101/B/2008. AB határozat

101/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény 11. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

I. 1. Az indítványozó alkotmányellenesnek tartja és megsemmisíteni kéri az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: OTrt.) 11. § a) pontját, amely rendelkezés szerint bányatelek-fektetés és bányanyitás akkor engedélyezhető, ha azt az érintett település helyi építési szabályzata és a szabályozási terve nem zárja ki. Az indítványozó érvelése szerint a támadott rendelkezés „korlátlan felhatalmazást ad az önkormányzatoknak a bányatelek-fektetés és bányanyitás megtiltására a helyi építési szabályzatban.” Az OTrt. kifogásolt rendelkezése a bányászathoz, mint vállalkozáshoz való jogot közvetve korlátozza, egyben sérti a tulajdonra vonatkozó alkotmányos alapjogot, így az Alkotmány 8. § (2) bekezdését, a 9. § (2) bekezdését, a 10. § (2) bekezdését.

Ugyancsak sérti a támadott törvényi rendelkezés az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, mivel az „egyedül a bányászat korlátozására vonatkozó felhatalmazás indokolatlan negatív diszkriminációt jelent”. Sérül továbbá az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében garantált jogbiztonság követelménye, így a koherencia és a kiszámíthatóság azáltal, hogy az OTrt. „anyajoga, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) célmeghatározásával és az ásványi nyersanyagvagyon feltüntetésére vonatkozó kötelezettséggel szöges ellentétben áll az önkormányzatok – településrendezési tervben történő – kategorikus felhatalmazása a bányanyitás megtiltására”.

Az Alkotmánybíróság eljárása során, az indítvánnyal összefüggésben, beszerezte Alsónémedi Nagyközség Önkormányzata Polgármesterének véleményét.

II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokrati kus jogállam.” „8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” „9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági versenyszabadságát.” „10. § (2) Az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét törvény határozza meg.” „42. § A község, város, a főváros és a kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.” „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:

Bányászati tevékenységgel összefüggő általános elő írások „3. § (1) A település területén új bányatelek-fektetés és bányanyitás nem engedélyezhető.” 5. Az Ör. indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezése:

Bányászati tevékenységgel összefüggő általános elő írások „3. § (1) Bányászati tevékenység kizárólag a Külterületi szabályozási terven lehatárolt bányaterület övezetben (Kb) folytatható. Új külszínű bányanyitás kizárólag a Településszerkezeti Terv és a Külterületi Szabályozási terv módosításával történhet.

III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság először az OTrt. támadott 11. §

1.1. Az Alkotmánybíróság az indítvánnyal összefüggésben elsőként azt vizsgálta, hogy az indítvány tárgya nem minősül-e „ítélt dolognak.”

Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.; a továbbiakban: Ügyrend) 31. § c) pontja értelmében „ítélt dolog” címén az eljárás megszüntetésének van helye, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ra, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) – ezen belül – azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértés megállapítását. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az indítványban felvetett kérdés akkor res iudicata, ha az újabb indítványt ugyanazon jogszabályi rendelkezésre vonatkozóan azonos okból vagy összefüggésben terjesztik elő. (1620/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 972, 973.) Ha az új indítványt más okra, más alkotmányossági összefüggésre alapítják, az Alkotmánybíróság az újabb indítvány érdemi vizsgálatába bocsátkozik. [35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200, 212.; 17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131, 133.; 5/2002. (II. 22.) AB határozat ABH 2002, 78, 81.; 37/2004. (X. 15.) AB határozat, ABH 2004, 908, 911.] Az Alkotmánybíróság az OTrt. – 2008. július 18. napjáig hatályos – 11. § a) pontjának alkotmányossági vizsgálatát a tulajdonhoz való jog szempontjából, az Alkotmány

8. §(2) bekezdése, a 9. § (1) bekezdése, a 10. § (1) és

AB határozatban (a továbbiakban: Abh1.) a megsemmisítésre irányuló indítványt elutasította (ABH 2007, 1006, 1008 – 1009.). Jelen ügyben az indítványozó az OTrt. – az indítvány benyújtását követően – módosult 11. §-ának rendelkezésére vonatkozó indítványát fenntartotta, amelyben az Abh1.-ben már elbírált alkotmányossági aggályokon túl újabbakat is felsorol. Figyelemmel a támadott törvényi rendelkezés módosulására és az újabb, – vállalkozáshoz való alapjogot is érintő – alkotmányossági érvekre, az indítvány tárgya nem res iudicata.

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Abh1.-ben kifejtett, az OTrt. 11. § korábbi a) pontjával összefüggő alkotmányossági okfejtést jelen ügyben is irányadónak tartja.

1.2. Az OTrt. megalkotását és a 2003. július 1-jei hatálybaléptetését indokolta az országos térszerkezeti súlypontok és erővonalak eltolódása, a határmenti térségek helyzetének átalakulása, és a szuburbanizálódási-agglo merálódási folyamat felgyorsulása, azaz olyan területi változások, amelyek országos szintű rendezést indokoltak.

Így az OTrt. rögzíti az irányadó országos szintű kereteket a kiemelt térségek és a megyei területrendezési tervek elkészítéséhez. Az országos terv olyan keretterv, amelynek előírásai – megfelelő szintű elfogadásukat és pontosításukat követően – döntően az alacsonyabb szintű területrendezési, valamint a településrendezési terveken keresztül érvényesülnek.

Az OTrt. legalább 5 évente történő felülvizsgálata során (OTrt. 29. §) a törvény célrendszerének és szerkezetének változatlanul hagyása mellett az OTrtm. a tartalmi részeket kibővítette és a szabályozást pontosította, különös tekintettel a felülvizsgálati idő alatt született 106/2007. (XII. 20.) AB határozatra (a továbbiakban: Abh2.). Az Abh2. alkotmányos követelményként fogalmazta meg [az OTrt. megsemmisített 22. § (2) bekezdés h) és j) pontjai okán], hogy „amennyiben az állam egy jogszabályban már biztosította a környezetvédelem magasabb védelmi szintjét, akkor attól csak elkerülhetetlen esetben, más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesülése érdekében léphet vissza”.

1.3. Az OTrt. támadott előírása a bányászati tevékenység és a településrendezési terv előírásainak összehangolását biztosítja, azonban az alkalmazott megoldás az indítványozó szerint sérti az állam kizárólagos tulajdonával összefüggő bányászati monopóliumot.

Az Alkotmány 10. § (2) bekezdése szerint „az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét törvény határozza meg”. Ez a szabály azt jelenti, hogy maga az alaptörvény korlátozza az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében, illetőleg a (2) bekezdésében foglalt rendelkezések érvényesülését (azaz a tulajdonjog alanyainak egyenjogúságát és a gazdasági verseny szabadságát), amikor bizonyos körben alkotmányos lehetőséget teremt arra nézve, hogy az állam tulajdonosként, vagy bizonyos gazdasági tevékenységre jogosultként előnyösebb helyzetbe kerülhessen, mint más tulajdonos, illetőleg a gazdasági élet más résztvevője. Jelen esetben az állam bányászati monopóliumával összefüggésben, a Polgári Törvénykönyről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 172. § a) pontja szerint – ha a törvény eltérően nem rendelkezik – kizárólag az állam tulajdonában vannak a föld méhének kincsei, melyek a Ptk. 173. § (1) bekezdés

A bányászati monopóliumhoz kapcsolódóan – az indítványozó szerint sérelmet szenvedett Alkotmány 10. §

1.4. Az indítványozó álláspontja szerint „a bányatelek-fektetés, bányanyitás megtiltására adott felhatalmazás, illetőleg az ebből eredő tilalom ellentétes a gazdasági verseny szabadságának támogatásával, az Alkotmány 9. §

Az Alkotmánybíróság számos alkalommal foglalkozott az alapjogok korlátozhatóságának kérdésével és ennek során értelmezte az Alkotmány 8. § (2) bekezdését, mely szerint a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az alapjogi korlátozás vizsgálata során vizsgálati szempontként a korlátozás elkerülhetetlensége, szüksé gessége és arányossága minősíti azt alkotmányossá vagy alkotmányellenessé. „Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint valamely alapjog lényeges tartalmát az a korlátozás sérti, amely – valamely más alapvető jog vagy alkotmányos cél érdekében – nem elkerülhetetlenül szükséges, továbbá, ha szükséges is, a korlátozás által okozott jogsérelem az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.” [6/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 91, 98.] Az Alkotmány szerint: „A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát”. Ez az elismerés és támogatás azt jelenti, hogy az Alkotmány XII. fejezetében részletezett alapvető jogokat a versenyszabadság érdekében az állami és önkormányzati szerveknek kötelességük érvényesíteni és védelmezni. Az AB gyakorlata értelmében a „gazdasági verseny szabadsága” nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata, s amelynek – a piacgazdasághoz hasonlóan – külön alkotmányos mércéje nincs. „Az Alkotmány 8. §

200.] Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a vállalkozás szabadsága és a vállalkozáshoz való jog, mint a piacgazdaság egyik lényeges elemének korlátozása ellen nem csak az Alkotmány 9. § (2) bekezdése nyújt védelmet, hanem a 8. § (2) bekezdése is, amely alapján az

A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az OTrt. 11. § (1) bekezdésének rendelkezése nem ellentétes a versenyszabadsággal mint védett államcéllal, valamint nem akadályozza meg a vállalkozóvá válást, következésképpen nem sérti az Alkotmány 9. § (2) bekezdését, sem a 8. § (2) bekezdését, ezért az alkotmányellenesség megállapítására és megsemmisítésre irányuló indítványt e vonatkozásban is elutasította.

1.5. Az indítványozó szerint a támadott törvényi rendelkezés sérti a jogbiztonságot (koherenciát, kiszámíthatóságot), mivel „a településrendezés, azon belül az országos településrendezési terv számára előírt dialektikus célmeghatározás, továbbá az ásványi nyersanyagvagyon feltüntetésére vonatkozó kötelezettséggel szöges ellentétben áll az önkormányzatok településrendezési tervben történő kategorikus felhatalmazása a bányanyitás megtiltására”. Az indítványozó annak megállapítását is kérte, hogy a jogállamiságot sértő normakollízió áll fenn az OTrt. 11. § (1) bekezdése és az Étv. településrendezésre vonatkozó szabályai között [Étv. 7. § (1) bekezdés, 8. § (1) bekezdés, 11. §

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint „a jogállamiság elvéből nem következik, hogy az azonos szintű jogszabályok közötti normakollízió kizárt. Törvényi rendelkezések összeütközése miatt az alkotmányellenesség pusztán az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján tehát nem állapítható meg akkor sem, ha ez a kollízió nem kívánatos és a törvényhozónak ennek elkerülésére kell törekednie. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállamiság alkotmányos kinyilvánítása azonban tartalmi kérdésekben tovább utal az egyes nevesített alkotmányos elvekre és jogokra. Az alkotmányellenesség megállapítására ezért törvényi rendelkezések kollíziója miatt csak akkor kerülhet sor, ha ezen alkotmányos elvek vagy jogok valamelyike megsérül annak folytán, hogy a szabályozás ellentmondása jogszabály-értelmezéssel nem oldható fel és ez anyagi alkotmányellenességhez vezet, vagy ha a normaszövegek értelmezhetetlensége valamely konkrét alapjogi sérelmet okoz. Ennek hiányában azonban az azonos szintű normaszövegek lehetséges értelmezési nehézsége, illetőleg az értelmezéstől függő ellentéte, összeütközése önmagában nem jelent alkotmányellenességet”. [35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991, 175–177.] Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a támadott törvényi rendelkezés és az Étv. településrendezésre vonatkozó rendelkezései között fennáll-e a normakollízió.

A településrendezés célja a települések terület-felhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdek összhangjának megteremtése, az érdekösszeütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése. [Étv. 7. § (1) bekezdés] A településrendezés során biztosítani kell a területek közérdeknek megfelelő felhasználását a jogos magánérdekre tekintettel, az emberhez méltó környezet folyamatos alakítását, értékeinek védelmét. Ennek során figyelembe kell venni a népesség megélhetését biztosító gazdasági értékeket, a munkahelyek megőrzésének és új munkahelyek megteremtésének érdekeit, és egyebek mellett a nyersanyaglelőhelyek biztosítását is. [8. § (1) bekezdés] Az Étv.

11. §a meghatározza a településszerkezeti terv célját és

kötelező tartalmi elemeit. Így a településszerkezeti tervben felsorolt, egyes sajátos rendeltetésű területeken belül, fel kell tüntetni a terület felhasználását veszélyeztető, illetőleg arra kiható tényezőket, különösen az alábányászottságot, (bányatelket), a nyilvántartott ásványinyersanyag-vagyont, a szennyezettséget, az árvíz, a belvíz, és egyéb veszélyeket. Összességében a törvényalkotó a településrendezés törvényi szintű szabályozását azzal indokolta, hogy az egyetemes közérdekek és az egyéni érdekek összhangja érvényesülhessen, továbbá, hogy a fejlődés gyorsabb és kiegyensúlyozottabb legyen. Ugyanakkor a törvény törekszik az egyén minden szolgáltatásáért legalább a rendezettség, a jogbiztonság elmaradhatatlan ellenértékét biztosítani. Az OTrt. támadott rendelkezése meghatározza, hogy a helyi építési szabályzatnak és a településrendezési tervnek az OTÉK szerinti különleges területfelhasználási egységként, illetve bányaterületként kell megjelölnie azt a területet, ahol Btv. szabályai szerinti bányatelek fektetés engedélyezhető. Az OTrt. 11. §-a felhatalmazó rendelkezés: meghatározza, hogy a helyi ön-kormányzat melyik rendeletében (településrendezési terv) szabályozhatja a bányászat célját szolgáló terület helyi kijelölését. Ez a felhatalmazás önmagában nem zárja ki az Étv. indítványozó által hivatkozott rendelkezéseiben foglaltak érvényesítését a helyi településrendezési terv kialakítása során. Ezért nem állapítható meg az, hogy az OTrt. 11. §-a, valamint az Étv. 7. § (1) bekezdése, 8. § (1) bekezdése és a 11. § (3) bekezdése között alkotmányellenes normakollízió állna fenn. Következésképpen a jogbiztonság elemeiként megjelölt kiszámíthatóság és koherencia nem sérül.

A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján támadott OTrt. 11. §

Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy Alsónémedi Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete az Alsónémedi község szabályozási tervéről és helyi építési szabályzatáról szóló 8/2004. (V. 3.) sz. rendeletét módosította. Az Ör. támadott 3. §-át az Alsónémedi község szabályozási tervéről és helyi építési szabályzatáról szóló 8/2004. (V. 3.) sz. rendelet módosításáról szóló 26/2009. (XI. 30.) számú rendelet 1. §-a 2009. december 1-jével hatályon kívül helyezte. A módosítás a támadott rendelkezést nem tartalmazza.

Az Alkotmánybíróság hatályát vesztett jogszabály alkotmányellenességét – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban Abtv.) 38. §

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. támadott 3. § (1) bekezdés alkotmányosságának vizsgálatára vonatkozó indítvány tárgyában az eljárást – az Ügyrend 31. § a) pontja alapján – megszüntette.

Budapest, 2010. január 25. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke