Pronuncia 192/2024 — Rel. Giovanni Pitruzzella

ha pronunciato la seguente nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 26 giugno 2024, n. 86 (Disposizioni per l'attuazione dell'autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione), e, in particolare, degli artt. 1, commi 1 e 2; 2, commi da 1 a 8; 3, commi da 1 a 5, 7, 8 e 9; 4, commi 1 e 2; 5, commi 1 e 2; 7, commi da 1 a 5; 8, commi 1 e 2; 9, commi da 1 a 4; 10, comma 2; e 11, commi 1, 2 e 3; in via subordinata, degli artt. 1, commi 1 e 2; 2, commi 1, 2, 4, 5, 6 e 8; 3, commi 1, 2 e 7; 4; nonché, in ulteriore subordine, dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione, come novellato dall'art. 2 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), promossi dalle Regioni Puglia e Toscana, con ricorsi notificati il 9 agosto e depositati in cancelleria in pari data, e dalla Regione autonoma Sardegna e dalla Regione Campania, con ricorsi notificati il 26 agosto 2024 e depositati in cancelleria il 27 agosto 2024, iscritti rispettivamente ai numeri 28, 29, 30 e 31 del registro ricorsi 2024 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 37 e 38, prima serie speciale, dell'anno 2024.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, nonché gli atti di intervento delle Regioni Veneto, Piemonte e Lombardia; udito nell'udienza pubblica del 12 novembre 2024 il Giudice relatore Giovanni Pitruzzella; uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Regione Puglia, Andrea Pertici per la Regione Toscana, Francesco Marone per la Regione Campania, Omar Chessa, Andrea Deffenu e Antonio Saitta per la Regione autonoma Sardegna, Mario Bertolissi e Andrea Giovanardi per la Regione Veneto, Marcello Cecchetti per la Regione Piemonte, Leonardo Salvemini per la Regione Lombardia e gli avvocati dello Stato Giancarlo Caselli e Gianna Galluzzo per il Presidente del Consiglio dei ministri; deliberato nella camera di consiglio del 14 novembre 2024.

1.- Le Regioni Puglia, Toscana, Campania e la Regione autonoma Sardegna hanno impugnato, con ricorsi iscritti, rispettivamente, ai numeri 28, 29, 31 e 30 reg. ric. 2024, la legge 26 giugno 2024, n. 86 (Disposizioni per l'attuazione dell'autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione), nella sua totalità e anche con riferimento a specifiche disposizioni.

2.- La Regione Puglia premette ai motivi di ricorso due considerazioni generali. Con la prima, pone in dubbio la stessa possibilità di adottare una legge quadro attuativa dell'art. 116, terzo comma, della Costituzione, e i benefici da essa ricavabili, rilevando che la legge n. 86 del 2024 non fissa limiti al conferimento di ulteriori forme di autonomia, lasciando il Presidente del Consiglio dei ministri arbitro della loro individuazione. Con la seconda considerazione, la Regione preannuncia di denunciare sia la lesione diretta delle proprie competenze sia la violazione di norme esterne al Titolo V della Parte II della Costituzione, con "ridondanza" sulle attribuzioni regionali. Inoltre, precisa che il carattere di legge quadro non esclude l'attualità dell'interesse a ricorrere.

2.1.- Con il primo motivo, la Regione Puglia impugna l'intera legge n. 86 del 2024, per violazione dell'art. 116, terzo comma, Cost. Lo Stato non sarebbe legittimato ad approvare una legge quadro attuativa dell'art. 116, terzo comma, Cost., perché tale disposizione non la prevede e, anzi, contiene «indicazioni precise» quanto al procedimento di attribuzione delle ulteriori forme di autonomia. Il testo costituzionale, dunque, sarebbe «autosufficiente».

Tutti gli altri motivi di ricorso, riguardanti specifiche disposizioni della legge, sono proposti in via subordinata al primo.

2.2.- Con il secondo motivo, la Regione impugna gli artt. 1, commi 1 e 2, e 2 della legge n. 86 del 2024 per violazione degli artt. 3, 116, terzo comma, 117, terzo comma, e 119 Cost.

Poiché gli artt. 1 e 2 non limiterebbero le competenze devolvibili, l'intesa regolata dall'art. 2 potrebbe avere ad oggetto «tutte le funzioni di tutte le materie» menzionate dall'art. 116, terzo comma, Cost.

Questo parametro sarebbe violato perché consente l'attribuzione di «[u]lteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all'organizzazione della giustizia di pace, n) e s) [...]». Da un lato, l'aggettivo «concernenti» individuerebbe «un perimetro certamente minore di quello nel quale si situa un intero ambito materiale», dall'altro l'aggettivo «particolari» impedirebbe la devoluzione di funzioni in tutte le materie menzionate nell'art. 116, terzo comma, Cost. Inoltre, l'espressione «condizioni particolari di autonomia» imporrebbe un'analisi dei dati socio-economici della singola regione e l'illustrazione delle ragioni che rendono la maggiore autonomia adeguata al contesto sociale di riferimento.

L'art. 117, terzo comma, Cost. sarebbe violato perché l'integrale devoluzione di tutte le funzioni in tutte le materie concorrenti comporterebbe «la sostanziale scomparsa dall'ordinamento giuridico della stessa potestà legislativa concorrente dello Stato», con conseguente «frammentazione insanabile» dell'ordinamento stesso.

Le censure sopra esposte sarebbero ammissibili «in quanto assumono a paradigmi disposizioni costituzionali che regolano i rapporti tra Stato e autonomie».

In via ulteriormente subordinata, qualora questa Corte ritenesse che l'art. 116, terzo comma, Cost., legittimi la devoluzione di tutte le funzioni in tutte le materie, la Regione Puglia contesta la stessa disposizione costituzionale, in riferimento ai principi supremi di cui agli artt. 2, 3, 5, 114, 117 e 120 Cost. La Regione invoca, in particolare, i principi di unità della Repubblica (art. 5 Cost.; viene citata la sentenza n. 118 del 2015 di questa Corte), di tutela dei diritti e attuazione dei doveri di solidarietà sociale dei cittadini in condizioni di eguaglianza (artt. 2 e 3 Cost.), di leale collaborazione (artt. 5, 114, 117 e 120 Cost.). Secondo la ricorrente, la devoluzione di tutte le funzioni pubbliche in tutte le materie di cui all'art. 116, terzo comma, Cost., «reseca il confronto dialettico per la protezione delle esigenze unitarie dell'ordinamento in un ventaglio così elevato di ambiti che fatalmente si arriva alla violazione dell'art. 5 Cost.». La Regione impugna, così, l'art. 116, terzo comma, Cost., con lo stesso secondo motivo del ricorso, considerando la censura ammissibile in quanto l'interesse è sorto solo «con l'illegittima interpretazione data [...] dalla l. n. 86 del 2024», oppure chiede a questa Corte di sollevare davanti a se stessa questione di legittimità costituzionale sulla medesima norma costituzionale, per violazione dei principi supremi sopra citati.

2.3.- Con il terzo motivo di ricorso, la Regione Puglia impugna gli artt. 1, comma 2, 2, comma 1, 3 e 4 della legge n. 86 del 2024, che «incidono nell'an e nel quomodo della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale». In particolare, tali norme sarebbero costituzionalmente illegittime perché consentirebbero di attribuire «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia», ai sensi dell'art. 116, terzo comma, Cost., «senza che siano stati previamente determinati i LEP» in tutte le materie ivi contemplate, e perché, «in ogni caso, delineano un procedimento di determinazione e aggiornamento dei LEP violativo del principio di leale collaborazione», come ricostruito dalla giurisprudenza di questa Corte. La Regione, pertanto, lamenta la violazione degli artt. 2, 3, 5, 81, 97, 116, 117, 119 e 120 Cost., e del principio di leale collaborazione.

In particolare, la Regione censura l'art. 1, comma 2, là dove prevede che l'attribuzione di ulteriori forme di autonomia richiede la previa determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (LEP) nelle «materie riferibili ai diritti civili e sociali che devono essere garantiti equamente su tutto il territorio nazionale», presupponendo che vi siano materie nelle quali non sarebbe possibile né doveroso determinare i LEP; invece, secondo la ricorrente, «[t]utte le materie [...] sono "LEP-condizionate"».

È poi contestato l'art. 3, comma 3, che indica le materie in cui vanno determinati i LEP; tale norma renderebbe possibile attuare l'art. 116, terzo comma, Cost. nelle nove materie escluse dall'elenco senza previa determinazione dei LEP.

È, inoltre, impugnato anche l'art. 4, comma 2, che prevede il trasferimento delle funzioni in materie diverse da quelle riferibili ai LEP.

Tali norme violerebbero: l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., che investirebbe tutte le materie previste dall'art. 117 Cost.; l'art. 116, terzo comma, Cost., che - interpretato alla luce dei principi solidaristico e di unità di cui agli artt. 2 e 5 Cost. - imporrebbe la determinazione dei LEP (in tutte le materie menzionate nello stesso art. 116 Cost.) prima della sua attuazione; l'art. 119 Cost. che, nei commi terzo, quarto e quinto, previene gli squilibri economici e sociali, che sarebbero invece favoriti dalle norme sopra citate; l'art. 120, secondo comma, Cost., in quanto l'intervento sostitutivo a tutela dei LEP non sarebbe possibile nelle nove materie ritenute dalla legge non riferibili ai LEP; l'art. 3 Cost, perché le norme in questione limiterebbero in modo irragionevole le materie in cui vanno determinati i LEP.

Quest'ultima violazione ridonderebbe su tutte le attribuzioni costituzionali della Regione Puglia perché esse risentirebbero «della mancata armonica considerazione dell'intero quadro rilevante» in tema di determinazione dei LEP. Anche a voler ritenere che questi ultimi debbano essere determinati non in tutte le materie menzionate dall'art. 116, terzo comma, Cost. ma solo in quelle «potenzialmente oggetto di devoluzione», la violazione dell'art. 3 Cost. ridonderebbe sulle attribuzioni regionali, sia nelle materie che la legge ha escluso dalla determinazione dei LEP, sia nelle materie non escluse, data l'arbitrarietà della selezione delle materie stesse.

La necessità di fissare i LEP (almeno) in tutte le materie menzionate dall'art. 116, terzo comma, Cost., sarebbe confermata dalle sentenze di questa Corte n. 282 del 2002 e n. 220 del 2021 e dall'art. 1, comma 791, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025).

Ancora, le norme in questione violerebbero gli artt. 81 e 97 Cost. I LEP costituirebbero la soglia di spesa costituzionalmente necessaria e, quindi, condizionerebbero la destinazione delle risorse, «mentre nel caso di specie tale destinazione è assolutamente irrazionale».

Per dimostrare l'irragionevolezza delle norme censurate, la Regione prende in esame tre delle nove materie escluse, argomentando che nelle materie «previdenza complementare e integrativa», «professioni» e «organizzazione della giustizia di pace» sarebbero ben determinabili i LEP.

Ancora, l'art. 2, comma 1, della legge n. 86 del 2024, là dove stabilisce che «il negoziato [...], con riguardo a materie o ambiti di materie riferibili ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 3, è svolto per ciascuna singola materia o ambito di materia», presupporrebbe che le nove materie escluse dalla determinazione dei LEP «possono essere devolute alle Regioni richiedenti non solo immediatamente [...] ma persino "in blocco"». Ciò si porrebbe in contrasto con gli artt. 2, 3, 5, 81, 97, 116, terzo comma, 117, secondo comma, lettera m), 119, terzo, quarto e quinto comma, e 120 Cost., per le ragioni sopra esposte.

Quanto al profilo procedurale, la Regione contesta l'art. 3, commi 1, 2 e 7, della legge n. 86 del 2024, per violazione del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.

Il comma 1 stabilisce che, «[a]i fini dell'attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, per l'individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (LEP), il Governo è delegato ad adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi, sulla base dei princìpi e criteri direttivi di cui all'articolo 1, commi da 791 a 801-bis, della legge 29 dicembre 2022, n. 197». Il comma 2 dispone che «[i] decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, di concerto con i Ministri competenti e previa acquisizione del parere della Conferenza unificata [...]». Il comma 7 statuisce che «[i] LEP possono essere aggiornati periodicamente in coerenza e nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, [...] con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri competenti, di concerto con il Ministro per gli affari regionali e le autonomie e il Ministro dell'economia e delle finanze. [...] Sugli schemi di decreto è acquisito il parere della Conferenza unificata [...]».

Tali norme sarebbero costituzionalmente illegittime in quanto il principio di leale collaborazione imporrebbe, sia per i decreti legislativi di cui al comma 2 sia per i d.P.C.m. di cui al comma 7, l'intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano in luogo del mero parere della Conferenza unificata, come si ricaverebbe anche dall'art. 1, comma 554, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)».

In subordine, secondo la ricorrente, l'art. 3 avrebbe dovuto prevedere l'intesa (e non il mero parere) in sede di Conferenza unificata.

Sarebbe costituzionalmente illegittimo anche l'art. 3, comma 5, della legge n. 86 del 2024, che attiene alla fase di monitoraggio dell'effettiva garanzia dell'erogazione dei LEP nelle regioni che hanno sottoscritto le intese, e prevede che «[l]a Conferenza unificata, sulla base degli esiti del monitoraggio effettuato ai sensi di quanto previsto dal comma 4, adotta, sentito il Presidente della Regione interessata, le necessarie raccomandazioni alle Regioni interessate al fine di superare le criticità riscontrate». Tale norma, non attribuendo alcun ruolo alla Conferenza Stato-regioni, violerebbe il principio di leale collaborazione.

In subordine, l'art. 3, comma 5, sarebbe costituzionalmente illegittimo perché «consente alla Conferenza unificata esclusivamente il potere di adottare mere raccomandazioni».

2.4.- Con il quarto motivo di ricorso, la Regione Puglia impugna l'art. 3, commi 1, 4 e 7, della legge n. 86 del 2024 per violazione degli artt. 23, 76 e 117 Cost.

Il comma 1, come visto, prevede una delega legislativa per l'individuazione dei LEP. Il comma 4 dispone che «[i] decreti di cui al presente articolo definiscono le procedure e le modalità operative per monitorare l'effettiva garanzia in ciascuna Regione dell'erogazione dei LEP in condizioni di appropriatezza e di efficienza nell'utilizzo delle risorse, nonché la congruità tra le prestazioni da erogare e le risorse messe a disposizione [...]». Queste norme violerebbero l'art. 76 Cost. per l'«omessa fissazione di princìpi e criteri direttivi», e tale vizio ridonderebbe in «violazione del riparto di competenze tra lo Stato e l'odierna ricorrente in tutte le materie di cui all'art. 117 Cost.».

In particolare, l'art. 3, comma 1, violerebbe l'art. 76 Cost. perché rinvia ai «princìpi e criteri direttivi di cui all'articolo 1, commi da 791 a 801-bis, della legge 29 dicembre 2022, n. 197», ma nelle norme richiamate non solo non si rinverrebbe «alcun principio o criterio direttivo idoneo a vincolare l'attività governativa di individuazione dei LEP», ma figurerebbero «previsioni che appaiono persino in distonia con la stessa previsione della delega legislativa».

Dal canto suo, l'art. 3, comma 7, già citato, violerebbe il principio di legalità sostanziale ricavabile dall'art. 23 Cost., in quanto conferirebbe «all'Esecutivo un potere discrezionale privo di qualsivoglia delimitazione per legge», e anche l'art. 117, secondo comma, lettera m), che affida alla legge statale la determinazione dei LEP. La definizione dei LEP con fonte legislativa sarebbe «pura apparenza», dato che i LEP determinati con decreto legislativo potrebbero essere modificati con atto amministrativo.

2.5.- Con il quinto motivo di ricorso, la Regione Puglia impugna le norme di carattere finanziario, cioè gli artt. 5, 8, comma 2, e 9, commi 1 e 3, della legge n. 86 del 2024, per violazione degli artt. 1, 3, 5, 28, 81, 97, 116, 117 e 119 Cost.

L'art. 5, comma 2, stabilisce che l'intesa fra Stato e regione «individua le modalità di finanziamento delle funzioni attribuite attraverso compartecipazioni al gettito di uno o più tributi erariali maturato nel territorio regionale». L'art. 8, comma 2, dispone che, in caso di «scostamento dovuto alla variazione dei fabbisogni ovvero all'andamento del gettito dei medesimi tributi», il Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per gli affari regionali e le autonomie, «previa intesa in sede di Conferenza unificata, adotta, su proposta della Commissione paritetica, le necessarie variazioni delle aliquote di compartecipazione definite nelle intese ai sensi dell'articolo 5, comma 2, garantendo comunque l'equilibrio di bilancio e nei limiti delle risorse disponibili». L'art. 9, comma 1, statuisce che «[d]all'applicazione della presente legge e di ciascuna intesa non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica», mentre il comma 3 dispone che «[p]er le singole Regioni che non siano parte delle intese approvate con legge in attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, è garantita l'invarianza finanziaria nonché il finanziamento delle iniziative finalizzate ad attuare le previsioni di cui all'articolo 119, terzo, quinto e sesto comma, della Costituzione [...]».

Secondo la ricorrente, questi criteri non potrebbero essere «tutti contestualmente rispettati»: dunque, tali norme sarebbero contraddittorie e irragionevoli, in violazione dell'art. 3 Cost. Inoltre, esse determinerebbero «nuovi oneri privi di adeguata copertura di bilancio ex art. 81 Cost.»: i lavori preparatori non illustrerebbero adeguatamente il fatto che dall'applicazione della legge impugnata «sia possibile garantire il finanziamento delle funzioni da devolvere tramite la compartecipazione al gettito e, contemporaneamente evitare nuovi e maggiori oneri per lo Stato, così assicurando l'invarianza finanziaria per le Regioni». Anche gli artt. 116, terzo comma, e 117, terzo comma, Cost. sarebbero violati perché la concessione di ulteriori forme e condizioni di autonomia a una regione non potrebbe determinare una riduzione dell'autonomia delle altre, «nemmeno in termini di minore disponibilità di entrata o di spesa, circostanza che comporterebbe una compressione della competenza in materia di "coordinamento della finanza pubblica"».

La stessa concessione non potrebbe «determinare l'erosione delle risorse che lo Stato impiega per le finalità indicate dall'art. 119, commi 3, 5 e 6, Cost.». La mancata garanzia dell'invarianza finanziaria per le altre regioni comprimerebbe la capacità di finanziare integralmente le loro funzioni e, dunque, implicherebbe la violazione dell'art. 119, quarto comma, Cost. Infine, la soluzione (unica e obbligata) della compartecipazione alle entrate erariali violerebbe gli artt. 3 e 116 Cost., perché discriminerebbe in modo irragionevole le regioni connotate da minore capacità fiscale per abitante, la cui possibilità di accedere a ulteriori forme di autonomia sarebbe pregiudicata «di fatto e di diritto».

L'art. 116 Cost. non contemplerebbe alcuna distinzione tra regioni con maggiore o minore capacità fiscale per residente. Il privilegio dato alle regioni con maggiore capacità fiscale si porrebbe in contrasto anche con l'art. 119, terzo comma, Cost., che imporrebbe invece «meccanismi correttivi».

In particolare, il citato art. 9, comma 1, sarebbe costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 81 Cost., perché «non è possibile la devoluzione di ulteriori funzioni alle Regioni senza che nuovi o maggiori oneri si determinino»: la stessa legge impugnata lo ammetterebbe, prevedendo il finanziamento tramite la compartecipazione. I risparmi per lo Stato sarebbero solo parziali, dovendo esso mantenere comunque attivi gli uffici relativi alle altre regioni e sostenere i costi del monitoraggio. La clausola d'invarianza finanziaria sarebbe, inoltre, inaffidabile perché la legge impugnata non avrebbe previsto che, anche nelle materie (ipoteticamente) estranee ai LEP, la devoluzione di nuove funzioni sia possibile «(almeno) solo dopo la definizione, anche in quegli ambiti materiali, di fabbisogni e costi standard, anche a protezione dei vincoli di bilancio». La Regione cita a sostegno l'intervento dell'Ufficio parlamentare di bilancio (UPB) presentato il 6 giugno 2023 alla I Commissione del Senato, la memoria della Banca d'Italia del 19 giugno 2023, depositata davanti alla stessa Commissione, il dossier del Servizio bilancio della Camera dei deputati n. 203 del 2 maggio 2024 e la lettera del 10 ottobre 2023 inviata dall'allora Governatore della Banca d'Italia al Comitato per l'individuazione dei LEP.

La Regione Puglia osserva che l'art. 9, comma 1, «autorizza sin d'ora lo Stato e le Regioni richiedenti ad agire nella stipula delle intese come se non si dovessero produrre nuovi o maggiori oneri», «esonerando le parti dall'apprestare adeguate risorse finanziarie»: ciò dimostrerebbe «la piena sussistenza e l'attualità dell'interesse al ricorso». La ricorrente sottolinea poi le «deficienze» della relazione tecnica allegata al disegno di legge da cui ha avuto origine la legge impugnata.

Infine, il citato art. 8, comma 2, prevedendo «le necessarie variazioni delle aliquote di compartecipazione definite nelle intese» in caso di scostamento dovuto anche alla semplice «variazione [...] dei fabbisogni», oltre che «all'andamento del gettito dei medesimi tributi», consentirebbe alla regione di «spendere a piacimento [...] sicura della successiva copertura». Ciò violerebbe: il principio di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.); il principio della «finanza sana e responsabile» (art. 81 Cost.); il principio della solidarietà inter-regionale di cui all'art. 119 Cost.; il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.; il principio (desumibile dagli artt. 1 e 28 Cost.) secondo il quale il decisore pubblico dovrebbe essere sempre responsabile delle proprie scelte.

2.6.- Con il sesto motivo di ricorso, la Regione Puglia impugna gli artt. 4, comma 1, 9, comma 2, e 10.

L'art. 4, comma 1, dispone quanto segue: «Il trasferimento delle funzioni, con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie, concernenti materie o ambiti di materie riferibili ai LEP di cui all'articolo 3, può essere effettuato, secondo le modalità e le procedure di quantificazione individuate dalle singole intese, soltanto dopo la determinazione dei medesimi LEP e dei relativi costi e fabbisogni standard, nei limiti delle risorse rese disponibili nella legge di bilancio. Qualora dalla determinazione dei LEP di cui al primo periodo derivino nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, si può procedere al trasferimento delle funzioni solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi di stanziamento delle risorse finanziarie volte ad assicurare i medesimi livelli essenziali delle prestazioni sull'intero territorio nazionale, ivi comprese le Regioni che non hanno sottoscritto le intese, al fine di scongiurare disparità di trattamento tra Regioni, coerentemente con gli obiettivi programmati di finanza pubblica e con gli equilibri di bilancio [...]».

L'art. 9, comma 2, dispone che, «[f]ermo restando quanto previsto dall'articolo 4, comma 1, il finanziamento dei LEP sulla base dei relativi costi e fabbisogni standard è attuato nel rispetto dell'articolo 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e degli equilibri di bilancio».

L'art. 10, comma 1, stabilisce che lo Stato «promuove l'esercizio effettivo dei diritti civili e sociali che devono essere garantiti dallo Stato e dalle amministrazioni regionali e locali nell'esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione, previa ricognizione delle risorse allo scopo destinabili [...]».

Secondo la ricorrente, tali norme, da un lato, riconoscerebbero che la determinazione dei LEP comporta nuovi oneri, dall'altro imporrebbero il rispetto dell'equilibrio di bilancio e, dunque, dello status quo relativo alle risorse; da un lato, contemplerebbero la semplice "promozione" dei diritti, dall'altro la loro necessaria "garanzia". Di qui la violazione: dell'art. 2 Cost., che impone il rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini; del principio di uguaglianza sostanziale di cui all'art. 3, secondo comma, Cost.; del principio di ragionevolezza ex art. 3, primo comma, Cost., che sarebbe violato «dall'intima e insanabile contraddittorietà tra l'art. 9, comma 2, e l'art. 4, comma 1, della legge impugnata»; dell'art. 81 Cost., in quanto i LEP necessariamente comporterebbero nuovi e maggiori oneri, «destinati a rimanere privi di copertura»; dell'art. 119 Cost., in quanto le norme in questione contrasterebbero «con l'obbligo di adeguato e integrale finanziamento delle funzioni pubbliche e delle misure perequative e di coesione».

Tali vizi ridonderebbero nella lesione delle attribuzioni costituzionali della ricorrente, in quanto la revisione dei LEP in regime di invarianza finanziaria comporterebbe «la creazione di nuovi e maggiori oneri anche per tutte le Regioni». Tale circostanza, in mancanza di adeguata copertura, implicherebbe «la lesione dell'autonomia finanziaria delle Regioni non richiedenti l'autonomia particolare, che ridonda in lesione della competenza regionale nella materia del "coordinamento della finanza pubblica" ex art. 117, comma 3, Cost.». Sarebbe violato anche l'art. 119, quarto comma, Cost., «in quanto l'aggiornamento e la revisione dei LEP in regime di invarianza finanziaria comporta l'impossibilità di un integrale finanziamento delle funzioni amministrative delle Regioni».

2.7.- Con il settimo motivo di ricorso, la Regione Puglia impugna l'art. 9, comma 4, in base al quale, «[a]l fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica, resta ferma la possibilità di prevedere anche per le Regioni che hanno sottoscritto le intese, ai sensi dell'articolo 2, il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, tenendo conto delle vigenti regole di bilancio e delle relative procedure [...]».

Tale norma renderebbe «meramente facoltativa, per lo Stato, l'imposizione di oneri di finanza pubblica alle Regioni ad autonomia particolare». In particolare, tali regioni potrebbero sottrarsi ai meccanismi di cui all'art. 1, comma 851, della legge 30 dicembre 2020, n. 178 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023). Di qui la violazione: dell'art. 3 Cost., per l'«evidente discriminazione tra le Regioni non richiedenti e quelle ad autonomia particolare»; dell'art. 116, terzo comma, Cost., «in quanto il modello di autonomia particolare ivi previsto non consente che la Regione che ottiene ulteriori forme di autonomia sia per qualsiasi ragione esonerata dal contribuire al conseguimento degli oneri di finanza pubblica»; dell'art. 116, primo comma, Cost., in quanto le regioni ad autonomia particolare «otterrebbero un trattamento addirittura migliore delle Regioni ad autonomia speciale che [...] devono partecipare al conseguimento degli obiettivi nazionali di finanza pubblica»; della competenza in materia di coordinamento della finanza pubblica ex art. 117, terzo comma, Cost. delle regioni non richiedenti, che sarebbero «tenute a farsi carico degli obiettivi di finanza pubblica anche in favore delle Regioni ad autonomia particolare».

2.8.- Con l'ottavo motivo di ricorso, la Regione Puglia impugna diverse disposizioni della legge n. 86 del 2024, concernenti «le modalità di coinvolgimento della Conferenza unificata nel complesso procedimento stabilito dalla legge».

L'art. 2, comma 4, stabilisce che «[l]o schema di intesa preliminare di cui al comma 3 è immediatamente trasmesso alla Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, per l'espressione del parere [...]». La ricorrente rileva che l'art. 2 non prevede altri interventi della Conferenza unificata nel procedimento di approvazione dell'intesa tra Stato e regione, neppure al comma 8 («Il disegno di legge di cui al comma 6, cui è allegata l'intesa, è immediatamente trasmesso alle Camere per la deliberazione, ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione»): ciò significherebbe che la Conferenza unificata non sarebbe «in alcun modo coinvolta nell'ipotesi di modifica, in sede parlamentare, del disegno di legge governativo».

L'art. 7, comma 1, regola la durata massima dell'intesa (dieci anni) e stabilisce la possibilità della sua modifica «[c]on le medesime modalità previste nell'articolo 2». Inoltre, dispone che «[l]'intesa prevede inoltre i casi, i tempi e le modalità con cui lo Stato o la Regione possono chiedere la cessazione della sua efficacia», e che «lo Stato, qualora ricorrano motivate ragioni a tutela della coesione e della solidarietà sociale, conseguenti alla mancata osservanza, direttamente imputabile alla Regione sulla base del monitoraggio di cui alla presente legge, dell'obbligo di garantire i LEP, dispone la cessazione integrale o parziale dell'intesa, che è deliberata con legge a maggioranza assoluta delle Camere». Il comma 2 prevede che, «[a]lla scadenza del termine di durata, l'intesa si intende rinnovata per un uguale periodo, salvo diversa volontà dello Stato o della Regione, manifestata almeno dodici mesi prima della scadenza». Il comma 4 dispone che «[l]a Presidenza del Consiglio dei ministri-Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie, il Ministero dell'economia e delle finanze o la Regione possono, anche congiuntamente, disporre verifiche su specifici profili o settori di attività oggetto dell'intesa con riferimento alla garanzia del raggiungimento dei livelli essenziali delle prestazioni, nonché il monitoraggio delle stesse, e a tal fine ne concordano le modalità operative».

L'art. 8, comma 1, stabilisce che «[l]a Commissione paritetica di cui all'articolo 5, comma 1, procede annualmente alla valutazione degli oneri finanziari derivanti, per ciascuna Regione interessata, dall'esercizio delle funzioni e dall'erogazione dei servizi connessi alle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia [...]», e «fornisce alla Conferenza unificata e alle Camere adeguata informativa degli esiti della valutazione degli oneri finanziari».

Tali norme non contemplerebbero alcun ruolo della Conferenza unificata o, al massimo, un ruolo meramente consultivo. Secondo la ricorrente, invece, sarebbe doveroso prevedere forme di effettivo coinvolgimento anche degli enti locali delle altre regioni (anche non titolari di forme di autonomia particolare), perché, nell'attuazione dell'art. 116, terzo comma, Cost., si tratterebbe «di redistribuire competenze e, soprattutto, risorse con effetti di carattere generale». Dunque, le norme citate sarebbero costituzionalmente illegittime, per violazione del principio di leale collaborazione, là dove non prevedono l'intesa in sede di Conferenza unificata o, in subordine, in sede di Conferenza Stato-regioni. La Regione cita a sostegno la sentenza n. 251 del 2016 di questa Corte. Inoltre, sarebbero violate le «garanzie di adeguato finanziamento delle funzioni attribuite alle Regioni [...] nonché di efficienza delle politiche di coesione, perequazione e solidarietà territoriale ex art. 119 Cost.».

La ricorrente segnala anche che l'art. 5 della legge n. 86 del 2024 si occupa dei «Princìpi relativi all'attribuzione delle risorse finanziarie, umane e strumentali corrispondenti alle funzioni oggetto di conferimento», disponendo la costituzione di una Commissione paritetica Stato-Regione-Autonomie locali ma non prevedendo «alcun passaggio in Conferenza unificata». Anche tale norma violerebbe il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., «ciò che ridonda anche in violazione degli artt. 2 e 3 Cost.», perché «proprio l'individuazione dei beni e delle risorse umane, strumentali e organizzative necessari per l'esercizio da parte della Regione delle ulteriori forme di autonomia necessita dell'interlocuzione con tutto il comparto delle autonomie regionali».

Infine, la legge impugnata sarebbe costituzionalmente illegittima perché per diverse materie vi sarebbe «un'inevitabile interconnessione tra singole Regioni, la cui regolazione in termini costituzionalmente corretti» sarebbe impedita dalla legge stessa là dove «non ha previsto la necessità di intese bilaterali (o plurilaterali) tra Regioni». La ricorrente porta l'esempio delle «grandi reti di trasporto e di navigazione».

2.9.- Con il nono motivo di ricorso, la Regione Puglia impugna l'art. 2, commi 1 e 2, della legge n. 86 del 2024. Il comma 1 dispone che il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari regionali e le autonomie, decorso il termine di cui al medesimo comma, «avvia comunque il negoziato» con la regione richiedente e «tiene conto del quadro finanziario della Regione». In base al comma 2, «[a]l fine di tutelare l'unità giuridica o economica, nonché di indirizzo rispetto a politiche pubbliche prioritarie, il Presidente del Consiglio dei ministri [...] può limitare l'oggetto del negoziato ad alcune materie o ambiti di materie individuati dalla Regione nell'atto di iniziativa».

Tali norme violerebbero l'art. 116, terzo comma, Cost., che non farebbe «alcun riferimento ad attribuzioni di questo tipo», e l'art. 120 Cost., dal momento che detto parametro si riferirebbe esclusivamente «all'unità giuridica ed economica quali interessi perseguibili dal Governo», non all'«indirizzo rispetto a politiche pubbliche prioritarie».

Inoltre, l'art. 2, comma 1, là dove prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri «tiene conto del quadro finanziario della Regione», violerebbe il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., in quanto il «quadro finanziario» sarebbe «nozione troppo ampia e imprecisa» e, dunque, la norma impugnata sarebbe «indeterminata e [...] non comprensibile» (la ricorrente cita la sentenza n. 110 del 2023 di questa Corte). Ancora, dato che non sarebbero chiare le conseguenze di una valutazione negativa del «quadro finanziario», sarebbero violati gli artt. 23 e 97 Cost. (insieme all'art. 3 Cost.), poiché la legge conferirebbe irragionevolmente «un'attribuzione a un organo esecutivo senza delimitarne normativamente il perimetro in violazione del principio di legalità» e incidendo negativamente sul buon andamento dell'amministrazione.

Anche l'art. 2, comma 2, violerebbe gli artt. 3, 23 e 97 Cost. là dove si riferisce all'unità di «indirizzo rispetto a politiche pubbliche prioritarie», perché tale concetto sarebbe un'«invenzione» della legge impugnata, «gravemente [...] indeterminato».

2.10.- Con il decimo motivo di ricorso, la Regione Puglia impugna l'art. 7, commi 3 e 5. In base al comma 3, «[c]iascuna intesa individua, in un apposito allegato, le disposizioni di legge statale che cessano di avere efficacia, nel territorio regionale, con l'entrata in vigore delle leggi regionali attuative dell'intesa». In base al comma 5, «[l]e disposizioni statali successive alla data di entrata in vigore delle leggi di approvazione di intese osservano le competenze legislative e l'assegnazione delle funzioni amministrative nonché le ulteriori disposizioni contenute nelle intese».

Il comma 3 lascerebbe «alla mera contrattazione tra Governo e Regione interessata l'individuazione delle leggi da indicare nell'elenco», sicché si consentirebbe alla singola intesa, «ad esempio, di determinare la cessazione dell'efficacia di norme statali attuative di obblighi eurounitari o internazionali (in violazione dell'art. 117, comma 1, Cost.) o di norme a contenuto costituzionalmente vincolato». Inoltre, la norma impugnata non chiarirebbe «se siamo di fronte a un fenomeno di abrogazione della legge statale (limitata, peraltro, a una porzione di territorio), oppure a una sua deroga o sospensione, con violazione del principio di ragionevolezza e di quello di determinatezza del dettato normativo».

Qualora si trattasse di abrogazione, «dichiararla spetterebbe solo all'interprete, in particolare al giudice», chiamato a verificare, ad esempio, che la legge regionale disciplini la materia in misura sufficiente a determinare l'abrogazione di quella statale. Di qui la violazione del principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), del principio della soggezione del giudice alla sola legge (art. 101 Cost.), in quanto il comma 3 predeterminerebbe «l'esito dell'attività interpretativa del magistrato», nonché degli artt. 5, 116, 117 e 120 Cost. Nelle materie richiamate dall'art. 116, terzo comma, Cost., infatti, sussisterebbero «incomprimibili esigenze di disciplina unitaria»; il fatto che l'intesa regoli «la forza prescrittiva della legislazione statale» equivarrebbe a stabilire che «l'intesa possa interferire anche col rapporto tra legge statale e leggi delle altre Regioni che non hanno chiesto (o avuto accesso a) l'autonomia particolare».

Secondo la Regione, il comma 5 presupporrebbe che le intese «possano addirittura incidere nell'applicabilità delle norme statali pro futuro, anche in pregiudizio delle altre Regioni, limitando la forza prescrittiva di leggi che ancora devono essere approvate». Ciò contrasterebbe con l'art. 116, terzo comma, Cost., «in quanto il modello di autonomia particolare previsto dalla Costituzione non consente questo tipo di interferenza nei rapporti con le altre Regioni», e con l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., «in quanto le norme censurate comportano un'interferenza irragionevole con l'esercizio delle competenze delle altre Regioni, alterando il naturale meccanismo di integrazione tra fonti statali e regionali».

2.11.- Con l'undicesimo motivo di ricorso, la Regione Puglia impugna l'art. 11, comma 1, della legge n. 86 del 2024, in base al quale «[g]li atti di iniziativa delle Regioni già presentati al Governo, di cui sia stato avviato il confronto congiunto tra il Governo e la Regione interessata prima della data di entrata in vigore della presente legge, sono esaminati secondo quanto previsto dalle pertinenti disposizioni della presente legge».

Tale norma violerebbe, in primo luogo, gli artt. 3 e 116, terzo comma, Cost., «per l'evidente disparità di trattamento» fra le regioni che avevano già stipulato degli accordi preliminari e le altre regioni ordinarie: le prime, infatti, sarebbero «avvantaggiate sul piano procedurale e sostanziale».

Inoltre, le proposte di devoluzione di competenze oggetto dell'art. 11 non potrebbero «in alcun modo garantire l'invarianza finanziaria». Ciò condurrebbe alla violazione dell'art. 81 Cost., in quanto la legge impugnata non avrebbe «previsto risorse per finanziare la devoluzione nelle forme stabilite dalle intese preliminari già stipulate», e alla violazione dell'art. 3 Cost., «in quanto solo le tre Regioni che avevano avviato il procedimento nel 2018 possono ottenere condizioni migliori, anche finanziarie».

Infine, l'art. 11 sarebbe affetto da «illegittimità derivata», per i motivi sopra esposti, là dove richiama le «pertinenti disposizioni della presente legge».

2.12.- Con il dodicesimo motivo di ricorso, la Regione Puglia impugna l'art. 2, commi 5, 6 e 8. In base al comma 5, «lo schema di intesa definitivo [...] è deliberato dal Consiglio dei ministri». Il comma 6 dispone che, «[c]on lo schema di intesa definitivo, il Consiglio dei ministri [...] delibera un disegno di legge di approvazione dell'intesa, che vi è allegata». In base al comma 8, «[i]l disegno di legge di cui al comma 6, cui è allegata l'intesa, è immediatamente trasmesso alle Camere per la deliberazione, ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione».

Tali norme violerebbero: l'art. 116, terzo comma, Cost., «che semmai riserva alla Regione (e non certo al Governo) non solo l'iniziativa per la stipula dell'intesa, ma anche l'iniziativa per l'adozione della legge di conferimento dell'art. 116, comma 3, Cost.»; gli artt. 71, primo comma, e 121, secondo comma, Cost., «che annoverano i Consigli regionali tra i soggetti titolari di iniziativa legislativa, con previsione onnicomprensiva e generale che qui, invece, vede indebitamente delimitato il proprio campo di operatività, riservando al Governo un oggetto che - oltretutto - è di specifico interesse regionale».

3.- La Regione Toscana sintetizza il contenuto della legge e il suo iter formativo, per poi articolare i singoli motivi di ricorso.

3.1.- Essa impugna, con il primo motivo di ricorso, l'intera legge n. 86 del 2024 e, in subordine, gli artt. 2, commi 1, 2 e 4, e 4, nella parte in cui prevedono il conferimento delle «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia», ex art. 116, terzo comma, Cost., senza prescrivere alcun collegamento con le caratteristiche specifiche della regione richiedente e, dunque, senza richiedere alcuna motivazione in merito. Secondo la ricorrente, l'intera legge (o perlomeno gli artt. 2, commi 1, 2 e 4, e 4) consentirebbe il conferimento di ulteriori poteri in tutte le materie astrattamente individuate dall'art. 116, terzo comma, Cost., e dunque la creazione di autonomie regionali «paradossalmente anche più forti» delle regioni speciali (per questo l'art. 11 della legge n. 86 del 2024 contemplerebbe l'estensione dell'art. 116, terzo comma, Cost. anche a queste ultime).

Ciò implicherebbe la violazione dell'art. 116, terzo comma, Cost. e anche del principio di unità della Repubblica (art. 5 Cost.) perché, se tutte le regioni possono «attrarre» tutte le materie indicate nell'art. 116, terzo comma, Cost. la stessa idea di regionalismo differenziato perderebbe senso e si realizzerebbe una nuova forma di Stato senza passare attraverso la revisione costituzionale, con conseguente violazione anche dell'art. 138 Cost. La legge impugnata, dunque, avrebbe dovuto «disciplinare le modalità e la procedura» per l'individuazione delle «specificità territoriali» necessarie per l'attuazione dell'autonomia differenziata, che invece è rimessa all'arbitrio della regione richiedente e del Governo.

La ricorrente precisa di avere «certamente interesse» all'unità dello Stato, che sarebbe «garanzia indefettibile della sua autonomia, senza la quale le proprie competenze risulterebbero certamente lese».

Le norme in questione violerebbero anche l'art. 117, terzo comma, Cost. e nuovamente l'art. 138 Cost., perché, in base ad esse, la potestà legislativa concorrente potrebbe venir meno, mentre il sistema di riparto delle competenze potrebbe essere modificato solo tramite revisione costituzionale.

Inoltre, l'intera legge impugnata violerebbe il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., in quanto «nasce su iniziativa governativa, senza alcuna consultazione con le Regioni, neppure in sede di Conferenza».

3.2.- Con il secondo motivo di ricorso la Regione Toscana impugna l'art. 2, commi 5 e 8. L'art. 2, comma 4, stabilisce che gli organi parlamentari competenti si esprimano con «atti di indirizzo» sullo schema di intesa preliminare. L'impugnato comma 5 dispone che «[i]l Presidente del Consiglio dei ministri [...], valutato il parere della Conferenza unificata e sulla base degli atti di indirizzo di cui al comma 4 e comunque una volta decorso il termine di novanta giorni, predispone lo schema di intesa definitivo al termine di un ulteriore negoziato, ove necessario. Il Presidente del Consiglio dei ministri, ove ritenga di non conformarsi in tutto o in parte agli atti di indirizzo di cui al comma 4, riferisce alle Camere con apposita relazione, nella quale fornisce adeguata motivazione della scelta effettuata». Il comma 8 stabilisce che «[i]l disegno di legge di cui al comma 6, cui è allegata l'intesa, è immediatamente trasmesso alle Camere per la deliberazione, ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione».

Secondo la ricorrente, tali norme violerebbero l'art. 116, terzo comma, Cost. perché prevedono un «ruolo marginale» delle Camere, «a tutto vantaggio del Governo», mentre la norma costituzionale citata riconoscerebbe alle Camere un ruolo centrale. La legge impugnata avrebbe dovuto prevedere, in luogo di un semplice parere, «atti necessari e vincolanti». Inoltre, il comma 8 fa riferimento a una «deliberazione» delle Camere, che corrisponderebbe alla semplice approvazione finale dell'intesa, nella forma di un «"prendere o lasciare"», mentre l'art. 116, terzo comma, Cost. presupporrebbe un ordinario iter legislativo, con la possibilità di proporre emendamenti all'intesa. Ciò determinerebbe la violazione degli artt. 70 e 72 Cost. nonché del principio di unità (art. 5 Cost.), che solo l'intervento del Parlamento potrebbe garantire. Tale principio assicurerebbe a ciascuna regione «la salvaguardia del suo ruolo, delle sue competenze e funzioni», sicché la sua violazione (e quella degli artt. 70 e 72 Cost.) ridonderebbe in lesione delle competenze regionali.

3.3.- Con il terzo motivo di ricorso la Regione Toscana impugna il citato art. 2, comma 8, «non prevedendo [esso] alcun coinvolgimento della Regione nella fase parlamentare», per violazione dell'art. 116, terzo comma, Cost. e del principio di leale collaborazione. Ciò sarebbe conseguenza della norma impugnata, che ridurrebbe il Parlamento a «organo di "ratifica"», mentre, in base all'art. 116, terzo comma, Cost. l'interlocuzione dovrebbe avvenire soprattutto con le Camere. La regione potrebbe assistere alla mancata approvazione della legge alla cui base c'è l'intesa, senza poter interloquire.

La ricorrente precisa che la questione sussisterebbe anche nel caso in cui si ritenesse che il Parlamento sia abilitato a modificare l'intesa: in tal caso, «non potrebbero che essere previste forme di coinvolgimento della Regione», che si dovrebbe esprimere sulle modifiche dell'intesa.

3.4.- Con il quarto motivo di ricorso la Regione Toscana impugna l'art. 2, commi 1 e 6, in quanto contemplerebbero un'iniziativa legislativa del Governo, trasformando quella della regione in «sola iniziativa politica». Di qui la violazione dell'art. 116, terzo comma, Cost., che parlerebbe di «iniziativa legislativa in senso proprio», e dell'art. 121, secondo comma, Cost., che attribuisce al Consiglio regionale il potere di «fare proposte di legge alle Camere».

3.5.- Con il quinto motivo di ricorso la Regione Toscana impugna l'art. 3, comma 1, che, come visto, reca una delega legislativa al Governo per la determinazione dei LEP. Secondo la ricorrente, la norma impugnata violerebbe l'art. 76 Cost. perché conterrebbe una delega «"in bianco"», in quanto fissa i criteri direttivi tramite un rinvio ad altre disposizioni (art. 1, commi da 791 a 801-bis, della legge n. 197 del 2022), che però avrebbero «un contenuto essenzialmente organizzativo e procedurale». La ricorrente richiama il parere del Comitato per la legislazione del 23 aprile 2024. Poiché la determinazione dei LEP avrebbe lo scopo di assicurare un «corretto trasferimento delle funzioni», di interesse sia della regione richiedente «sia delle altre che comunque ne subiscono conseguenze», la violazione dell'art. 76 Cost. ridonderebbe in lesione delle competenze regionali.

Inoltre, l'art. 3, comma 1, violerebbe anche l'art. 116, terzo comma, Cost. perché non consentirebbe una «corretta attribuzione di forme e condizioni particolari di autonomia», e l'art. 119, primo, secondo e quarto comma, Cost., «non consentendo un adeguato e armonico finanziamento delle funzioni trasferite».

3.6.- Con il sesto motivo di ricorso la Regione Toscana impugna l'art. 3, commi 2 e 7, perché prevedono che i decreti legislativi di determinazione dei LEP e i d.P.C.m. di aggiornamento degli stessi siano adottati previo parere della Conferenza unificata, mentre avrebbero dovuto contemplare l'intesa con la stessa, come già stabilito dall'art. 1, comma 796, della legge n. 197 del 2022. Di qui la violazione del principio di leale collaborazione (è richiamata la sentenza n. 251 del 2016 di questa Corte). Secondo la ricorrente, nel caso in esame ricorrerebbe un intreccio di competenze statali e regionali. Inoltre, la Regione rileva che l'attribuzione di ulteriori competenze ex art. 116, terzo comma, Cost. rappresenterebbe un caso di «chiamata in sussidiarietà "rovesciata"», perché presupporrebbe l'esistenza di «rilevanti specificità» della regione interessata; ciò confermerebbe la necessità dell'intesa. La determinazione dei LEP implicherebbe conseguenze anche sulle regioni diverse da quella richiedente: perciò, esse dovrebbero essere adeguatamente coinvolte.

3.7.- Con il settimo motivo di ricorso la Regione Toscana impugna l'art. 3, comma 7, perché prevede l'aggiornamento dei LEP con d.P.C.m. Ciò violerebbe la riserva di legge fissata dall'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. e il principio di legalità (artt. 23, 97 e 113 Cost.). Anche la giurisprudenza costituzionale escluderebbe la determinazione dei LEP con d.P.C.m.

Per le stesse ragioni la Regione impugna anche l'art. 2, comma 1: poiché questa norma non richiede l'individuazione dei LEP in certe materie trasferite, la violazione della riserva di legge sarebbe ancora più grave e avverrebbe «immediatamente».

Queste violazioni pregiudicherebbero la Regione Toscana: solo il Parlamento, infatti, potrebbe garantire che l'attribuzione delle forme particolari di autonomia avvenga senza pregiudicare alcune regioni, «con un solido ancoraggio al rispetto dell'unità nazionale».

3.8.- Con l'ottavo motivo di ricorso la Regione Toscana impugna gli artt. 1, comma 2, e 4, comma 1, in quanto contemplerebbero «il trasferimento delle funzioni solo previa determinazione dei LEP senza che questi siano però garantiti». L'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. imporrebbe che i LEP siano non solo determinati ma anche finanziati e «garantiti uniformemente su tutto il territorio nazionale». La mancata garanzia, risultante dal tenore letterale delle disposizioni impugnate, sarebbe confermata dall'assenza di un esame «dei dati reali relativi al godimento dei diritti civili». La previsione di cui all'art. 4, comma 1 (secondo il quale «si può procedere al trasferimento delle funzioni solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi di stanziamento delle risorse finanziarie volte ad assicurare i medesimi livelli essenziali delle prestazioni sull'intero territorio nazionale, ivi comprese le Regioni che non hanno sottoscritto le intese, al fine di scongiurare disparità di trattamento tra Regioni»), non sarebbe risolutiva, perché per l'effettiva garanzia dei LEP non sarebbe sufficiente la loro individuazione e neppure il loro finanziamento.

Le norme impugnate violerebbero anche l'art. 119 Cost., «la cui piena attuazione è condizione necessaria per introdurre, nel sistema del regionalismo italiano, elementi di differenziazione e competizione», e l'art. 3 Cost., sotto il profilo sia dell'uguaglianza sia della ragionevolezza, perché solo dopo la garanzia concreta di un livello essenziale delle prestazioni in tutta la Nazione sarebbe possibile differenziare i territori. La violazione dell'art. 3 Cost. si tradurrebbe in una lesione delle competenze della ricorrente, perché il conferimento di ulteriori autonomie «prima che siano determinati i LEP finisce per accrescere le già esistenti disparità» tra i territori.

3.9.- Con il nono motivo di ricorso la Regione Toscana impugna le norme di carattere finanziario (già citate nel punto 2.5.), cioè gli artt. 5, comma 2; 8, comma 2 e 9, comma 1.

L'art. 5, comma 2, violerebbe i principi di solidarietà ed uguaglianza di cui agli artt. 2 e 3 Cost. La scelta di prevedere il finanziamento delle funzioni trasferite tramite la sola compartecipazione al gettito di tributi erariali, senza specifici correttivi, determinerebbe, infatti, un'illegittima disparità di trattamento tra regioni, in ragione della diversa capacità fiscale pro capite. La ricorrente osserva che il criterio attualmente impiegato per quantificare il fabbisogno di spesa relativo alle singole funzioni sarebbe quello della spesa storica e che questa è stata minore nelle regioni meno «"abbienti"». Tale criterio impedirebbe a queste stesse regioni di ottenere maggiori risorse attraverso il riconoscimento di una maggiore aliquota di compartecipazione. Dunque, le regioni con ridotta capacità fiscale potrebbero non riuscire a coprire tutte le spese connesse alle nuove funzioni trasferite. La ricorrente sostiene, dunque, la necessità di un «meccanismo di perequazione interregionale che redistribuisca continuamente le risorse» e l'eventuale extra-gettito maturato dalle regioni più ricche.

L'art. 5, comma 2, violerebbe anche il principio di territorialità del tributo di cui all'art. 119 Cost., perché escluderebbe la «riserva di aliquota» dalle tecniche di finanziamento del regionalismo differenziato. Ancora, la norma impugnata violerebbe il principio della responsabilità politica (artt. 5 e 119 Cost.) perché non considererebbe l'utilizzo di tributi propri (rispetto ai quali vige la responsabilità politica degli organi regionali di fronte ai cittadini) per finanziare le nuove funzioni.

Lo stesso meccanismo di monitoraggio introdotto dall'art. 8, comma 2, comproverebbe il «vantaggio strutturale» delle regioni con maggiore capacità fiscale pro capite, determinando quindi la violazione dei principi di solidarietà ed uguaglianza di cui agli artt. 2 e 3 Cost.

Ancora, poiché l'art. 8, comma 2, prevede «le necessarie variazioni delle aliquote di compartecipazione [...] nei limiti delle risorse disponibili», sarebbe violato il principio di corrispondenza tra risorse e funzioni trasferite ex art. 119, quarto comma, Cost., nel caso in cui lo Stato non abbia le risorse per far fronte ad una riduzione del gettito dei tributi compartecipati. Il principio in questione potrebbe essere violato anche nel caso opposto di aumento del gettito dei tributi compartecipati, che potrebbe far affluire alla regione risorse eccedenti il fabbisogno finanziario.

Infine, sarebbe costituzionalmente illegittimo l'art. 9, comma 1, che pone la clausola di invarianza finanziaria, per violazione dell'art. 81 Cost. Il trasferimento delle nuove funzioni alle regioni richiedenti non potrebbe essere «"a costo zero"». La garanzia dei LEP (art. 4), l'istituzione del fondo perequativo (art. 10), gli interventi speciali (art. 10) e la garanzia dell'invarianza finanziaria delle regioni non richiedenti (art. 9) presupporrebbero il reperimento di ingenti risorse, che però sarebbe solo «"annunciato"» dalla legge impugnata, che non individuerebbe alcuna copertura.

3.10.- Con il decimo motivo di ricorso la Regione Toscana impugna l'art. 10 della legge n. 86 del 2024, riguardante le «Misure perequative e di promozione dello sviluppo economico, della coesione e della solidarietà sociale». Il comma 1 stabilisce che, «anche nei territori delle Regioni che non concludono le intese, lo Stato, in attuazione dell'articolo 119, commi terzo e quinto, della Costituzione, promuove l'esercizio effettivo dei diritti civili e sociali che devono essere garantiti dallo Stato e dalle amministrazioni regionali e locali nell'esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali [...]», attraverso diversi strumenti di seguito indicati.

Il comma 2 dispone che, «[i]n attuazione dell'articolo 119, terzo comma, della Costituzione, trova comunque applicazione l'articolo 15 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 [...]» (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario). Il comma 5 del citato art. 15 stabilisce quanto segue: «È istituito, dall'anno 2027 o da un anno antecedente ove ricorrano le condizioni di cui al presente decreto legislativo, un fondo perequativo alimentato dal gettito prodotto da una compartecipazione al gettito dell'IVA determinata in modo tale da garantire in ogni regione il finanziamento integrale delle spese di cui all'articolo 14, comma 1.

Nel primo anno di funzionamento del fondo perequativo, le suddette spese sono computate in base ai valori di spesa storica e dei costi standard, ove stabiliti; nei successivi quattro anni devono gradualmente convergere verso i costi standard».

Secondo la Regione, l'art. 10, comma 2, della legge n. 86 del 2024, rinviando al citato art. 15 del d.lgs. n. 68 del 2011, consentirebbe l'ampliamento della potestà legislativa delle regioni che stipulano le intese e delle correlate entrate a danno delle regioni con capacità fiscale ridotta, e ciò in assenza del fondo perequativo, la cui istituzione è prevista per il 2027. L'attuazione del regionalismo differenziato determinerebbe, pertanto, una riduzione delle risorse disponibili per il finanziamento dei LEP nelle regioni non richiedenti, sicché la tardiva istituzione del fondo perequativo produrrebbe un'ulteriore disparità di trattamento fra regioni, in violazione degli artt. 119, terzo comma, e 116, terzo comma, Cost., che al primo rinvia.

Lo stesso art. 10, comma 2, rinviando al citato art. 15 del d.lgs. n. 68 del 2011, consentirebbe di mantenere il criterio della «spesa storica» per ulteriori quattro anni rispetto all'istituzione del fondo perequativo (cioè, fino al 2031). Tale criterio, però, perpetuerebbe le diseguaglianze nell'erogazione delle prestazioni, ragion per cui il meccanismo perequativo previsto dalla norma impugnata sarebbe inidoneo a coprire le spese necessarie nelle regioni non richiedenti. Anche sotto questo profilo, gli artt. 119, terzo comma, e 116, terzo comma, Cost. sarebbero violati.

3.11.- Con l'undicesimo motivo di ricorso la Regione Toscana impugna l'art. 11 (già citato nel punto 2.11.). Tale norma intenderebbe far salve le iniziative già avviate da tre regioni nel 2018, considerandole «atti di iniziativa» ai sensi dell'art. 2, comma 1, della legge n. 86 del 2024.

L'art. 11 violerebbe, in primo luogo, il principio di uguaglianza, consentendo ad alcune regioni una «"corsia preferenziale"». Poiché, una volta trasferite competenze ad alcune regioni, potrebbero non esserci risorse per conferirne ad altre, tale violazione si tradurrebbe in una lesione di competenza.

Sarebbe poi violato il principio di ragionevolezza, perché la norma smentirebbe lo scopo della legge: da un lato, questa mira ad assicurare uniformità ai procedimenti di attuazione dell'art. 116, terzo comma, Cost., dall'altro l'art. 11 fa salvi i primi passaggi di un percorso avviato al di fuori della legge. Anche tale vizio si rifletterebbe in una lesione di competenza.

L'art. 11, infine, violerebbe l'art. 116, terzo comma, Cost. per le ragioni già esposte nel punto 3.1., in quanto farebbe salve iniziative che non realizzano in modo corretto il regionalismo differenziato: tutte e tre le regioni, infatti, avrebbero «rastrellato» molte materie, sulla base di un «powers shopping», senza alcun collegamento con le proprie specificità.

3.12.- Con il dodicesimo motivo di ricorso, la Regione Toscana impugna l'intera legge n. 86 del 2024 e, in subordine, gli artt. 4, 5, comma 2, 8, 9 e 10 per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione al regolamento (UE) n. 241/2021 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza, e alla decisione di esecuzione n. 168/2021 del Consiglio del 22 giugno 2021, relativa all'approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza dell'Italia. La legge impugnata metterebbe a rischio l'uniformità delle condizioni di vita nel Paese e la coesione territoriale. Ciò risulterebbe dalla legge nel suo complesso e, in particolare, dagli artt. 4 (perché fa riferimento a materie non riferibili ai LEP e per le altre prevede che siano determinati ma non garantiti), 5, comma 2 (per il meccanismo delle compartecipazioni), 8 (per il monitoraggio inadeguato), 9 (per la clausola di invarianza finanziaria) e 10 (per l'assenza di reali misure perequative).

In tal modo, emergerebbe un contrasto con il citato regolamento n. 241/2021/UE, che porrebbe la coesione economica, sociale e territoriale tra i sei pilastri fondanti. Sarebbe poi violato il Piano italiano e, dunque, la relativa decisione di esecuzione n. 168/2021: la ricorrente cita il considerando n. 36 della decisione e la Riforma 1.14 - Riforma del quadro fiscale subnazionale, che «consiste nel completamento del federalismo fiscale previsto dalla legge 42 del 2009, con l'obiettivo di migliorare la trasparenza delle relazioni fiscali tra i diversi livelli di governo, assegnare le risorse alle amministrazioni subnazionali sulla base di criteri oggettivi [...]». La legge impugnata si discosterebbe da questi obiettivi e, in tal modo, comprometterebbe la possibilità di accedere ai fondi previsti dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) (è citato l'art. 24 del regolamento n. 241/2021/UE).

Ciò si ripercuoterebbe sulle attribuzioni dei soggetti attuatori, fra cui le regioni, che rischierebbero di perdere le risorse.

4.- La Regione Campania, nel proprio ricorso, sintetizza il contenuto della legge e poi articola le seguenti censure.

4.1.- Essa impugna, con il primo motivo di ricorso, l'intera legge n. 86 del 2024 e, in particolare, gli artt. 1, commi 1 e 2, 2, commi 1, 2 e 4, e 4 per violazione degli artt. 3, 5, 97, 116, terzo comma, 118, 119, 120, 138 e 139 Cost., in quanto tali norme non limiterebbero il possibile conferimento di funzioni, consentendo il trasferimento di intere materie e, là dove non vengano in gioco i LEP, anche di «blocchi» di materie. Tutto ciò senza imporre alcuna motivazione connessa con le peculiarità della regione richiedente.

L'art. 116, terzo comma, Cost. sarebbe violato perché fa riferimento a «[u]lteriori forme e condizioni particolari di autonomia», utilizzando la stessa formula del primo comma, in base al quale alcune regioni hanno avuto una maggiore autonomia in ragione della loro specialità. La Regione, inoltre, richiama l'interpretazione data da questa Corte all'art. 103 Cost., che prevede «in particolari materie» la giurisdizione esclusiva. La mancata previsione di un onere motivazionale potrebbe determinare l'«effetto paradossale» di un conferimento più ampio di autonomia ad una regione, rispetto ad un'altra, solo per la consonanza politica con il Governo, «senza alcun collegamento con le specificità del territorio». Ciò determinerebbe un contrasto anche con i principi di uguaglianza e ragionevolezza (art. 3 Cost.) e con quello di sussidiarietà (artt. 118 e 119 Cost.).

Inoltre, qualora a tutte le regioni ordinarie venissero riconosciute ulteriori prerogative in tutte le materie menzionate dall'art. 116, terzo comma, Cost. esse avrebbero un'autonomia più marcata delle regioni speciali. La forma di Stato muterebbe e sarebbe pregiudicata l'unità della Repubblica (unitamente al principio di leale collaborazione), in violazione dell'art. 5 Cost. Lo Stato avrebbe meno poteri di uno Stato federale e le regioni assumerebbero una posizione di sovranità, in violazione degli artt. 5 e 114, primo e secondo comma, Cost.

La Regione lamenta anche la violazione del principio di leale collaborazione, per la previsione del conferimento di intere materie «senza un reale coinvolgimento delle altre Regioni».

Infine, osserva che la violazione degli artt. 3 e 97 Cost. ridonderebbe in lesione delle sue competenze.

4.2.- Con il secondo motivo di ricorso, la Regione Campania impugna l'intera legge n. 86 del 2024 e, in particolare, gli artt. 1, commi 1 e 2, e 2, commi 1, 2 e 4, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 138 Cost. Tali norme, consentendo il trasferimento a tutte le regioni di tutte le materie concorrenti, aprirebbe la strada «alla potenziale sparizione - o comunque al significativo ridimensionamento - della potestà legislativa concorrente e, conseguentemente, a uno snaturamento del rapporto tra Stato e Regioni». Ciò non potrebbe essere giustificato con lo stesso art. 116, terzo comma, Cost. perché tale norma costituzionale è stata introdotta dalla riforma del Titolo V, che ha valorizzato la potestà concorrente. L'alterazione del sistema di riparto di competenze previsto dalla Costituzione non potrebbe certo essere realizzato sulla base di una mera legge ordinaria, pena la violazione dell'art. 138 Cost.

L'interpretazione dell'art. 116, terzo comma, Cost. operata dalla legge impugnata contrasterebbe con i principi di unità, di leale collaborazione e solidaristico (artt. 2 e 5 Cost.), per le ragioni già esposte nel primo motivo (punto 4.1.). Essendo la forma di Stato materia di revisione costituzionale, sarebbe violato anche l'art. 138 Cost.

4.3.- Con il terzo motivo di ricorso la Regione Campania impugna l'intera legge n. 86 del 2024 e, in particolare, gli artt. 1, comma 2, 2, commi 1 e 3, e 4, comma 2, per violazione del principio di ragionevolezza e degli artt. 116, terzo comma, e 117, secondo comma, lettera m), Cost.

Secondo la ricorrente, quest'ultima norma costituzionale impone alla legge statale di determinare i LEP in tutte le materie. Invece, le norme impugnate prevedono che i LEP debbano essere determinati «soltanto per alcune materie puntualmente individuate e che solo per queste, dunque, valga il limite» della previa individuazione dei LEP per poter operare il conferimento delle ulteriori prerogative. Ciò sarebbe «vieppiù illegittimo se si considera l'esclusione di alcune delle materie menzionate» nell'art. 116, terzo comma, Cost. Per queste materie il trasferimento delle funzioni sarebbe possibile «immediatamente, non solo in assenza di garanzia degli stessi LEP (come sarebbe doveroso) ma, per di più, in assenza di determinazione e di finanziamento degli stessi». L'individuazione delle materie escluse, però, sarebbe del tutto arbitraria e non giustificata dai lavori preparatori. La ricorrente rileva che, ad esempio, l'esclusione della protezione civile «potrebbe comportare, in ipotesi, una risposta all'emergenza deteriore all'interno della Regione Campania a fronte dell'eruzione del Vesuvio rispetto all'esondazione del fiume Po o a un qualunque altro evento che si verifichi in Regioni nelle quali i livelli delle prestazioni sono più elevati».

Tali violazioni ridonderebbero «in lesione delle attribuzioni costituzionali della Regione Campania, che si vede privata della possibilità di operare in un quadro uniforme a livello statale nelle materie oggetto di competenza concorrente e residuale».

4.4.- Con il quarto motivo di ricorso la Regione Campania impugna gli artt. 1, comma 2, 2, commi 1 e 3, 4, commi 1 e 2, e 9, comma 2, per violazione degli artt. 2, 3, anche sotto il profilo della ragionevolezza, 5, 81, 116, terzo comma, 117, secondo comma, lettera m), 119 e 120 Cost.

Tali norme sarebbero costituzionalmente illegittime perché non subordinano «l'attivazione delle intese alla concreta garanzia dei LEP in tutte le Regioni, consentendosi viceversa che forme particolari [...] di autonomia possano essere attribuite all'esito della mera determinazione dei LEP». Gli elementi competitivi fra le regioni potrebbero essere introdotti «soltanto in un contesto di diritto e, soprattutto, di fatto nel quale i livelli essenziali di fruizione dei diritti civili e sociali siano già garantiti uniformemente su tutto il territorio nazionale». Nella legge impugnata mancherebbe del tutto «un esame dei dati reali relativi al godimento dei diritti su tutto il territorio nazionale».

Le norme impugnate, «nella parte in cui accentuano i divari sociali e territoriali esistenti nel Paese», contrasterebbero con gli artt. 2 e 5 Cost., «perché favoriscono la frammentazione dell'ordinamento, impedendo un'effettiva omogeneità nel godimento dei LEP». Ancora, le norme in questione, «nella parte in cui subordinano il finanziamento dei LEP al rispetto degli equilibri di bilancio», violerebbero gli artt. 81 e 119 Cost., perché le garanzie minime non potrebbero essere finanziariamente condizionate. La Regione argomenta poi sulla ridondanza di tali vizi sulle sue attribuzioni, affermando di subire «una situazione di particolare svantaggio nei confronti delle altre Regioni in quanto già fortemente penalizzata, sul piano del trasferimento di risorse per l'erogazione dei servizi ai cittadini - ad esempio in materia sanitaria - e per i vincoli di spesa, anche per il personale sanitario, cristallizzatisi nel tempo per effetto del regime di commissariamento e ad oggi non recuperati».

4.5.- Con il quinto motivo di ricorso la Regione Campania impugna l'intera legge n. 86 del 2024 e, in particolare, gli artt. 3, comma 7, 5, comma 2, 8, comma 2, e 9, commi 1 e 2, per violazione degli artt. 3, 5, 81, 116, terzo comma, 117 e 119 Cost.

Tali norme, prevedendo il finanziamento delle ulteriori forme di autonomia «attraverso compartecipazioni al gettito di uno o più tributi erariali maturato nel territorio regionale» (art. 5, comma 2), determinerebbero un impoverimento del «quadro economico-finanziario statale», con la conseguenza che, «essendo l'aggiornamento dei LEP ai sensi dell'art. 3, comma 7, operato in coerenza e nei limiti delle risorse disponibili, i LEP stessi» sarebbero «progressivamente ridotti». Le differenze tra i territori aumenterebbero, invece di diminuire come vorrebbero la Costituzione e la stessa legge impugnata, che all'art. 1, comma 1, si propone il fine di «rimuovere discriminazioni e disparità di accesso ai servizi essenziali sul territorio»: da ciò deriverebbe la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., per contraddittorietà intrinseca e irragionevolezza.

L'art. 3, comma 7, prevedendo un aggiornamento dei LEP nei limiti delle risorse disponibili, violerebbe l'art. 3 Cost., perché l'art. 1, comma 2, della legge impugnata stabilisce che i LEP «indicano la soglia costituzionalmente necessaria e costituiscono il nucleo invalicabile per rendere effettivi tali diritti».

L'art. 9, comma 1 (ai sensi del quale «[d]all'applicazione della presente legge e di ciascuna intesa non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica»), sarebbe irrazionale, in violazione dell'art. 3 Cost., «perché in contrasto con le altre disposizioni della legge che, a vario titolo, prevedono che la stipula dell'intesa preveda il trasferimento delle relative funzioni e, per ciò solo, comporti il trasferimento delle risorse». La clausola di invarianza finanziaria, essendo meramente formale, violerebbe anche l'art. 81 Cost.

4.6.- Con il sesto motivo di ricorso la Regione Campania impugna l'intera legge n. 86 del 2024 e, in particolare, gli artt. 3, comma 7, 5, comma 2, 8, comma 2, e 9, comma 4, e 11, comma 3, per violazione degli artt. 1, 3, 81, 116, terzo comma, 118, 119 e 120 Cost.

Sarebbe costituzionalmente illegittimo condizionare l'attribuzione delle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia alla maggiore o minore capacità contributiva riferibile alla singola regione (art. 5, comma 2), perché «una simile specificazione è assente nel dettato costituzionale e, anzi, è ad esso contraria», dal momento che l'art. 116, terzo comma, Cost. richiama l'art. 119 Cost., che prevede interventi perequativi nei commi terzo e quinto. L'art. 5, comma 2, violerebbe anche l'art. 3 Cost., determinando una disparità di trattamento fra regioni.

Il combinato disposto degli artt. 3 e 116, terzo comma, Cost. sarebbe violato anche dall'art. 8, comma 2, che prevede il meccanismo di monitoraggio e determinerebbe «un vantaggio strutturale delle Regioni con maggiore capacità fiscale pro capite». La stessa norma violerebbe il principio di sussidiarietà e quello di corrispondenza tra funzioni e risorse (artt. 118 e 119, quarto comma, Cost.), là dove dispone che, in caso di variazione dei fabbisogni, siano introdotte «le necessarie variazioni delle aliquote di compartecipazione» ma solo «garantendo comunque l'equilibrio di bilancio e nei limiti delle risorse disponibili». Sempre l'art. 8, comma 2, violerebbe gli artt. 81 e 120 Cost. perché non contemplerebbe l'intervento sostitutivo statale, cioè, in assenza della proposta della Commissione paritetica relativa alla variazione delle aliquote, non consentirebbe «allo Stato di disporre delle risorse eventualmente eccedenti il fabbisogno nel quadro dell'equilibrio economico-finanziario complessivo della Repubblica». Ciò determinerebbe l'illegittimità costituzionale anche dell'art. 11, comma 3 (che fa salvo l'esercizio del potere sostitutivo statale), per contraddittorietà intrinseca. Inoltre, l'art. 8, comma 2, consentendo che la regione abbia risorse «liber[e]» (mentre lo Stato dovrebbe reperire le risorse per fronteggiare le proprie spese), sarebbe irragionevole.

La mancanza di una supremacy clause non sarebbe colmata dall'art. 9, comma 4 (che fa salva la possibilità di prevedere anche per le regioni che hanno sottoscritto le intese il concorso agli obiettivi di finanza pubblica), perché tale norma delinea una mera possibilità.

Ancora l'art. 5, comma 2, prevedendo il finanziamento delle nuove funzioni solo con le compartecipazioni e non con i tributi propri, romperebbe «il vincolo della responsabilità politica violando così il principio rappresentativo di cui all'art. 1 della Costituzione, nonché tutti gli altri parametri indicati nell'epigrafe del presente motivo». La stessa norma creerebbe una «"corsa"» all'accaparramento delle risorse, inevitabilmente limitate; in assenza di una compiuta disciplina del fondo perequativo, la norma aumenterebbe le disparità territoriali. Le risorse statali si ridurrebbero, con maggior difficoltà nel finanziamento delle politiche di riequilibrio: il sistema delineato, dunque, sarebbe irragionevole.

4.7.- Con il settimo motivo di ricorso la Regione Campania impugna l'art. 10, comma 2, per violazione degli artt. 3, 116, terzo comma, e 119 Cost. La norma impugnata (citata nel punto 3.10.), rinviando all'art. 15 del d.lgs. n. 68 del 2011, impedirebbe l'operatività della perequazione. Dunque, le regioni con minore capacità fiscale non potrebbero accedere all'autonomia differenziata e non potrebbero colmare il gap con le altre regioni. La legge impugnata sarebbe irragionevole perché introdurrebbe un ulteriore elemento di differenziazione tra i territori, senza aver prima attuato la perequazione. Il vizio si tradurrebbe in lesione di tutte le attribuzioni costituzionali della ricorrente.

Sarebbe poi violato l'art. 119, quarto comma, Cost., «in quanto l'aggiornamento e la revisione dei LEP in regime di invarianza finanziaria comporta l'impossibilità di un integrale finanziamento delle funzioni amministrative delle Regioni».

4.8.- Con l'ottavo motivo di ricorso la Regione Campania impugna l'art. 3, comma 1, per violazione degli artt. 76, 116, terzo comma, e 119, primo, secondo e quarto comma, Cost. La norma in questione delega il Governo ad individuare i LEP con decreti legislativi ma non detterebbe i principi e criteri direttivi. Le norme richiamate (commi da 791 a 801-bis dell'art. 1 della legge n. 197 del 2022) sarebbero inidonei ad indirizzare la funzione legislativa del Governo. Dunque, si tratterebbe di una «delega "in bianco"». Data la centralità della determinazione dei LEP (e dei costi standard) nell'attuazione del regionalismo differenziato, risulterebbero violati anche gli artt. 116, terzo comma, e 119, primo, secondo e quarto comma, Cost., con ridondanza in lesione delle competenze regionali. La ridondanza sarebbe «evidente» perché «l'assenza di principî e criteri direttivi per la fissazione dei LEP abilita il Governo a fissarli "liberamente" in sede di approvazione di ciascuna intesa, senza alcuna garanzia in favore delle Regioni che rimangono escluse».

4.9.- Con il nono motivo di ricorso la Regione Campania impugna l'art. 3, commi 7 e 9, per violazione del principio di legalità (artt. 3, 23, 97 e 113 Cost.) e degli artt. 116, terzo comma, e 117, secondo comma, lettera m), Cost. L'art. 3, comma 7, prevedendo che l'aggiornamento dei LEP avvenga con d.P.C.m., violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., che demanda alla legge la determinazione dei LEP, e l'art. 3 Cost., per contraddittorietà rispetto al citato art. 3, comma 1, che reca una delega legislativa. Sarebbe violato anche il principio di legalità sostanziale, dato che il potere è attribuito al Presidente del Consiglio dei ministri «slegato da qualunque criterio concreto di esercizio». Sarebbe evidente la lesione delle competenze della ricorrente in quanto la legge sarebbe garanzia anche per le singole regioni; l'aggiornamento dei LEP sarebbe rimesso all'arbitrio del Presidente del Consiglio dei ministri e si tratterebbe di una competenza idonea a incidere su tutte le materie regionali.

4.10.- Con il decimo motivo di ricorso la Regione Campania impugna l'intera legge n. 86 del 2024 e, in particolare, gli artt. 1, comma 2, 3, comma 7, e 4, per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione al regolamento n. 241/2021/UE, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza (sono citati gli artt. 3 e 4), e alla decisione di esecuzione del Consiglio n. 168/2021, relativa all'approvazione della valutazione del PNRR dell'Italia.

Le norme impugnate, regolando la determinazione dei LEP nei modi già esposti, metterebbe a rischio la «coesione territoriale, in netto contrasto con uno degli obiettivi del Piano nazionale di ripresa e resilienza e, più in generale, del Dispositivo per la ripresa e la resilienza istituito dal regolamento UE 2021/241». La ricorrente cita il considerando n. 36 della decisione di esecuzione e la Riforma 1.14 - Riforma del quadro fiscale subnazionale, che «consiste nel completamento del federalismo fiscale previsto dalla legge 42 del 2009, con l'obiettivo di migliorare la trasparenza delle relazioni fiscali tra i diversi livelli di governo, assegnare le risorse alle amministrazioni subnazionali sulla base di criteri oggettivi [...]». La legge impugnata si discosterebbe da questi obiettivi e, in tal modo, comprometterebbe la possibilità di accedere ai fondi previsti dal PNRR (è citato l'art. 24 del regolamento n. 241/2021/UE). Ciò si ripercuoterebbe sulle attribuzioni dei soggetti attuatori, fra cui le regioni, che rischierebbero di perdere le risorse.

4.11.- Con l'undicesimo motivo di ricorso la Regione Campania impugna l'art. 2, commi 1, 3, 5 e 8, per violazione degli artt. 2, 3, 5, 97, 81, 114, 116, terzo comma, e 120 Cost., nonché degli artt. 5, 70 e 72 Cost.

L'art. 2, comma 8, prevede che il disegno di legge di conferimento delle ulteriori forme di autonomia sia trasmesso alle Camere unicamente per la «deliberazione». Tale norma violerebbe l'art. 116, terzo comma, Cost., che «non si limita a prevedere una mera deliberazione che approvi l'intesa, ma richiede l'approvazione [...] di una legge d'iniziativa regionale [...], che segua l'ordinario procedimento legislativo in Commissione e, successivamente, in Aula, con le correlate garanzie». I parlamentari, dunque, dovrebbero aver la possibilità di introdurre emendamenti. La norma impugnata assimilerebbe, in modo improprio, la legge ex art. 116, terzo comma, Cost. a quella di ratifica di un trattato internazionale. La previa conclusione di un'intesa tra esecutivi non potrebbe «avere l'effetto di sottrarre alle Camere la possibilità di svolgere il fondamentale ruolo di sintesi, che tenga conto delle istanze anche delle altre Regioni, proprio in funzione della suddetta garanzia dell'unità nazionale»: di qui il contrasto anche con gli artt. 5, 70 e 72 Cost. Tali vizi ridonderebbero in lesione delle competenze della ricorrente perché impedire «al Parlamento di svolgere un'adeguata istruttoria non assicura a ciascuna Regione la salvaguardia del suo ruolo, delle sue competenze e funzioni e del loro adeguato finanziamento».

Inoltre, poiché le future leggi di conferimento produrranno conseguenze finanziarie, secondo la ricorrente, «al Parlamento dovrebbe essere concesso di intervenire per assicurare l'obiettivo della perequazione tra le varie Regioni».

4.12.- Con il dodicesimo motivo di ricorso la Regione Campania impugna l'art. 2, comma 8, per violazione dell'art. 116, terzo comma, nonché degli artt. 5 e 120 Cost., in quanto «non prevede alcun coinvolgimento della Regione nella fase di approvazione parlamentare dell'intesa». Il Parlamento potrebbe «radicalmente bocciare l'intesa» e alla singola regione non sarebbe consentito di intervenire per evitare tale esito. Di qui la violazione del principio di leale collaborazione, che sussisterebbe anche qualora si considerino possibili modifiche in sede parlamentare: infatti, le regioni non sono coinvolte e, dunque, non possono interloquire per evitare modifiche particolarmente stringenti.

Il motivo sarebbe ammissibile in quanto «riferito alla capacità di attuare effettivamente» l'art. 116, terzo comma, Cost.

4.13.- Con il tredicesimo motivo di ricorso la Regione Campania impugna l'art. 2, commi 1 e 6, là dove non configura l'iniziativa delle regioni come iniziativa legislativa in senso stretto, prevedendo invece che il disegno di legge sia presentato dal Governo. Ciò violerebbe gli artt. 116, terzo comma, e 121, secondo comma, Cost.

4.14.- Con il quattordicesimo motivo di ricorso la Regione Campania impugna gli artt. 2 e 3, commi 2 e 7, per violazione degli artt. 2, 3, 5 e 120, 81, 97 e 114 Cost.

L'art. 2 non richiederebbe «un adeguato ed effettivo coinvolgimento» delle altre regioni, nel procedimento di stipula dell'intesa, «attraverso la necessità dell'intesa o almeno del parere della Conferenza delle Regioni»; infatti, l'art. 2, comma 4, prevede il «mero parere» della Conferenza unificata e non l'intesa. Di qui la violazione del principio di solidarietà (art. 2 Cost.), del principio di leale collaborazione e dell'art. 114 Cost., data l'incidenza delle intese sull'assetto anche delle altre regioni.

L'art. 3, comma 2, sarebbe costituzionalmente illegittimo perché prevede il parere, anziché l'intesa, della Conferenza unificata sui decreti legislativi di determinazione dei LEP: ciò in contrasto con il principio di leale collaborazione, dato che i LEP incidono sulle materie regionali, verificandosi dunque un «inestricabile intreccio di competenze». La ricorrente rileva che l'intesa è prevista dall'art. 1, comma 796, della legge n. 197 del 2022 (che dovrebbe valere come tertium comparationis nel giudizio di ragionevolezza ex art. 3 Cost.). Per le stesse ragioni, sarebbe costituzionalmente illegittimo l'art. 3, comma 7, che prevede l'aggiornamento dei LEP con d.P.C.m. previo parere della Conferenza unificata.

Tali vizi ridonderebbero in lesione delle attribuzioni della ricorrente, incidendo, ad esempio, sulla competenza legislativa in materia di coordinamento finanziario.

4.15.- Con il quindicesimo motivo di ricorso la Regione Campania impugna l'art. 11 (già citato nel punto 2.11.), che riguarda le iniziative già presentate dalle Regioni Veneto, Lombardia ed Emilia-Romagna.

Tale norma violerebbe l'art. 3 Cost. per due motivi: da un lato perché, «facendo salvi gli accordi già raggiunti con talune Regioni, [...] inserisce, da subito, un regime derogatorio nel contesto di un atto normativo che ambisce, invece, a dettare un quadro di principî generali»; dall'altro lato, per la «intrinseca discriminazione» derivante dal fatto che le tre Regioni di cui sopra «vedranno gli accordi raggiunti sinora fatti salvi ed esaminati solo "secondo quanto previsto dalle pertinenti disposizioni" della legge impugnata, laddove le altre Regioni [...] dovranno sottostare in toto alla disciplina prevista dalla medesima legge».

Inoltre, l'art. 11 non «indica a valere su quali risorse destinate sarà finanziato il trasferimento, in guisa da violare altresì l'art. 81» Cost.

Tali vizi ridonderebbero «in una grave lesione» delle prerogative della Regione ricorrente: garantire un «percorso accelerato» ad alcune regioni pregiudicherebbe la posizione delle altre, considerato che - fermo il limite delle risorse disponibili - una volta trasferite competenze ad alcune regioni, potrebbero non esservi risorse sufficienti per trasferirne ad altre.

La Regione Campania fa anche espressa riserva di chiedere la tutela cautelare ai sensi dell'art. 35, comma 1, secondo periodo, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), «ove dovesse essere avviata l'attuazione delle disposizioni di cui al gravato art. 11».

5.- La Regione autonoma Sardegna impugna l'intero testo della legge n. 86 del 2024 e, in subordine, gli artt. 1, comma 2; 2, commi 1, 2, 3, 5, 6 e 8; 3, commi 1, 3, 4, 7 e 9; 4, commi 1 e 5; 5, commi 1 e 2; 7, commi 1 e 2; 8, commi 1 e 2; 9, comma 4; 10, comma 2 e 11, comma 2.

Il ricorso, dopo aver sintetizzato il contenuto della legge n. 86 del 2024, premette allo svolgimento dei motivi tre considerazioni di ordine generale, attinenti, la prima, alla applicabilità della legge impugnata alle regioni speciali; la seconda, ai parametri invocabili; la terza, all'interesse a ricorrere.

Sul primo punto, la Regione autonoma osserva che l'art. 11, comma 2, della legge n. 86 del 2024 dichiara la applicabilità della legge anche alle regioni speciali. L'art. 116, terzo comma, Cost., nonostante il tenore testuale che evoca le «altre Regioni» - e dunque le regioni diverse da quelle nominate nel primo comma - potrebbe essere applicato, nelle materie diverse da quelle statutarie, anche alle regioni ad autonomia differenziata, in forza della clausola di maggior favore sancita dall'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), essendo questa diretta a recuperare a vantaggio delle regioni speciali gli spazi di autonomia conquistati dalle regioni ordinarie, tra i quali va contata anche la facoltà di chiedere ulteriori forme di autonomia con il procedimento di cui all'art. 116, terzo comma, Cost.

La Regione autonoma rileva poi, da un lato, che l'applicazione della legge n. 86 del 2024 alle regioni speciali comporta che la ricorrente, nell'esercitare le proprie attribuzioni costituzionali derivanti dall'art. 116, terzo comma, Cost., si troverebbe assoggetta ai limiti di contenuto e di procedura derivanti dalla legge impugnata; dall'altro lato, che le iniziative di altre regioni, conformate dalla legge in esame, potrebbero comunque andare a ledere la sfera di competenza garantita alla Regione autonoma Sardegna, la quale dunque deve poter contestare la legge medesima.

Quanto ai parametri, la ricorrente ricorda la propria legittimazione ad invocare, oltre alle disposizioni dello statuto speciale, anche le disposizioni costituzionali che, combinate con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, le assicurano maggiori forme di autonomia, nonché le disposizioni diverse da quelle che presiedono al riparto di competenze tra Stato e regioni, previa, in questo caso, la chiara individuazione degli ambiti di competenza regionale incisi e la adeguata dimostrazione del vizio di ridondanza.

Per l'interesse ad agire, la Regione autonoma osserva che la legge è impugnabile a prescindere dalla sua concreta applicazione, stante il termine perentorio di introduzione del ricorso e il carattere astratto del giudizio, diretto alla delimitazione delle sfere di competenza. In ogni caso, la legge, pur modificabile e derogabile da fonti successive con forza equiparata, detterebbe vincoli di procedura e di contenuto che, in forza del principio di legalità, limiterebbero l'esercizio dei poteri politico-amministrativi dei soggetti istituzionali (Governo, Presidente del Consiglio dei ministri, ministri, commissione paritetica, Presidente della Giunta regionale) coinvolti sia nella fase di definizione delle intese, sia nelle fasi successive.

5.1.- Con il primo motivo di ricorso la Regione autonoma Sardegna impugna l'intera legge n. 86 del 2024 e in subordine gli artt. 1; 2; 4; 5, commi 1 e 2; 7, commi 1 e 2 e 8, commi 1 e 2, per violazione dell'art. 116, terzo comma, Cost.

L'art. 116, terzo comma, Cost., sarebbe una disposizione autoapplicativa che detta regole sulla produzione legislativa. La ricorrente rileva che non contiene rinvii ad una legge di attuazione, né per la sua applicazione presupporrebbe condizioni ulteriori, rimesse al legislatore.

In assenza di un rinvio costituzionale ad una legge di attuazione, il rapporto tra la legge rinforzata prevista dalla disposizione costituzionale e la legge n. 86 del 2024 andrebbe ricostruita alla luce del criterio di competenza, con la conseguenza che le leggi ordinarie che ambissero a disciplinare i contenuti di cui all'art. 116, terzo comma, Cost. sarebbero «irrimediabilmente viziate».

Oltre che viziata da incompetenza, la legge n. 86 del 2024 sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione del principio gerarchico, perché essa, dotata di forza di legge ordinaria, pretenderebbe di condizionare l'esercizio della funzione legislativa conformata dalla norma costituzionale con la previsione degli aggravamenti procedimentali; le norme impugnate, quindi, «intendono rappresentare fonti sulla produzione di una legge superiore (id est, la legge rinforzata ex art. 116, terzo comma, Cost.)». I contenuti della legge rinforzata, infatti, non potrebbero ridursi alla elencazione delle materie da attribuire alla regione «differenziata», bensì dovrebbero estendersi anche a «tutta la disciplina di accompagnamento», e dunque anche alla disciplina di oggetti regolati dalla legge n. 86 del 2024, disciplina che avrebbe dovuto essere dettata da una legge costituzionale o almeno da una legge rinforzata.

La legge impugnata, dunque, da un lato avrebbe iniziato a disciplinare la materia riservata alla fonte rinforzata senza rispettare l'iter prescritto, dall'altro avrebbe inteso «conformare e limitare una futura legge di rango superiore, in manifesta violazione dello stesso art. 116, comma 3, Cost., e, per l'effetto, del principio gerarchico».

In subordine, sono impugnate, sempre per violazione dell'art. 116, terzo comma, Cost., specifiche disposizioni della legge, sotto il profilo della incompetenza o per contrasto con il criterio gerarchico.

L'art. 5, comma 1, è censurato per incompetenza nella parte in cui individua la fonte - il d.P.C.m. - cui rimettere la determinazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative necessarie per l'esercizio da parte della regione delle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, trattandosi di scelta che dovrebbe essere effettuata caso per caso con la legge rinforzata approvativa della intesa. Lo stesso vizio colpirebbe la disposizione anche nella parte in cui disciplina la Commissione paritetica Stato-regione-autonomie locali e attribuisce a tale organo un potere di proposta.

Sempre viziato da incompetenza sarebbe anche l'art. 5, comma 2, secondo cui l'intesa individua le modalità di finanziamento delle funzioni attribuite attraverso le compartecipazioni al gettito di tributi erariali maturati nel territorio regionale, trattandosi di contenuto riservato alla legge rinforzata.

Anche l'art. 7, comma 1, nella parte in cui stabilisce in dieci anni la durata dell'intesa, interferirebbe con la scelta riservata al legislatore rinforzato. La disposizione sarebbe costituzionalmente illegittima anche nella parte in cui regola il potere dello Stato di disporre la cessazione integrale o parziale della intesa, deliberata con legge adottata a maggioranza assoluta: la disposizione porrebbe norme «incidenti su scelte sicuramente riservate al procedimento legislativo rinforzato di cui all'art. 116, terzo comma, della Costituzione», e introdurrebbe con norma ordinaria una «nuova tipologia di legge rinforzata», capace di interrompere la vigenza di una legge rinforzata prevista da una norma costituzionale.

L'art. 7, comma 2, è denunciato per incompetenza nella parte in cui disciplina il rinnovo automatico della intesa salvo diverso accordo, non potendo il legislatore ordinario regolare tale punto e in ogni caso non potendo esso prevedere l'ultrattività della intesa rispetto al termine di scadenza già definito dalla legge rinforzata.

Violerebbero, altresì, la riserva dettata dall'art. 116, terzo comma, Cost. sia le norme relative al monitoraggio delle intese contenute nell'art. 8, comma 1, dal momento che l'attività di monitoraggio è un aspetto delle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, riguardando gli oneri finanziari connessi con le funzioni attribuite alla regione «differenziata»; sia le norme, dettate dall'art. 8, comma 2, sulla regolazione dei disallineamenti tra fabbisogni di spesa e andamento del gettito dei tributi compartecipati, oggetto che ben potrebbe essere diversamente regolato dalle singole intese.

La Regione autonoma Sardegna avrebbe interesse ad ottenere l'annullamento delle succitate norme «poiché esse, nella misura in cui definiscono unilateralmente e illegittimamente contenuti normativi riservati all'accordo bilaterale tra Stato e Regione, sottraggono ambiti materiali a ciò che la Sardegna dovrebbe poter concorrere a disciplinare».

Per contrasto con il criterio gerarchico sono impugnate le disposizioni che pretendono di conformare, nel contenuto e nelle procedure, le leggi rinforzate di cui all'art. 116, terzo comma, Cost.

È censurato l'art. 1, che indica le finalità della legge quale legge attuativa dell'art. 116, terzo comma, Cost.; l'art. 2, che regola l'esercizio del potere di iniziativa e le successive fasi fino alla presentazione del disegno di legge di approvazione della intesa; l'art. 4, che disciplina le modalità di trasferimento delle funzioni oggetto delle intese e della successiva legge rinforzata; l'art. 5, comma 1, che regola i contenuti necessari delle intese ai sensi dell'art. 116, terzo comma, Cost.; l'art. 7, che contiene le regole sulla durata delle intese, sulla loro cessazione anticipata integrale e parziale, sul loro rinnovo, e sul contenuto dell'allegato alla intesa relativo alle disposizioni di legge statale che cessano di avere efficacia, nel territorio regionale, con l'entrata in vigore della intesa.

Anche tali vizi ridonderebbero sulle attribuzioni della ricorrente perché le norme impugnate limiterebbero la potestà regionale nella parte in cui intendono predeterminare contenuti e procedure di formazione e approvazione delle intese; la Regione autonoma subirebbe questi limiti, non previsti dall'art. 116, terzo comma, Cost.

5.2.- Con il secondo motivo di ricorso la Regione autonoma Sardegna impugna l'art. 2, commi 1 e 6, della legge n. 86 del 2024, nella parte in cui riserva al Governo il potere di iniziativa in relazione alla legge di approvazione della intesa ex art. 116, terzo comma, Cost., per violazione degli artt. 116, terzo comma, e 121, secondo comma, Cost., e dell'art. 51 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna).

Le disposizioni impugnate affidano alle regioni l'iniziativa del negoziato, ma riservano al Governo la presentazione alle Camere del disegno di legge di approvazione dell'intesa. Per contro, l'art. 116, terzo comma, Cost., interpretato letteralmente (con riferimento alle parole «legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata») e sistematicamente (perché la parola «iniziativa», nel testo costituzionale, in sette casi su dieci sarebbe riferita alla iniziativa legislativa), riserverebbe la presentazione del progetto di legge alla regione. Tale esito interpretativo sarebbe confermato anche dalla sentenza n. 118 del 2015 di questa Corte e dalla titolarità della iniziativa delle leggi statali in capo alla regione, riconosciuta dall'art. 121, secondo comma, Cost., e per la Regione autonoma Sardegna dall'art. 51 dello statuto speciale, disposizioni che risulterebbero corrispondentemente violate.

5.3.- La Regione autonoma Sardegna impugna con il terzo motivo di ricorso l'art. 2, commi 1 e 5, nella parte in cui riserva alla autonomia statutaria la disciplina delle modalità e delle forme della iniziativa di differenziazione e la disciplina dell'approvazione dell'intesa, anziché alla legge regionale ordinaria, per violazione dell'art. 15 dello statuto speciale e dell'art. 117, quarto comma, Cost.

La Regione autonoma premette che il rinvio alla autonomia statutaria è da intendersi come riferito agli statuti ordinari e, per le regioni speciali, alle leggi statutarie, e non allo statuto speciale, che sarebbe atto normativo sull'autonomia e non di autonomia.

Anche nella ipotesi - negata dalla Regione autonoma nel precedente motivo - che l'iniziativa di cui all'art. 116, terzo comma, Cost., si riferisca ad un potere diverso dalla iniziativa legislativa, la disciplina delle competenze, modalità e forme degli atti di iniziativa e di intesa non sarebbe oggetto compreso nella competenza specializzata della legge statutaria, perché la definizione di tali aspetti, investendo rapporti esterni, non rientrerebbe nella «forma di governo» o negli altri oggetti riservati alla legge statutaria dall'art. 15 dello statuto speciale (sistema di elezione, ineleggibilità e incompatibilità, iniziativa legislativa, referendum).

Secondo la Regione autonoma, trattandosi di contenuti ulteriori rispetto al contenuto riservato alla legge statutaria, la loro disciplina, per quanto contenuta nella fonte rinforzata, avrebbe forza di legge regionale ordinaria, espressione della competenza residuale di cui all'art. 117, quarto comma, Cost., sicché non si giustificherebbe l'obbligo dell'aggravamento nelle forme della legge statutaria prescritto dalle norme impugnate.

La Regione autonoma deduce la ridondanza del vizio sulle proprie competenze, rilevando che l'oggetto in questione non rientra tra le competenze statutarie o della legge statutaria, sicché la sua disciplina non può essere condizionata agli aggravamenti previsti per la legge rinforzata.

5.4.- La Regione autonoma Sardegna con il quarto motivo di ricorso impugna l'art. 2, commi 1 e 5, della legge n. 86 del 2024, nella parte in cui, stabilendo che la disciplina delle modalità e delle forme della iniziativa di differenziazione è rimessa all'autonomia statutaria, contemplerebbe la possibilità che il legislatore statutario attribuisca all'esecutivo la competenza ad adottare gli atti di iniziativa e di intesa, per violazione dell'art. 27 dello statuto speciale.

L'autonomia statutaria delle regioni speciali va esercitata con le leggi statutarie nel rispetto dei limiti di contenuto derivanti dallo statuto speciale. Il citato art. 27, riservando la potestà legislativa al consiglio regionale, impedirebbe all'esecutivo di esercitare funzioni legislative; a maggior ragione la disposizione in parola precluderebbe a quest'ultimo di decidere quali debbano essere le future competenze legislative consiliari.

5.5.- La Regione autonoma Sardegna impugna con il quinto motivo di ricorso l'art. 2, commi 1 e 2, nella parte in cui prevede che, prima dell'avvio del negoziato, il Governo informi dell'atto di iniziativa la Conferenza Stato-regioni, anziché prevedere che il Governo acquisisca il parere della Conferenza unificata o, in subordine, il parere della Conferenza Stato-regioni, per violazione del principio di leale collaborazione ex artt. 5, 114 e 120 Cost.

Le disposizioni impugnate avrebbero accentuato ulteriormente il ruolo del Governo quale «autentico dominus del procedimento di determinazione dei contenuti delle intese» e il carattere meramente bilaterale del procedimento di differenziazione, riducendo il ruolo delle altre regioni «al ruolo di mere spettatrici del procedimento nelle fasi fondamentali di perimetrazione dell'oggetto della negoziazione». Nella legge impugnata, il parere della Conferenza unificata è previsto sullo schema di intesa preliminare, ma solo il parere preventivo della stessa Conferenza, quale luogo di sintesi degli enti costitutivi della Repubblica, potrebbe dare al Governo indicazioni utili per le trattative con la regione interessata sulla base di una visione istituzionale e politica complessiva, non meramente bilaterale. Il riparto di competenze tra Stato e regioni interessa tutti gli enti costitutivi della Repubblica e dovrebbe rispondere ad un disegno complessivo ed organico. In subordine, sarebbe necessario il parere della Conferenza Stato-regioni. Il principio di leale collaborazione si imporrebbe anche nel procedimento legislativo in presenza di intrecci di materia (è citata la sentenza n. 6 del 2023 di questa Corte) e la Regione sarebbe legittimata a fare valere tale vizio, in quanto essa partecipa alle Conferenze e il loro insufficiente coinvolgimento menoma le attribuzioni conferitele ai sensi dell'art. 116, primo comma, Cost.

5.6.- La Regione autonoma Sardegna impugna con il sesto motivo di ricorso l'art. 2, comma 2, secondo periodo, là dove non prevede la necessità dell'intesa con la Conferenza unificata (o, in subordine, con la Conferenza Stato-regioni) in ordine alla decisione del Presidente del Consiglio dei ministri di circoscrivere la trattativa in ordine ad alcune delle materie individuate dalla regione nell'atto di iniziativa, al fine di tutelare l'unità giuridica o economica, nonché di indirizzo rispetto a politiche pubbliche prioritarie, per violazione del principio di leale collaborazione e del principio di unità della Repubblica, desunti dagli artt. 5, 114 e 120 Cost.

La decisione sulla perimetrazione delle materie costituirebbe la decisione qualificante dell'intero processo di differenziazione ed avrebbe un carattere fondamentale, attestato dal rilievo degli interessi cui è funzionale. Essa non potrebbe essere assunta solipsisticamente dal Governo, ma richiederebbe il coinvolgimento dell'intero sistema delle autonomie, anche perché investe la rideterminazione dell'assetto complessivo dei rapporti autonomistici. La differenziazione, incidendo sulle dotazioni finanziarie complessive del sistema delle autonomie e sul loro riparto, nonché sulle modalità di organizzazione e di esercizio delle residue funzioni centrali, non potrebbe essere definita senza aver previamente acquisito l'intesa con la Conferenza unificata, o in subordine con la Conferenza Stato-regioni.

Il parere della Conferenza unificata previsto dalla legge sullo schema di intesa non sarebbe, pertanto, sufficiente, trattandosi di una forma debole di collaborazione e intervenendo a processo ormai concluso, mentre il Governo dovrebbe sviluppare in un momento precedente le necessarie interlocuzioni con le altre regioni, trovando con esse l'intesa.

5.7.- In subordine, la ricorrente impugna con il settimo motivo di ricorso il medesimo art. 2, comma 2, secondo periodo, nella parte in cui non prevede il parere della Conferenza unificata, o in subordine il parere della Conferenza Stato-regioni, per ragioni corrispondenti a quelle svolte nel precedente motivo.

5.8.- La Regione autonoma impugna con l'ottavo motivo di ricorso l'art. 2, comma 3, della legge n. 86 del 2024, nella parte in cui non prevede l'intesa con la Conferenza unificata (o in subordine della Conferenza Stato-regioni) prima dell'approvazione, da parte del Consiglio dei ministri, dello schema di intesa preliminare negoziato tra lo Stato e la regione, per violazione del principio di leale collaborazione e del principio di unità della Repubblica, desunti dagli artt. 5, 114 e 120 Cost.

Nel disegno della legge n. 86 del 2024 il procedimento di differenziazione sarebbe costruito come un percorso bilaterale (è prevista la partecipazione del Presidente della Giunta della regione «differenzianda» alle sedute del Consiglio dei ministri in occasione dei passaggi fondamentali), mentre la partecipazione delle regioni non direttamente interessate sarebbe relegata ad un mero parere sullo schema di intesa preliminare, reso più a vantaggio delle Camere che del Governo, visto che quest'ultimo è tenuto soltanto a valutare il predetto parere della Conferenza unificata, mentre deve motivare le proprie determinazione in relazione agli indirizzi parlamentari, come si desume dal combinato disposto dei commi 4 e 5 dell'art. 2.

La censura è prospettata come aggiuntiva rispetto a quella formulata nel quinto motivo, ritenendo necessario che la partecipazione del sistema delle autonomie locali si collochi sia a monte, in sede di delimitazione dell'oggetto di trattativa, sia a valle, in relazione al testo preliminare dell'intesa da portare in Consiglio dei ministri.

5.9.- Nel nono motivo di ricorso, proposto in subordine al precedente, il medesimo art. 2, comma 3, è impugnato per le stesse ragioni, nella parte in cui non prevede che la deliberazione del Consiglio di ministri sia preceduta dal parere della Conferenza unificata o, in via gradata, dal parere della Conferenza Stato-regioni.

5.10.- La Regione autonoma Sardegna impugna con il decimo motivo di ricorso l'art. 2, comma 8, secondo cui il disegno di legge cui è allegata l'intesa è immediatamente trasmesso alle Camere per la deliberazione, per violazione dell'art. 116, terzo comma, Cost. e del principio di leale collaborazione.

La disposizione dovrebbe essere interpretata in modo costituzionalmente orientato alla luce della riserva alle Camere della funzione legislativa (art. 70 Cost.), riconoscendo a queste il potere di emendare il disegno di legge governativo, e dunque di incidere sul contenuto delle intese. Tale possibilità, tuttavia, determinerebbe una duplice violazione costituzionale, rilevante la prima nel caso in cui la Regione autonoma Sardegna sia interessata dal procedimento di differenziazione, la seconda nel caso in cui in cui questo riguardi altre regioni.

Nella prima ipotesi, è dedotta la violazione dell'art. 116, terzo comma, Cost., nella parte in cui non è prevista l'acquisizione di una nuova intesa in caso di emendamento, perché l'art. 116, terzo comma, Cost. non consente al Parlamento una definizione unilaterale delle forme e condizioni particolari di autonomia. Tale lesione determina ridondanza sulle competenze regionali, in quanto il Parlamento potrebbe modificare unilateralmente l'intesa raggiunta dalla Regione autonoma Sardegna.

Sotto altro profilo, la disposizione sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione del principio di leale collaborazione, nella parte in cui non prevede la necessità di un'intesa in sede di Conferenza unificata (o, in subordine, in sede di Conferenza Stato-regioni) sugli emendamenti parlamentari. Anche tale violazione ridonderebbe sulle competenze regionali, perché non sarebbe necessario ricercare una intesa con la Conferenza unificata (o con quella permanente), in cui sono rappresentate le istanze delle regioni.

5.11.- La Regione impugna nell'undicesimo motivo di ricorso gli artt. 1, comma 2, 2, commi 1 e 2, 3, commi 3 e 4, e 4, commi 1 e 2, della legge n. 86 del 2024, nella parte in cui consentono di trasferire «una o più materie o ambiti di materie» e non soltanto «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, fornite di un adeguato titolo giustificativo», tra quelle indicate nell'art. 116, terzo comma, Cost., per violazione degli artt. 2, 3 (sotto il profilo del principio di ragionevolezza), 5, 114, 116, primo e terzo comma, 119, sesto comma, 138 e 139 Cost., e per violazione dello statuto speciale, nell'intero testo e con riferimento all'art. 54.

L'art. 116, terzo comma, Cost., non potrebbe essere inteso come autorizzazione alla legge rinforzata ad attribuire in competenza piena a talune regioni tutte le materie di competenza concorrente e le tre materie statali menzionate dalla disposizione costituzionale. Il dato testuale, che menziona «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti» le predette materie, farebbe riferimento a trasferimenti puntuali e limitati di competenze, per loro natura bisognosi di giustificazione. Diversamente, l'intera forma di Stato, incentrata sul binomio regioni speciali/regioni ordinarie, ne sarebbe stravolta.

Sul piano sistematico, l'interpretazione letterale restrittiva dell'art. 116, terzo comma, Cost., sarebbe sostenuta anche dal principio di ragionevolezza e da quello solidaristico, mentre l'interpretazione «massimalista» porterebbe al superamento della forma di Stato repubblicana attraverso l'accentuazione degli storici divari economici e sociali esistenti tra i diversi territori.

Sarebbero quindi violati l'art. 116, terzo comma, Cost., che non ragiona di «materie» o di «ambiti di materia», ma di forme e condizioni di autonomia «concernenti le materie»; gli artt. 2, 5, 114 e 139 Cost., che costruiscono la forma repubblicana come quella propria di uno Stato che valorizza le autonomie territoriali nel rispetto del principio solidaristico; gli artt. 2 e 3 Cost., perché le norme impugnate determinano una forte competizione tra regioni nell'acquisto di competenze (e delle relative risorse), in forme irragionevoli e contrastanti con il principio di solidarietà e di eguaglianza sostanziale; l'art. 119, sesto comma, Cost., perché le norme contestate non tengono conto delle condizioni di insularità della Sardegna ma anzi introducono un processo competitivo ulteriormente penalizzante; gli artt. 116, primo comma, e 138 Cost., nonché lo statuto speciale nella sua interezza e in riferimento all'art. 54, perché si consente alle regioni ordinarie di ottenere maggiori competenze rispetto alle regioni speciali e alla Regione autonoma Sardegna, in lesione della riserva di legge costituzionale sulle «forme e condizioni particolari di autonomia» delle regioni speciali.

La Regione autonoma lamenta quindi la violazione diretta di attribuzioni proprie (con riferimento, ad esempio, all'allegato contrasto con l'art. 116, primo comma, Cost., o con l'art. 54 dello statuto speciale), ma anche la violazione di parametri ridondante in lesione delle proprie competenze, sostenendo che essa sarà costretta ad esercitarle in un contesto più competitivo e meno solidaristico, e a sopperire con risorse proprie all'impossibilità dello Stato di erogare servizi e svolgere funzioni con l'attuale livello di efficienza, data la riduzione delle economie di scala.

5.12.- La Regione autonoma Sardegna censura nel dodicesimo motivo di ricorso l'art. 3, commi 1, 7 e 9, della legge n. 86 del 2024, che disciplina la delega in materia di determinazione dei LEP, lamentando la violazione degli artt. 23, 77, primo comma, 76, 117, secondo comma, lettera m), 74, 75, 87, quinto comma, e 127 Cost. e del principio di leale collaborazione desunto dagli artt. 5, 114 e 120 Cost.

La ricorrente sostiene preliminarmente che le disposizioni impugnate non conferiscono una delega per la fissazione dei LEP, che rimarrebbe affidata ai d.P.C.m. adottati con il procedimento di cui all'art. 1, commi da 791 a 801-bis, della legge n. 197 del 2022, bensì regolano la definizione delle procedure e delle modalità operative per il monitoraggio circa l'effettiva garanzia dei LEP in ciascuna regione in condizioni di appropriatezza di efficienza nell'esercizio delle risorse, nonché di congruità tra le prestazioni da erogare e le risorse messe a disposizione.

Tale esito interpretativo è argomentato con la mancata abrogazione dell'art. 1, commi da 791 a 801-bis, della legge n. 197 del 2022; con l'assenza di principi e criteri direttivi nella disposizione di delega e nelle disposizioni della legge n. 197 del 2022 da questa richiamate; con la simmetrica previsione della determinazione dei fabbisogni standard sempre a mezzo di d.P.C.m., con la prevista modificabilità dei LEP a mezzo di d.P.C.m.

Posta tale premessa, è censurato l'art. 3, comma 1, che istituisce la delega, per violazione degli artt. 77, primo comma, e 76 Cost., e del principio di leale collaborazione, in quanto la legge sarebbe priva di principi e criteri direttivi contenutistici in ordine alla determinazione dei LEP e prevede il mero parere della Conferenza unificata, anziché l'intesa, la quale invece è richiesta dall'art. 1, comma 796, della legge n. 197 del 2022 e che sarebbe costituzionalmente imposta secondo i principi ricavabili dalla sentenza n. 251 del 2016 di questa Corte.

Il motivo deduce anche la violazione della riserva di legge implicita ricavata dall'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., e del principio di legalità, dedotto dall'art. 23 Cost., giacché la determinazione e l'aggiornamento dei LEP è affidata ad atti secondari (i d.P.C.m.), senza che nessuna norma legislativa sostanziale orienti il loro contenuto.

Tale violazione ridonderebbe sulle competenze regionali per tre profili. Anzitutto, inciderebbe sul contenuto fondamentale delle materie di cui all'art. 116, terzo comma, Cost., che la Regione autonoma afferma essere di sua competenza. In secondo luogo, la mancata previsione di un atto con forza di legge per la determinazione dei LEP impedirebbe poi alla Regione di partecipare efficacemente al relativo procedimento e di avvalersi degli strumenti previsti dalla Costituzione a tutela degli interessi della comunità regionale, dei quali la Regione è esponenziale, quali il giudizio ex art. 127 Cost., il controllo del Capo dello Stato in sede di emanazione (sono citati gli artt. 74 e 87, quinto comma, Cost.) e l'assoggettabilità a referendum abrogativo (art. 75 Cost.): anche di tali disposizioni costituzionali la Regione deduce la violazione. Infine, essendo la determinazione dei LEP il presupposto della attribuzione di funzioni ex art. 116, terzo comma, Cost., la loro determinazione in forme diverse da quelle prescritte vizierebbe a cascata la misurazione di costi e dei fabbisogni standard ad essi associati e la definizione di funzioni e risorse da attribuire.

Per le stesse ragioni sono impugnati anche il comma 7 dell'art. 3, secondo cui l'aggiornamento dei LEP avviene mediante d.P.C.m., e il comma 9 del medesimo art. 3, che prevede l'ultrattività del citato art. 1, commi da 791 a 801-bis, e quindi la determinazione dei LEP a mezzo di d.P.C.m., nelle more della entrata in vigore dei decreti legislativi previsti dallo stesso art. 3.

5.13.- La Regione autonoma Sardegna impugna con il tredicesimo motivo di ricorso l'art. 5, comma 1, della legge n. 86 del 2024, nella parte in cui affida all'intesa di cui all'art. 2 della stessa legge la determinazione dei criteri per l'individuazione dei beni, delle risorse finanziarie, umane strumentali e organizzative per l'esercizio da parte della regione delle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, anziché alla Commissione paritetica di cui all'art. 56 dello statuto speciale, e nella parte in cui prevede che tali beni e risorse siano determinati con d.P.C.m., anziché con decreto legislativo.

L'art. 5, comma 1, detta una disciplina che sarebbe confliggente con l'art. 56 dello statuto speciale, il quale riserva a decreti legislativi adottati su parere di una Commissione paritetica l'adozione delle norme relative al passaggio degli uffici e del personale e delle norme di attuazione dello statuto. La norma statutaria istituisce una riserva a favore dei decreti legislativi di attuazione, che varrebbe anzitutto per le materie dell'art. 116, terzo comma, Cost., che si sovrappongono a quelle statutarie di competenza piena, concorrente o anche integrativa (sovrapposizioni illustrate con diversi esempi), ma che varrebbe anche per le materie "differenziabili" che non si sovrappongono a quelle indicate nello statuto speciale; inoltre, l'art. 11, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), avrebbe riconosciuto la competenza dei decreti legislativi di attuazione statutaria adottati su parere delle commissioni paritetiche anche in ordine al trasferimento di beni e risorse occorrenti per l'esercizio delle funzioni amministrative nelle materie spettanti alle regioni speciali ai sensi dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.

5.14.- La Regione autonoma nel quattordicesimo motivo di ricorso impugna gli artt. 3, comma 4, e 8, comma 1, della legge n. 86 del 2024, per violazione degli artt. 5, 119, primo comma e 120, secondo comma, Cost., in quanto le disposizioni censurate affidano ad una commissione paritetica, composta da rappresentanti dello Stato e della regione «differenziata» e da un rappresentante dell'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), compiti di monitoraggio finanziario, che per il loro rilievo e per l'incidenza sull'intero sistema delle autonomie andrebbero riservati - in tesi - alla Conferenza unificata. Quest'ultima, invece, è coinvolta solo in quanto destinataria di una informativa sull'esito del monitoraggio, ai sensi dell'art. 8, comma 1, della medesima legge.

Tali previsioni sono ritenute lesive della autonomia finanziaria delle regioni «non differenziate» e del canone di leale collaborazione, e dunque anche delle prerogative della Regione ricorrente.

5.15.- La Regione autonoma Sardegna nel quindicesimo motivo di ricorso censura gli artt. 1, comma 2, 3, comma 3, e 4, comma 2, della legge n. 86 del 2024. Tali disposizioni introducono la distinzione tra «materie LEP», individuate dallo stesso art. 3, e «materie non LEP», e consentono l'immediata attribuzione delle seconde alle regioni «differenziate». È denunciato il contrasto con il principio solidaristico (art. 2 Cost.) e di ragionevolezza (art. 3 Cost.), con il principio di unità della Repubblica (art. 5 Cost) nonché con gli artt. 81, comma terzo, 116, comma terzo, 117, secondo comma, lettera m), 119, commi terzo, quarto, quinto e sesto, e 120 Cost.

La distinzione sarebbe anzitutto estranea all'art. 116, terzo comma, Cost., con violazione di tale disposizione costituzionale.

Inoltre, l'esercizio di ogni funzione, comprese quelle attinenti alle «materie non LEP», richiede risorse umane, strumentali e finanziarie, sicché queste, ove non previste ex novo, dovrebbero essere distratte dal loro impiego, producendo effetti onerosi con violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.

Ancora, i livelli essenziali costituiscono non una materia, ma una competenza statale idonea ad investire tutte le materie (è richiamata la sentenza n. 282 del 2002 di questa Corte), così che la restrizione dei LEP ai soli diritti che comportano impegno finanziario si porrebbe in contrasto con lo stesso art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. L'individuazione, nelle zone grigie, di aree coperte dai LEP sarebbe rimessa dall'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., alla «valutazione arbitraria» del legislatore, e non alle intese.