34/2010. (III. 31.) AB határozata A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még k

34/2010. (III. 31.) AB határozata A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett határozat. rendelkezése alkot mány elle nességének elő ze tes vizsgálatára benyújtott indítványa tárgyában – dr. Bragyova András és dr. Kiss László alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés 2009. december 14-i ülésnapján elfogadott törvény 4. §-a alkot mány elle nes. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. Az Országgyűlés 2009. december 14-i ülésnapján fogadta el a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továb biak ban: Kt.) módosításáról szóló törvényt (a továb biak ban: Kt.mód. tv.), amelyet az Országgyűlés elnöke 2009. december 18-án küldött meg kihirdetésre, sürgősségi kérelem nélkül. A Kt.mód. tv. 4. §-a a Kt. 102. §-át a következők szerint egészítette ki új (4) bekezdéssel: „(4) Intézmény vezetésére megbízás annak adható, akinek az intézményvezetői pályázathoz készített vezetési programját a nevelőtestület tagjainak legalább negyven százaléka támogatta. A támogatásról titkos szavazáson kell dönteni. Nem kell alkalmazni az e bekezdésben foglaltakat, ha az intézmény vezetői pályázatot harmadszor kell kiírni, azért, mert az előző két alkalommal kiírt pályázati eljárásban egyik pályázó sem kapta meg az e bekezdésben meghatározottak szerinti támogatást.” A köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésben foglalt jogkörében eljárva – a részére előírt határidőn belül – az Alkotmánybírósághoz fordult, mert megítélése szerint a Kt.mód. tv. 4. §-a alkot mány elle nes. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § a) pontjára, a 21. § (1) bekezdés b) pontjára, valamint a 35. §-ára tekintettel indítványozta a ki nem hirdetett törvény kifogásolt 4. §-a alkot mány elle nességének elő ze tes vizsgálatát. 2. Indítványát a köztársasági elnök az alábbiakkal indokolta: Álláspontja szerint ez a rendelkezés ellentétes az Alkotmány 44/C. §-ával, illetve az Alkotmánybíróságnak az ezzel a garanciális rendelkezéssel és az önkormányzati alapjogokkal kapcsolatban kialakított gyakorlatával. Ezek alapján véleménye szerint a kifogásolt rendelkezést kétharmados többséggel kellett volna elfogadnia az Országgyűlésnek. A köztársasági elnök hivatkozott a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továb biak ban: Ötv.) 1. § (2) bekezdésére, a 8. § (4) bekezdésére, a 9. § (4) bekezdésére, valamint a 10. § (1) bekezdés b) és g) pontjai rendelkezéseire. Álláspontja szerint a módosítással a Kt. részévé tett kinevezési eljárási metódus a helyi önkormányzat által fenntartott közoktatási intézmények esetében azt eredményezi, hogy a képviselő-testület önállósága és döntési szabadsága az intézményvezető kinevezése esetében az Ötv. jelenlegi előrásaihoz képest nagymértékben csökkenne. A képviselő-testület ugyanis a Kt. új 102. § (4) bekezdése alapján csak olyan pályázót nevezhet ki, aki megkapta a nevelő-testület tagjai legalább negyven százalékának a támogatását. Ennek hiányában a két eredménytelen pályázatot köve tően is csak akkor nevezhet ki vezetőt a képviselő-testület, ha a korábbi fordulókban nem volt olyan pályázó, aki megkapta volna a szükséges negyven százalékos támogatást. Így a nevelőtestületnek egyfajta korlátozott vétójoga lenne az adott intézményvezető kinevezése során. Ez pedig csak kétharmados többséggel elfogadott törvény ben lett volna alkotmányosan lehetséges. Ennek a feltételnek – az Országgyűlés 2009. december 14-i üléséről és a törvény elfogadásáról készült jegyzőkönyv alapján – az Országgyűlés nem tett eleget, ezért a Kt.mód. tv. 4. §-a a köztársasági elnök szerint alkot mány elle nes. II. 1. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásakor az Alkotmány alábbi rendelkezéseit vette alapul: „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b)–h) (...).” „44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvény ben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai.” 2. Az Ötv. érintett rendelkezései: „1. § (2) A helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek megteremtéséhez kapcsolódnak.” „8. § (4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.” „9. § (4) A képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, vállalatot, más szervezetet (a továb biak ban együtt: intézmény) alapíthat, kinevezi a vezetőiket. (...).” 3. A Kt.mód. tv. kifogásolt rendelkezése: „4. § A Kt. 102. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki, s a jelenlegi (4)–(6) bekezdésének számozása (5)–(7) bekezdésre változik: „(4) Intézmény vezetésére megbízás annak adható, akinek az intézményvezetői pályázathoz készített vezetési programját a nevelőtestület tagjainak legalább negyven százaléka támogatta. A támogatásról titkos szavazáson kell dönteni. Nem kell alkalmazni az e bekezdésben foglaltakat, ha az intézmény vezetői pályázatot harmadszor kell kiírni, azért, mert az előző két alkalommal kiírt pályázati eljárásban egyik pályázó sem kapta meg az e bekezdésben meghatározottak szerinti támogatást.” III. Az indítvány megalapozott. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján azt vizsgálta, hogy a Kt.mód. tv. 4. §-ának elfogadása megkívánta-e az Alkotmány 44/C. §-a által előírt minősített többséget. Az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg: 1. Az Alkotmány 42. §-a megfogalmazása szerint a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézését, a helyi közhatalom lakosság érdekében való gyakorlását jelenti. Az Alkotmány 44/A. §-a jelentős – a helyi önkormányzatokat megillető – alapjogokat határoz meg, amelyek az önkormányzat autonómiáját hivatottak biztosítani. Az Alkotmánybíróság korábbi megállapítása szerint az önkormányzati alapjogok tartalmába „azok a törvényi rendelkezések értendők, amelyek az alapjogok érvényre juttatása és védelme irányát (koncepcióját) határozzák meg.” [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 71.] Az önkormányzati alapjogok természetét az Alkotmánybíróság már sok határozatában értelmezte. [Pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 29; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 68–73.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390, 396.; 56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 207.] „E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan.” [48/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 330, 333.] Az Alkotmánybíróság 2/2001. (I. 17.) AB határozatában megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában az önkormányzati ügyekben biztosított önálló szabályozás és igazgatás joga önkormányzati alapjog, amely ilyenként az Alkotmány 44/C. §-ának védelme alatt áll. (ABH 2001, 40, 49.) 2. Az Alkotmány 44/C. §-a meghatározza, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Alkotmánynak ez a szakasza azt is előírja, hogy ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvény ben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai. Az Alkotmánybíróság már a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában rámutatott arra, hogy „az Alkotmány 44/C. § második mondata értelmező szabály: a helyi önkormányzatokról szóló törvénnyel ellentétes, az alapjogokat ahhoz képest korlátozó törvényt kell minősített többséggel elfogadni.” Hangsúlyozta azt is, hogy az önkormányzatok „nem minden joga tartozik az önkormányzatokról szóló kétharmados törvényre.” Az „egyszerű törvény ben szabályozott hatásköri és más önkormányzati jogokat egyszerű többségű törvénnyel lehet korlátozni is; kétharmados többség az alapjog Alkotmányban vagy kétharmados törvény ben meghatározott tartalmának korlátozásához kell. Nem kell kétharmados többség azokhoz a törvényekhez sem, amelyeket az önkormányzatokról szóló kétharmados törvény felhatalmazása alapján, annak további kifejtéseként alkotnak. (ABH 1993, 48, 69–71.) A törvényalkotás eljárási formai szabályainak fontosságát az Alkotmánybíróság több határozatában hangsúlyozta. [Pl. 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85.; 90/2007. (XI. 14.) AB határozat, ABH 2007, 750, 767.] Az 1/1999. (II. 24.) AB határozatában alkotmányos követelményként határozta meg, hogy: „valamely, az Alkotmány által meghatározott törvény elfogadásához megkívánt minősített többség nem egyszerűen a törvényalkotási eljárás formai elő írása, hanem olyan alkotmányos garacia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés. (...) Amennyiben az Országgyűlés a törvényalkotási eljárási szabályokat megszegi, úgy az formai alkot mány elle nességet eredményez, amelynek (...) alkotmányjogi szankciója van.” (ABH 1999, 25, 39.) 3. A helyi önkormányzatok fenntartásában lévő intézmények vezetői kinevezésére vonatkozó képviselő-testületi hatáskört az – Alkotmány 44/C. § kötelező elő írása szerint kétharmados többséggel elfogadott – Ötv. állapította meg. Az Ötv. 9. § (4) bekezdése – az intézmény alapítás mellett – a kinevezési hatáskör megállapításán túlmenően másról nem rendelkezik, és nem ad felhatalmazást a hatásköri önállóságot korlátozó, azt csorbító szabályozás törvény ben történő későbbi megállapítására. Az Alkotmánybíróság már több olyan jogszabály alkotmányosságát is vizsgálta, amely az önkormányzati képviselő-testületek intézményvezetői kinevezési hatáskörét érintette. Például a 31/1991. (VI. 5.) AB határozatában az orvosigazgatói munkakör betöltésére vonatkozó szabályozás kapcsán az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az önkormányzatok döntési jogainak rendeleti úton való korlátozása formai okból alkot mány elle nes. (ABH 1991, 133, 135.) A 47/1991. (IX. 24.) AB határozatában megsemmisítette az Alkotmánybíróság azokat az intézményvezetői megbízás, valamint a pályázati eljárás rendeleti úton elfogadott szabályait, amelyek az intézményvezetői megbízáshoz a nevelőtestület elő ze tes egyetértését írták elő, mert az egyetértési jog a kinevezési jog gyakorlóját megfosztja az önálló, felelős, érdemi döntés lehetőségétől. (ABH 1991, 438, 440.) Az Alkotmánybíróság az 1792/B/1991. AB határozatában elutasította az akkor hatályos oktatásról szóló 1985. évi I. törvény két felhatalmazó rendelkezése alkot mány elle nességének megállapítására irányuló indítványt. A kifogásolt rendelkezések felhatalmazást adtak az óvodavezetői, illetve iskolaigazgatói megbízás, valamint a pályázat eljárási szabályai külön jogszabályban való megállapítására. E határozat indokolásában azt mondta ki az Alkotmánybíróság, hogy az önkormányzati intézmények vezetői kinevezésére vonatkozó jog nem tekinthető önkormányzati alapjognak, hanem a képviselőtestület kizárólagos hatáskörébe tartozó, törvény által meghatározott önkormányzati jogosultság, ezért a pályázati eljárás szabályairól nem szükséges a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényt alkotni. A jogalkotási felhatalmazás önmagában nem alkot mány elle nes, az eljárás szabályainak megállapítására adott felhatalmazás nem jelenti a képviselő-testület döntési joga alkot mány elle nes korlátozását. „A döntési jog épsége nem szenved sérelmet azáltal, ha a döntésre irányuló eljárás szabályait, s a döntés során figye lembe veendő szakmai követelményeket jogszabály állapítja meg.” (ABH 1992, 528, 530.) 4. A Kt. 1. §-a szerint a törvény szabályozása kiterjed az óvodai nevelésre, az iskolai nevelésre-oktatásra, a kollégiumi nevelésre-oktatásra, továbbá az ezekkel összefüggő szolgáltató és igazgatási tevékenységre, függetlenül attól, hogy milyen intézményben, szervezetben látják el, illetve ki az intézmény fenntartója. Ebből következően a Kt. az önkormányzatok képviselő-testületére, mint az önkormányzati közoktatási intézmények fenntartóira is kötelező rendelkezéseket tartalmaz. A Kt. 102–106. §-ai a fenntartói irányítás feladatait határozzák meg. E szabályok körébe iktatta be a Kt.mód. tv. 4. §-a az új (4) bekezdést. A vitatott rendelkezés az intézmény fenntartóknak a fenntartói irányítás részét képező vezetői megbizási hatáskörét korlátozza azzal, hogy csak annak adhatnak vezetői megbízást, akinek az intézményvezetői pályázathoz készített vezetési programját a nevelőtestület tagjainak legalább negyven százaléka támogatta. Ezt a szabályt csak akkor nem kell alkalmazni, ha a pályázatot harmadszor kell kiírni, azért, mert az első két alkalommal kiírt pályázati eljárásban egyik pályázó sem kapta meg az előírt mértékű nevelőtestületi támogatást. Az indítvány nem ennek a megoldásnak a tartalmát kifogásolta, hanem annak a törvényhozói eljárásnak az alkotmányosságát vitatja, amely ezt egyszerű többséggel elfogadott módosítással hajtotta végre. A benyújtott törvényjavaslat indokolása hivatkozik az Alkotmánybíróság 47/1991. (IX. 24.) AB határozatára, utalva arra, hogy a vezetői megbízási jogkört kétharmados törvény biztosítja, ezért annak tartalmát érintő szabályozáshoz szükséges az Ötv. módosítása is. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény módosítását kezdeményező T/10979. számú törvényjavaslat 6. §-a az Ötv. 9. § (4) bekezdését a következők szerint kívánta kiegészíteni: „Közoktatási intézmények vezetőinek kinevezéséhez a közoktatásról szóló törvény előírhatja a vezetői program véleményezésére jogosult intézményi közösségek meghatározott mértékű támogatását.” Az Országgyűlés 2009. december 14-i üléséről és a törvény elfogadásáról készült jegyzőköny szerint arra figyelemmel, hogy az egységes javaslat 6. §-ában szereplő rendelkezés elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának igen szavazata szükséges, a zárószavazásra két részletben került sor. Először a törvényjavaslat 6. §-áról szavaztak a képviselők. Az Országgyűlés a minősített többséget igénylő rendelkezést 201 igen szavazattal, 147 nem ellenében, 2 tartózkodás mellett nem fogadta el. Ezt köve tően változtatás nélkül történt meg a Kt.mód. tv. és vele együtt a kifogásolt 4. § elfogadása – 199 igen szavazattal, 147 nem ellenében, 2 tartózkodás mellett– egyszerű többséggel. 5. Az Alkotmánybíróság a Kt.mód. tv. 4. §-a rendelkezését vizsgálva megállapította, hogy az formálisan nem módosítja, nem változtatja meg az Ötv. 9. § (4) bekezdését, amely szerint az intézmény vezetőjét a képviselő-testület nevezi ki. Az a törvényi elő írás azonban, amelynek értelmében nem adhat megbizást a fenntartó annak a pályázónak, akinek a vezetési programját a nevelőtestület tagjainak negyven százaléka nem támogatta, tartalmában a képviselő-testületnek – a kétharmados többséggel elfogadott törvény ben megállapított – intézményvezetői kinevezési hatáskörét korlátozza. A 31/2001. (VII. 11.) AB határozatban (ABH 2001, 252, 263–264.) az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy mindazokban az esetekben, amikor formálisan (szövegszerűen) nem egyértelmű a módosítás (kiegészítés, hatályon kívül helyezés) „[...] minden esetben vizsgálandó az is, hogy mi a kétharmados törvény által meghatározott szabályozási koncepció lényegi eleme, azaz érinti-e a lényeges normatartalmat az egyszerű szótöbbséggel megalkotott törvény.” Az Ötv. 8. § (4) bekezdése alapján az önkormányzat kötelezően ellátandó feladatai közé tartozik az óvodai nevelésről és az általános iskolai oktatásról és nevelésről történő gondoskodás. A fővárosi és megyei önkormányzatnak kötelező feladata a középiskolai, szakiskolai és a kollégiumi ellátás biztosítása. Ezeket a feladatokat az önkormányzat a képviselő-testülete útján többek között azzal látja el, hogy az Ötv. 9. § (4) bekezdése alapján önkormányzati intézményeket (óvodákat, iskolákat) alapít, és kinevezi a vezetőit. Az Ötv. 10. § (1) bekezdés b) és g) pontjai alapján az ilyen kinevezés, illetve az intézményalapítás a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át. Az Ötv. szóban lévő szabályozási koncepciójának lényegi eleme az, hogy – önkormányzati fenntartású intézménynél – a kinevezési jogkör a képviselőtestületet illeti meg, az intézmények vezetőinek kinevezéséről a döntési jogkör megosztása nélkül, önállóan a képviselő-testület határoz. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Kt.mód. tv. 4. §-a nem csupán valamely szakmai feltételt határoz meg, amelyet az intézmény vezetésére pályázó személynek teljesítenie kell, hanem az önkormányzatok esetében lényegében osztott döntési jogkört hoz létre azzal, amikor az intézményvezetésére adható megbízást egy másik szerv elő ze tes, támogató döntésétől teszi függővé. A törvényhozó a módosítással a nevelőtestület javára a kiválasztás és az elő ze tes megerősítés jogát telepítette. Az elfogadott szabályozással úgy változik a kinevezési hatáskör gyakorolhatósága, hogy a képviselő-testület csak azon pályázók közül választhat, akik a nevelőtestület legalább negyven százalékának a támogatását bírják. Még a harmadik pályázati körben is követelmény lehet a pályázó negyven százalékos támogatása, ha a megelőző fordulókban pályázók közül valamelyik pályázó megkapta ugyan a támogatást, de a képviselő-testület azt a pályázót mégsem nevezte ki. Az előírt mértékű támogatástól eltekinteni csak akkor lehet, ha az első két körben egyik pályázó sem kapta meg a szükséges támogatást. Az új szabályozás magát a korábbi koncepciót alakítja át azzal, hogy a kinevezési hatáskör önálló gyakorlását törvény által szűkíti, a nevelőtestület elő ze tes döntésétől teszi függővé, tehát behatárolja a képviselőtestület választási lehetőségét a pályázók közül. Ez a törvényi megoldás a képviselőtestület Ötv.-ben szereplő önálló döntési jogkörét korlátozza. Ez a fentiek szerint, az Ötv. szabályozási koncepciójának lényegi elemét érinti. A nevelőtestületnek biztosított, „mintegy vétójog” nem tekinthető egyszerű eljárási szabálynak, a kinevezési autonómia érvényesülését biztosító részletszabálynak. Tekintettel arra, hogy nem egy egyszerű többséggel elfogadott törvényi hatásköri rendelkezés korlátozását, hanem a kétharmados törvény ben – az Ötv.-ben – meghatározott önálló hatáskör tartalmi csorbítását eredményezi, ennél fogva a szabályozás elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmados többségű szavazatára lett volna szükség. Ennek hiányában a rendelkezés alkot mány elle nes. Az Alkotmánybíróság – korábbi határozatai megállapításait figye lembe véve – jelen ügyben is utal arra, hogy az intézményvezetői kinevezés eljárási szabályai, a pályázókra vonatkozó képesítési és egyéb alkalmazási feltételek elő írása, a döntés során figye lembe veendő szakmai követelmények meghatározása egyszerű többséggel elfogadott törvény ben megállapítható. A kétharmados törvény ben szereplő, az önkormányzati autonómia alkotmányos garanciáját biztosító önálló kinevezési hatáskört közvetetten csorbító, a nevelőtestülettel mintegy „megosztó” – a döntéshozói önállóságot ezáltal lényegében korlátozó, megváltoztató – rendelkezés megállapítása azonban kétharmados többséget igényel. Az Alkotmánybíróság mindezeket figye lembe véve megállapította, hogy a Kt.mód. tv. 4. §-a az országgyűlési képviselők egyszerű többségének szavazatával történő elfogadása miatt, formai okból alkot mány elle nes. Az Alkotmánybíróság e határozatát az alkot mány elle nesség megállapítására tekintettel tette közzé a Magyar Közlönyben. Budapest, 2010. március 30. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke