35/2012. (VII. 17.) AB határozata a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. XXIII. törvény egyes alkotmányellenesnek minősített rendelkezései alkalmazásának kizárására irányuló indítványok elutasításáról

35/2012. (VII. 17.) AB határozata a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. XXIII. törvény egyes alkotmányellenesnek minősített rendelkezései alkalmazásának kizárására irányuló indítványok elutasításáról.

Az Alkotmánybíróság teljes ülése folyamatban lévő ügyekben alkalmazandó alkotmányellenes jogszabály alkalmazási tilalmának megállapítására irányuló bírói kezdeményezések tárgyában – dr. Holló András, dr. Lévay Miklós, dr. Pokol Béla és dr. Stumpf István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával – meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénynek – a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról rendelkező 2010. évi CLXXIX törvény 1. §-ával megállapított – 17. §

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján a 29/2011. (IV. 7.) AB határozatával (a továbbiakban: Abh.1.) – egyéb rendelkezések mellett – megállapította, hogy a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénynek (a továbbiakban: Ktv.) – a Ktv. módosításáról rendelkező 2010. évi CLXXIV. törvény 1. §-ával megállapított – 17. § (1) bekezdése – amely lehetővé tette a köztisztviselői jogviszony munkáltató általi indokolás nélküli megszüntetését – alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette.

A megsemmisített rendelkezés a határozat közzétételét követő napon veszítette hatályát.

Az Abh.1. III. pontjában kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. 17. § (1) bekezdése azért alkotmányellenes, mert sérti az Alkotmányról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány)

2. §

Az Alkotmánybíróság a Ktv. 17. § (1) bekezdését „ex nunc” hatállyal – a határozat közzétételét követő nappal – semmisítette meg. A megsemmisítés időpontjának meghatározásakor az Alkotmánybíróság figyelemmel volt a megsemmisített jogszabályi rendelkezés alkalmazására történő felkészülési idő teljes hiányára, valamint arra, hogy a megsemmisítés következtében a köztisztviselők felmentése nem marad szabályozás nélkül, mivel a Ktv. 17. §-ának további rendelkezései tartalmaznak szabályokat a köztisztviselői jogviszony munkáltató által történő megszüntetésére. Az Abh.1. meghozatalát követően az Alkotmánybírósághoz – 2011-ben és 2012-ben – több bírói indítvány érkezett, amelyekben a Nyíregyházi Munkaügyi Bíróság, a Tatabányai Munkaügyi Bíróság, a Szolnoki Munkaügyi Bíróság, a Budapest Környéki Munkaügyi Bíróság, valamint a Fővárosi Munkaügyi Bíróság bírái kezdeményezték a Ktv. 17. §

Az indítványokra okot adó konkrét perekben a köztisztviselő felperesek közszolgálati jogviszonyát a munkáltatók a Ktv. 17. § (1) bekezdése alapján felmondták. A felperesek a perek többségében a köztisztviselői jogviszony indokolás nélküli jogellenes megszüntetésének megállapítása és a jogellenes megszüntetés következményeinek alkalmazása iránt indítottak pert a munkáltatóval szemben. Azokban az ügyekben, amelyek 2011-ben érkeztek, a bíróságok az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: régi Abtv.) 38. §-a alapján a per felfüggesztése mellett az Alkotmánybírósághoz fordultak és az előttük folyamatban lévő perekben alkalmazási tilalom kimondását kérték az Alkotmánybíróság által megsemmisített Ktv. 17. § (1) bekezdésére. Indokolásul hivatkoztak a 8/2011. (II. 18.) AB határozatra, az Abh.1.-re és a 35/2011. (V. 6.) AB határozatra. Az Alkotmánybíróságon 2011-ben indult eljárásokban az Alkotmánybíróság 2012 januárjában az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI törvény (a továbbiakban: Abtv.) 73. § (1) bekezdése szerint felhívta az indítványozókat indítványuk kiegészítésére. Egy indítványozó, a Szolnoki Munkaügyi Bíróság bírája egészítette ki a felhívás alapján az indítványát. Álláspontja szerint a megsemmisített jogszabályi rendelkezés az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe, az I. cikk (1)–(3) bekezdésébe, a II. cikkbe, a XV. cikk (1) bekezdésébe és a XXVIII. cikk

Egy másik – szintén a Budapest Környéki Munkaügyi Bíróság bírája – indítványozó szerint a Ktv. 17. § (1) bekezdése az Alaptörvény Alapvetés B) cikk (1) bekezdésbe, T) cikk (3) bekezdésbe, a II. cikkbe, a XII. cikk (1)–(2) bekezdésbe, a XVII. cikk (1) és (3) bekezdésbe, a XXIII. cikk (8) bekezdésbe, a XXV. cikkbe és a XXVIII. cikk (7) bekezdésbe ütközik.

Az Alkotmánybíróság együttes vizsgálat és elbírálás végett elrendelte az előtte e tárgyban folyamatban lévő ügyeknek az egyesítését az Abtv. 58. § (2) bekezdése, illetve az Alkotmánybíróság Ügyrendjéről szóló 1/2012. (I. 3.) Tü. határozat

32. §(1) bekezdése [MK. 2012/1. szám, 237.o.] alapján mert azok tárgya egymással összefügg

II. 1. Alaptörvény érintett rendelkezései szerint: „24. cikk

Alaptörvény). Az Alaptörvény hatályba lépése miatt az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt, hogy az Abh.1.-ben

Egy indítványozó indítványkiegészítésben, további indítványozók – akik 2012-ben kezdeményezték az Alkotmánybíróság eljárását – eredeti indítványukban a jelen határozat I. pontjában írtak szerint megjelölték azt, hogy a Ktv. 17. § (1) bekezdése – ha a perben azt alkalmazni kellene – álláspontjuk szerint az Alaptörvény mely rendelkezéseit sérti. Az Alaptörvény megjelölt rendelkezései – a T) cikk, az I. cikk (1)–(3) bekezdése, a XII. cikk

Az Alkotmánybíróság az Abh.1.-ben a Ktv. 17. § (1) bekezdése alkotmányellenességének alapjaként a jogállamiság-jogbiztonság elve, a munkához való jog, a közhivatal viseléséhez fűződő alapjog, az emberi méltóság védelméhez fűződő jog, valamint a hatékony bírói védelemhez fűződő jog sérelmét jelölte meg.

Az Abh.1.-ben hivatkozott alkotmányos elvet és alapjogokat – az Alkotmányhoz hasonlóan – az Alaptörvény is elismeri és védi. A jogállamiság elvét az Alapvetések fejezetének B) cikk (1) bekezdése, az emberi méltóság védelméhez fűződő alapjogot a Szabadság és felelősség fejezet II. cikke, a munkához való jogot a XII. cikk (1) bekezdése, a közhivatal viseléséhez fűződő jogot a XXIII. cikk (8) bekezdése, a hatékony bírói védelemhez való jogot pedig a XXVIII. cikk

Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a Ktv. 17. § (1) bekezdése alkotmányellenességét az Alkotmány több olyan rendelkezésének [2. § (1) bekezdése, 70/B. § (1) bekezdése, 70. § (6) bekezdése, 57. § (1) bekezdése, 54. § (1) bekezdése] sérelme miatt állapította meg, melyek az Alaptörvényben is szabályozásra kerültek, az indítványozók által felhozott további alkotmányossági kérdéseket az Alkotmánybíróság – az alábbiakra való utalással – nem vizsgálta érdemben.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. 17. § (1) bekezdésének az Abtv. 25. §-a szerinti alaptörvény-ellenesség vizsgálata szükségtelen, az Alaptörvény hatálybalépése sem a megsértett alapjogok és alkotmányos elvek alapján nem indokolja az alaptörvény-ellenesség ismételt vizsgálatát. Az Alkotmánybíróság az alaptörvény-ellenesség tekintetében a jelen határozat alapjaként elfogadja az Abh.1.-ben a Ktv. 17. § (1) bekezdés alkotmányellenessége tárgyában tett megállapításokat. Ezenkívül utal arra is, hogy ha az Alkotmánybíróság által korábban alkotmánysértőnek minősített és megsemmisített jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alkotmányossági felülvizsgálatát más alaptörvényi tételre (alkotmányos összefüggésre) tekintettel kérik felülvizsgálni, mint amilyen alkotmányos összefüggés alapján az Alkotmánybíróság az adott jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést megsemmisítette, az okafogyott eljárás. [Az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló 1/2012. (I. 3.) TÜ határozat 60. § (3) bekezdése, MK 2012/1. szám 252. o.] Az Alkotmánybíróság ezért a továbbiakban a Ktv. 17. §

Az Alkotmánybíróság gyakorlata a jog kiszámítható működését tartja szem előtt. Ugyanakkor megállapította azt is, hogy a testület alkotmányvédelmi feladatának egyik lényeges célja az, hogy alkotmányellenes norma ne érvényesülhessen a jogrendben. A bíró az Alkotmány 50. § (1) bekezdése szerinti alkotmányos kötelezettségét akkor tudja maradéktalanuk teljesíteni, ha az alkotmányos jog alkalmazásával, értelmezésével dönt az elé tárt jogvitákban.

A két döntéshozó bírói szerv közötti kapcsolatot tehát az alkalmazandó jog alkotmányosságának garantálása teremti meg, eszköze pedig a régi Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés. A jogvitában döntést hozó bíró tehát az alkotmányos jogszabály alkalmazása révén tesz eleget Alkotmányból folyó kötelezettségének, az Alkotmánybíróság pedig akkor, ha érdemben bírál el minden elé tárt bírói kezdeményezést. Ezek eredményeként állhat elő az a helyzet, hogy a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok hasonló elbírálást nyerhetnek a bíróság előtt (ABK, 2011. május, 401.).

Az Abh.2.-ben – ahogyan azt 76/2011. (X. 28.) AB határozat (ABK 2011. október, 897, 899.) tartalmazza – a jogbiztonság elvének érvényesítése érdekében, az Alkotmánybíróság egyéni alkotmányvédelemben fennálló alkotmányos kötelezettsége, valamint a bíróság előtti egyenlőség alkotmányos eljárási elve alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy hatásköri szabályai megadják a lehetőséget a bírói kezdeményezések esetében az alkotmányellenes jogszabály alkalmazási tilalmának általános, minden folyamatban lévő perre kiterjedő kizárására, illetve arra is, hogy korábban megállapított alkotmányellenesség esetén az alkalmazási tilalomról önállóan döntsön.

Az Abh.2. ugyan lehetőséget adott arra, hogy alkotmányellenességet megállapító határozat meghozatalát követően kizárólag alkalmazási tilalom kimondását kezdeményezzék a bíróságok, de csak abban az esetben, ha a korábbi határozat bírói kezdeményezés alapján állapított meg alkotmányellenességet és rendelt el a bírói kezdeményezésekkel érintett konkrét ügyekben alkalmazási tilalmat. Az Abh.2. értelmében a jogállamiságot és a törvény előtti egyenlőséget sértette az, hogy a határozat meghozatalát követően benyújtott bírói kezdeményezésekkel érintett ügyekben még az alkotmányellenes jogszabály alapján kellett volna dönteni, míg a többi, a határozattal érintett ügyben már nem.

Az Abh.2. kimondta, hogy „az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatától eltérve, arra a következtetésre jutott, hogy bírói kezdeményezésen alapuló konkrét normakontroll eljárásban az alkotmányos jog érvényre juttatásához – adott körülmények között – fontosabb érdek fűződik, mint a csupán formális értelemben vett jogállamiság elvének követéséhez. Olyan esetben tehát, amikor a konkrét peres eljárásban a bíró alkotmányos kötelezettségeinek eleget téve az alkalmazandó jog alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezi, az Alkotmánybíróság által megállapított alkotmányellenesség hatálya főszabály szerint kiterjed minden, az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel megegyező ténybeli és jogi alapból származó folyamatban lévő peres eljárásra is. (…) Emellett meg kell adni a lehetőségét annak is, hogy a konkrét normakontroll eljárásban megállapított alkotmányellenes norma általános alkalmazási tilalom kimondása hiányában se érvényesülhessen a folyamatban lévő, azonos ténybeli alapból származó, ugyanazon jog alapján megítélendő, de az Alkotmánybíróság elé el nem jutott eljárásokban. Ezt indokolja az alkotmányos jog érvényesítésének bírói kötelezettsége, és a peres felek bíróság előtti egyenlőséghez, illetve a törvényes bíróhoz való alapjogainak érvényesíthetősége a jelen határozat IV. pontjában kifejtettek szerint. Ezért az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló üggyel azonos ténybeli és jogi alapból származó peres eljárással párhuzamosan folyamatban lévő perek esetében utólag is biztosítani kell az alkalmazás kizárásának lehetőségét. Mivel a bíró alkotmányos felhatalmazása az alkotmányellenes jog mellőzésére nem terjed ki, ezért lehetőséget kell biztosítani arra is, hogy csak alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói kezdeményezést is érdemben vizsgálhasson az Alkotmánybíróság.” Ezek a megállapítások konkrét normakontrollra és bírói kezdeményezésre vonatkoznak. Az Alkotmánybíróság az Abh.2.-ben nem terjesztette ki az alkalmazási tilalom önálló kezdeményezésének a lehetőségét az olyan esetekre, amikor egy határozat hatályban lévő jogszabályról, absztrakt normakontroll eljárásban született. Az Abh.2. nem bírált el alkotmányjogi panaszt, és nem tette lehetővé azt sem, hogy alkotmányellenességet megállapító határozat meghozatalát követően kizárólag alkalmazási tilalom kimondására irányuló alkotmányjogi panaszt nyújtsanak be.

A jelenleg hatályban lévő Abtv. 25. §-a változatlanul lehetővé teszi azt, hogy ha a bírónak az előtte folyamatban levő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította, – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján az Alkotmánybíróságnál kezdeményezze a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását. Az Abtv. 41. § (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét akkor állapíthatja meg, ha a jogszabályt konkrét esetben még alkalmazni kellene. A 45. § (4) bekezdése felhatalmazza az Alkotmánybíróságot arra, hogy a 45. § (1)–(3) bekezdésben meghatározottaktól eltérően is meghatározza az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabály hatályon kívül helyezését, illetve a megsemmisített jogszabály általános vagy egyedi ügyekben történő alkalmazhatatlanságát, ha ezt az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Abtv. lehetővé teszi, hogy bírói kezdeményezés alapján egyedi ügyben a jogszabály alkalmazhatatlanságát mondja ki az Alkotmánybíróság. Ezt a szabályt azonban – az Abh.2.-ben kifejtettekre tekintettel – az Abtv. jogkövetkezményre vonatkozó rendelkezéseivel összhangban kell értelmezni. Az Abtv. 45. § (3) bekezdése értelmében a jogszabály megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele napján vagy azt megelőzően létrejött jogviszonyokat, és a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Az Abtv. 45. §

A határozat közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.

Budapest, 2012. július 16. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke,