63/2011. (VII. 13.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására ir

63/2011. (VII. 13.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budakalász Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azáltal, hogy a helyi adókról szóló 22/1996. (XII. 20.) számú rendeletében a telekadóra vonatkozó rendelkezések megalkotása során nem tett eleget a helyi sajátosságok figyelembevételét előíró mérlegelési követelménynek. Az Alkotmánybíróság felhívja a képviselő-testületet arra, hogy jogalkotási kötelezettségének 2011. december 31-ig tegyen eleget. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte Budakalász Nagyközség Önkormányzatának a helyi adókról szóló – többször módosított – 22/1996. (XII. 20.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) kapcsán. Álláspontja szerint Budakalász Nagyközség Önkormányzata a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvényből (a továbbiakban: Hatv.) származó jogalkotói feladatát elmulasztva alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy a nagyközség közigazgatási területén lévő beépítetlen telkek tekintetében az adómentességet, illetve az adómértéket nem a Htv. 6. § c) pontjának megfelelően, a helyi sajátosságokhoz igazodóan állapította meg. Az indítvány hivatkozik arra, hogy az Ör. a telekadó mértékét a beépítetlen telkek esetében egységesen a törvényi maximumban, 200.– Ft/m2 összegben állapítja meg. Az indítványozó gazdasági társaság tulajdonában áll 29 db beépítetlen telek, amelyek a Duna úgynevezett nagyvízi medrében helyezkednek el, amely területet az árvíz több évben is teljes egészében elöntötte. Az Ör. hivatkozott szabályozása folytán – az indítványozó érvelése szerint – az önkormányzat a társaság tulajdonában álló telkek tekintetében az adó mértékének megállapítása során a helyi sajátosságokat nem vette figyelembe, amikor a gyakori árvízi elöntés és az állandó fenyegetettség ellenére a telekadót a törvényi maximumban határozta meg. Az indítványozó álláspontja szerint az önkormányzat nem tett eleget a Hatv. 6. § c) pontjából fakadó kötelezettségének, és ezzel megsértette az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontját, amely szerint a helyi képviselőtestület a törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét. Kiegészítő beadványában a mulasztás megállapítását az Alkotmány 70/I. §-át sértő helyzetre alapozza. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: (…) d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét,” „70/I. § (1) Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.” 2. Az Ör. vizsgált szabálya: „20. § (1) Az adó alapja telek vagy telekrész négyzetméterben számított alapterülete. (2) Az adó mértéke: a) beépített teleknél az adóköteles rész után 50.– Ft/m2 b) beépítetlen teleknél 200.– Ft/m2 c) az ingatlan-nyilvántartásban művelési ág szerint aranykorona-értékkel nyilvántartott és ténylegesen mezőgazdasági művelés alatt álló telek esetén 7.– Ft/m2.” III. Az indítvány megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése szerint hivatalból vagy indítvány alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. A jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatáskörébe és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapvető jog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak, illetve ha a hiányos szabályozás alapvető jog érvényesítését veszélyezteti. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.] 2. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már több ízben vizsgálta az önkormányzatok által kivetett telekadó kérdéseit. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a helyi önkormányzatok adómegállapítási joga az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontján alapul. Az Alkotmány e rendelkezése a helyi önkormányzati alapjogok között a képviselő-testület alkotmányi védelemben részesített hatásköreként határozza meg azt, hogy a képviselő-testület a törvény keretei között meghatározza a helyi adók fajtáit és mértékét. A helyi önkormányzat adómegállapítási jogának kereteit a Hatv. szabályozza. A képviselő-testületet megillető adómegállapítási jog és e tárgyban rendeletalkotási jogkörének terjedelmét a Hatv. 6. §-a állapítja meg. Eszerint: „Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy: a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit, b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza, c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – az e törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel – megállapítsa, d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket, kedvezményeket további mentességekkel, kedvezményekkel, így különösen a lakások esetében a lakásban lakóhellyel rendelkező eltartottak számától, a lakáson fennálló, hitelintézet által lakásvásárlásra, lakásépítésre nyújtott hitel biztosítékául szolgáló jelzálogjog fennállásától, a lakásban lakóhellyel rendelkezők jövedelmétől függő mentességekkel, kedvezményekkel kibővítse, e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza.” E rendelkezések alapján a helyi önkormányzat széles körű döntési szabadsággal rendelkezik a helyi adók szabályozása során. A Hatv. keretei között szabadon dönt arról, hogy vezet-e be adót, ha igen, akkor a helyi adók melyikét vezeti be, meghatározhatja a helyi adó bevezetésének időpontját és időtartamát, a helyi adózás részletes szabályait. A 6. § c) pontja arra hatalmazza fel az önkormányzatot, hogy a helyi sajátosságok, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek, az adóalanyok teherbíró képességének figyelembevételével állapítsa meg az adómaximumon belül az adó mértékét. A helyi önkormányzat adómegállapítási jogának részjogosítványa az adómentességek és adókedvezmények megállapításának a joga. A törvény e szabályozásával lehetőséget kíván adni a helyi önkormányzatoknak a helyi adópolitika kialakítására. A helyi adópolitika kialakítása jogalkotói mérlegelés kérdése, s e mérlegelés során a helyi önkormányzat érvényre juttathat gazdaságpolitikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket. E mérlegelés körében hozott rendelkezésekkel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság hatáskörébe csak annak ellenőrzése tartozik, hogy a jogalkotó a mérlegelése során nem került-e ellentétbe az Alkotmány rendelkezéseivel, nem eredményezik-e valamely alapvető jog alkotmányellenes korlátozását, vagy nem tartalmaznak-e a diszkrimináció tilalmába ütköző hátrányos megkülönböztetést. (463/H/1995. AB határozat, ABH 1996, 690, 691.; 670/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 600, 604.) 3. Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 70/I. §-át sértő alkotmányellenes helyzetet idézett elő az önkormányzat azáltal, hogy a telekadó szabályozása során elmulasztotta a helyi sajátosságok differenciált figyelembe vételét. Az Alkotmány 70/I. § (1) bekezdése szerint minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában e rendelkezés értelmezésével kapcsolatosan kifejtette: „ez a rendelkezés állampolgári kötelezettségként fogalmazza meg a közteherviselés elvét. A közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség megállapítása tekintetében egyedül azt az általános követelményt támasztja, hogy annak meg kell felelnie az állampolgárok jövedelmi és vagyoni viszonyainak. Azaz a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettségnek közvetlen összefüggésben kell állnia, arányosnak kell lennie az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyaival, helyzetével. Ebből az általános követelményből a jogalkotónak nem származik kötelezettsége arra, hogy minden egyes adó megállapítása során az adó mértékét, az adó tárgyaként megállapított jövedelem vagy vagyon nagyságától, illetőleg értékétől függően, differenciáltan, azzal arányosan kell szabályoznia. Nem tekinthető alkotmányellenesnek az a szabályozás, amely valamely adó mértékét tételesen meghatározott összegben állapítja meg.” (666/B/1992. AB végzés, ABH 1992, 735, 737.) A helyi adók esetében az arányos közteherviselés garanciáit elsősorban a Hatv. teremti meg azzal, hogy meghatározza a helyi önkormányzat adómegállapítási jogának kereteit, a bevezethető adók fajtáit, az adóalanyok körét, az adó tárgyát és alapját, valamint az adó mértékének maximumát. A telekadó esetén a Hatv. alternatív módon határozza meg az adó alapját, illetőleg mértékét. A Hatv. 21–22. §-a választási lehetőséget ad a helyi önkormányzatnak arra, hogy a telek alapterülete alapján tételes adóként vagy az ingatlan korrigált forgalmi értéke alapján, annak 3%-áig határozza meg a telekadó mértékét. Az adó megállapításának ez utóbbi módja minden esetben biztosítja az ingatlan értékével arányos adóztatást. Abban az esetben, ha az önkormányzat az adót tételesen állapítja meg – mivel a tételes adó korlátozottabb lehetőséget kínál az értékarányos adóztatásra – a Hatv. rendelkezéseinek betartása mellett is előfordulhat, hogy az önkormányzati rendeletben meghatározott adómérték egyes adózók tekintetében súlyos méltánytalanságot eredményez. Ezért írja elő a Hatv. a 6. § c) pontjában az önkormányzat számára, hogy az adó mértékének megállapítása során köteles figyelemmel lenni a helyi sajátosságokra és az adóalanyok teherviselő képességére. A Hatv. 22. §-a szerint, ha az önkormányzat a telekadó mértékét tételesen állapítja meg, az adó évi mértékének felső határa 200 Ft/m2, amely a 6. § c) pontban foglaltak szerint a fogyasztói árszínvonal változásának megfelelően korrigálható. 4. Az Ör.-nek az indítvány által hivatkozott rendelkezése egységesen, az érintett ingatlanok rendeltetésének, értékének, az adóalanyok teherviselő képességének mérlegelése nélkül a Hatv. 22. § a) pontja által meghatározott összegben állapította meg a telekadó mértékét (és nem élt az árszínvonal változáshoz kapcsolódó korrekciós lehetőséggel sem). Az Ör. az adómentességek, adókedvezmények szabályozása során sem alkalmazott olyan megoldásokat, amelyek a helyi sajátosságok, a telkek rendeltetésében, értékében fennálló különbségek, az adóalanyok teherviselő képességének mérlegelését tükrözné. Az Ör. a telekadó mértékének a törvényi adómaximumban való megállapításával ugyan formálisan eleget tett a Hatv. 22. § a) pontjában foglalt tételes előírásnak, de nem tett eleget a Hatv. 6. § c) pontjában előírt kötelező mérlegelési követelménynek. Ezzel a mulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő, mivel megsértette az Alkotmány 70/I. § (1) bekezdésében szabályozott arányos közteherviselés követelményét. [Hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság az 1531/B/1991. AB határozatában, (ABH 1993, 707, 710.), valamint 22/2001. (VI. 29.) AB határozatában (ABH 2001, 620, 624.)] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Budakalász Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete a telekadóra vonatkozó rendelkezések megalkotása során nem tett eleget a Hatv.-ben a helyi sajátosságok figyelembevételét előíró mérlegelési követelménynek, és ezzel az Alkotmány 70/I. § (1) bekezdésébe ütköző alkotmányellenes helyzetet idézett elő. 5. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó első beadványában az alkotmányellenesség alapjaként hivatkozott rendelkezés, az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontja nem hozható összefüggésbe az indítványban leírt jogalkotói mulasztás kérdésével, ezért ennek vizsgálatával érdemben nem foglalkozott. A határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el. Budapest, 2011. július 11. Dr. Bihari Mihály s. k., Dr. Lenkovics Barnabás s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró