795/D/2005. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes

795/D/2005. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 38. § (1) bekezdésével összefüggésben benyújtott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 1. §-a, 38. § (1) bekezdése és V. fejezete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja. 3. Az Alkotmánybíróság a gyermekgondozási segély melletti jövedelempótlék kifizetésének rendjéről szóló 152/2003. (IX. 23.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja. I. 1. Az indítványozó számos beadványában, az indítvány benyújtására okot adó konkrét ügy részletes ismertetése mellett alkotmányjogi panasszal élt a Győr-Moson-Sopron Megyei Bíróság K.27.090/2005/4. sz. jogerős ítéletével szemben. 1.1. Az indítványozó álláspontja szerint a gyermekgondozási segély melletti jövedelempótlék kifizetésének rendjéről szóló 152/2003. (IX. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 1. § (1) bekezdése ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. Az indítványozó szerint az R. visszaható hatályú rendelkezést tartalmaz, mivel megalkotását megelőző időre, 2000. január 1. és 2002. március 7. közötti időszakra szabályozza a jövedelempótlék kifizetésének rendjét. A visszaható hatályú jogalkotás pedig sérti az Alkotmány jogállamiságot rögzítő rendelkezését. 1.2. Az indítványozó kérte az Alkotmánybíróságtól a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cst.) 38. § (1) bekezdésének megsemmisítését és konkrét ügyben történő alkalmazhatóságának kizárását. Egyfelől az indítványozó hivatkozott arra, hogy a Cst. elévülési szabályainak „élő jogalkalmazása” szerzett jogokat szűkít, mivel a bírói gyakorlat a Cst. 38. § (1) bekezdésében rögzített hároméves elévülési időt a jövedelempótlékra is alkalmazza. Az indítványozó előadta, hogy az ő esetében a terhesség a Cst. hatályba lépését megelőző időszakra esett, amikor a családi pótlékról és a családok támogatásáról 1990. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Cspt.) 8. § (1) bekezdése ötéves elévülési időről rendelkezett. Álláspontja szerint az a körülmény, hogy ügyében a szigorúbb elévülési időt alkalmazták, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Az indítványozó – az okozati összefüggés érdemi megjelölése nélkül – hivatkozott arra is, hogy a Cst. 38. § (1) bekezdése az Alkotmány 70/K. §-át is sérti. Az indítványozó szerint sérti a jogállamiságot az is, hogy a Cst. 38. § (1) bekezdése szerint a „jogszabálysértés megállapításától visszafelé számított három éven belül járó összeget” kell kifizetni, ha az igényt jogszabálysértően elutasították. Álláspontja szerint nem a jogszabálysértés megállapításának, hanem felfedezésének van relevanciája; hosszú eljárás esetén csökkenhet az érvényesíthető időszak, vagy az igényérvényesítés teljesen ellehetetlenülhet. 1.3. Alkotmányjogi panaszában az indítványozó kérte a Cst. 1. §-a, valamint V. fejezete megsemmisítését is, azonban nem jelölte meg, hogy e törvényi szabályok az Alkotmány mely rendelkezéseit és mennyiben sértik. Az indítványozó továbbá felsorolásszerűen hivatkozott az Alkotmány számos szakaszára, amelyek álláspontja szerint a konkrét ügye elbírálása során sérültek. 2. Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kérte az Alkotmánybíróságtól. Egyfelől az indítványozó szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiságot, hogy a Cst. nem ír elő kamatfizetési kötelezettséget az ellátás késedelmes kifizetése esetére. Másfelől az indítványozó tartalmilag azoknak a garanciális szabályoknak a teljes hiányát állítja, amelyek biztosítják a Cspt.-ben rögzített ötéves elévülési idő alkalmazását azok számára, akik terhessége a Cst. hatályba lépését megelőzően következett be. Álláspontja szerint az elévülési idő csökkentésével a jogalkotó szerzett jogot vont meg, amely szintén sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. II. 1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (…) 70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők.” 2. A Cst. vonatkozó, indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezései: „1. § E törvény célja, hogy a családok szociális biztonságának elősegítése, a gyermeknevelés anyagi terheinek csökkentése érdekében meghatározza az állam által nyújtandó családtámogatási ellátások rendszerét, formáit, az ellátások jogosultsági feltételeit, valamint az ellátások megállapításával és folyósításával kapcsolatos legfontosabb hatásköri és eljárási szabályokat. (…) 38. § (1) Ha az igény elbírálása után megállapítást nyer, hogy az igényt jogszabálysértő módon elutasították, vagy alacsonyabb összegű ellátást állapítottak meg, illetőleg folyósítottak, úgy a jogszabálysértés megállapításától visszafelé számított három éven belül járó összeget ki kell fizetni.” 3. A Cst. hatályos 38. § (1) bekezdése értelmében: „Ha a kérelem elbírálása után megállapítást nyer, hogy a kérelmet jogszabálysértő módon elutasították, vagy alacsonyabb összegű ellátást állapítottak meg, illetőleg folyósítottak, úgy a jogszabálysértés megállapításától visszafelé számított három éven belül járó összeget ki kell fizetni.” 4. Az R. vonatkozó, indítvány benyújtásakor hatályos szabálya szerint: „1. § (1) Aki a 2000. január 1-je és 2002. március 7-e közötti időszakban gyermekgondozási segélyben (a továbbiakban: gyes) részesült, a gyes tényleges folyósításának időtartamára a 26/1979. (VII. 21.) MT rendelet 20. §-ában meghatározott jövedelempótlékra jogosult, amennyiben részére jövedelempótlék-folyósítás még nem történt.” III. Az indítvány részben megalapozatlan, részben érdemi elbírálásra alkalmatlan. 1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott az „élő jog” problémájával. Az 57/1991. (IX. 8.) AB határozat megállapította: „[a]mennyiben a bírói gyakorlat és az általánosan elfogadott jogértelmezés a normaszöveget – a lehetséges több értelme közül – egységesen csak egy bizonyos, meghatározott értelemben alkalmazza, az Alkotmánybíróságnak a normaszöveget ezzel az értelemmel és tartalommal kell az alkotmányosság szempontjából vizsgálnia. Ha ugyanis ez – a gyakorlatban érvényesülő normatartalom – megállapítható, az alkotmányossági vizsgálatnak abból a tényből kell kiindulnia, hogy a jogszabály tartalma és értelme az, amit annak az állandó és egységes jogalkalmazási gyakorlat tulajdonít. (…) Mindebből következik, hogy az Alkotmánybíróságnak nem a normaszöveget önmagában, hanem az érvényesülő, a hatályosuló és megvalósuló normát, azaz az »élő jogot« kell az Alkotmány rendelkezéseinek tartalmával és az Alkotmány elveivel összevetnie” [ABH 1991, 272, 276–277.]. Az „élő jog” vizsgálata azonban nem jelenti azt, hogy az Alkotmánybíróság felülvizsgálhatná a jogalkalmazás törvényességét. A tényállás és a jogszabály egymásra vonatkoztatása, ezzel kapcsolatban a jogszabály értelmezése a bíróságok hatáskörébe tartozik. Emiatt az Alkotmánybíróság vizsgálatát az indítvány azon részeire korlátozta, amelyek jogszabály Alkotmányba ütközését, illetve mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megvalósulását állítják. 2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése mi att alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében az alkotmányjogi panasz egyedi jogalkalmazói aktus ellen irányuló jogorvoslat, amely alkotmányos alapjog sérelme esetén vehető igénybe [65/1992. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1992, 289, 291.]. Jelen esetben az indítványozó alkotmányjogi panaszában arra hivatkozott, hogy a Cst. és az R. vonatkozó szabályai az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköznek. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján azonban a jogállamiság követelményéhez általában nem fűződik olyan alkotmányos alapjog, amelyre alkotmányjogi panaszt lehetne alapítani (712/D/2004. AB végzés, ABH 2007, 2708, 2711.; 436/D/2005. AB végzés, ABH 2008, 3517, 3519.). Alkotmányjogi panaszában az indítványozó hivatkozott az Alkotmány 70/K. §-ának sérelmére is, okozati összefüggést azonban nem jelölt meg. Az Abtv. 22. § (2) bekezdése értelmében az indítványban meg kell jelölni a kérelem alapjául szolgáló okot. Nem elég az Alkotmány rendelkezésére hivatkozni, meg kell indokolni, hogy az Alkotmány rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti (472/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1655.). Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § e) pontja alapján – érdemi vizsgálat nélkül – visszautasította. 3.1. Az Alkotmánybíróság – erre irányuló indítvány alapján – vizsgálta azt is, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll-e fenn amiatt, hogy a Cst. 38. § (1) bekezdése nem ír elő kamatfizetést az ellátás késedelmes kifizetésének esetére. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. „A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul” [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.]. Az Alkotmánybíróság a 722/B/2003. AB határozatban utólagos normakontroll keretében már vizsgálta a Cst. 38. § (1) bekezdését a kamatfizetés tekintetében. E határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott: „az Alkotmány rendelkezéseiből közvetlenül nem vezethető le a Cst. szerinti egyes ellátások konkrét szabályozása vagy mértéke sem. (…) Önmagában az, hogy az érdekeiben sérelmet szenvedett fél kamatokkal vagy kamatok nélkül tarthat csak igényt a jogszabálysértés megállapításától járó összegre, nem vet fel alkotmányossági kérdést: a Cst. 38. § (1) bekezdése az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott szabályaival nem ellentétes abból az okból, hogy nem tartalmaz előírást a kamatokról” (ABH 2004, 1748, 1756–1757.). A törvényhozónak nincs olyan, Alkotmányból eredő kötelezettsége, amely alapján kamatot kellene biztosítania annak, akinek családtámogatási kérelmét jogszabálysértően elutasították. Ebből kifolyólag nem eredményez alkotmányellenes helyzetet az sem, hogy ilyen szabályt a Cst. nem tartalmaz. Mivel pedig a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának feltétele, hogy a szabályozás hiánya Alkotmányba ütközzön, az Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben elutasította. 3.2. Az indítványozó szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn amiatt is, hogy a Cst. nem tartalmaz az elévülési idő tekintetében garanciális szabályt azokra nézve, akik terhessége a Cst. hatályba lépését megelőzően, a Cspt. hosszabb elévülési időt biztosító hatálya alatt következett be. Az Alkotmánybíróság a családtámogatási rendszerrel szemben támasztható egyes alkotmányossági követelményekről és az egyes ellátások átalakításának, megszüntetésének feltételeiről a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatban rendelkezett. E határozat rendelkező része megállapította: „A jogbiztonság a szerzett jogok védelme érdekében megköveteli, hogy az anyasági és a gyermektámogatási rendszer keretei között a viszonylag rövid és meghatározott idejű támogatásokat: a várandóssági pótlékot, a terhességi-gyermekágyi segélyt, a gyermekgondozási segélyt (gyes), a gyermekgondozási díjat (gyed) és a gyermeknevelési támogatást (gyet) – a már megszületett és az 1995. június hó 15. napjától számított 300 napon belül megszületendő gyermek tekintetében a hatályos jogszabályokban meghatározottaknál nem kedvezőtlenebb feltételekkel és időtartamra biztosítsák. Az anyasági és gyermektámogatási rendszerbe tartozó, hosszú időtartamra szóló támogatási forma esetében – különösen, ha abban nincs biztosítási elem – a törvényalkotó jogosult a támogatás egész jogi szabályozását a jogosultság jogalapjára és előfeltételeire is kiható módon akként megváltoztatni, hogy a változtatás azokra is kihasson, akik a támogatásra már jogot szereztek. Ilyenkor azonban az új rendszerre való áttérésnek a jogbiztonsággal összefüggő alkotmányos követelménye az érintettek számára olyan felkészülési idő biztosítása, amely szükséges a megváltozott rendelkezésekhez való alkalmazkodáshoz és a család gazdálkodásának az új feltételekhez igazodó megszervezéséhez” (ABH 1995, 188.). A határozat alapján azonban nem következik az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből olyan követelmény, hogy a családtámogatási rendszer semmilyen tekintetben sem válhat az igénybevevő számára a terhesség idején hatályos szabályoknál hátrányosabbá. Az indítványozó által vitatott jövedelempótlék esetében nincs biztosítási elem, így ahhoz „váromány” nem fűződik, és a szabályozás módosítása nem a tulajdonvédelem [Alkotmány 13. § (1) bekezdés] szabályai, hanem a szerzett jog alapján ítélhető meg. A szerzett jogok védelme a jogállamban szabályként érvényesül, de nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály. A kivételek elbírálása azonban csak esetenként lehetséges. Azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei fennállanak-e, végső fórumként az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 154.]. Az elévülés nem érinti a támogatás jogalapját, előfeltételeit, összegszerűségét, csupán az igény érvényesíthetőségét határozza meg. Az igény érvényesítésének feltételeit a jogalkotó szabadon módosíthatja; a szerzett jogok védelméből következően ennek alkotmányi korlátja a megfelelő felkészülési idő biztosítása. Az a körülmény tehát, hogy a Cst. 38. § (1) bekezdése a Cspt. 8. § (1) bekezdésénél rövidebb elévülési időt határoz meg, nem vet fel alkotmányossági kérdést; a szerzett jogok védelméből nem következik az elévülési idő módosításának a teljes tilalma, ha az igény érvényesíthetőségét az új szabályozás is ténylegesen biztosítja. Mindemellett a Cst. 50. § (3) és (4) bekezdései tartalmaznak átmeneti rendelkezéseket azokra nézve, akik valamilyen támogatási forma iránti igényüket a Cst. hatályba lépését megelőzően, a Cspt. szabályai szerint nyújtották be; továbbá azokra nézve, akik a Cspt. szabályai alapján részesültek ellátásban. Rájuk nézve a Cst. nem módosította a támogatás igénybevételének szabályait. Erre tekintettel elutasította az Alkotmánybíróság azt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt, amely szerint alkotmányellenes helyzet állt elő annak következtében, hogy a Cst. 38. § (1) bekezdésében rögzített hároméves elévülési határidőt a jövedelempótlék folyósításánál azokra is alkalmazni kell, akik terhessége a Cspt. hatálya alatt követke- zett be. A Cst. 38. § (1) bekezdésében rögzített elévülési szabály egyéb kérdéseit az Alkotmánybíróság – megfelelő indítvány hiányában – nem vizsgálta érdemben. Budapest, 2010. február 9. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke,