1/2018. (IV. 6.) AB határozata a súlyos fogyatékosság minősítésének és felülvizsgálatának, valamint a fogyatékossági támogatás folyósításának szabályairól szóló 141/2000. (VIII. 9.) Korm. rendelettel kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló…

1/2018. (IV. 6.) AB határozata a súlyos fogyatékosság minősítésének és felülvizsgálatának, valamint a fogyatékossági támogatás folyósításának szabályairól szóló 141/2000. (VIII. 9.) Korm. rendelettel kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításáról.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítása iránti bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Czine Ágnes és dr. Salamon László alkotmánybírók különvéleményével, valamint dr. Dienes-Oehm Egon, dr. Pokol Béla és dr. Stumpf István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával – meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az Országgyűlés az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdésével összhangban álló jogalkotás megvalósítása során a XV. cikk (5) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azzal, hogy nem szabályozta a közlekedőképességükben a mozgásszervi fogyatékosokkal azonos mértékben, de nem mozgásszervi betegségből eredően korlátozott személyek támogatását. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2018. december 31-ig tegyen eleget.

Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.

I. [1] 1. A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 25. § (1) bekezdése alapján az előtte 6.K.31.532/2016. szám alatt, szociális ügyben hozott közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt folyamatban lévő perben a per tárgyalását felfüggesztette, és az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte a súlyos fogyatékosság minősítésének és felülvizsgálatának, valamint a fogyatékossági támogatás folyósításának szabályairól szóló 141/2000. (VIII. 9.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 1. § (5) bekezdés c) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítása és a konkrét ügyben történő alkalmazási tilalmának elrendelése végett. Az indítványt az Alkotmánybíróság a tartalma szerint bírálta el. Az indítvány szerint az R. szabálya az Alaptörvény XV. cikk (2) és (5) bekezdését, valamint a XIX. cikk (1) bekezdését sérti. [2] 1.1. Az indítványra okot adó ügyben a beadvány adatai szerint a Budapest Főváros Kormányhivatala T-BPP-1826816/2015. iktatószámú határozatával 2015. szeptember 21. napján a felperes fogyatékossági támogatás megállapítása iránti kérelmét elutasította. Határozatának jogalapja a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: Fot.) 23. § (1) bekezdés e) pontja, továbbá az R. 1. számú melléklet 5. és 6. pontja. A felperes fellebbezése folytán eljárva az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság Családtámogatási Főosztálya T-KP-1684-2/2016. iktatószámú határozatával 2016. február 3. napján az elsőfokú határozatot helybenhagyta. Mindkét határozat hivatkozott arra a szakvéleményre, amely szerint a felperes nem minősül súlyosan fogyatékosnak, mivel mozgásszervi károsodása miatt a jogszabályokban nevesített segédeszköz állandó használatára nem szorul. [3] A felperes kereseti kérelmében indítványozta a jogerős határozat bírósági felülvizsgálatát. Egyebek mellett arra hivatkozott, hogy az R. diszkriminálja a felperest, amennyiben a jogszabály a támogatás folyósítását nem a mozgásszervi korlátozottság állapotához, hanem a mozgásszervi eredethez köti, ezzel mind az ugyanolyan mozgásszervi korlátozottsággal járó, de mozgásszervi eredetű betegséggel rendelkezőkkel szemben, mind pedig törvényes támogatás hiányában a mozgásszervi korlátozottsággal nem rendelkezőkkel szemben hátrányosan megkülönbözteti. A perben kirendelt igazságügyi orvosszakértő megállapította, hogy a felperesnél a jogszabályban rögzített súlyos fogyatékosság megállapításához szükséges feltételek nem állnak fenn, azaz a felperes nem

minősíthető súlyos mozgásszervi fogyatékosnak, figyelemmel arra, hogy a felperesnél mozgáskorlátozottsággal járó, de nem mozgásszervi eredetű megbetegedés áll fenn az alsó végtagok vizenyője formájában, továbbá az alsó végtagi idült vizenyő az R. 1. számú melléklet 6. pontjában megfogalmazott mozgásszervi megbetegedések között nem szerepel, valamint a felperes által a helyváltoztatáshoz időnként használt segédeszköz (rollátor) nem szerepel az R. 5. pontjában felsorolt segédeszközök között. [4] 1.2. Az indítvány – a vonatkozó jogszabályi rendelkezések között – felidézi a Fot. 23. § (1) bekezdés e) pontját. Ennek értelmében fogyatékossági támogatásra jogosult az, akinek a mozgásrendszer károsodása, illetőleg funkciózavara miatt helyváltoztatása a külön jogszabályban meghatározott segédeszköz állandó és szükségszerű használatát igényli, vagy a külön jogszabály szerinti mozgásszervi betegsége miatt állapota segédeszközzel eredményesen nem befolyásolható (mozgásszervi fogyatékos). Hivatkozik az R. 1. § (5) bekezdés c) pontjára: eszerint mozgásszervi fogyatékosnak azt a személyt kell tekinteni, aki az 1. számú melléklet 6. pontjában meghatározott mozgásszervi betegségben szenved, és emiatt állapota segédeszközzel eredményesen nem befolyásolható. Az 1. számú melléklet 5. pontja a segédeszközöket sorolja fel. Az indítvány felhívja a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 2007. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Egyezmény) 2., 4. és 5. cikkét is. [5] Az indítvány szerint az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott az Alaptörvény XV. cikk

II. [8] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „XV. cikk (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja. […]

III. [10] A bírói kezdeményezés nem megalapozott. [11] 1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány az Abtv. 25. és 52. §-ában előírt feltételeknek eleget tesz {vö. 3058/2015. (III. 31.) AB végzés, Indokolás [8]–[24]; 2/2016. (II. 8.) AB határozat, Indokolás [26]–[28]; 3064/2016. (III. 22.) AB határozat, Indokolás [8]–[13]}. A bírói kezdeményezés szerint a támadott szabályt az eljárásban alkalmazni kell, az eljárás felfüggesztése megtörtént, és az indítvány a megsemmisítés jogkövetkezményére is kiterjedő alaptörvény-ellenesség megállapítására irányul. [12] A beadvány ugyanakkor felhívta az Egyezmény több cikkét is, és – az indítvány szóhasználata szerint – az ezekben „foglalt követelmények érvényesülése érdekében” kérte az általános alkalmazási tilalom kimondását az Alkotmánybíróságtól. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány ebben a részében nem felel meg az Abtv. 52. § (1b) bekezdés a), d)–f ) pontjaiban foglaltaknak, mert nem tartalmazza a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatáról szóló hatáskör megjelölését, a nemzetközi szerződés megsértett rendelkezéseit; indokolást arra nézve, hogy a sérelmezett jogszabály miért ellentétes a nemzetközi szerződéssel, valamint a kifejezett kérelmet a jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközése megállapítására és megsemmisítésére, ezért ezt érdemben nem vizsgálta. [13] 2. Az indítványt az Alkotmánybíróság a tartalma szerint bírálta el és azt vizsgálta, hogy az R. szabálya az Alaptörvény XV. cikk (2) és (5) bekezdését, továbbá a XIX. cikk (1) bekezdését sérti-e. [14] Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése alapján Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés nélkül biztosítja. A hátrányos megkülönböztetés tilalma nem jelenti minden megkülönböztetés tilalmát, a tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok terén tett megkülönböztetésekre terjed ki. Személyek közötti, alaptörvénysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon. A megkülönböztetés pedig akkor alaptörvény-ellenes, ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás

alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság jogával, és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint észszerű indoka, vagyis önkényes {lásd összefoglalóan: 14/2014. (V. 13.) AB határozat, Indokolás [32]}.

Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésének ezt az értelmezését követte a 32/2015. (XI. 19.) AB határozat is (Indokolás [78]–[80] és [91] bekezdései). [15] Az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdésének második mondata rögzíti, hogy minden magyar állampolgár

A közfelfogás szerint a rokkantság a testi vagy szellemi teljesítőképesség tartós befolyásoltsága, amely betegségen vagy fogyatékosságon alapul, és amely tartósan vagy átmenetileg a munka- vagy foglalkoztatási képesség hiányához is vezet. A rokkantság a munka világához kötődik, a munka- vagy foglalkoztatási képesség (számos okból előállható) hiányához tapad. A bírói kezdeményezésben említett Egyezmény 1. cikke szerint „fogyatékossággal élő személy minden olyan személy, aki hosszan tartó fizikai, értelmi, szellemi vagy érzékszervi károsodással él, amely számos egyéb akadállyal együtt korlátozhatja az adott személy teljes, hatékony és másokkal egyenlő társadalmi szerepvállalását.” A fogyatékosság fogalmát az Egyezmény széles körben határozza meg; az kiterjed a mentális zavarra, a fizikai, érzékszervi károsodásra. A fogyatékosság fogalmának meghatározásai – amelyeket a nemzeti törvények és más szabályok rögzítenek – nagymértékben különböznek egymástól az Európai Unió tagállamaiban. Az, hogy ki minősül fogyatékos személynek, a jogszabályok értelmező rendelkezéseire tartozó, jogalkotói értelmezést igénylő kérdés. Ennek a jogalkotói értelmezésnek összhangban kell állnia az Alaptörvénnyel; a jogszabály felülvizsgálata az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. [16] 3. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a fogyatékosság fogalmának meghatározása mindaddig nem áll ellentétben az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével, amíg az nem önkényes. Az R. a súlyos fogyatékosság minősítéséhez tartalmaz előírásokat. Az R. látási, hallási, értelmi, mozgásszervi fogyatékosságot szabályoz, és meghatározza, kit kell autistának, továbbá kromoszóma-rendellenességgel élő személynek tekinteni, egyebek között a fogyatékossági támogatásra jogosultság szempontjából. A fogyatékossági támogatás célja, hogy

érzékszervi károsodáshoz köti a fogyatékosság fogalmát. Ez ugyanis olyan orvosi szakkérdés, amelynek értékelése nem tartozik az Alkotmánybíróság – és az általános hatáskörű bíróságok – hatáskörébe. Az R. hatályos tartalma tehát nem ellentétes a XV. cikk (2) bekezdésével, mivel nem állapítható meg, hogy a támogatásra jogosított személyek között indokolatlanul tenne különbséget. [20] A mozgásszervi betegségből eredő fogyatékos személyek támogatásának az Alaptörvény XIX. cikkén alapuló oka az, hogy a társadalmi tapasztalat szerint az ilyen személyek mozgása, közlekedése, helyváltoztatása, a társadalom életében részvétele ténylegesen súlyosan elnehezedett. A mozgásszervi betegségből eredő fogyatékosságban szenvedő – az R. értelmében helyváltoztatásra jellemzően a felsorolt segédeszközöket állandóan és szükségszerűen használó vagy ágyhoz kötött vagy az R. 1. számú melléklet 6. pontjában említett – személyek objektív, tárgy szerinti ismérvek alapján nem feltétlenül tekinthetők összehasonlítható vagy azonos helyzetben lévőknek a nem fogyatékos, de mozgásukban, helyváltoztatásukban, közlekedőképességükben más okokból korlátozott személyekkel. Az R. hatályos tartalma tehát nem ellentétes a XIX. cikk (1) bekezdésével, mivel éppen azt hajtja végre. [21] Hasonlóképpen nem ellentétes az R. a XV. cikk (5) bekezdésével sem, mivel az nem meghatározott jogosultságot biztosít, hanem az abban megjelölt személyi kört kedvezményben részesítő jogszabály megalkotását írja elő. Az R. mint ilyen jogszabály tehát éppen az Alaptörvény rendelkezését hajtja végre. [22] A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az R. 1. § (5) bekezdés c) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. [23] 4. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor azt is megállapította, hogy az indítványozó bíró által feltárt jogszabályi környezet valóban nincs összhangban az Alaptörvénnyel. Az összhang hiányát azonban nem az R. hatályos tartalma, hanem annak hiányossága okozza. A nem mozgásszervi fogyatékos, de mozgásában, helyváltoztatásában, közlekedőképességében és ennek folytán a társadalom életében való részvételben más okokból súlyosan korlátozott személyek bizonyosan a XIX. cikk (1) bekezdésében írt élethelyzetek szerinti védendő körbe tartoznak.

Ez nem azt jelenti, hogy az államnak a mozgásszervi és nem mozgásszervi betegségből eredő mozgási fogyatékos személyek számára mindenben azonos támogatást kell nyújtania, de azt igen, hogy a jogi szabályozásnak a fogyatékosság nyitott és befogadó meghatározását kell tartalmaznia. Nem lehet teljesen kizárni a mozgásban fogyatékosnak minősülő személyek közül azokat, akiknél ez az állapot nem mozgásszervi, hanem más betegségből ered, és ugyanígy a mozgáshoz használt segédeszközök köre sem szűkíthető le tételes felsorolásra. A különféle szakpolitikai területek (a diszkriminációellenes törvények, a foglalkoztatási intézkedések és a juttatási rendszerek) különböző fogyatékosságdefiníciókat alkalmazhatnak. A juttatási rendszerek jelenleg is általában jövedelempótló támogatásra és segélyekre, másrészt a mindennapos életvitelhez szükséges tevékenységet támogató ellátásokra épülnek; ez a közlekedési költségek megtérítésétől az intézményi gondoskodásig terjed. Az Alaptörvény „fogyatékosság” esetére támogatásra jogosultságot ír elő. Ebbe, amint azt az R. is tartalmazza, beletartozik a mozgás- és közlekedőképesség olyan csökkent volta, amely a mindennapi életvitelt súlyos mértékben nehezíti vagy akadályozza. Nincs olyan ok, amely a közlekedőképességükben a mozgásszervi fogyatékosokkal azonos mértékben, de nem mozgásszervi betegségből eredően korlátozott személyek támogatásra jogosultságát kizárja. Ezeknek a személyeknek a támogatására nincs jelenleg támogatási forma. Ez nem egyeztethető össze az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdésével. Az Alaptörvény XV. cikk (5) bekezdése az állam kötelességévé teszi, hogy a fogyatékkal élőket külön intézkedésekkel védje. A közlekedőképességükben súlyosan korlátozott, ezzel a fogyatékkal élő személyek védelmére vonatkozó támogatási forma hiánya az Alaptörvény XV. cikk

Budapest, 2018. március 27. Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke