és az Országgyűlés, mint a nemzetközi szerződést kihirdető törvény alkotójának feladata. Ez nem zárja ki annak lehetőségét, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvénnyel való összhang szempontjából megvizsgálja az elfogadott, de ki nem hirdetett törvényt [Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdés a) pont].

A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.

Budapest, 2012. május 8. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke,