93/2011. (XI. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzé

93/2011. (XI. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ív mintapéldányának, illetve az azon szereplő kérdés hitelesítésével kapcsolatban hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján – dr. Stumpf István, dr. Pokol Béla és dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 50/2009. (II. 18.) OVB határozatát megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Magánszemély országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének mintapéldányát nyújtotta be hitelesítés céljából az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB). Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepelt: „Egyetért-e ön azzal, hogy Magyarországon a lakossági ivóvíz szolgáltatás alapdíjának országgyűlés általi megszüntetésével a szolgáltatás rendelkezésre-állásának költségeit a fogyasztott vízmennyiség arányában kelljen megfizetni?”. Az OVB megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a népszavazásra feltenni kívánt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért az 50/2009. (II. 18.) OVB határozatával (a továbbiakban: OVBh.) annak mintapéldányát hitelesítette. A Magyar Víziközmű Szövetség a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 77. § (1) bekezdése, valamint 130. §-a alapján kifogást nyújtott be az Alkotmánybírósághoz az OVBh. ellen, kérve megsemmisítését, és az OVB új eljárásra utasítását. A határozat a Magyar Közlöny 2009. évi 19. számában, 2009. február 18-án jelent meg. A kifogást 2009. március 5-én, vagyis törvényes határidőben terjesztették elő az OVB-nél. Az indítványozó álláspontja szerint a kérdés hitelesítése ellentétes az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdésével, amely szerint országos népszavazás tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A vízdíjak meghatározása az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ártv.) 7. § (1) bekezdése értelmében az Ártv. mellékletében feltüntetett miniszter, illetve a helyi önkormányzat jogosult. Ebből az következik, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés esetében a lakossági ivóvíz szolgáltatás díjának megállapítása nem az Országgyűlés, hanem a helyi önkormányzat, vagy a miniszter jogalkotási hatáskörébe tartozik, így e kérdésben népszavazásra nem kerülhet sor. A kifogást tevő szerint a népszavazásra feltenni kívánt kérdés a diszkrimináció tilalmába is ütközik, indokolatlanul különbözteti meg ugyanis az időszakos fogyasztókat (például a nyaralótulajdonosokat) az állandó jelleggel a településen tartózkodóktól. A rendelkezésre állási díj azon fogyasztók érdekeit sérti elsősorban, akik üdülőterületen lévő ingatlanukban időszakosan tartózkodnak, és idényjelleggel veszik igénybe a szolgáltatást. Az idényfogyasztókat szolgáló ivóvíz rendszer fenntartása nemcsak az üdülési szezonban, hanem az azon kívüli időszakban is költséget eredményez. A népszavazásra feltenni kívánt kérdés arra irányul, hogy e fogyasztói körnek kizárólag fogyasztása arányában kelljen díjat fizetnie, amivel a többi fogyasztót terhelné a rendszer fenntartási költségeinek jelentős része. A kifogást tevő véleménye szerint a kérdés nem felel meg az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. §-ában megfogalmazott egyértelműség követelményének sem. Hivatkozik a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatra, amely szerint minden népszavazásra feltenni kívánt kérdés, amely valamely szolgáltatás kötelező ingyenességére irányul, csak akkor felel meg a jogalkotói egyértelműség követelményének, ha megjelöli, hogy a fogyasztó helyett ki lenne a gazdasági teher viselője. Megjegyzi, hogy a jelen kérdés a szolgáltatás vonatkozásában nem a teljes ingyenességet kéri, hanem a fogyasztás arányában kívánja megfizettetni a szolgáltatás rendelkezésre állásával kapcsolatos költségeket. Ez viszont azt eredményezné, hogy egyes fogyasztók a fenntartási költségek egy részét nem térítenék meg. A kifogást tevő hivatkozik az Európai Parlament és a Tanács által kibocsátott a vízpolitika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról szóló 2000/60/EK irányelv (Víz Keretirányelv) 9. cikkére, amely rendelkezés szerint a tagállamoknak úgy kell meghatározniuk a díjakat, hogy a vízszolgáltató rendszerek fenntartásához elegendő bevétel képződjön. A fenntartási költség összege nem függ a fogyasztott víz mennyiségétől, a fogyasztókat egyenlő mértékben terheli, és e tehernek a megállapított díjban egyenlő arányban érvényesülnie kell. Ezen kívül a kifogást tevő több alkotmánybírósági határozatra hivatkozva kiemeli, hogy az Alkotmánybíróság a kéttényezős díjképzési formát nem találta alkotmányellenesnek. II. Az Alkotmánybíróság a kifogást az Alkotmány, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény, (a továbbiakban: Ve.) és az Nsztv. alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg: Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései: „28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” Az Nsztv. vonatkozó rendelkezései: „10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha (…) c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, (…)” „13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. (2) A konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani.” A Ve. alkalmazott rendelkezései: „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...) (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.” III. A kifogás az alábbiak szerint megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás, amelynek során az Alkotmánybíróság – alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban – azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 77. § (2) bekezdése a)–c) pontjaiban, valamint a 130. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, valamint az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kifogás megfelel a törvényi feltételeknek, ezért azt a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján érdemben bírálta el. 2. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az ivóvíz szolgáltatásért fizetendő alapdíj eltörlésére irányuló népszavazási kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozónak tekintendő-e. Az önkormányzati, valamint az állami tulajdonú víziközműből szolgáltatott ivóvíz díjának meghatározását az Ártv. 7. § (1) bekezdése, valamint ugyanezen törvény Melléklete Hatósági áras termékek címen, I. Legmagasabb ár pontjának „B) Szolgáltatások” fejezete a települési önkormányzat – a fővárosban a Fővárosi Önkormányzat – képviselő-testületének, valamint a vízgazdálkodásért felelős miniszternek a hatáskörébe utalja. A díjat a képviselő-testület, illetve a miniszter rendeletben állapítja meg. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban a Kormány és a Kormány tagjainak jogalkotási jogkörével kapcsolatban megállapította, hogy „az Országgyűlés Alkotmányban biztosított jogalkotói hatásköre teljes, és mind a Kormány, mind a Kormány tagjai irányába nyitott” [53/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 414, 417.; 46/2006. (X. 5.) AB határozat, ABH 2006, 567, 571.]. Mindezekre figyelemmel az, hogy az ivóvíz szolgáltatási díjról szóló, népszavazásra bocsátandó kérdés tárgya jelenleg részben törvényi, részben önkormányzati, illetve miniszteri rendeleti szinten van szabályozva, nem zárja ki – legalábbis azon az alapon, hogy a feltenni kívánt kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe [Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés] –, hogy a törvényben előírt feltételek teljesülése esetén e tárgyban népszavazásra kerülhessen sor. 3. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében rögzített diszkrimináció tilalmába ütközik-e a népszavazásra feltenni kívánt kérdés. Az Alkotmánybíróság 14/2007. (III. 9.) AB határozatban már rámutatott arra, hogy az Alkotmánybíróság kizárólag akkor mondhatja ki, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés népszavazásra nem bocsátható, ha az alapján a törvényalkotó valamely alapjogot nyilvánvaló módon súlyosan sértő vagy tömeges egyéni jogsérelmet okozó jogszabály megalkotására volna köteles (ABH 2007, 251, 255.). A hátrányos megkülönböztetés tilalma az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelv. Alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor valósulhat meg, ha a jogszabályok egymással összehasonlítható, a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. E megkülönböztetés csak akkor alkotmányellenes, ha alapjogsérelmet okoz, illetve az alanyi jogok tekintetében, az egyenlő méltóság követelményét sérti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint „a diszkriminációnak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében írt tilalma azonban nem jelenti minden megkülönböztetés tilalmát”. [1441/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 590–591.] A fentebb vázoltak alapján az ivóvíz szolgáltatás ellátása közüzemi szerződés keretében történik. E szerződés egyik lényeges sajátossága, hogy a szolgáltatás díját nem a felek határozzák meg. Az ivóvíz szolgáltatási díj megállapításáról szóló rendeletek megalkotása során a képviselő-testület, valamint a miniszter csak az Ártv. keretei között élhet jogosultságaival. Az önkormányzat képviselő testülete az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában meghatározott önkormányzati tulajdonosi jogokat is csak a törvény keretei közt gyakorolhatja. Az Ártv. 8. § (1) és (3) bekezdései alapján – összhangban a Víz Keretirányelv 9. cikkével – „a legmagasabb árat (…) úgy kell megállapítani, hogy a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira és a működéséhez szükséges nyereségre fedezetet biztosítson, tekintettel az elvonásokra és a támogatásokra is (…) a legalacsonyabb árat úgy kell megállapítani, hogy az legalább a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira fedezetet biztosítson, tekintettel az elvonásokra és támogatásokra is”. A hatósági ár megállapítása során tekintettel kell lenni arra, hogy a szolgáltató ne tanúsíthasson tisztességtelen piaci magatartást és gazdasági erőfölénnyel való visszaélést, ugyanakkor figyelemmel kell lennie a szolgáltatást végző szervezet gazdaságos működésének biztosítására is. Ezért a diszkrimináció tilalmáról szóló alkotmányi rendelkezés és a népszavazásra feltett kérdés között nincs alkotmányjogi összefüggés, így ez nem is zárja ki a kérdésről népszavazás tartását. 4. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, megfelel-e a kérdés az Nsztv. 13. §-a szerint megkívánt egyértelműségi mércéjének. Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt a népszavazásra feltenni kívánt kérdésekkel szemben támasztott egyértelműség követelményével [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH, 2001, 392, 396.; 25/ 2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 362.; 26/2007. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2007, 332, 342.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata az egyértelműség követelményét a népszavazáshoz való jog érvényesülése alkotmányos garanciájaként értelmezi. A népszavazásra bocsátott kérdésnek egyrészt a választópolgár, másrészt a jogalkotó számára egyértelműnek kell lennie. A választópolgári egyértelműség követelménye szerint a népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen eldönthetőnek kell lennie, arra a választópolgárnak „igen”-nel vagy „nem”-mel kell tudnia válaszolni. Ebből következően a túl bonyolult, érthetetlen, félreérthető vagy félrevezető kérdés nem tekinthető egyértelműnek. A választópolgári egyértelműség része, hogy a választópolgárok egyértelműen lássák a népszavazásra bocsátott kérdés megválaszolásának lehetséges következményeit. A fogyasztó által fizetendő ivóvíz szolgáltatási díj szolgáltatás ellenértéke, amelynek meghatározása során az Ártv. értelmében számtalan tényezőt kell figyelembe venni; ezek különböznek is, aszerint, hogy önkormányzati tulajdonú, vagy állami tulajdonú víziközmű-e a szolgáltató. A fogyasztástól független alapdíj – a kérdés ennek eltörlését kívánja elérni – csak egyik tényezője a szolgáltatás árának. Megállapítható, hogy a hitelesítésre benyújtott kérdés alapján a választópolgárok nem állapíthatnák meg egyértelműen, hogy a fogyasztók díjfizetési kötelezettségét az alapdíj eltörlése hogyan befolyásolná. A kérdés ezért félrevezető, és ebben az értelemben nem elégíti ki az Nsztv. 13. §-a szerinti egyértelműség követelményét, a kérdésre igennel válaszoló választópolgárok gondolhatnák pusztán a kérdés alapján, hogy az alapdíj, vagyis a tényleges ivóvízfogyasztástól független díjtétel eltörlésével csökkenne az ivóvíz ára. Ezzel szemben valójában az érvényes és eredményes népszavazás esetén sem csökkennének az ivóvíz szolgáltatási díjak, hiszen a karbantartási, előállítási, szállítási, valamint az átadással összefüggésben keletkező költségek (ráfordítások) ellenértékét valamilyen módon a jövőben is meg kellene fizetniük. A kérdésben népszavazás így csak az árképzés módjáról szólhatna. Az Alkotmánybíróság 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában megállapította, hogy „a jogalkotói egyértelműséggel szorosan összefüggő választópolgári egyértelműség követelményének része, hogy a választópolgárok a kérdés megválaszolásának lehetséges következményeit világosan lássák. Következésképpen az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választópolgárokat félrevezető, félreérthető kérdések nem felelnek meg az egyértelműség követelményének” [ABH 2007, 332, 336.]. A választópolgároknak a kérdés alapján úgy kellene döntésüket meghozni, hogy nem lenne egyértelmű számukra a kezdeményezés sikere esetén kinek és milyen mértékben kellene megtérítenie az ivóvíz szolgáltatási alapdíjat; döntésük meghozatalakor nem lehetnének tisztában azzal, miről döntenek. A fent kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt választópolgári egyértelműség követelményének. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az 50/2009. (II. 18.) OVB határozatot – a Ve. 130. § (3) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megsemmisítette, és az OVB-t új eljárásra utasította. Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el. Budapest, 2011. november 15. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke