21/2009. (II. 26.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló indí

21/2009. (II. 26.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Tiszaújváros Városi Önkormányzat Képviselő-testülete által a távhőszolgáltatásról szóló 2005. XVIII. törvény rendelkezéseinek Tiszaújváros területén történő végrehajtásáról alkotott 34/2005. (XII. 23.) önkormányzati rendelet 4. § (1) bekezdése és 16. § (4) bekezdése törvénysértő, ezért azt megsemmisíti. A megsemmisített rendelkezések e határozat Magyar Közlönyben történő közzétételének napján vesztik hatályukat. 2. Az Alkotmánybíróság a távhőszolgáltatásról szóló 1998. évi XVIII. törvény rendelkezéseinek Tiszaújváros területén történő végrehajtásáról szóló 36/1999. (XII. 28.) sz. önkormányzati rendelet módosításáról rendelkező 14/2002. (V. 31.) sz. önkormányzati rendelet törvényellenességének megállapítására irányuló eljárást megszünteti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. A megyei közigazgatási hivatal vezetője – miután a képviselő-testület törvényességi észrevételének nem adott helyt – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés b) pontja alapján, az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte Tiszaújváros Önkormányzatának Képviselő-testülete által alkotott 14/2002. (V. 31.) sz. rendelet (a továbbiakban: Ör.2.) törvényellenességének megállapítását, és ex tunc hatályú megsemmisítését. A képviselő-testület e rendeletével a távhőszolgáltatásról szóló 1998. évi XVIII. törvény rendelkezéseinek Tiszaújváros területén történő végrehajtásáról szóló 36/1999. (XII. 28.) sz. önkormányzati rendeletet (a továbbiakban: Ör.1.) módosította oly módon, hogy a város meghatározott távhőszolgáltatással ellátott területein elrendelte a távhőszolgáltatás kötelező igénybevételét. Az indítványozó álláspontja szerint ezzel a szabályozással a képviselő-testület túllépte a távhőszolgáltatásról szóló 1998. évi XVIII. törvény (a továbbiakban: Tszt1.) 6. § (2) bekezdés c) pontjában, valamint 53. § (8) bekezdés e) pontjában kapott rendeletalkotási felhatalmazásának kereteit és a szabályozás ellentétes a Tszt1. 35. § (2) bekezdésében foglalt szabályokkal. Az indítvány benyújtását követően az Országgyűlés új törvényt alkotott a távhőszolgáltatásról. A távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény (a továbbiakban: Tszt.2.) alapján a képviselő-testület is új rendeletet fogadott el a távhőszolgáltatásról. A távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény rendelkezéseinek Tiszaújváros területén történő végrehajtásáról alkotott 34/2005. (XII. 23.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.3.) hatályon kívül helyezte az Ör.1.-t, és ezzel együtt hatályát vesztette az Ör.2. is. A jogszabályi változásokra tekintettel az indítványozó módosította indítványát. Mivel kisebb eltéréssel, de tartalmát tekintve az Ör.2. vitatott rendelkezésével azonos szabályt tartalmaz az Ör.3. 4. § (1) bekezdése és 16. §-ának (4) bekezdése, az indítványozó indítványát kiterjesztette az Ör.3. ezen szabályaira. Az Ör. 3.-nak ezek a szabályai, amelyek a város meghatározott területére kötelezően és kizárólagos jelleggel írják elő a távhőszolgáltatás igénybevételét, és ezen a területen megtiltják a közüzemi szerződés felmondását, illetőleg a távfűtés megszüntetését sértik a Tszt.2. szabályait, mert a képviselő-testület e szabályok megalkotásával túllépte a Tszt.2 5. § (2) bekezdés c) pontjában szabályozott rendeletalkotási felhatalmazása kereteit és ellentétes a Tszt.2. 38. §-ában foglaltakkal. Az indítványozó kérte azt is, hogy az Alkotmánybíróság mérlegelje az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdésében foglaltak alkalmazásának lehetőségét, és ex tunc hatállyal semmisítse meg a vitatott rendelkezéseket tekintettel arra, hogy azt a jogbiztonság követelménye ugyanakkor az érintett – távhőszolgáltatásról leválni szándékozó – nagyszámú jogalany fontos érdeke indokolja. Tekintettel arra, hogy az Ör.3. 4. § (1) bekezdésének és 16. § (4) bekezdésének ex tunc hatályú megsemmisítése csupán a 2006. január 1-jén, illetve az azt követően indult ügyekben jelent megoldást, – a korábban indult és függőben levő eljárások nagy számára és a további nagyszámú panaszügyek megelőzése érdekében – az indítványozó kérte azt is, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg azt is, hogy az Ör.2. 1. §-a 2002. június 1-jétől 2005. december 31-ig alkotmányellenes volt. Az indítványozó az Ör.2. 2. §-a felülvizsgálatára irányuló indítványát visszavonta. II. Az Alkotmánybíróság eljárása során a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe. 1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése: „(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendele tet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” 2. A Tszt.2.-nek a helyi önkormányzat rendelalkotási hatáskörét meghatározó szabályai: „6. § (2) Az önkormányzat képviselő-testülete: a) rendeletben határozza meg a távhőszolgáltató és a felhasználó közötti jogviszony részletes szabályait, valamint a hőmennyiségmérés helyét, ideértve a mérés technológiai helyét is; b) ellátja a törvény által hatáskörébe utalt ármegállapítói feladatokat, valamint rendeletben határozza meg az áralkalmazási és díjfizetési feltételeket. A szolgáltatói hőközponti, a felhasználói hőközponti, valamint hőfogadó állomási mérés közötti eltérésekre való tekintettel az önkormányzat képviselő-testülete külön díjalkalmazási feltételeket határozhat meg ezen mérések esetére. Az önkormányzat képviselő-testülete az ármegállapítás előtt köteles a fogyasztóvédelmi hatóság, továbbá a felhasználói érdekképviseletek véleményét kikérni. A véleményalkotáshoz szükséges információkat az önkormányzat képviselő-testülete az ármegállapítás előtt 20 nappal köteles a felhasználói érdekképviseletek rendelkezésére bocsátani; c) rendeletben kijelöli azokat a területeket, ahol területfejlesztési, környezetvédelmi és levegő-tisztaságvédelmi szempontok alapján célszerű a távhőszolgáltatás fejlesztése; d) megállapítja a távhőszolgáltatás szüneteltetésének és a felhasználók korlátozásának feltételeit, a korlátozás szabályait és sorrendjét, valamint a távhőszolgáltató azzal kapcsolatos jogait és kötelezettségeit; e) rendeletben határozza meg az új vagy növekvő távhőigénnyel jelentkező felhasználási hely tulajdonosától kérhető csatlakozási díjat; f) rendeletben határozza meg a szolgáltatói hőközpontok e törvényben előírt megszüntetésének, illetve a szolgáltatói hőközpontot kiváltó berendezések létesítésének forrását, határidejét és egyéb feltételeit; g) rendeletben határozza meg az e törvény 43. § (3) bekezdésében foglaltak megvalósításának módját és határidejét.” „52. § (2) A Távhő-szolgáltatási Közüzemi Szabályzatban foglaltakkal összefüggésben az önkormányzat képviselő-testülete rendeletben további részletes szabályokat határozhat meg.” „60. § (3) Az önkormányzat képviselő-testülete rendeletben szabályozza a 6. § (2) bekezdésében és az 52. § (2) bekezdésében meghatározott, hatáskörébe utalt feladatokat.” 3. A Tszt.2.-nek a távhőszolgáltatásra irányuló közüzemi szerződés felmondására, illetőleg a távhőellátás megszüntetésére vonatkozó szabályai: „38. § (1) Az általános közüzemi szerződés határozatlan időre szól. Az egyedi közüzemi szerződés – ha a felek eltérően nem állapodtak meg – határozott időtartamra szól. (2) Az általános közüzemi szerződést a felhasználó 30 napos felmondási időpontra, a kormány e törvény végrehajtásáról szóló rendeletében meghatározott módon mondhatja fel, ha együttes feltételként: a) a felmondáshoz a távhővel ellátott épület tulajdonosi közössége az összes tulajdoni hányad szerinti legalább négyötödös szavazattöbbségű határozatával hozzájárul és az épületben a távhőellátással azonos komfortfokozatú más hőellátást valósít meg; b) a szerződés felmondása nem okoz jelentős kárt más számára, és nem korlátozza mások tulajdonosi, használói, bérlői jogait; c) viseli azokat a költségeket, amelyek a felhasználói berendezéseknek a felmondás következtében szükséges műszaki átalakításával merülnek fel; d) a szerződés felmondását a meglévő rendszer műszaki megoldása lehetővé teszi és a felmondás nem ütközik egyéb jogszabályba. (3) Amennyiben a felhasználó az általános közüzemi szerződést a (2) bekezdés alapján felmondja, ismételt távhő-szolgáltatási közüzemi szerződés megkötéséhez a távhőszolgáltató üzletszabályzatában rögzített feltételek teljesítése szükséges. (4) Egyedi közüzemi szerződést az egyéb felhasználó a szerződésben meghatározott felmondási idővel, az abban meghatározott időpontra mondhatja fel. (5) Abban az esetben, ha a távhővel ellátott épületben lévő, külön tulajdonban és külön használatban álló épületrészben kívánják a távhő igénybevételét megszüntetni, az épületrész tulajdonosa és a felhasználó közösen kezdeményezheti az általános közüzemi szerződés módosítását, ha együttes feltételként: a) a megszüntetéshez a távhővel ellátott épület tulajdonosi közösségének valamennyi tagja hozzájárul; b) az épületrészben a távhőellátással azonos komfortfokozatú hőellátást valósítanak meg, amely az épület távhőellátását biztosító felhasználói berendezéstől függetlenül üzemeltethető; c) a megszüntetés nem okoz jelentős kárt az épület többi tulajdonosa számára, és nem korlátozza mások tulajdonosi, használói, bérlői jogait; d) viseli azokat a költségeket, amelyek a felhasználói berendezéseknek a szolgáltatás igénybevételének megszüntetésével összefüggésben szükséges műszaki átalakításával merülnek fel; e) a szolgáltatás igénybevételének megszüntetését a meglévő rendszer lehetővé teszi és az nem ütközik egyéb jogszabályba.” 4. Az Ör.3. indítvánnyal vitatott szabályai: „4. § (1) A levegőtisztaság védelme érdekében a fűtési energiaellátását továbbra is kötelezően távhővel kell biztosítani a jelenleg távhővel ellátott épületekben. Kötelezően távhővel ellátandó az Örösi út páros oldala a József Attila úttal bezárólag, József Attila út páratlan oldala, Lévay József út páratlan oldala, a Szederkényi út páratlan oldala, a Liszt Ferenc út páros oldala, a Munkácsy Mihály út páros és páratlan oldala, a Bartók Béla út páros és páratlan oldala, a Mátyás király út páros és páratlan oldala által lehatárolt terület, amelyen belül új létesítmény építése esetén a fűtési energia távhővel történő biztosításától eltérni csak abban az esetben lehet, ha a távhőszolgáltató az új létesítmény hőigényét műszaki okokból kielégíteni nem tudja, vagy annak kiépítése a szolgáltató számára kimutathatóan gazdaságtalan. (2) A távhőellátás fejlesztésének lehetséges további területei, az épületek, családi házak fűtésének környezetvédelmi, levegő-tisztaságvédelmi szempontból lehetséges további megoldásai a város általános és részletes rendezési terveiben kerülnek meghatározásra.” „16. § (4) A rendelet 4. §-ában körülhatárolt, kötelezően távhővel ellátott területen belül a távhőszolgáltatást igénybevevő felhasználók, épületrészek díjfizetői a) a levegőtisztaság védelme, b) a felhasználók kármegelőzése, valamint c) a távhőszolgáltatási rendszer gazdaságos üzemelte tésének szempontjait figyelembe véve a közüzemi szerződés felmondását és a távhőszolgáltatás megszüntetését nem kezdeményezhetik.” III. Az indítvány megalapozott. A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét az Alkotmány 44/A. §-a, valamint az Ötv. 16. §-a határozza meg. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, a 44/A. § (2) bekezdés kimondja, hogy az önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb színtű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület önkormányzati rendeletet alkot törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására. A távhőszolgáltatás helyi közszolgáltatás, a Tszt.2. 6. § (1) bekezdése alapján a távhőszolgáltatással ellátott létesítmények távhőellátásának biztosítása a települési önkormányzat kötelezettsége. Így, mint minden közüzemi szolgáltatásra, a távhőszolgáltatásra is irányadók a polgári jognak a közüzemi szolgáltatásokra vonatkozó általános érvényű jogszabályi előírásai, és a távhőszolgáltatás sajátosságaira tekintettel a szolgáltatás biztonságának, a fogyasztók érdekeinek védelmében, valamint más energiaellátást szabályozó jogszabályi előírásokkal való összhang biztosítása érdekében külön törvény, a Tszt.2. határozza meg a távhőszolgáltatás speciális szabályait. A távhőszolgáltatás biztosítása tehát olyan helyi közfeladat, amely törvényi szabályozás alatt áll. Erre tekintettel az önkormányzat rendeletalkotási szabadsága korlátozott, a képviselő-testületet csak a törvény felhatalmazása alapján, a törvények keretei között illeti meg a szabályozás joga. A települési önkormányzat rendeletalkotási hatáskörébe tartozó szabályozási tárgyköröket a Tszt.2. 6. § (2) bekezdése, valamint 52. § (2) bekezdése határozza meg, a 60. § (3) bekezdése kifejezetten kimondja azt is, hogy a képviselő-testület e szabályok keretei között alkot rendeletet. A Tszt.2. 6. § (2) bekezdés c) pontja alapján a képviselő-testület arra rendelkezik felhatalmazással, hogy rendeletében kijelölje azokat a területeket, ahol területfejlesztési, környezetvédelmi és levegőtisztaság-védelmi szempontok alapján a távhőszolgáltatás fejlesztése célszerű. A Tszt.2. rendeletalkotási felhatalmazást tartalmazó rendelkezései alapján a képviselő-testületnek arra nincs felhatalmazása, hogy rendeletében kötelezővé tegye a távhőszolgáltatás igénybevételét és megtiltsa a közüzemi szerződés felmondását. A távhőszolgáltatás – különösen a lakossági felhasználók tekintetében – természetes monopolhelyzetet élvező szolgáltatás, ezért a távhőszolgáltatás szabályozásában kitüntetett szerepe van a fogyasztók védelmének. Amint arra a Tszt.2. indoklása is rámutat, a fogyasztóvédelem egyik fontos eleme a szolgáltatás igénybevevőjének az a joga, hogy a közüzemi szerződést felmondhatja. Ezért a Tszt.2. a felhasználó jogaként szabályozza az általános közüzemi szerződés felmondását, azzal, hogy a 38. §-a részletesen szabályozza a felmondás feltételeit, ezzel biztosítva azt, hogy a szerződés felmondása más felhasználók jogait ne korlátozza, azok tulajdonában kárt ne okozzon, illetőleg ne veszélyeztesse a szolgáltatói és a felhasználói rendszer zavartalan működését. A Tszt.2. ugyanezen §-a lehetőséget ad a törvényi feltételek betartása mellett, távhővel ellátott épületben, épületrészben a távhőszolgáltatás igénybevételének megszüntetésére is. Az Ör.3.-nak az az előírása, amely meghatározott távhővel ellátott területen kötelezővé teszi a távhőszolgáltatás igénybevételét, illetőleg megtiltja a közüzemi szerződés felmondását, ellentétes a Tszt.2. 38. §-ában foglalt rendelkezésekkel is. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör.3. 4. § (1) bekezdésében és 16. § (4) bekezdésében foglalt szabályozás ellentétes a Tszt.2. szabályaival, így sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, ezért az Ör.3. e rendelkezéseit megsemmisítette. Az Ör.3. megsemmisített rendelkezései az Abtv. 42. § (1) bekezdése alapján e határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételének napján vesztik hatályukat. Tekintettel arra, hogy a közüzemi szerződés felmondására, illetőleg a távhőszolgáltatás igénybevételének megszüntetésére csak a Tszt.2. 38. §-ában szabályozott feltételek teljesülése esetén kerülhet sor, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a vitatott szabályok ex tunc hatályú megsemmisítését sem a jogbiztonság, sem a jogalanyok nyomós érdeke nem indokolja. Az Alkotmánybíróság – főszabályként – hatályos jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja. Hatályát vesztett jogszabályi rendelkezés csak a konkrét normakontroll eseteiben, akkor képezheti alkotmánybírósági eljárás tárgyát, ha annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés, azaz az eljárás az Abtv. 38. §-ában szabályozott bírói kezdeményezés, illetőleg a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján folyik. (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.; 570/B/2005. AB határozat, ABH 2007, 2737.) Tekintettel arra, hogy az indítvány nem tartozik e körbe, az Alkotmánybíróság az Ör.2. törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü határozat (ABH 2003, 2065.) 31. § a) pontja alapján – megszüntette. Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró