4/2004. (II. 20.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgála

4/2004. (II. 20.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában — dr. Holló András és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírák különvéleményével — meghozta az alábbi határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 18/C. § (6) be kezdésének d) pontja alkotmányellenes, ezért azt a határozat közzétételének napjával megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. Az indítványozó azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság nyilvánítsa alkotmányellenesnek és semmisítse meg az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) és az ahhoz kapcsolódó egyes törvényi rendelkezések módosításáról szóló 1996. évi CXXI. törvény (a továbbiakban: Áhtm2.) 9. §-át, amely megváltoztatta az Áht. 18/C. §-ának (6) bekezdését és a törvénybe beiktatta a (10) bekezdést. Az Áht. ismételt módosítására tekintettel az Alkotmánybíróság felhívta az indítványozót, hogy nyilatkozzék, a módosítások után is fenntartja-e kérelmét. Az indítványozó 2003. február 24-i beadványában kérelmét annyiban módosította, hogy az az Áht. 18/C. § (6) bekezdése d) pontjának megsemmisítésére vonatkozik. Az indítványozó kérelmének indokaként elsősorban arra hivatkozott, hogy a támadott rendelkezés ellentétes a tulajdonnal való szabad rendelkezésnek az Alkotmány 13. §-a (1) bekezdésében rögzített elvével. Az Áht. módosított szabálya ugyanis az Országgyűlés és a Kormány által alapított közalapítványokat azok közé a szervek, szervezetek közé sorolta, amelyek a Magyar Államkincstárnál (a továbbiakban: Kincstár) számlát kötelesek vezetni. Az indítványozó olyan közalapítvány, amelynek vagyona nem korlátozódik a költségvetés által évenként nyújtott támogatásra. Az indítványozó álláspontja szerint a közalapítvány nem költségvetésből származó pénzeszközeinek kincstári kezelésbe helyezése sérti a közalapítvány tulajdonosi jogait. Az indítványozó kifejtette, hogy ,,a Közalapítvány vagyonkezelése során más forrásokból származó tőke kamatbetétei a kincstári számla megnyitásával megszűnnek, így jelentős vagyonveszteség éri a Közalapítványt’’. A jogszabály-módosítások után kialakult helyzetben az indítványozó elismerte, hogy szabad pénzeszközeit a kincstári hálózatban értékesített állampapírok vásárlására fordíthatja, de véleménye szerint a tulajdonjog alkotmányos védelmének sérelme változatlanul fennáll. Az indítványozó további indokként azt is megemlítette, hogy a támadott rendelkezés ellentétes az Alkotmány 70/G. §-ának (1) bekezdésével, mert a közalapítvány a tudományos kutatás szabadságának jogát csak akkor tudja gyakorolni, ha anyagi eszközei felett szabadon rendelkezik. Az indítványozó módosított kérelmének beérkezése után az Áht. szabályait az Országgyűlés újra módosította, az indítványozó által támadott rendelkezés azonban nem változott. Az Alkotmánybíróság az Áht.-nak a határozat meghozatalakor hatályos szabályait vizsgálta. II. Az indítvány elbírálásánál alapul vett jogszabályok a következők: a) az Alkotmány rendelkezései: ,,13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdon hoz való jogot.’’ ,,70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát.’’ b) Az Áht. rendelkezései: ,,18/C. § (6) A Kincstárban pénzforgalmi számlát köte lesek vezetni ... d) az Országgyűlés és a Kormány által alapított közala pítványok, ... (7) A (6) bekezdésben felsorolt pénzforgalmi számlatu lajdonosok más pénzintézetnél vezetett pénzforgalmi számlával — lakásépítés munkáltatói támogatása számla és a devizaszámla kivételével — nem rendelkezhetnek azzal, hogy a (6) bekezdés f) pontjában említett társaságoknak indokolt esetben a pénzügyminiszter engedélyezheti pénzforgalmi számla nyitását más pénzintézetnél is. A (6) bekezdésben felsorolt pénzforgalmi számlatulajdonosok átmenetileg szabad pénzeszközeiket a Kincstár hálózatában értékesített — az értékpapírszámlán, illetve értékpapírletéti-számlán nyilvántartott — állampapírok vásárlásával hasznosíthatják. A Kincstár a pénzforgalmi számlavezetést, valamint a kincstári körbe tartozók 12/A. § (4) bekezdésében foglalt letéti pénzeszközei kezelését térítésmentes szolgáltatásként végzi. (8) A Kincstár (6) és (7) bekezdésben megjelölt bankszámla-vezetési tevékenységével összefüggő pénzforgalom a kincstári egységes számlán bonyolódik.’’ ,,18/D. § (1) A Magyar Nemzeti Bank a kincstári egységes számla mindenkori egyenlege után az egy hónapos jegybanki passzív műveletre meghirdetett kamatot fizeti. Ennek hiányában a kamat mértéke a jegybanki alapkamat. A kamatokat a központi költségvetés javára kell elszámolni.’’ III. Az indítvány megalapozott. 1. Az indítványozó az Áht. 18/C. §-a (6) bekezdésének d) pontját azért tartja az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdésével ellentétesnek, mert ez a rendelkezés előírja, hogy a közalapítvány nem költségvetésből származó pénzeszközeit is a Kincstárban pénzforgalmi számlán kell tartani. Így álláspontja szerint sérül a tulajdonjog részjogosítványa, a rendelkezési jog és a támadott szabály ,,a közalapítványokat a költségvetési szervekkel azonos helyzetbe hozza.’’ 2. Az Áht. 18/C. §-a (6) bekezdése azoknak a jogalanyoknak a felsorolását adja, amelyekre kiterjed a kincstári pénzszámla-vezetési kötelezettség. A d) pont szerint ezek közé a jogalanyok közé tartoznak egyes közalapítványok is. Az indítvány elbírálásához meg kell vizsgálni, hogy milyen következményekkel jár a kötelezettek körébe tartozás. Az Áht. 18/C. §-ának (6) bekezdése előírja, hogy a felsorolt jogalanyok pénzeszközeiket kötelesek a Kincstár által vezetett pénzforgalmi számlán elhelyezni és ott tartani, Az Áht. 18/C. §-ának (7) bekezdése szerint azok a szervezetek, amelyek a (6) bekezdés szerint pénzeszközeiket pénzforgalmi számlán kötelesek tartani — más pénzintézetnél vezetett pénzforgalmi számlával (meghatározott kivételektől eltekintve) nem rendelkezhetnek, — átmenetileg szabad pénzeszközeiket csak a Kincstár hálózatában értékesített állampapírok vásárlásával hasznosíthatják. Az Áht. 18/C. §-ának (8) bekezdése azt írja elő, hogy a Kincstár bankszámla-vezetési tevékenységével összefüggő pénzforgalom kincstári egységes számlán bonyolódjék. A 18/D. § (1) bekezdése alapján a kincstári egységes számla mindenkori egyenlege után a Magyar Nemzeti Bank kamatot fizet, a kamat a központi költségvetést illeti meg. A fenti rendelkezések az érintett jogalanyok jogait a pénzeszközeik tekintetében arra tekintet nélkül korlátozzák, hogy a pénzeszközök költségvetésből vagy más forrásból származnak. 3. Az Alkotmánybíróság kezdettől fogva követett gyakorlata szerint az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdésében kimondott tulajdonhoz való jog alapjogként részesül védelemben [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25.]. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdését úgy értelmezi, hogy a tulajdon alkotmányos védelme minden jogalanyra kiterjed, tehát átfogja a jogi személyek tulajdonát is [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 81.]. Az állandó gyakorlat szerint az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdésén alapuló védelem a tulajdonjoggal összefüggő minden vagyoni jogra vonatkozik [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.]. 4. Az alapvető jogok tiszteletben tartását az Alkotmány 8. §-ának (1) bekezdése az állam kötelességévé teszi. A 8. § (2) bekezdése lehetővé teszi ugyan, hogy törvény korlátozza az alapvető jogokat, de a korlátozás nem terjedhet ki e jogok lényeges tartalmára. Az Alkotmánynak ezt a szabályát értelmezve az Alkotmánybíróság már 1990-ben kialakította azt az elvet, hogy az alapjog korlátozása csak akkor fogadható el alkotmányosnak, ha eleget tesz a szükségesség és az arányosság követelményének [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69, 71.]. Ebből az alap elvből kiindulva vizsgálja az Alkotmánybíróság a tulajdonjog korlátozását is, tehát az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdését a 8. § (2) bekezdésével összhangban értelmezi [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25; 16/1991. (IV. 20.) AB határozat, 58, 63.]. A tulajdonhoz való jog esetében az Alkotmány 13. §-ának (2) bekezdése — más alapvető jogok szabályozásától eltérően — azt is lehetővé teszi, hogy a korlátozás a tulajdonjog tárgyának a tulajdonostól való elvonására is kiterjedjen. Ennek a különleges korlátozásnak a feltételeként állapítja meg azonban, hogy az elvonásra csak kivételesen, törvényben meghatározott esetekben és módon kerülhet sor, olyan esetben, ha ezt a közérdek megkívánja és a tulajdonos feltétlen, azonnali kártalanításban részesül. Az Alkotmánynak erre a szabályára tekintettel az Alkotmánybíróság a tulajdonhoz való jogot korlátozó szabály alkotmányosságának vizsgálatánál — a 8. § (2) bekezdésénél kialakított elveket megfelelően módosítva — az arányosság mellett nem a szükségesség követelményét veszi alapul, hanem a közérdek meglétét. Adott rendelkezés alkotmányosságának megítélésénél a döntés alapját az szolgáltatja tehát, hogy a tulajdonjogot sértő szabályozásnál indokolt-e a közérdekre való hivatkozás, továbbá, hogy a szabály nem sért-e önmagában valamilyen másik alapjogot is. Tekintettel azonban arra, hogy a szükségesség helyett a közérdek megléte alacsonyabb szintű követelményt támaszt az alapjog korlátozásával szemben, mint egyéb esetekben, az Alkotmánybíróság gyakorlata az arányosságot vizsgálja szigorúbban, adott esetben további feltételeket is a vizsgálati körbe vonva [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 381—382.]. Az Alkotmánybíróságnak a tulajdonhoz való jog védelmére kialakított gyakorlata megfelel az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyve 1. cikkében foglaltaknak, és összhangban áll az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatával (pl. James and others v. the United Kingdom, 1986. február 21-i határozat, A, 98. sz. 46. pont; The Former King of Greece and others v. Greece, 2000. november 23-i határozat, 25701/94. sz. 87—88. pont; Jahn and others v. Germany, 2004. január 22-i határozat, 46720/99, 72203/01, 72552/01. sz. 80. pont). 5. Az alkotmányos tulajdonvédelem körébe tartozó jognak a támadott szabály által megvalósított korlátozásánál az alapot nyújtó szempontokat a korlátozást bevezető törvény tervezetének miniszteri indokolása tartalmazza. Az Áhtm2. tervezetének általános indokolása visszautal az Áht. 1995-ben végrehajtott módosítására, amely változásokat vezetett be az államháztartás pénzügyi rendszerébe. Az Áht. indítványozó által támadott rendelkezését az Áhtm2. 9. §-a iktatta be az Áht.-ba. Az Áhtm2. 9. §-ához fűzött indokolás a következőket mondta ki: ,,A további módosítás célja, hogy a közalapítványok kincstári rendszerbe vonását előrehozva — figyelemmel arra, hogy a Magyar Rádió Közalapítvány, a Magyar Televízió Közalapítvány és a Hungária Televízió Közalapítvány a Kormány korábbi döntése szerint számlatulajdonosi minőségben kapcsolódik a kincstári rendszerhez — a többi, jelentős nagyságrendű közpénzekkel gazdálkodó állami alapítású közalapítvány is számlatulajdonosként kapcsolódjon a kincstári rendszerhez.’’ 6. Az Áht.-nak azt az 1995. évi módosítását, amelyre az Áhtm2. tervezetének indokolása utal, az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és az ahhoz kapcsolódó egyes törvényi rendelkezések módosításáról szóló 1995. évi CV. törvény (a továbbiakban: Áhtm1.) hajtotta végre. E törvény tervezetének általános indokolása szerint a ,,jelen törvénymódosítási javaslat elsősorban a kincstári pénz- és vagyongazdálkodás bevezetésének célját szolgálja’’. Az Áhtm1. tervezetének általános indokolása a változtatások célját a következők szerint részletezte: ,,Az államháztartás működésével kapcsolatos pénzügyi feladatok centralizált elvégzésére létrehozandó kincstár, annak irányítása, illetve a kincstár által működtetett utólagos finanszírozási, ügyviteli, nyilvántartási, pénzügyigazgatási, pénzügyi ellenőrzési eljárási rend az államháztartásról szóló törvény rendelkezéseinek kiegészítését, illetve módosítását igényli. Az államháztartás szereplőinek költségvetési gazdálkodásában — a kincstári rendszer fokozatos bevezetésével — a legnagyobb változást az okozza, hogy megszűnik a költségvetési támogatások ellátmányszerű kiutalása és az önálló bankszámlákon történő pénzgazdálkodás. ... Ez a mechanizmus a kincstári rendszerbe tartozók mindenkori pénzeszközeinek egy helyen — az ún. kincstári egységes számlán — való tartásával számottevően javítja a likviditásmenedzselés feltételeit, a bevételek és a kiadások időbeni harmonizálásának lehetőségét. Az állami pénzeszközök egybetartása tetemes összegű kamat-megtakarítást, az átmenetileg szabad pénzeszközök Kincstár általi hasznosítása várhatóan kamatbevételt eredményez, ezzel jelentős mértékben hozzájárulhat az államháztartás helyzetének konszolidálásához.’’ 7. Az állami pénzeszközökkel való hatékony gazdálkodás közérdek. Az állami költségvetésből történő juttatás esetében azonban nincs szükség a közérdek vizsgálatára, mert nem tartoznak az alkotmányos tulajdonvédelem kérdései körébe az állami pénzeszközök nyújtásának feltételei. Az Áhtm1. tervezetének 18. §-ához fűzött indokolás már 1995-ben jelezte, hogy a kincstári körbe tartozó jogalanyok köre bővülni fog és idővel kiterjed majd a közalapítványokra is. Ennek megfelelően rendelte el az Áhtm2., hogy a jelentős nagyságú közpénzekkel rendelkező, állami alapítású közalapítványok is kötelesek minden pénzeszközüket kincstári pénzforgalmi számlán elhelyezni. Az Áhtm2.-nek az a rendelkezése, amely az érintett közalapítványokra bevezette a pénzeszközöknek a kincstári pénz forgalmi számlán való elhelyezésére szóló kötelezettséget, nem tett különbséget az állami és a nem állami pénzeszközök között. A közalapítványok esetében is érvényesül az állami pénzeszközökkel való hatékony gazdálkodás követelménye. Ezeknél a jogalanyoknál is elmondható, hogy nem jön számításba az alkotmányos tulajdonvédelem abban az esetben, ha az állami pénzeszközök juttatásának feltételeiről van szó. A nem állami pénzeszközök tulajdonjogi megítélése azonban nem azonos az állami pénzeszközökével. Azok a szempontok, amelyeket az Áhtm1. tervezetének indokolásában az állami pénzeszközökkel való hatékony gazdálkodás érdekében megjelöl és ebben a körben közérdeknek tekintendő, nem vonatkozhatnak a más tulajdoni körbe tartozó pénzeszközökre. 8. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 74/G. §-ának (1) bekezdése szerint a közalapítvány közfeladat ellátásának folyamatos biztosítását szolgálja. A 74/G. § (8) bekezdése alapján a közalapítvány köteles az alapítónak évente beszámolni, gazdálkodásának legfontosabb adatait nyilvánosságra hozni. Gazdálkodásának törvényességét és célszerűségét — a helyi önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat által alapított közalapítvány kivételével — az Állami Számvevőszék ellenőrzi. A közfeladat ellátása, valamint az állami pénzeszközök felhasználása azonban nem jelenti azt, hogy a közalapítvány a költségvetési szerv jogállásába kerülne és a közalapítvány vagyona azonos volna az állami vagyonnal. A közalapítványnak a vagyonán nem kezelői joga van, amelyről az Alkotmánybíróság már 1992-ben megállapította, hogy ,,az állami tulajdon oszthatatlanságán és a struktúrált tulajdoni felfogáson nyugvó, fogalmilag tisztázatlan ’kezelői jog’ kategóriája az 1989. évi alkotmányrevízió után alkotmányosan is definiálhatatlanná és értelmezhetetlenné vált’’ [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 106.]. A közfeladat ellátásából nem következik olyan közérdek, hogy a közalapítvány nem állami forrásból származó pénzeszközeit kizárólag kincstári pénzforgalmi számlán tarthassa és szabad pénzeszközeit csak meghatározott állampapírok vásárlására fordíthassa. A jogi személyiséggel és saját vagyonnal rendelkező közalapítvány nem állami pénzeszközökből juttatott pénzére a támadott szabállyal megvalósuló korlátozásnál a fentiek szerint nem állapítható meg a közérdek fennállása. A tulajdonjog korlátozásának alapját adó közérdek hiányában a korlátozás arányossága nem vizsgálható. A támadott szabály nem tesz különbséget az érintett közalapítványok állami és nem állami pénzeszközökből származó pénzeszközei között, egységesen ír elő korlátozást. Mivel ez a szabály a nem állami pénzeszközök tekintetében sérti az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdésében meghatározott tulajdonvédelmet, az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott. Tekintettel arra, hogy a támadott jogszabály alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság az Alkotmány 13. § (1) bekezdése alapján megállapította, — állandó gyakorlatának megfelelően — nem vizsgálta azt, fennáll-e az Alkotmány 70/G. §-ának (1) bekezdésével való ellentét is [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213]. A határozat Magyar Közlönyben való közzétételéről szóló rendelkezés az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Holló András s. k., az Alkotmánybíróság elnöke