ECLI:NL:PHR:2026:152

PROCUREUR-GENERAAL BIJ DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN Nummer 24/03962 Datum 6 februari 2026 Belastingkamer B Onderwerp/tijdvak Parkeerbelasting Nr. Gerechtshof 23/1195 Nr. Rechtbank 22/5082 CONCLUSIE M.R.T. Pauwels In de zaak van [X] (belanghebbende) tegen het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam (het College) 1Inleiding en overzicht Waar gaat de zaak over?

1.1 Deze zaak gaat over kosten van € 8 die aan belanghebbende in rekening zijn gebracht in verband met de aanmaning om een naheffingsaanslag parkeerbelasting te betalen. Deze naheffingsaanslag was geplaatst in de berichtenbox van MijnOverheid. In hoger beroep heeft belanghebbende gesteld dat hij van die plaatsing niet op de hoogte was gebracht via een e-mailnotificatie. Het Hof heeft deze stelling zo geduid dat het standpunt is dat aangezien de naheffingsaanslag niet op de juiste wijze is bekendgemaakt, de aanmaningskosten ten onrechte in rekening zijn gebracht. Het Hof is vervolgens tot het oordeel gekomen dat de naheffingsaanslag wél op de juiste wijze is bekendgemaakt. Daartoe heeft het geoordeeld dat belanghebbende niet aannemelijk heeft gemaakt dat geen e-mailnotificatie naar hem is verzonden. Belanghebbende draagt volgens het Hof geen feiten en omstandigheden aan op grond waarvan kan worden geoordeeld dat aannemelijk is dat de functie om e-mailnotificaties te ontvangen ten tijde van het opleggen van de naheffingsaanslag was uitgeschakeld.

1.2 Belanghebbende heeft beroep in cassatie ingesteld. Het middel stelt schending van art. 3:40 en 3:41 Awb. Het eerste onderdeel van de toelichting klaagt over de bewijslastverdeling. Het tweede onderdeel klaagt erover dat het Hof heeft miskend dat, gelet op CRvB AB 2022/270, een e-mailnotificatie verplicht is.

Reden om deze zaak (toch) te selecteren voor conclusie 1.3 Op het eerste gezicht lijkt deze zaak niet in aanmerking te komen voor het nemen van een conclusie. Afgemeten aan het in geding zijnde bedrag gaat het om een bagatelzaak. Daarnaast is de uitspraak van het Hof gebaseerd op bewijsoordelen.

1.4 Ik heb niettemin deze zaak toch geselecteerd voor conclusie omdat de Hoge Raad zich nog niet eerder over de berichtenbox van MijnOverheid heeft uitgelaten, en daarmee evenmin over de betekenis die een notificatiebericht heeft bij de bekendmaking van een besluit door plaatsing ervan in de berichtenbox.

Zaaksoverstijgend belang 1.5 Het te wijzen arrest kan een zaaksoverstijgend belang hebben voor andere, vergelijkbare geschillen. Ik merk daarbij op dat ik op basis van mijn onderzoek naar feitenrechtenspraak de indruk heb gekregen dat in toenemende mate wordt geprocedeerd (ogenschijnlijk met rechtsbijstand op no cure no pay-basis) over geschillen betreffende aanmaningskosten waarbij het verweer van de belanghebbende is dat geen notificatie is ontvangen van plaatsing van de belastingaanslag in de berichtenbox (zie ‎7.19-‎7.26). Er kan daarnaast sprake zijn van een uitstralingseffect naar een aanpalende kwestie namelijk of een overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar is indien geen notificatie is ontvangen.

1.6 Daartegenover staat dat in temporeel opzicht het mogelijke zaaksoverstijgende belang beperkt kan zijn. Per 1 januari 2026 is namelijk afdeling 2.3 Awb – die specifiek betrekking heeft op elektronisch bestuurlijk verkeer, zoals verkeer via de berichtenbox – ingrijpend aangepast door de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer (WMEBV). Een van de aanpassingen is dat in diverse regels is voorzien betreffende notificaties in het kader van vergroting van de rechtsbescherming (zie ‎6.31-‎6.42). Dit roept overigens voor de Hoge Raad de rechtsvorming-strategische vraag op of het geraden is om op deze nieuwe regelgeving anticiperend vooruit te lopen dan wel om terughoudend te zijn juist omdat de wetgever voor de toekomst al in een nieuw rechtsbeschermend kader heeft voorzien. (Verantwoording van) brede opzet conclusie 1.7 In deze zaak is het verweer van belanghebbende tegen het in rekening gebracht krijgen van aanmaningskosten dat hij geen notificatie heeft gehad van plaatsing van de naheffingsaanslag in de berichtenbox. Beoordeling van zo’n verweer heeft een feitelijke kant (is geen notificatie ontvangen?) en een juridische kant (is het überhaupt relevant of een notificatie is ontvangen?).

1.8 Het grootste deel van deze conclusie is gericht op de juridische kant. Ik heb daarbij gekozen voor een brede opzet. Die keuze hangt samen met de zojuist in ‎1.4 genoemde reden voor selectie van deze zaak voor conclusie. De keuze houdt ook ermee verband dat in de uitspraak van het Hof een rechtskader ontbreekt, zowel een kader waaruit volgt waarom de stelling over de niet-ontvangst van een notificatie relevant is voor het geschil over de aanmaningskosten, als een kader waaruit volgt waarom het Hof die stelling heeft geplaatst in de sleutel van de vraag of de naheffingsaanslag op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.

1.9 Uiteindelijk heeft de conclusie een nog veel bredere opzet gekregen dan ik bij aanvang voor ogen had. Dat heeft ten eerste te maken met de bevinding dat de relevante regels betreffende de berichtenbox verspreid over verschillende regelingen zijn te vinden, die bovendien in de loop van de tijd zijn gewijzigd. Ik heb uiteindelijk gekozen voor een gelaagde structuur om overzicht te bieden: eerst onderdeel ‎5 met een algemeen overzicht van de ontwikkeling in de tijd van het juridisch kader van de berichtenbox, en daarna onderdeel ‎6 met specifieke aandacht voor de betekenis die aan het notificeren wordt toegekend in de verschillende regelingen en/of toelichtingen. Nadeel van deze structuur is wel dat veelvuldig met vooruit- en terugwijzingen wordt gewerkt. Gezamenlijk zijn beide onderdelen betrekkelijk lang – taaie kost, aldus een van mijn medewerkers.

1.10 Het heeft ten tweede te maken met de beschouwing. Ik heb namelijk ervoor gekozen om een algemene beschouwing op te nemen (in onderdeel ‎8), die voorafgaat aan de zaakspecifieke beschouwing (in onderdeel ‎9). Die algemene beschouwing is bovendien breed ingestoken; zij bevat een stapsgewijze analyse van wat het beoordelingskader is voor geschillen over aanmaningskosten waarbij het verweer is dat geen notificatie is ontvangen. Ik liep daarbij tegen meer vraagpunten aan dan ik had verwacht. Verder heb ik ervoor gekozen om bij die algemene beschouwing een zijstap te maken naar de eerder in ‎1.5 genoemde aanpalende kwestie wat de relevantie is van de niet-ontvangst van een notificatie in het kader van overschrijding van de bezwaartermijn. Die zijstap leek mij namelijk aangewezen voor de gedachtevorming over de vraag naar die relevantie in het kader van geschillen over aanmaningskosten.

Maatschappelijke context 1.11 Hoewel deze zaak slechts gaat over € 8 aan aanmaningskosten, heeft de juridische thematiek (de juridische betekenis van een notificatie bij verzending van een besluit via de berichtenbox) een duidelijk maatschappelijke component. Zo wijs ik in ‎8.2-‎8.5 op rapporten van de Nationale ombudsman over de berichtenbox, op de omstandigheid dat begin 2025 ongeveer 900.000 gebruikers van de berichtenbox nog geen e-mailadres hebben opgegeven, en op een recent onderzoek waaruit blijkt dat mensen die een ‘parkeerboete’ toegestuurd krijgen via de berichtenbox twee keer zo vaak een aanmaning krijgen dan mensen die een boete per post ontvangen.

Opbouw 1.12 In onderdeel ‎4 geef ik kort het algemene juridisch kader weer voor beoordeling van geschillen over aanmaningskosten die op grond van de Kostenwet invordering rijksbelastingen (Kw) in rekening zijn gebracht. Onderdeel ‎5 geeft een overwegend chronologisch overzicht van de inbedding van de berichtenbox van MijnOverheid in de regelgeving. Onderdeel ‎6 behandelt welke (juridische) betekenis aan een notificatie wordt toegekend in diverse regelingen en/of toelichtingen. Daarbij komt ook aan bod de aanpassing per 1 januari 2026 van afdeling 2.3 Awb door de WMEBV. Onderdeel ‎7 behandelt rechtspraak over de betekenis van (de niet-ontvangst van) een notificatie, te weten rechtspraak van andere hoogste bestuursrechters, fiscale feitenrechtspraak daarover in het algemeen en fiscale feitenrechtspraak daarover specifiek in het kader van geschillen over aanmaningskosten. Onderdeel ‎8 bevat de eerdergenoemde algemene beschouwing, waarna in onderdeel ‎9 de zaakspecifieke beschouwing volgt.

Hoofdlijnen beschouwingen 1.13 Ik kom in de algemene beschouwing tot de volgende opvattingen:

1.14 De zaakspecifieke beschouwing houdt in hoofdlijnen het volgende in:

2De feiten en het geding in feitelijke instanties De feiten 2.1 De heffingsambtenaar van de gemeente Rotterdam heeft aan belanghebbende een naheffingsaanslag in de parkeerbelasting (de naheffingsaanslag) opgelegd. De naheffingsaanslag is op 11 mei 2022 in belanghebbendes berichtenbox van MijnOverheid geplaatst. Belanghebbende heeft eerder kenbaar gemaakt langs deze weg voldoende bereikbaar te zijn. Met dagtekening 5 juli 2022 is aan belanghebbende een betalingsherinnering gestuurd, die als uiterste betaaldatum 19 juli 2022 vermeldt.

2.2 Omdat belanghebbende de naheffingsaanslag niet binnen de gestelde termijn heeft betaald, heeft de invorderingsambtenaar van de gemeente Rotterdam (de Invorderingsambtenaar) hem met dagtekening 26 juli 2022 schriftelijk aangemaand om uiterlijk 9 augustus 2022 de naheffingsaanslag te betalen. De Invorderingsambtenaar heeft daarbij een bedrag van € 8 aan aanmaningskosten in rekening gebracht (de kostenbeschikking).

2.3 De Invorderingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar de kostenbeschikking gehandhaafd.

Rechtbank Rotterdam 2.4 De Rechtbank verklaart het beroep van belanghebbende ongegrond.

2.5 Voor de Rechtbank heeft belanghebbende in de kern betoogd dat er onvoldoende bewijs is dat de naheffingsaanslag is verzonden. De Rechtbank oordeelt in de kern dat dit betoog niet ter zake doet, omdat de naheffingsaanslag is bekendgemaakt via MijnOverheid.

Gerechtshof Den Haag 2.6 Het Hof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.

2.7 Vooruitlopend op de beschouwing merk ik hier reeds op dat ik niet zo goed grip kreeg op de hierna in ‎2.10 geciteerde kernoverweging van het Hof en dat ik daarom bij de vraag hoe die kernoverweging zou moeten worden gelezen ook heb betrokken wat belanghebbende voor het Hof heeft aangevoerd (zie ‎9.7 e.v.). Daarom geef ik hier eerst dat laatste weer.

2.8 In hoger beroep is niet in geschil dat de naheffingsaanslag is geplaatst in de berichtenbox van MijnOverheid. Belanghebbendes grief in het hogerberoepschrift houdt in dat hij van de naheffingsaanslag niet op de hoogte is gebracht via een e-mailnotificatie, en dat – gelet op CRvB AB 2022/270 – daarom niet kan worden gezegd dat de naheffingsaanslag hem heeft bereikt: “Belanghebbende is niet op de hoogte gebracht via een e-mailnotificatie of vergelijkbare melding. Daarom kan niet zonder meer worden volgehouden dat de aanslag belanghebbende heet bereikt (CRvB 9 september 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2174). Overigens kan van burgers niet verwacht worden dat zij elke dag inloggen, wél dat zij hun e-mail raadplegen.”

2.9 Uit het proces-verbaal van de zitting van het Hof volgt dat belanghebbende heeft verklaard dat “[u]istluitend in geschil is dat geen e-mailnotificatie of vergelijkbare melding aan belanghebbende is verzonden”. Verder volgt daaruit dat belanghebbende zich in het bijzonder beroept op CRvB AB 2022/270: “- In het verweerschrift in hoger beroep schrijft de Invorderingsambtenaar ten onrechte: “Gemachtigde ' lijkt onder verwijzing naar de; door hem genoemde uitspraak van de CRvB te insinueren dat wij een pushmelding via de mail zouden moeten versturen, dit door bij zijn gronden in hoger beroep aan te geven dat er via de mail een pushmelding zou moeten komen, maar zo is het systeem van digitale verzending via MijnOverheid niet ingericht.” Ik verwijs naar rechtsoverweging 4.4.6. van de uitspraak van de CRvB van 9 september 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2174.

2.10 Het Hof heeft het betoog van belanghebbende aldus begrepen dat het uitmondt in het standpunt dat aangezien de Invorderingsambtenaar de naheffingsaanslag niet op de juiste wijze heeft bekendgemaakt, de aanmaningskosten ten onrechte in rekening zijn gebracht (rov. 5.1). Het Hof komt evenwel tot het oordeel dat de naheffingsaanslag wél op de juiste wijze is bekendgemaakt. Het overweegt daartoe als volgt: “5.3. Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende, op wie in deze de bewijslast rust, niet aannemelijk gemaakt dat geen e-mailnotificatie of vergelijkbare melding naar hem is verzonden. Zoals de Invorderingsambtenaar onweersproken heeft gesteld, kan uitsluitend belanghebbende zelf via MijnOverheid instellen of het systeem automatisch e-mailnotificaties naar een door belanghebbende opgegeven e-mailadres verzendt. Belanghebbende stelt dat hij geen e-mailnotificatie heeft ontvangen. Belanghebbende draagt echter geen feiten en omstandigheden aan op grond waarvan kan worden geoordeeld dat aannemelijk is dat de functie om e-mailnotificaties te ontvangen ten tijde van het opleggen van de naheffingsaanslag was uitgeschakeld. Belanghebbende heeft daarmee niet voldaan aan zijn stelplicht. Voor zover belanghebbende verwijst naar CRvB 9 september 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2174, overweegt het Hof dat de zaak van deze uitspraak niet vergelijkbaar is met de onderhavige zaak, nu in die zaak, anders dan in de onderhavige zaak, is vast komen te staan dat geen e-mailnotificatie over de plaatsing van het in die zaak aan de orde zijnde besluit in de Berichtenbox van MijnOverheid is verzonden (r.o. 4.5.1 van de voornoemde uitspraak). Gelet op het voorgaande komt het Hof tot de conclusie dat de naheffingsaanslag op de juiste wijze aan belanghebbende is bekendgemaakt.”

3Het geding in cassatie 3.1 Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het College heeft geen verweerschrift ingediend.

3.2 Belanghebbende stelt één middel tot cassatie voor. Het middel stelt schending van art. 3:40 en 3:41 Awb. De toelichting bestaat inhoudelijk uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel houdt in dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat belanghebbende de bewijslast draagt ter zake van het niet-ontvangen van een e-mailnotificatie (punt 2-4). Het tweede onderdeel betoogt dat gelet op CRvB AB 2022/270, anders dan het Hof heeft overwogen, een e-mailnotificatie verplicht is (punt 5-6).

4Juridisch kader geschil over aanmaningskosten 4.1 Het geschil over de vraag of de aanmaningskosten terecht in rekening zijn gebracht, heeft zich uiteindelijk gericht zich op het door belanghebbende gestelde niet-ontvangen van een e-mailnotificatie van het plaatsen van de naheffingsaanslag in de berichtenbox van MijnOverheid. Het Hof heeft echter niet met zoveel woorden aandacht besteed aan de relevantie van dat geschilpunt voor de beantwoording van die vraag. Ik schets daarom hier eerst kort op hoofdlijnen het juridisch kader voor die beantwoording.

4.2 Invordering van gemeentelijke belastingen, zoals de onderhavige parkeerbelasting, geschiedt op grond van art. 231 Gemeentewet met toepassing van de Invorderingswet 1990 (hierna: IW), met dien verstande dat enige in art. 249 Gemeentewet genoemde artikelen van de IW buiten toepassing blijven bij de invordering op grond van dat art. 249.

4.3 Een belastingaanslag, zoals de naheffingsaanslag parkeerbelasting, is invorderbaar zes weken na dagtekening van het aanslagbiljet (art. 9(1) IW). Art. 11 IW schrijft voor dat een belastingschuldige die de belastingaanslag niet binnen de gestelde termijn betaalt, schriftelijk wordt aangemaand om binnen twee weken na dagtekening van de aanmaning te betalen.

4.4 Ter zake van de aanmaning worden ingevolge art. 1 in verbinding met art. 2 Kostenwet invordering rijksbelastingen (Kw) kosten in rekening worden gebracht. De Kw is op grond van art. 231(1) Gemeentewet. ook van toepassing op de invordering van gemeentelijke belastingen. Dit betekent ook dat – anders dan waarvan de Rechtbank (rov. 4.3) is uitgegaan gelet op haar verwijzing naar art. 4:113 Awb – dat titel 4.4 en 4.5 Awb niet van toepassing zijn (art. 1 Kw). Voor de verzending van een aanmaning is in 2022 op grond van art. 2 Kw een bedrag van € 8,- verschuldigd bij een gevorderde som tot € 454,-. Uit art. 1 Kw volgt dat voor het in rekening brengen van die kosten vereist is dat de belastingschuldige “in gebreke is gebleven het verschuldigde tijdig te betalen”.

4.5 In HR BNB 2022/140 heeft de Hoge Raad het volgende overwogen over het in gebreke zijn met de betaling van een belastingschuld: “2.4.2 (…).De belastingschuldige kan pas in gebreke zijn met de betaling van zijn belastingschuld nadat (i) die schuld is geformaliseerd door het vaststellen van een belastingaanslag, en (ii) hij in de gelegenheid is geweest van die aanslag kennis te nemen.

2.4.3 De belastingschuldige is in de regel in de gelegenheid om kennis te nemen van een belastingaanslag als die aanslag op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt (…).”

Hoewel deze overwegingen zijn gegeven in het kader van art. 49(1) IW lijken zij mij evenzeer relevant voor de toepassing van art. 1 in verbinding met art. 2 Kw.

4.6 Tegen het in rekening brengen van aanmaningskosten staan rechtsmiddelen bij de belastingrechter open. Dit volgt uit art. 7(1) Kw. Onder de in dat artikel bedoelde ‘kosten van vervolging’ vallen namelijk onder meer de aanmaningskosten. Voor zover hier van belang sluit art. 7(2) Kw het verweer uit dat het aanslagbiljet niet is ontvangen. Dat is anders indien aannemelijk wordt gemaakt dat de ontvangst van het aanslagbiljet redelijkerwijs moet worden betwijfeld: “2. Het bezwaar- of beroepschrift kan niet zijn gegrond op de stelling dat het aanslagbiljet (…) niet is ontvangen, tenzij degene van wie de kosten worden gevorderd aannemelijk maakt dat ontvangst redelijkerwijs moet worden betwijfeld.”

4.7 Dit artikellid luidt zo sinds 1 januari 2011. Het voeren van een niet-ontvangstverweer was vóór 1 januari 2011 volledig uitgesloten in de wet. De tenzij-formule is per 1 januari 2011 in art. 7(2) Kw opgenomen naar aanleiding van HR BNB 2009/246. In dat arrest heeft de Hoge Raad in een geschil over betekeningskosten geoordeeld dat de categorische uitsluiting in art. 7 Kw van het verweer dat de aanmaning niet is ontvangen, in strijd is met art. 1 Eerste Protocol EVRM.

4.8 Uit HR BNB 2023/102 maak ik op dat de in art. 7(2) Kw opgenomen verweerbeperking niet ruim wordt uitgelegd. In die zaak overweegt de Hoge Raad namelijk onder meer (i) dat indien de belanghebbende stelt dat een aanmaning tot betaling van een belastingaanslag hem niet heeft bereikt, in die stelling een betwisting van de verzending van die aanmaning ligt begrepen (rov. 4.3.2), en (ii) dat art. 7(2) Kw “geen betrekking heeft op een verweer voor zover dat inhoudt dat de aanmaning niet is verzonden” (rov. 4.5.1).

4.9 In deze zaak heeft het Hof het betoog van belanghebbende in hoger beroep over de niet-ontvangst van het notificatiebericht geplaatst in het kader van de vraag of de naheffingsaanslag op de juiste wijze heeft bekendgemaakt (zie ‎2.10), hoewel belanghebbende zijn betoog niet expliciet in dat kader heeft geplaatst (zie ‎2.8-‎2.9). In cassatie gaat belanghebbende kennelijk mee in de opvatting over het juridisch kader, want het middel stelt dat het Hof art. 3:41 en 3:42 Awb heeft geschonden (zie ‎3.2). De vraag is of het Hof en belanghebbende uitgaan van een juiste opvatting over de betekenis van de (niet-)ontvangst van een notificatiebericht voor de bekendmaking van een besluit zoals een belastingaanslag via de berichtenbox.

5Ontwikkeling in de tijd juridisch kader berichtenbox 5.1 Voordat ik op de betekenis van een notificatiebericht inga, schets ik op hoofdlijnen de juridische inbedding van MijnOverheid – waarvan de berichtenbox onderdeel is (zie ‎5.10) – in de loop van de tijd. Dat doe ik om overzicht te geven, want ik miste dat aanvankelijk door de wirwar aan regelingen die van toepassing zijn of zijn geweest. Ik concentreer me gelet op deze zaak op MijnOverheid, maar ik merk wel op dat overheidsinstanties ook gebruik maken van andere, vergelijkbare berichtenboxen.

Tot 1 november 2015 5.2 De eerste contouren van MijnOverheid zijn geschetst bij brief van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing in Koninkrijksrelaties van 10 april 2006. Daarin kondigde de minister de ontwikkeling van een Persoonlijke Internet Pagina (PIP) aan. Deze PIP werd enige tijd later (ook) bekend “onder de merknaam MijnOverheid.nl”. Met de PIP werd beoogd één persoonlijke online omgeving te creëren voor digitaal contact met de overheid. De PIP zou onder meer de mogelijkheid moeten bieden om “berichten van de overheid voortaan niet meer verspreid maar op één plek elektronisch te ontvangen.” Bij besluit van 25 mei 2007 (Besluit beheer Persoonlijke Internetpagina) is de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna ook: BZK) belast met de zorg voor de ingebruikneming en instandhouding van de PIP. Bij besluit van 4 december 2007 (Besluit aansluitvoorwaarden MijnOverheid) zijn de Aansluitvoorwaarden MijnOverheid.nl en Gebruiksvoorwaarden MijnOverheid.nl vastgesteld. Dit besluit bepaalt in art. 3 dat toekomstige wijzigingen van de voorwaarden worden bekendgemaakt door het opnemen van een herziene versie met een doorlopend volgnummer op mijnoverheid.nl. Dergelijke wijzigingen hebben ook plaatsgevonden (zie voor een voorbeeld ‎6.5-‎6.6). Op de juridische grondslag van MijnOverheid c.q. de berichtenbox is kritiek geleverd in de literatuur.

5.3 Voor de bestuursrechtelijke aspecten van berichtenverkeer via de berichtenbox van MijnOverheid is niet in specifieke regelgeving voorzien. Het algemene kader van de Awb is daarvoor leidend, waaronder begrepen de afdeling in de Awb die ziet op elektronisch bestuurlijk verkeer, te weten afdeling 2.3 Awb. Deze afdeling is ingevoerd in de Awb bij de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer per 1 juli 2004. Dat er een algemeen kader is, wil overigens nog niet zeggen dat zonder meer duidelijk is hoe dat kader moet worden toegepast op berichtenverkeer via de berichtenbox. Hierna in ‎6.2 e.v. komt kort het kader voor bekendmaking van een besluit langs elektronische weg aan bod. In de beschouwing ga ik in ‎8.6-‎8.25 dieper in op de vraag hoe de berichtenbox in dat kader past. Tot slot merk ik op deze plaats reeds op dat afdeling 2.3 Awb per 1 januari 2026 ingrijpend is aangepast (zie ‎5.34 en uitgebreid in ‎6.26 e.v.).

Per 1 november 2015: art. X Wet elektronisch berichtenverkeer belastingdienst 5.4 Een wettelijke grondslag voor MijnOverheid is er gekomen met de Wet elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst (WEBB), die – voor zover hier van belang – op 1 november 2015 in werking is getreden. In regels voor (verplicht) elektronisch verkeer met de Belastingdienst, waarbij de berichtenbox een centrale rol zou hebben, was aanvankelijk voorzien in het wetsvoorstel Wet vereenvoudiging formeel verkeer Belastingdienst. Dat wetsvoorstel is uiteindelijk ingetrokken en de onderdelen die zien op dat elektronische verkeer zijn uiteindelijk opgenomen in het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de WEBB. De WEBB voorziet in invoering van bepalingen in de AWR, de Invorderingswet 1990 en de Algemene wet inkomensafhankelijke regeling, die meebrengen dat in afwijking van art. 2:14 Awb in het verkeer tussen de belanghebbende en het desbetreffende bestuursorgaan van de Belastingdienst een bericht uitsluitend elektronisch wordt verzonden. Ik laat die bepalingen verder inhoudelijk onbesproken. Hier is vooral van belang dat samenhangend met de invoering van die bepalingen de WEBB in art. X een meer algemene bepaling kent wat betreft, kort gezegd, de infrastructuur voor elektronisch berichtenverkeer met de overheid.

5.5 Art. X(1) WEBB draagt de zorg voor die infrastructuur op aan de Minister van BZK. Het tweede en het derde lid voorzien in het stellen van nadere regels bij lagere regelgeving: “1. Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties draagt zorg voor de inrichting, beschikbaarstelling, instandhouding, werking, beveiliging en betrouwbaarheid van voorzieningen voor elektronisch berichtenverkeer en informatieverschaffing alsmede van voorzieningen voor elektronische authenticatie en elektronische registratie van machtigingen.

5.6 De wettelijke grondslag voor de infrastructuur van elektronisch berichtenverkeer met de overheid in art. X WEBB is niet alleen van belang voor berichtenverkeer met de Belastingdienst, maar ook voor berichtenverkeer met andere overheden. Dat houdt ermee verband dat MijnOverheid een uniforme, overheidsheidsbreed bruikbare voorziening is, waarmee niet zou sporen dat verschillende regels zouden gelden: “De reden dat artikel X van het wetsvoorstel niet beperkt is tot de fiscaliteit, maar de gehele generieke digitale infrastructuur in relatie tot burgers bestrijkt, is dat het alleen voorzien in een grondslag voor verplicht gebruik door de Belastingdienst, tot gevolg zou hebben dat verschillende toegangsregimes zouden gelden voor MijnOverheid en DigiD, afhankelijk van de groep gebruikers. Een dergelijke differentiatie zou betekenen, dat een splitsing binnen de voorzieningen zou moeten worden aangebracht: burgers waarvoor de verplichting zal gelden zouden dan toegang hebben tot hun eigen Belastingdienstberichten en -gegevens, maar toegang tot andere onderdelen van MijnOverheid – of toegang door andere burgers – zou afhankelijk zijn van de acceptatie van gebruiksvoorwaarden. Dit is niet duidelijk voor burgers en kan onzekerheid oproepen over hun rechtspositie. Het zou bovendien afbreuk doen aan het karakter van MijnOverheid als uniforme, overheidsheidsbreed bruikbare voorziening en als onderdeel van de GDI. Wil het fiscale deel van het voorstel dus uitvoerbaar zijn, dan is het noodzakelijk deze bredere regeling te treffen. In het tweede lid is een delegatiegrondslag opgenomen.”

5.7 Op grond van art. XI(3) WEBB vervalt art. X op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. In de memorie van toelichting is daarover opgemerkt dat deze bepaling is opgenomen in afwachting van een wet waarin de generieke digitale infrastructuur wordt geregeld. Die wet is uiteindelijk pas ingevoerd op 1 juli 2023, te weten de Wet digitale overheid, waarna art. X WEBB is vervallen (zie ‎5.16-‎5.17).

Regeling GDI 5.8 Van de in art. X(2) WEBB gegeven bevoegdheid om regels te stellen heeft de Minister gebruik gemaakt met de Regeling Voorzieningen GDI (Regeling GDI), die in werking is getreden op 1 november 2015. Art. 8 Regeling GDI voorziet in intrekking van onder meer het Besluit beheer Persoonlijke Internetpagina en Besluit aansluitvoorwaarden MijnOverheid (zie ‎5.2 voor die besluiten). Bepaalde zaken uit de voormalige Gebruiksvoorwaarden MijnOverheid.nl zijn opgenomen in art. 2 Regeling GDI. Ik kom daarop terug (‎6.8-‎6.9). De Regeling GDI is per 1 juli 2023 ingetrokken en opgevolgd door de Regeling voorzieningen Wdo (zie ‎5.20 hierna).

Besluit verwerking persoonsgegevens generieke digitale infrastructuur 5.9 Op grond van art. X(3) WEBB is het Besluit verwerking persoonsgegevens generieke digitale infrastructuur (Besluit persoonsgegevens) vastgesteld, aan welk besluit terugwerkende kracht is verleend tot 1 november 2015.

5.10 Het Besluit persoonsgegevens bepaalt welke gegevens in het kader van MijnOverheid worden verwerkt en aan wie gegevens worden verstrekt. In de nota van toelichting komt kernachtig naar voren wat de verhouding tussen MijnOverheid en de berichtenbox is en wat de berichtenbox inhoudt: “De voorziening MijnOverheid bevat drie diensten, namelijk de Berichtenbox, Lopende Zaken en Persoonlijke gegevens. Er wordt één account aangemaakt dat al deze drie diensten omvat. Deze drie diensten worden mogelijk in de toekomst uitgebreid met nieuwe, vergelijkbare diensten.

De Berichtenbox is een persoonlijke, beveiligde postbus voor digitale berichten van de overheid en rechtspersonen met een wettelijke taak. In de Berichtenbox kan de gebruiker berichten ontvangen, bewaren en beheren. De gebruiker kan zelf aangeven van welke overheidsorganisaties hij berichten wil ontvangen. Deze keuzemogelijkheid is er niet ten aanzien van de overheidsorganisaties waarvoor de Berichtenbox is aangewezen als verplicht kanaal voor elektronisch berichtenverkeer.”

5.11 Uit de nota van toelichting volgt ook dat MijnOverheid in beheer is bij Logius, een dienst die onder verantwoordelijkheid van de Minister van BZK valt.

5.12 Op grond van art. 4 Besluit persoonsgegevens verwerkt de Minister (lees: Logius) gegevens over het aanmaken en wijzigen van het MijnOverheid-account waaronder het e-mailadres waarop een gebruiker (een burger) notificaties ontvangen. Ook verwerkt hij gegevens over de verzending van notificaties en de berichtenvoorkeuren van MijnOverheid waarmee een gebruiker kenbaar maakt voor welke organisaties hij langs elektronische weg voldoende bereikbaar is voor het ontvangen van elektronische berichten in de berichtenbox: “Onze Minister verwerkt voor de inrichting, beschikbaarstelling, instandhouding, werking, beveiliging en betrouwbaarheid van MijnOverheid de volgende persoonsgegevens: (…) b. over gebruikers van MijnOverheid: (…) 3°. (…) het e-mailadres of ander kanaal waarop de gebruiker van MijnOverheid notificaties ontvangt, en gegevens over de verificatie daarvan, de schermnaam, en de door de gebruiker van MijnOverheid geselecteerde afnemer of afnemers van MijnOverheid ten aanzien van wie de gebruiker van MijnOverheid in de berichtenvoorkeuren van MijnOverheid kenbaar heeft gemaakt dat hij langs elektronische weg voldoende bereikbaar is voor het ontvangen van elektronische berichten in de Berichtenbox, meta-gegevens die horen bij berichten of zaaksgegevens, inloghistorie, en overige gegevens of wijzigingen daarvan die bij het account horen.

4°. de gebruiksgegevens, waaronder gegevens over de navigatie en handelingen van de gebruiker van MijnOverheid in de voorziening, inclusief het opvragen, tonen of wijzigen van gegevens of het falen van functies, gegevens over de verzending van notificaties en het eventueel falen daarvan, en overige gegevens met betrekking op het soort, tijdstip en kenmerken van het gebruik;”

5.13 Art. 8 Besluit persoonsgegevens bepaalt verder dat de Minister aan een afnemer, dat is een overheidsorgaan dat gebruik maakt van MijnOverheid, (i) gegevens over de status van de toepasselijke berichtenvoorkeur van de gebruiker van MijnOverheid verstrekt, en (ii) informatie of een gebruiker van een MijnOverheid-account zijn account wel of niet in gebruik heeft genomen verstrekt: “Onze Minister verstrekt aan een afnemer van MijnOverheid: a. (…) de status van de toepasselijke berichtenvoorkeur van de gebruiker van MijnOverheid, voorafgaand aan het aanleveren en ter bevestiging van het afleveren van berichten en gegevens, of het falen daarvan, ten behoeve van de werking van de diensten van MijnOverheid; b. op verzoek van een afnemer die de Berichtenbox van MijnOverheid als verplicht kanaal voor elektronisch berichtenverkeer heeft aangewezen, informatie of een gebruiker van een MijnOverheid-account waarop de uitvoering van die taak betrekking heeft, zijn account wel of niet in gebruik heeft genomen en het bijbehorende burgerservicenummer.”

5.14 Uit de nota van toelichting volgt dat MijnOverheid uitgaat van een opt-in-regime voor de keuze van gebruikers en dat accountgegevens blijven opgeslagen: “[Na activering] wordt de gebruiker gevraagd of hij elektronisch bereikbaar wil zijn voor alle andere afnemers, uitgezonderd de Belastingdienst (de elektronische bereikbaarheid voor de Belastingdienst is een gegeven onder de Wet EBV). Deze keuze wordt na het eerste keer inloggen geboden en kan vervolgens te allen tijde worden aangepast door de gebruiker in de «berichtvoorkeuren» door de gewenste afnemers aan te vinken en andere uit. De naam en deze accountgegevens (zoals aanmaakdatum, wijzigingsdatum, e-mailadres, berichtvoorkeuren) blijven opgeslagen voor zolang als het account bestaat. Bij het wijzigen van deze gegevens, zoals het opgeven van een alternatief e-mailadres, blijft de originele invoer ook bewaard ten behoeve van gebruikersondersteuning, het waarborgen van de betrouwbaarheid en voor foutanalyse.”

5.15 Het Besluit persoonsgegevens is thans nog steeds van toepassing, zij het inmiddels onder een andere naam/citeertitel en zij het dat het is gewijzigd (zie ‎5.24 e.v.).

Per 1 juli 2023: Wet digitale overheid 5.16 De Wet digitale overheid (Wdo) is op 1 juli 2023 in werking getreden. De Wdo voorziet onder meer in een regeling betreffende de verantwoordelijkheid voor het beheer van de voorzieningen en diensten binnen de generieke digitale overheidsinfrastructuur. Het gaat om de wet die is aangekondigd in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel WEBB (zie ‎5.7). Art. 5(1)(f) Wdo verankert onder meer wat in art. X WEBB is opgenomen. De bepaling luidt voor zover hier van belang als volgt: “1. Onze Minister draagt zorg voor de inrichting, beschikbaarstelling, instandhouding, werking en beveiliging van de generieke digitale infrastructuur, waaronder infrastructuur: (…) f. voor elektronisch berichtenverkeer met en informatieverschaffing aan natuurlijke personen, ondernemingen en rechtspersonen. (…)”

5.17 Overigens is art. X WEBB vervolgens pas vervallen op 8 juni 2024, wat later lijkt te zijn dan eerder beoogd.

5.18 Art. 10(2) Wdo bepaalt dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld met betrekking tot het gebruik van publieke identificatiemiddelen en de voorzieningen, bedoeld in art. 5(1) Wdo.

5.19 De Wdo zelf voorziet niet in waarborgen die zien op de verzending van notificaties. Dat volgt ook uit een reactie van de staatssecretaris van BZK naar aanleiding van vragen van de PVV-Eerste Kamerfractie. De Wdo geeft regels voor het geval er digitaal met de overheid wordt gecommuniceerd. Een Awb-wetsvoorstel (NB dat is het hierna in ‎6.26 e.v. behandelde wetsvoorstel WMEBV) introduceert nieuwe waarborgen voor het geval de burger de digitale weg kiest, zoals een notificatieplicht: “In reactie op het bovenstaande merk ik in de eerste plaats op, dat het wetsvoorstel niet verplicht tot digitale communicatie met de overheid; het geeft slechts regels voor het geval er digitaal met de overheid wordt gecommuniceerd. De papieren weg blijft open. Dat volgt niet uit de WDO, maar (sinds 2004) uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Afdeling 2.3 van de Awb, inzake elektronisch bestuurlijk verkeer, wordt momenteel gemoderniseerd. Hiertoe is wetvoorstel bij de Tweede Kamer nr. 35 261 ingediend. In dit Awb-wetsvoorstel wordt de gelijkschakeling van de papieren en digitale weg gehandhaafd; de burger kan kiezen of hij digitaal of op papier met de overheid communiceert. Het Awb-wetsvoorstel introduceert nieuwe waarborgen (rechtsbescherming) voor het geval de burger de digitale weg kiest, zoals een notificatieplicht voor het bevoegd gezag, de digitale ontvangstbevestiging en verlengde termijnen bij storing. Ook bevat het wetsvoorstel, los van digitalisering, een zorgplicht voor het bevoegd gezag tot passende ondersteuning bij bestuurlijk verkeer.”

Regeling Wdo 5.20 De in art. 10(2) Wdo bedoelde regels (zie ‎5.18) zijn gesteld in de Regeling voorzieningen Wdo (Regeling Wdo), die – net zoals de Wdo – op 1 juli 2023 in werking is getreden. De Regeling Wdo vervangt de Regeling GDI en bepaalt in art. 6 dat die regeling wordt ingetrokken.

5.21 Art. 5 Regeling Wdo bevat diverse bepalingen met betrekking tot het gebruik door burgers van MijnOverheid. Het tweede lid bepaalt onder meer dat de gebruiker die zijn MijnOverheid-account in gebruik neemt, zijn e-mailadres verstrekt voor de ontvangst van een kennisgeving dat voor hem een bericht toegankelijk is geworden, tenzij hij heeft laten weten een dergelijke kennisgeving niet te willen ontvangen: “2. De gebruiker neemt door het activeren van zijn MijnOverheid-account dit account in gebruik. Hij maakt tevens kenbaar dat hij langs elektronische weg bereikbaar is voor het ontvangen van berichten in de Berichtenbox van door hem geselecteerde afnemers en verstrekt zijn e-mailadres voor de ontvangst van een kennisgeving dat voor hem een bericht toegankelijk is geworden, tenzij hij heeft laten weten een dergelijke kennisgeving niet te willen ontvangen.”

5.22 Volgens de toelichting sluit art. 5 Regeling Wdo nauw aan bij de Regeling GDI en een voorgenomen wijziging van de Awb (NB dat is het hierna in ‎6.26 e.v. behandelde wetsvoorstel WMEBV): “Inhoudelijk wijkt dit artikel weinig af van het bepaalde inzake MijnOverheid in de Regeling voorzieningen GDI, die door deze regeling is vervangen. Geregeld worden de doelgroep – omwille van de duidelijkheid wordt, evenals bij DigiD, de term ‘rechthebbende’ gebruikt –, het aanvraag- en activeringsproces en het gebruik. De gebruiker geeft bij het activeren van zijn MijnOverheid-account aan van welke afnemers (publieke dienstverleners, zoals de Belastingdienst en de gemeente) hij berichten in de Berichtenbox wil ontvangen (tweede lid) en kan deze keuze nadien altijd wijzigen (vierde lid). (…) Artikel 5 sluit aan bij de voorgenomen wijziging van Algemene wet bestuursrecht inzake modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer.”

5.23 De Regeling Wdo is op dit moment nog steeds van toepassing. Zij is na haar invoering nog gewijzigd per 28 maart 2024, maar die wijziging is niet direct relevant in verband met (de werking van) de berichtenbox.

Besluit digitale overheid 5.24 In 2023 zijn twee besluiten genomen en gepubliceerd tot wijziging van het in ‎5.9 genoemde Besluit persoonsgegevens. Het gaat om een besluit van 28 juni 2023, dat in werking is getreden op 12 juli 2023, en een besluit van 30 oktober 2023, dat in werking is getreden op 1 januari 2024. Bij dat laatste besluit is onder meer de citeertitel van het besluit gewijzigd in het Besluit digitale overheid. Die wijziging houdt verband met de inwerkingtreding van de Wdo en de daarmee samenhangende bredere werking van het besluit. Ik gebruik hierna deze citeertitel.

5.25 Beide in 2023 gepubliceerde besluiten voorzien in een wijziging van art. 8 Besluit digitale overheid, dat een grondslag biedt voor het verstrekken van gegevens door de Minister (feitelijk: Logius) aan een afnemer (een overheidsorgaan). Na deze wijzigingen luidt de geconsolideerde tekst van art. 8 als volgt: “Onze Minister verstrekt aan een afnemer van MijnOverheid: a. het burgerservicenummer, waar van toepassing de status van de toepasselijke berichtenvoorkeur van de gebruiker van MijnOverheid, voorafgaand aan het aanleveren en ter bevestiging van het afleveren van berichten en gegevens, of het falen daarvan, ten behoeve van de werking van de diensten van MijnOverheid, en op verzoek van een afnemer informatie over het openen van een bericht door de gebruiker van MijnOverheid, teneinde de gebruiker te attenderen op een eerder aan hem gezonden bericht; b. op verzoek van een afnemer die de Berichtenbox van MijnOverheid als verplicht kanaal voor elektronisch berichtenverkeer heeft aangewezen, informatie of een gebruiker van een MijnOverheid-account waarop de uitvoering van die taak betrekking heeft, zijn account wel of niet in gebruik heeft genomen en het bijbehorende burgerservicenummer; c. op verzoek van een afnemer, informatie of voor een gebruiker van MijnOverheid een emailadres of ander kanaal is verwerkt waarop die gebruiker van MijnOverheid notificaties ontvangt als bedoeld in artikel 4, onderdeel b, subonderdeel 3°, en het bijbehorende burgerservicenummer; c. op verzoek van een afnemer inlichtingen die benodigd zijn om aflevering van een bericht te kunnen bevestigen; d. op verzoek van een afnemer, gegevens over het ontvangen door een gebruiker van een notificatie over een bericht waarop het verzoek ziet of het eventueel falen daarvan, de bijbehorende datum en de tijd en het bijbehorende burgerservicenummer.”

5.26 Deze geciteerde tekst is afkomstig van wetten.overheid.nl. Dat tweemaal een onderdeel c is opgenomen, lijkt mij overigens geen redactionele fout van de beheerder van die site te zijn, maar een regelgevingstechnische fout.

5.27 Ten opzichte van de twee onderdelen kennende tekst van art. 8 Besluit digitale overheid bij invoering (zie ‎5.13) is alleen onderdeel b ongewijzigd gebleven. Het besluit van 28 juni 2023 heeft geleid tot toevoeging van het eerste onderdeel c en van onderdeel d. Het besluit van 30 oktober 2023 heeft geleid tot een nieuwe tekst van onderdeel a en toevoeging van het tweede onderdeel c.

5.28 Uit de nota van toelichting bij het besluit van 28 juni 2023 volgt dat de besluitgever de toevoeging van het eerste onderdeel c en van onderdeel d noodzakelijk heeft geacht in verband met de hierna in ‎7.5 aan de orde komende uitspraak CRvB AB 2022/270. Deze uitspraak brengt volgens de besluitgever met zich dat het noodzakelijk is dat bestuursorganen kunnen nagaan of een ontvanger heeft ingesteld dat een notificatie wordt verzonden bij het plaatsen van een bericht in de Berichtenbox en of een verzonden notificatie is ontvangen. Met de wijziging wordt voorzien in een grondslag voor de verstrekking van deze gegevens aan een bestuursorgaan: “2.4 Notificaties Berichtenbox MijnOverheid Op 9 september 2021 heeft de Centrale Raad van Beroep uitspraak gedaan in een procedure over de betekenis van de e-mailnotificaties die worden verstuurd voor berichten in de Berichtenbox van MijnOverheid (ECLI:NL:CRVB:2021:2174). In die uitspraak is bepaald dat bestuursorganen zich ervan moeten vergewissen dat de e-mailnotificatie verloopt conform de opgegeven notificatievoorkeuren van de geadresseerde. Dit vindt de rechter van belang, omdat de burger erop moet kunnen vertrouwen dat de Berichtenbox inclusief notificatieservice functioneert zoals aangegeven en dat hij dit niet zelf hoeft te controleren.

Om onder deze randvoorwaarden het gebruik van de Berichtenbox door bestuursorganen mogelijk te blijven maken is het noodzakelijk dat bestuursorganen kunnen nagaan of een ontvanger heeft ingesteld dat een notificatie wordt verzonden bij het plaatsen van een bericht in de Berichtenbox en of een verzonden notificatie is ontvangen. Tot het moment van inwerkingtreden van dit besluit was het verstrekken aan bestuursorganen van deze gegevens uit MijnOverheid over de notificatieinstellingen en het al dan niet succesvol ontvangen van een notificatie niet voorzien van een verstrekkingsgrondslag. Met dit wijzigingsbesluit wordt voorzien in een basis voor die verstrekkingen.”

5.29 De nota van toelichting geeft in aanvulling daarop nog de volgende uiteenzetting, waarbij onder meer ingegaan op de verhouding met de hierna (‎6.26) te behandelen Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer. Ook wordt melding gemaakt van bepaalde voorzieningen in MijnOverheid om te waarborgen dat degene die heeft geregistreerd dat hij geen e-mailnotificatie wenst te ontvangen, op de hoogte is van de consequenties daarvan: “4.3 Verstrekking van persoonsgegevens over notificatie door de Berichtenbox van MijnOverheid (…) Op grond van de reeds geldende tekst (artikel 8, onderdeel a) mogen al persoonsgegevens worden verstrekt over het al dan niet ontvangen van het bericht waarop de notificatie betrekking heeft en de relevante berichtvoorkeuren ten aanzien van het gebruik van de Berichtenbox. Een verzendend bestuursorgaan kan met die gegevens vaststellen of het bericht succesvol in de Berichtenbox is geplaatst en of een geadresseerde de Berichtenbox als voorkeurskanaal heeft ingesteld. Met dit besluit wordt het ook mogelijk om het verzendende bestuursorgaan op de hoogte te stellen van de verzending van een notificatie en van de instellingen van die gebruiker voor het ontvangen van notificaties.

Deze gegevens zijn noodzakelijk voor afnemers van MijnOverheid om vast te kunnen stellen dat een bericht daadwerkelijk is ontvangen. Als gevolg daarvan mag worden aangenomen dat het bericht bij de gebruiker van MijnOverheid voldoende kenbaar is gemaakt en dat daarmee aan de verzending gevolgen mogen worden verbonden. Wanneer een afnemer van MijnOverheid gebruik wil maken van de Berichtenbox zijn de notificatieinstellingen van belang om te bepalen of dat gebruik voor verzending van het desbetreffende bericht opportuun is. Wanneer een gebruiker van MijnOverheid geen notificaties ontvangt kan dat bijvoorbeeld aanleiding zijn om het bericht op andere wijze te verzenden. Wanneer die gebruiker heeft aangegeven wel notificaties te willen ontvangen is het, gelet op de jurisprudentie over dit onderwerp, tevens van belang dat een afnemer van MijnOverheid kan vaststellen of het notificeren succesvol verlopen is. Dit besluit voorziet derhalve in een basis voor gegevensverstrekkingen die noodzakelijk zijn voor het functioneren van de Berichtenbox.

Om vast te stellen dat het geregistreerde gegeven «ik wens geen emailnotificatie te ontvangen» daadwerkelijk de bedoeling van de gebruiker is- waarschuwt MijnOverheid de gebruiker bij het aanvinken van «ik wens geen emailnotificatie te ontvangen» wat hier de consequenties van zullen zijn. Ook wordt dit een aantal keren herhaald bij bezoek aan de berichtenbox, om ook op deze manier de gebruiker erop te wijzen wat de consequenties zijn.

Uit het beginsel van dataminimalisatie volgt dat niet meer gegevens mogen worden verstrekt dan noodzakelijk is. In dat licht wordt met dit besluit mogelijk gemaakt om op verzoek van afnemers van MijnOverheid aan die afnemers kenbaar te maken óf een notificatiekanaal is gekozen, maar niet welk kanaal dat is. Daarmee is het voor deze afnemers mogelijk om vast te stellen of een gebruiker van MijnOverheid op de hoogte wordt gesteld van verzenden van een bericht via de Berichtenbox.

Met artikel 2.10 en 2.11 van de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer wordt het verzenden van een notificatie aan ontvangers van een bericht via de Berichtenbox van MijnOverheid verplicht. Ook in die context is het noodzakelijk om te voorzien in een grondslag voor het verstrekken van persoonsgegevens over notificaties aan bestuursorganen.”

5.30 De toelichtende nota bij het besluit van 30 oktober 2023 vermeldt in verband met de nieuwe tekst van onderdeel a van art. 8 Besluit digitale overheid dat daarmee mogelijk wordt gemaakt dat dat desgevraagd aan afnemers informatie wordt verschaft over het al dan niet afleveren en openen (aanklikken) van berichten door gebruikers. Deze informatie stelt een afnemer in staat om een gebruiker eraan te herinneren dat bij hem eerder een bericht is bezorgd: “Het aangevulde onderdeel a van artikel 8 maakt mogelijk dat op hun verzoek aan afnemers van MijnOverheid informatie wordt verschaft over het al dan niet afleveren en openen (aanklikken) van berichten door gebruikers, opdat een dergelijk signaal wordt benut om de gebruiker te rappelleren over het feit dat bij hem eerder een bericht is bezorgd. Dit is in het belang van de gebruiker zelf, het voorkomt problemen voor hem. Deze gegevensverstrekking, die alleen geschiedt wanneer een afnemer hierom verzoekt gelet op aard en belang van het desbetreffend bericht, moet daarom proportioneel en gerechtvaardigd worden geacht. Benadrukt zij dat de Minister van BZK het bericht niet inhoudelijk beziet. De informatie wordt verstrekt met als doel dat de afnemer daadwerkelijk contact zoekt met de burger. De afnemer kan deze gegevens dus alleen opvragen om vervolgens de burger (alsnog) te bereiken en kan geen rechten ontlenen aan het feit dat een bericht wel of niet gelezen is.”

5.31 De toelichtende nota vermeldt over de toevoeging van (het tweede) onderdeel c dat dit onderdeel het mogelijk maakt om aan een afnemer inlichtingen te verstrekken om de aflevering van een bericht te kunnen bevestigen. Daarbij wordt onder meer als voorbeeld genoemd het verzenden van notificaties. Dergelijke inlichtingen kunnen van belang zijn in gevallen waarin een geschil bestaat tussen de afnemer en gebruiker: “Het nieuwe onderdeel c van artikel 8 maakt het mogelijk inlichtingen aan een afnemer te verstrekken om de aflevering van een bericht te kunnen bevestigen. Het bezorgen van het bericht (of het überhaupt gebruiken van MijnOverheid) wordt soms betwist, waardoor sprake is van een geschil tussen afnemer en gebruiker. Het kan dan nodig zijn, bijvoorbeeld voor gebruik in een rechtszaak, dat afnemers inlichtingen ontvangen om de ontvangst van een bericht te kunnen bevestigen (zoals moment van activeren account, aanpassen mailvoorkeuren door de gebruiker of verzenden notificaties).”

5.32 De voornoemde wijzigingen zijn niet gepaard gegaan met overgangsrecht. Dat betekent dat ze onmiddellijke werking hebben na hun inwerkingtreding. Dit betekent ook dat de grondslag voor gegevensverstrekking ook geldt voor gegevens van vóór de inwerkingtreding. Dat ligt ook in de rede, gelet op de reden voor de wijzigingen (zie bijv. ‎5.28 en ‎5.31).

5.33 Het Besluit digitale overheid is op dit moment nog steeds van toepassing. Het is na de wijzigingen bij voornoemde besluiten nog gewijzigd bij besluit van 15 februari 2024, maar die wijziging is hier niet relevant.

Per 1 januari 2026: Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer (WMEBV) 5.34 In dit overwegend chronologisch overzicht van relevante regelgeving betreffende de berichtenbox kan tot slot niet onvermeld blijven de inwerkingtreding van de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer, welke wet het juridisch kader in afdeling 2.3 Awb voor elektronisch verkeer substantieel wijzigt. Ik laat het echter op deze plaats bij de enkele vermelding van die wet, omdat ik er veel uitgebreider op terugkom in ‎6.26 en verder.

6Juridische betekenis notificatiebericht: regelgeving en toelichting 6.1 In verband met de vraag wat de betekenis van de (niet-)ontvangst van een notificatiebericht is voor de bekendmaking van een besluit, ga ik in dit onderdeel eerst (kort) in op het algemene kader in de Awb (tot 1 januari 2026) voor bekendmaking van een besluit langs elektronische weg. Vervolgens behandel ik welke betekenis voor die bekendmaking wordt toegekend aan een notificatiebericht in relevante regelgeving en/of haar toelichting. Dat doe ik aan de hand van de regelgeving die in het vorige onderdeel ‎5 aan bod kwam. Daarbij maak ik een onderscheid in drie perioden: (i) de periode tot 1 november 2015, (ii) de periode 1 november 2015 tot 1 januari 2026, en (iii) de periode vanaf 1 januari 2026.

Bekendmaking langs elektronische weg: algemeen kader (tot 1 januari 2026) 6.2 Art. 3:41 Awb bepaalt voor zover hier van belang dat bekendmaking van een besluit geschiedt door toezending of uitreiking (art. 3:41(1) Awb). Op grond van art. 2:14(1) Awb (tekst tot 1 januari 2026) kan een bestuursorgaan een bericht langs elektronische weg verzenden, mits de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is (kenbaarmakingsvereiste). Gelet op de systematiek van de Awb en de wetsgeschiedenis, geldt deze mogelijkheid van verzending langs elektronische weg ook voor de bekendmaking van een besluit door toezending. Zie daarover mijn conclusie van 28 februari 2025. Het is ook impliciet uitgangspunt in het arrest van de Hoge Raad van 21 november 2025 na die conclusie.

6.3 Art. 2:17(1) Awb (tekst tot 1 januari 2026) bepaalt dat als tijdstip waarop een bericht door een bestuursorgaan elektronisch is verzonden, geldt het tijdstip waarop het bericht een systeem voor gegevensverwerking bereikt waarover het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt of, indien het bestuursorgaan en de geadresseerde gebruik maken van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking, het tijdstip waarop het bericht toegankelijk wordt voor de geadresseerde. In het geval van verzending van een besluit langs elektronische weg, geldt het door art. 2:17(1) Awb bepaalde tijdstip dus als tijdstip van bekendmaking van het besluit als bedoeld in art. 3:41 Awb. Dit volgt ook uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot invoering van art. 2:17 Awb.

6.4 Wat betreft het tijdstip van bekendmaking van een besluit via een berichtenbox, merk ik op deze plaats reeds op dat (i) in de nota naar aanleiding van het verslag van het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de WEBB, is uiteengezet dat op grond van art. 2:17 Awb als tijdstip van verzending heeft te gelden het moment waarop het besluit in de berichtenbox wordt geplaatst (zie ‎6.15), en/maar dat (ii) de opvolger van art. 2:17 Awb per 1 januari 2026, te weten art. 2:19 (nieuw) Awb een aangepaste tekst kent naar aanleiding van vraagtekens in de literatuur bij de opvatting dat het plaatsen van een bericht in een berichtenbox wel onder art. 2:17 Awb valt (zie ‎6.27-‎6.28). Ik kom daar vervolgens op terug in de beschouwing (‎8.14 e.v.).

Status notificatiebericht: periode tot 1 november 2015 6.5 In de periode tot 1 november 2015 zijn de in ‎5.2 genoemde Gebruiksvoorwaarden MijnOverheid.nl van belang. Zie ik het goed dan is in de eerste, in de Staatscourant gepubliceerde, versie van die voorwaarden nog geen bepaling opgenomen over notificatie. Op enig moment is dat gewijzigd. Omdat versies na de eerste versie niet in de Staatscourant zijn gepubliceerd maar op mijnoverheid.nl (zie ‎5.2) en die versies thans niet (meer?) goed te vinden zijn op die website, kon ik niet zo snel achterhalen – ook niet op de website van Logius – wanneer dat is gebeurd en wat de inhoud van de bepaling(en) was. Uit een publicatie van Overkleeft-Verburg maak ik op dat in elk geval de versie van 23 april 2014 bepalingen over notificatie bevat. Het rapport ‘Hoezo MijnOverheid’ van de Nationale ombudsman bevat een deel van de tekst van “versie 2.9 van 24 september 2014 (geldend tot 1 november 2015)”, waaronder de tekst van art. 2, dat in de leden vijf tot en met zeven bepalingen over notificaties bevat. Ik citeer een deel van dat artikel: “Artikel 2 Toegang en gebruik MijnOverheid 1. Door het registreren bij MijnOverheid maakt de Gebruiker kenbaar dat hij langs elektronische weg voldoende bereikbaar is voor het ontvangen van elektronische berichten van de geselecteerde Afnemers in de Berichtenbox.

6.6 Voor deze zaak is vooral van belang dat het achtste lid bepaalt dat de notificatie geen (onderdeel van) bekendmaking in de zin van de Awb is. Uit de voormelde publicatie van Overkleeft-Verburg begrijp ik dat de tekst van dat achtste lid alsook die van het zevende lid voor het eerst zijn opgenomen in de versie van 23 april 2014 en wel naar aanleiding van de hierna in ‎7.2 aan de orde komende uitspraak CRvB AB 2013/328. Het is mij niet duidelijk of in een of meer eerdere versies van de Gebruiksvoorwaarden MijnOverheid.nl een bepaling over notificaties is opgenomen die in andere zin bepaalde wat betreft de betekenis van een notificatie voor de bekendmaking in de zin van de Awb. Dat heb ik niet verder uitgezocht.

Status notificatiebericht: periode 1 november 2015 tot 1 januari 2026 Notificatiebericht in de regelgeving per 1 november 2015?

6.7 Met art. X WEBB kreeg MijnOverheid.nl (en de berichtenbox) een wettelijke grondslag per 1 november 2015 (‎5.4). Zoals eerder opgemerkt (‎5.8) is tegelijk met art. X WEBB de Regeling GDI ingevoerd en zijn in art. 2 van die regeling bepaalde zaken uit de (voormalige) Gebruiksvoorwaarden MijnOverheid.nl opgenomen.

6.8 Uit de memorie van toelichting op het wetsvoorstel WEBB lijkt te volgen dat de wetgever ervan uitging dat tot die zaken zou behoren “de wijze waarop aan burgers desgewenst wordt gemeld dat er een bericht in hun Berichtenbox is bezorgd (notificatie)”. Maar geen van de bepalingen in art. 2 Regeling GDI ziet op notificatie. De Regeling GDI kent dus ook geen bepaling zoals het in ‎6.5 geciteerde art. 2(8) Gebruiksvoorwaarden MijnOverheid.nl over de betekenis van notificatie voor de bekendmaking in de zin van de Awb. Wel bevat art. 2 Regeling GDI een bepaling over het kenbaar maken bereikbaar te zijn voor berichten in de berichtenbox: “2. De gebruiker neemt door het activeren van zijn MijnOverheid-account dit account in gebruik. Hij maakt tevens kenbaar dat hij langs elektronische weg bereikbaar is voor het ontvangen van berichten in de Berichtenbox van door hem geselecteerde afnemers.”

6.9 Uit de toelichting op art. 2 Regeling GDI meen ik te kunnen opmaken waarom dat artikel niets regelt over notificaties, namelijk dat de reden daarvoor is dat de Awb al de rechtsgevolgen bepaalt van plaatsing van een bericht in de berichtenbox. Daarbij wordt opmerkt dat het sturen van een notificatie geen (onderdeel van de) bekendmaking in de zin van de Awb is: “Artikel 2 Dit artikel bevat de voor de gebruiker belangrijkste bepalingen uit de voormalige gebruiksvoorwaarden MijnOverheid: aangegeven wordt op welke wijze gebruik kan worden gemaakt van de voorziening MijnOverheid. (…) De gebruiksvoorwaarden zijn niet letterlijk overgenomen in de deze regeling. Bezien is welke gebruiksvoorwaarden geen plek in de regeling behoeven als gevolg van regulering elders. (…) Voor wat betreft de rechtsgevolgen van het plaatsen van een bericht in de Berichtenbox is afdeling 2.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Het sturen van notificaties (attenderingen) met betrekking tot plaatsing van berichten in de Berichtenbox naar het e-mailadres van een gebruiker, die hiervoor heeft gekozen bij activering van zijn MijnOverheid-account, is geen (onderdeel van de) bekendmaking in de zin van de Awb, maar een bestaande praktijk, die wordt gecontinueerd. (…) Als een burger zijn MijnOverheid-account in gebruik heeft genomen, wordt er van hem verwacht dat hij de Berichtenbox regelmatig raadpleegt om te kijken of er nieuwe berichten zijn geplaatst. Ook wordt van hem verwacht dat dat hij, om notificaties te kunnen ontvangen, een actueel e-mailadres doorgeeft en ook een eventuele wijziging van dat adres.”

6.10 Ik merk op dat de opvatting dat de notificatie geen onderdeel van de bekendmaking in de zin van de Awb is, aansluit bij uitlatingen van de regering tijdens de (eerdere) parlementaire behandeling van het wetsvoorstel WEBB; zie vooral ‎6.13, ‎6.15 en ‎6.20 hierna.

6.11 Het in ‎5.9 vermelde Besluit persoonsgegevens kent zoals gezien een bepaling over de verwerking van onder meer gegevens betreffende notificaties (zie ‎5.10). Vermeldingswaardig op deze plaats is vooral dat de nota van toelichting op dit besluit kernachtige passages bevat over de praktische kant van het notificeren. Een notificatie wordt per e-mail aan de gebruiker verzonden als een nieuw bericht in de berichtenbox is geplaatst, mits de gebruiker heeft gemeld een dergelijk notificatiebericht te willen ontvangen en hiervoor zijn e-mailadres opgeeft – er wordt dus voor het ontvangen van notificaties uitgegaan van een opt-in-systeem: “Als er een nieuw bericht in de Berichtenbox is aangekomen, verstuurt MijnOverheid hierover een notificatie, mits de gebruiker aan heeft gegeven een dergelijk notificatiebericht te willen ontvangen en hiervoor een digitaal adres heeft opgegeven. Op dit moment wordt voor het versturen van notificaties e-mail gebruikt. Deze verzending vindt pas plaats nadat de gebruiker de geldigheid van het door hem opgegeven digitale adres heeft bevestigd door middel van een verzonden verificatiecode.”

6.12 Al meteen bij het activeren van het account kan de gebruiker zijn e-mailadres opgeven als hij notificaties wil ontvangen: “Na de eerste keer inloggen op MijnOverheid volgt het personaliseren van het account, deels automatisch, deels door de gebruiker zelf. (…). Ook wordt de gebruiker tijdens dit proces gevraagd om zijn e-mailadres op te geven als hij notificaties per e-mail wil ontvangen (…). Met een per e-mail toegezonden verificatiecode of door middel van een andere veilige en betrouwbare (toekomstige) techniek kan de gebruiker de werking van het opgegeven e-mailadres bevestigen. In de toekomst kan een gebruiker naast het e-mailadres waarschijnlijk ook kiezen voor andere notificatiekanalen.”

Wetsgeschiedenis WEBB over de functie en status van een notificatiebericht 6.13 De Afdeling advisering van de Raad van State was naar aanleiding van de vermelding in de (concept) memorie van toelichting dat een ministeriële regeling zal voorzien in de wijze van notificatie (zie ‎6.8), kritisch over diverse punten. In de reactie daarop van de staatssecretaris van Financiën komt onder meer naar voren (i) dat een notificatie niet relevant is voor het moment van bekendmaking van het bericht, omdat daarvoor doorslaggevend is het bezorgen van het bericht in de Berichtenbox, (ii) dat het de verantwoordelijkheid van de burger is om regelmatig zijn berichtenbox te controleren, (iii) dat e-mailnotificatie optioneel is en dat daarbij een opt-in-systeem geldt en (iv) dat voor een ministeriële regeling is gekozen opdat de wijze van notificeren vlot kan worden aangepast aan nieuwe technische ontwikkelingen: “Met notificatie wordt in het wetsvoorstel niet gedoeld op het ontvangen van het bericht zelf; dit wordt aan de belanghebbende bezorgd door gebruik te maken van de Berichtenbox van MijnOverheid. Burgers kunnen bij het activeren van hun MijnOverheidaccount en de Berichtenbox die daarvan onderdeel uitmaakt, kiezen voor het ontvangen van e-mailnotificatie zodra een bericht in hun Berichtenbox is bezorgd. Deze e-mailnotificatie is optioneel: het bezorgen van het bericht in de Berichtenbox is doorslaggevend voor het moment van bekendmaking van het bericht. In het activeringsproces wordt gewezen op de voordelen van een e-mailnotificatie en worden burgers gestimuleerd om hiervoor te kiezen. Dat laat onverlet dat het ook een verantwoordelijkheid van de burger is om regelmatig op eigen initiatief zijn Berichtenbox te controleren op berichten, zoals hij dat ook met zijn fysieke brievenbus normaal gesproken doet. (…) Een notificatie heeft bij het gebruik van een berichtenbox een signaleringsfunctie, verhoogt het gebruiksgemak en biedt daarmee een extra waarborg; de belanghebbende wordt er via e-mail op geattendeerd dat er een bericht in zijn berichtenbox is afgeleverd. Deze mogelijkheid wordt ook nu al in MijnOverheid aangeboden. Omdat het wenselijk is dat de wijze van notificeren vlot kan worden aangepast aan technische ontwikkelingen (bijvoorbeeld in de toekomst het gebruik van apps of andere media), ligt het in de rede de wijze van notificatie in een ministeriële regeling op te nemen.”

6.14 In verband met het feit dat het bezorgmoment doorslaggevend is voor de bekendmaking heeft de staatssecretaris in een Kamerbrief de vergelijking gemaakt met bekendmaking per post en is opgemerkt dat e-mailnotificaties de functie hebben te attenderen dat een nieuw bericht is bezorgd: “Wanneer een papieren beschikking per post in de brievenbus van een belanghebbende wordt bezorgd, maakt het voor de rechtsgeldigheid van het bezorgmoment niet uit of de belanghebbende de brief heeft opengemaakt of niet. Hetzelfde geldt voor een elektronisch bezorgd bericht. Het is dus inderdaad van belang dat een belastingplichtige of toeslaggerechtigde regelmatig inlogt in MijnOverheid om te bekijken of berichten zijn ontvangen, zoals men ook de fysieke brievenbus controleert. Belanghebbenden kunnen zich echter laten attenderen op nieuwe berichten door bij MijnOverheid een e-mailadres op te geven waarop zij een zogenoemde e-mailnotificatie willen ontvangen. Het invullen van dit e-mailadres is niet verplicht maar wordt wel aangeraden; burgers worden zoveel mogelijk gestimuleerd om van deze optie gebruikt te maken. Het is ook mogelijk een e-mailadres van een andere persoon in te vullen, zodat mensen eventueel door die ander op de hoogte kunnen worden gesteld dat er berichten zijn, bijvoorbeeld indien zij zelf niet over een mailadres beschikken. Daarnaast wordt onderzocht welke andere media gebruikt kunnen voor de notificatie, bijvoorbeeld apps of sociale media.”

6.15 In de nota naar aanleiding van het verslag zet de staatssecretaris onder meer uiteen (i) dat het moment waarop de Belastingdienst een bericht in de berichtenbox plaatst heeft te gelden als tijdstip van elektronische verzending als bedoeld in art. 2:17 Awb en daarmee – in het geval van een besluit – het moment van bekendmaking is, (ii) dat het de verantwoordelijkheid van de belastingplichtige is om kennis te nemen van het bericht (net zoals bij een bericht dat per post wordt verzonden) en (iii) dat als service wordt aangeboden een notificatie toegezonden te krijgen, maar dat het aan belastingplichtige is om al dan niet van die service gebruik te maken: “Op grond van artikel 3:41 van de Awb wordt een besluit bekendgemaakt door toezending aan de belanghebbende. Bij elektronisch berichtenverkeer is het tijdstip van verzenden het moment waarop het bericht een systeem voor gegevensverwerking bereikt waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt (artikel 2:17 van de Awb). Dit is het moment waarop de Belastingdienst een bericht in de Berichtenbox plaatst. Evenals bij papieren berichten komen onvolkomenheden in de verzending van elektronische berichten in beginsel voor rekening van de Belastingdienst, in die zin dat indien het bericht een besluit bevat, dit besluit niet in werking treedt (artikel 3:40 van de Awb). Het is de verantwoordelijkheid van de belastingplichtige om kennis te nemen van het bericht, net zoals de belastingplichtige ook regelmatig zijn fysieke brievenbus dient te controleren. Bij elektronisch berichtenverkeer wordt de belastingplichtige daarbij een extra service aangeboden. Hij kan namelijk een notificatie naar zijn persoonlijke e-mailadres laten zenden indien er een bericht in de Berichtenbox wordt geplaatst. Het is aan de belastingplichtige om al dan niet van die service gebruik te maken. Overigens zal, indien onverhoopt sprake is van storingen in de systemen (ofwel bij de Belastingdienst, ofwel bij MijnOverheid) coulance betracht worden ten aanzien van termijnoverschrijdingen.”

6.16 Op vragen van leden van de fractie van het CDA of gebreken in de e-mailnotificatie voor risico van belastingplichtige komen, antwoordt de staatssecretaris dat de e-mailnotificatie de eigen verantwoordelijkheid van de burger in zijn contacten met de overheid niet volledig kan vervangen: “De e-mailnotificatie is een service aan de burger. De burger wordt vanzelfsprekend aangemoedigd van deze service gebruik te maken, maar de e-mailnotificatie kan de eigen verantwoordelijkheid van de burger in zijn contacten met de overheid niet volledig vervangen. Het is daarom wenselijk dat de burger regelmatig zijn berichtenbox bezoekt om te zien of er berichten zijn. Anders dan de leden van de fractie van het CDA zie ik geen wezenlijk verschil tussen de verzending van berichten per post en verzending op elektronische wijze. Het risico dat burgers niet tijdig kennisnemen van een bericht neemt naar mijn mening bij verzending op elektronische wijze eerder af dan toe. Zoals ik hiervoor heb aangegeven kunnen belastingplichtigen zichzelf namelijk laten notificeren als er een bericht in de Berichtenbox wordt geplaatst, zodat zij er altijd en overal van op de hoogte kunnen zijn dat zij een bericht hebben ontvangen. Dit geldt dus zelfs als mensen vanwege een vakantie of om andere redenen niet in staat zijn hun fysieke brievenbus te controleren.”

6.17 Zoals eerder opgemerkt is art. X WEBB ingevoerd in samenhang met de invoering van bepalingen in (para-)fiscale wetgeving – waaronder art. 3a AWR – die ertoe strekken dat elektronisch berichtenverkeer met de Belastingdienst verplicht plaatsvindt (zie ‎5.4). Op deze plaats opmerkingswaardig is dat gedurende het wetgevingsproces een amendement met betrekking tot die bepalingen is voorgesteld door Tweede Kamerlid Omtzigt dat betrekking heeft op het notificeren bij plaatsing van een bericht door de Belastingdienst in de berichtenbox. Dat amendement houdt in de kern in dat (i) bij ministeriële regeling wordt geregeld dat op verzoek notificatie plaatsvindt, en (ii) dat de ontvangst van een notificatie bepalend is voor de inwerkingtreding van een besluit. Ik citeer het amendement voor zover dat betrekking heeft op het (voorgestelde) art. 3a AWR: “4. In de ministeriële regeling, bedoeld in het tweede lid, wordt in elk geval bepaald dat de belastingplichtige of inhoudingsplichtige op zijn verzoek door middel van een elektronisch bericht per e-mail op de hoogte wordt gesteld van het feit dat een elektronisch bericht is verzonden door de inspecteur of het bestuur van ’s Rijksbelastingen.

6.18 Als toelichting geeft het Tweede Kamerlid in de kern dat de notificatie van groot belang is en een formele status verdient: “De regering regelt met deze wet dat belastingplichtigen berichten van de Belastingdienst uitsluitend ontvangen via een digitale berichtenbox. (…) Daarbij wordt als zogenoemde service een e-mailbericht verstuurd dat er een nieuw bericht is in de berichtenbox, indien de belastingplichtige een e-mailadres opgeeft. Indien de notificatie om wat voor reden dan ook niet functioneert, is dit op grond van onderhavig wetsvoorstel het probleem van de belastingplichtige. Het is dus van groot belang dat de belastingplichtige zelf zo vaak mogelijk inlogt in de berichtenbox om belangrijke berichten en beschikkingen zo snel mogelijk tot zich te kunnen nemen. (…) Indiener is daarom van mening dat de notificatie van groot belang is en een formele status verdient.

Dit amendement regelt daarom dat bij ministeriële regeling in elk geval wordt bepaald dat de belastingplichtige op zijn verzoek per e-mail op de hoogte wordt gesteld van het feit dat een elektronisch bericht is verzonden door Belastingdienst. Voorts regelt dit amendement dat indien is verzocht om een e-mailnotificatie, een besluit dat bekend is gemaakt door middel van een elektronisch bericht niet eerder in werking treedt dan nadat de e-mailnotificatie is ontvangen door de belastingplichtige.”

6.19 Ik merk op dat, gelet op zowel de tekst als op de toelichting, impliciet uitgangspunt van het amendement is dat plaatsing van een besluit in de berichtenbox ertoe leidt dat het besluit is bekendgemaakt in de zin van art. 3:41 Awb, onafhankelijk of de belastingplichtige heeft gemeld notificaties te willen ontvangen en onafhankelijk of een notificatie van plaatsing van dat besluit is ontvangen.

6.20 De staatssecretaris heeft het amendement ontraden, omdat het voor de Belastingdienst niet uitvoerbaar is. Bovendien zou het van doorslaggevende betekenis maken van het moment van ontvangst van de e-mailnotificatie voor de inwerkingtreding van een besluit (a) het fundament onder de berichtenbox wegtrekken, (b) het uitgangspunt van art. 2:17 Awb ondergraven, en (c) tot veel onzekerheid en discussies leiden over de inwerkingtreding van een besluit: “Dit amendement houdt in dat in de ministeriële regeling wordt bepaald dat door de Belastingdienst op verzoek een e-mail-notificatie wordt verzonden en dat, indien is verzocht om zo’n notificatie, een besluit dat is verzonden door middel van een elektronisch bericht niet eerder in werking treedt dan nadat de e-mailnotificatie is ontvangen. Dit amendement is voor de Belastingdienst onuitvoerbaar. De Belastingdienst kan weliswaar van Logius (de beheerder van de Berichtenbox) informatie ontvangen over het tijdstip waarop een e-mailnotificatie is verzonden, maar kan niet zien wanneer die notificatie door de burger is ontvangen. Daarnaast is – juist vanwege de veranderlijkheid van mailadressen – bewust gekozen voor de Berichtenbox als elektronisch postadres van de burger. Dit verzekert dat berichten de burger ook daadwerkelijk bereiken. Het moment van ontvangst van de e-mailnotificatie van doorslaggevende betekenis maken voor de inwerkingtreding van een besluit zou het fundament onder de Berichtenbox wegtrekken. Tot slot ondergraaft dit amendement het uit de Algemene wet bestuursrecht voortvloeiende uitgangspunt dat het tijdstip van verzending bij elektronisch berichtenverkeer het moment is waarop het bericht het systeem voor gegevensverwerking bereikt waarvoor het bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt. Het amendement zou daardoor tot veel onzekerheid en discussies leiden over de vraag of een besluit in werking is getreden.”

6.21 Hoewel diverse fracties voor het amendement van Omtzigt hebben gestemd, is het verworpen.

6.22 Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft de staatssecretaris onder meer gemeld dat de Belastingdienst de burger stimuleert om de notificatiefunctie in te stellen en dat Logius de inhoud van de notificatieberichten per oktober 2025 verbetert. Tijdens de plenaire behandeling in de Eerste Kamer zijn door verschillende fracties zorgen geuit over het niet-ontvangen of niet-lezen van een notificatiebericht. Op de vraag waarom burgers niet automatisch een notificatie-e-mail ontvangen, antwoordt de staatssecretaris: “Ten slotte maken we gebruik van een slimme notificatie. Dit betekent dat er notificatiemails zijn. Mevrouw Gerkens vroeg waarom we die niet automatisch aanzetten. Als je jezelf kenbaar maakt op MijnOverheid en je activeert dat, dan wordt meteen aan je gevraagd op welk mailadres je bereikbaar bent. Dan staat dat automatisch aan. Dit betekent dat je daar je berichten kunt vinden. Er komen automatisch notificatiemails. De ervaring leert — de nudgingspecialisten vertellen dat ook — dat als je "you've got mail" stuurt (…) mensen niet getriggerd worden om te kijken naar die mail. Je moet een inhoudsvolle notificatiemail sturen. Men moet nieuwsgierig worden naar waarover het gaat en het belangrijk vinden om die mail te openen.”

Notificatiebericht in de WDO-regelgeving vanaf 1 juli 2023 6.23 De invoering van de WDO per 1 juli 2023 (zie ‎5.16) heeft niet gezorgd voor een wijziging van de juridische betekenis van een notificatiebericht. Dit hangt ermee samen dat een voorstel tot wijziging van de Awb aanhangig was dat voorziet in nieuwe waarborgen, waaronder een notificatieplicht (zie ‎5.19). Het gaat om het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de WEMBV, welke wet hierna (‎6.26 e.v.) aan de orde komt.

6.24 Wel kent de Regeling WDO, anders dan haar voorganger de Regeling GDI (zie ‎6.8-‎6.9), een bepaling over het notificeren. Het gaat om art. 5(2) Regeling WDO, dat onder meer voorschrijft dat de gebruiker, die zijn MijnOverheid-account in gebruik neemt, zijn e-mailadres verstrekt voor de ontvangst van een kennisgeving dat voor hem een bericht toegankelijk is geworden, tenzij hij heeft laten weten een dergelijke kennisgeving niet te willen ontvangen (zie ‎5.21). Uit de toelichting volgt dat dit aansluit bij de voorgenomen wijziging van de Awb door het wetsvoorstel WEMBV (zie ‎5.22). Daarmee wordt gedoeld op de invoering van art. 2:10 (nieuw) Awb, waarin als uitgangspunt geldt de verplichting tot verzending van notificaties en dat uitgaat van een opt-out-systeem wat betreft het ontvangen van notificaties (zie ‎6.31).

6.25 Verder zijn zoals eerder gezien (‎5.24-‎5.31) na 1 juli 2023 aanvullende bepalingen in art. 8 van (inmiddels) het Besluit digitale overheid opgenomen die een grondslag bieden om aan een afnemer gegevens te verstrekken over de notificatie-instellingen van een gebruiker en of het notificeren succesvol is verlopen.

Status notificatiebericht per 1 januari 2026 na invoering van de WMEBV 6.26 De Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer (WMEBV) treedt grotendeels in werking met ingang van 1 januari 2026. Zij wijzigt afdeling 2.3 Awb om de daarin opgenomen regels te moderniseren in verband met de technologische en maatschappelijke ontwikkelingen sinds invoering van die afdeling in 2004. Voor deze conclusie zijn in het bijzonder twee wijzigingen noemenswaardig. In verband met het feit dat zowel in de teksten van de wetsartikelen als in de parlementaire stukken geregeld wordt gesproken over “een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht”, merk ik op dat deze formulering onder meer de berichtenbox van MijnOverheid omvat.

6.27 De eerste betreft de bepaling over wat als tijdstip van verzending heeft te gelden bij digitale verzending van een bericht door het bestuursorgaan. Die bepaling was opgenomen in art. 2:17 Awb (zie ‎6.3). Zij is na invoering van de WMEBV opgenomen in art. 2:19 Awb, zij het met enige aanpassingen. Hier is vooral relevant de in onderdeel b verwerkte tekstuele aanpassing die erin bestaat dat gesproken wordt over “een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht” in plaats van “hetzelfde systeem voor gegevensverwerking”. Verder zijn in onderdeel a de woorden “of een ander bestuursorgaan” ingevoegd. Art. 2:19 (nieuw) Awb luidt voor zover van belang als volgt: “Als tijdstip waarop een bericht door een bestuursorgaan elektronisch is verzonden, geldt: a. het tijdstip waarop het bericht een systeem voor gegevensverwerking bereikt waarvoor het bestuursorgaan of een ander bestuursorgaan geen verantwoordelijkheid draagt; b. indien het bestuursorgaan gebruikmaakt van een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht: het tijdstip waarop het bericht toegankelijk wordt voor de geadresseerde; c. (…)”

6.28 Uit de memorie van toelichting volgt dat de hiervoor als eerste genoemde tekstuele aanpassing specifiek is gedaan met het oog op een berichtenbox zoals MijnOverheid en als achtergrond heeft dat er vraagtekens in de literatuur zijn gezet bij de opvatting dat – zoals in de jurisprudentie is geoordeeld – het plaatsen van een bericht in een berichtenbox is te beschouwen als verzending in de zin van art. 2:17 (oud) Awb. De tweede genoemde aanpassing houdt ook verband met MijnOverheid. Het invoegen van de woorden “of een ander bestuursorgaan” dient om duidelijk te maken dat van verzending (als bedoeld in onderdeel a) pas sprake is indien een bericht een systeem bereikt waarvoor noch het verzendende bestuursorgaan verantwoording draagt, noch een ander bestuursorgaan: “(…) Bij de totstandkoming van het huidige artikel 2:17 eerste lid, werd primair gedacht aan een intern systeem van gegevensverwerking. Sinds de inwerkingtreding van de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer zijn er diverse nieuwe manieren van verzenden ontwikkeld waarbij berichten niet van het ene systeem voor gegevensverwerking naar een ander worden verplaatst. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de introductie van berichtenboxen (zoals MijnDUO of MijnOverheid) waarbij berichten voor de geadresseerde worden klaargezet in een systeem voor gegevensverwerking van een bestuursorgaan of meerdere bestuursorganen. Thans wordt het plaatsen van een bericht in een berichtenbox van een belanghebbende in de jurisprudentie beschouwd als een verzending als bedoeld in het huidige artikel 2:17, eerste lid, Awb en daarmee ook een bekendmaking als bedoeld in artikel 3:41 Awb.25 Er zijn echter vraagtekens gezet bij deze jurisprudentie.26 Zo is de vraag gesteld of het inloggen door de geadresseerde in zijn berichtenbox wel gelijk te stellen is met het gebruikmaken van «hetzelfde systeem voor gegevensverwerking» als bedoeld in het huidige artikel 2:17.

Gesteld kan worden dat het bestuursorgaan in zijn eigen systeem voor gegevensverwerking het bericht opstelt en het vervolgens in de berichtenbox plaatst, alwaar het door de geadresseerde kan worden ingezien of gedownload. Tegen deze achtergrond, wordt voorgesteld om het huidige artikel 2:17, eerste lid, te wijzigen. Er wordt in artikel 2:19 niet meer gesproken over «hetzelfde systeem voor gegevensverwerking», maar over «een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht». Dit systeem hoeft overigens geen onderdeel te zijn van de ict-voorzieningen van het bestuursorgaan dat het bericht erin plaatst. Het bestuursorgaan kan ook gebruikmaken van een extern systeem.

Een voorbeeld van een dergelijk extern systeem is MijnOverheid, waarvoor de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verantwoordelijk is. In verband hiermee wordt voorts voorgesteld om in het eerste lid «of een ander bestuursorgaan» toe te voegen. Op deze wijze wordt duidelijk dat van verzending pas sprake is indien een bericht een systeem bereikt waarvoor noch het verzendende bestuursorgaan verantwoording draagt, noch een ander bestuursorgaan. Overigens is niet van belang of via het systeem (ook) berichten aan het bestuursorgaan kunnen worden gezonden (hetgeen (nog) niet kan in MijnOverheid/burgers, maar wel bijvoorbeeld in de berichtenbox als bedoeld in de Dienstenwet (de berichtenbox voor bedrijven).

25 ECLI:NL:CRVB:2013:1216.

26 Zie de noot bij deze uitspraak van G. Overkleeft-Verburg in JB 2013/193 en de paragrafen 10 en 11 van haar artikel «De Belastingdienst en zijn digitale burger: spanning tussen ambities, uitvoeringsrealiteit en het juridisch kader», Maandblad Belasting Beschouwingen, augustus 2014.”

6.29 Omdat beide genoemde tekstuele wijzigingen enerzijds (mede) betrekking hebben op MijnOverheid en anderzijds zijn verwerkt in verschillende onderdelen van art. 2:19 (nieuw) Awb, zou de vraag kunnen rijzen onder welk onderdeel de berichtenbox van MijnOverheid nu valt. Ik begrijp het zo dat de berichtenbox valt onder onderdeel b. De tekst van dat onderdeel is juist aanscherpt met het oog op een systeem zoals de berichtenbox, en de in onderdeel a verwerkte tekstuele wijziging dient er juist mede toe duidelijk te maken dat de berichtenbox niet onder dat onderdeel valt.

6.30 De memorie van toelichting vermeldt in het kader van de berichtenbox ook dat als aan het kenbaarmakingsvereiste is voldaan (art. 2:8 (nieuw) Awb; eerder art. 2:14 Awb), een verzending van een besluit overeenkomstig art. 2:19 (nieuw) Awb als een bekendmaking van het besluit geldt. Dat komt overeen met de wetsgeschiedenis van art. 2.17 (oud) Awb (zie ‎6.3), alsook met uitlatingen in de parlementaire geschiedenis van de WEBB over bekendmaking van een besluit door plaatsing ervan in de berichtenbox (zie vooral ‎6.15).

6.31 De tweede wijziging betreft de invoering van een diverse bepalingen over het notificeren in het geval van een elektronische verzending van een bericht door plaatsing van het bericht in een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft, zoals een berichtenbox. Op grond van art. 2:10 (nieuw) Awb is in zo’n geval verzending van een kennisgeving (notificatie) verplicht, tenzij de geadresseerde heeft laten weten een dergelijke kennisgeving niet te willen ontvangen. Dit impliceert ook dat, anders dan ten tijde van de invoering van art. X WEBB uitgangspunt was (zie bijv. ‎6.11 en ‎6.13), een opt-out-systeem het uitgangspunt is wat betreft het ontvangen van notificaties. Het tweede lid – dat trouwens pas in werking treedt met ingang van 1 januari 2027 – stelt eisen aan de inhoud van de kennisgeving. Het derde lid – dat gedurende het wetgevingsproces is toegevoegd aan het wetsvoorstel – bepaalt, kort gezegd, dat als het bestuursorgaan gebruik maakt van zowel de berichtenbox als een andere voorziening, het bestuursorgaan kan volstaan met kennisgeving van plaatsing van het bericht in de berichtenbox. Ik citeer art. 2:10 (nieuw) Awb volgens de tekst van de WMEBV zoals gepubliceerd in het Staatsblad: “1. Indien een bestuursorgaan een bericht elektronisch verzendt door het bericht te plaatsen in een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht, wordt aan de geadresseerde binnen 48 uur elektronisch meegedeeld dat voor hem een bericht van het bestuursorgaan toegankelijk is geworden, tenzij de geadresseerde heeft laten weten een dergelijke kennisgeving niet te willen ontvangen.

6.32 Verder is art. 2:11 (nieuw) Awb ingevoerd, dat in het tweede lid voorziet in waarborgen voor het geval een notificatie niet met succes kan worden bezorgd bij de geadresseerde: “2. Indien een bestuursorgaan een in artikel 2:10 bedoelde kennisgeving niet met succes kan bezorgen bij de geadresseerde, wordt de kennisgeving nogmaals verzonden of spant het bestuursorgaan zich in om geadresseerde langs andere weg te informeren over het niet kunnen bezorgen van de kennisgeving en van de maatregelen die hij kan nemen om kennisgevingen te ontvangen.”

6.33 In aanvulling op art. 2:10 (nieuw) Awb is in art. 2:22 (nieuw) Awb erin voorzien dat een onregelmatigheid bij het notificeren gevolgen kan hebben. Het eerste lid ziet op het geval dat een notificatie niet is verzonden. In dat geval wordt de overschrijding van een termijn die is aangevangen met het bericht waarop de notificatie betrekking heeft, niet aan de geadresseerde tegengeworpen, tenzij de geadresseerde heeft laten weten deze notificatie niet te willen ontvangen. Het tweede lid ziet op het geval dat de geadresseerde de notificatie niet heeft ontvangen. In dat geval wordt de termijnoverschrijding evenmin aan de geadresseerde tegengeworpen, mits redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de geadresseerde in verzuim is geweest.

6.34 In de memorie van toelichting heeft de regering de voorgestelde bepalingen over notificaties geplaatst in het kader van de rechtsbescherming. Ik licht een aantal aspecten uit de toelichting met het oog op de thematiek in deze zaak. Ik merk daarbij in meer algemene zin op dat ik ten opzichte van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel WEBB (hierna: de WEBB-behandeling) een duidelijk andere grondhouding bespeur ten opzichte van de burger.

6.35 Het verplicht stellen van het aanbieden van notificaties in art. 2:10 (nieuw) Awb heeft als doel het voorkomen van termijnoverschrijdingen: “(…) De hierboven genoemde berichtenboxen werken alle met een dergelijke notificatie. Een dergelijke kennisgeving is facultatief, dat wil zeggen dat de ontvanger kan aangeven dat hij deze niet wil ontvangen. De ontvanger dient bovendien een e-mailadres te hebben opgegeven om dergelijke notificaties te kunnen ontvangen. Notificaties vergroten de kenbaarheid van de door het bestuursorgaan verzonden bericht. De meeste mensen hebben niet zo frequent contact met de overheid, dat het voor de hand ligt dat zij hun elektronische postbussen net zo vaak «legen» als hun fysieke brievenbus thuis of hun privémailbox. Het niet tijdig raadplegen van een bericht kan wel tot gevolg hebben dat termijnen verstrijken. Notificaties kunnen een dergelijke termijnoverschrijding helpen voorkomen. Daarom wordt in het voorgestelde artikel 2:10 het aan de burger aanbieden van notificaties verplicht gesteld. Zelfs als alle bestuursorganen voor hun berichten dezelfde infrastructuur (bijvoorbeeld door een aansluiting op MijnOverheid) zouden gebruiken, zouden veel burgers niet meer dan enkele keren per jaar een bericht in hun berichtenbox ontvangen. Van die burger kan niet worden verwacht dat hij wekelijks zijn berichtenbox raadpleegt als daar mogelijk enkele maanden geen bericht in zal worden geplaatst.”

6.36 Opmerkingswaardig in deze passage ten opzichte van de WEBB-behandeling zijn (i) de verschuiving in opvatting over de verantwoordelijkheid voor het genotificeerd worden (vgl. in contrast ‎6.15-‎6.16), (ii) het normatieve uitgangspunt dat van een burger niet kan worden verwacht dat hij wekelijks zijn berichtenbox raadpleegt (vgl. in contrast ‎6.13-‎6.14), en (iii) dat wat betreft de vergelijking met fysieke post, juist een verschil – te weten de feitelijk andere wijze van postverwerking – naar voren wordt gebracht, terwijl eerder juist (vanuit normatief opzicht) de overeenkomsten werden benadrukt (vgl. ‎6.13-‎6.15).

6.37 In verband met de kritische factor dat het e-mailadres van de burger wel bekend moet zijn om notificatie te kunnen versturen, merk ik terzijde nog op dat de regering in haar reactie op het wetgevingsadvies van de Raad van State heeft vermeld dat bevorderd zal worden dat burgers (alsnog) een e-mailadres doorgeven en dat de regering daarbij diverse concrete maatregelen in MijnOverheid noemt.

6.38 Uit de memorie van toelichting volgt dat de regeling in art. 2:22 (nieuw) Awb over verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding ermee verband houdt dat een burger die heeft aangegeven een notificatie te willen ontvangen, er verder op mag rekenen dat hij notificaties ontvangt. Dit contrasteert met uitlatingen tijdens de WEBB-behandeling over de vraag voor wiens risico onregelmatigheden met notificeren komen (zie ‎6.16). Opmerkingswaardig zijn verder de uitlatingen in de memorie over de bewijslast: “(…) Een burger die heeft aangegeven een notificatie te willen ontvangen, mag er verder op rekenen dat hij notificaties ontvangt. Het uitblijven hiervan zou dan een grond voor een verschoonbare termijnoverschrijding zijn. Dit is geregeld in het voorgestelde artikel 2:22 Awb. Van een bestuursorgaan wordt dan verwacht dat hij bewijst, met een logverslag, dat de notificatie is verzonden en geen bericht is ontvangen dat de aflevering is mislukt. Als het bestuursorgaan kan aantonen dat de notificatie is verzonden, zo nodig een tweede keer als de eerste aflevering is mislukt, dient de geadresseerde aan te tonen dat deze niet is ontvangen en dat niet aan hem is te verwijten. Als een burger heeft aangegeven dat hij geen notificaties wil ontvangen, geen e-mailadres heeft opgegeven, of een wijziging van zijn e-mailadres niet heeft doorgegeven, komt een termijnoverschrijding voor zijn rekening. Als het bestuursorgaan een melding krijgt dat de notificatie niet is bezorgd, is het gehouden om het notificatiebericht opnieuw te verzenden.”

6.39 Wat ten opzichte van de WEBB-behandeling (zie ‎6.13, ‎6.15 en ‎6.20) ongewijzigd blijft, is de opvatting dat een notificatie geen onderdeel uitmaakt van de bekendmaking. Een onregelmatigheid bij het notificeren tast de bekendmaking dan ook niet aan volgens de memorie van toelichting. De regering erkent daarbij dat het anders is voor notificaties door de bestuursrechter op grond van art. 8:36c Awb in die zin dat die notificaties wel het tijdstip bepalen waarop een bericht in het digitale systeem van de bestuursrechter is geplaatst, maar zij meent dat onvoldoende grond bestaat om naar aanleiding hiervan de notificatie in afdeling 2.3 Awb onderdeel te maken van de bekendmaking. Als dat laatste wel zou gebeuren, zou dat namelijk een te grote breuk opleveren met de huidige praktijk, waarvan de gevolgen niet kunnen worden overzien: “Een kennisgeving dat een bericht voor de geadresseerde toegankelijk is geworden (notificatie), maakt geen deel uit van de verzending van dat bericht, en dus ook niet van de bekendmaking ingeval dat bericht een besluit is. De plaatsing in een berichtenbox is het tijdstip waarop de verzending geschiedt en waarmee een besluit is bekendgemaakt. Dit volgt uit artikel 2:19 Awb. De bekendmaking wordt niet aangetast als geen kennisgeving ter notificatie wordt verzonden, of als deze niet wordt ontvangen. Ook de tweede verzending van de notificatie op grond van het voorgestelde artikel 2:11, eerste lid, heeft hierop geen invloed.

Dit is anders dan bij de notificaties op grond van artikel 8:36c, tweede lid, Awb, waarin de notificaties van de bestuursrechter wel het tijdstip bepalen waarop een bericht in het digitale systeem van de bestuursrechter is geplaatst. Er bestaat onvoldoende grond om naar aanleiding hiervan de notificatie in afdeling 2.3 onderdeel te maken van de bekendmaking van een besluit waarop de notificatie betrekking heeft. Een juridische betekenis geven aan de notificatie, anders dan als service of extra waarborg, zou bij besluiten betekenen dat de notificatie onderdeel wordt van de bekendmaking van dat besluit. Anders gezegd, zonder de notificatie zou het besluit dan niet in werking treden. Dat zou een te grote breuk opleveren met de bestaande praktijk waarvan, gelet op de diversiteit van de procedures waarop afdeling 2.3 ziet, de gevolgen niet kunnen worden overzien. Zo is bij de invoering van de Wet elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst uitdrukkelijk afgewogen om die stap niet te zetten.23 Notificaties worden thans meestal nog via e-mail verzonden. Die weg is niet probleemloos. E-mailadressen, alsmede andere elektronische adressen, zoals sms, zijn aan wijziging onderhevig. Dat maakt dat aan de bekendmaking gebreken kunnen kleven, waardoor er geen sprake zou zijn van een besluit. Om deze reden is vanuit de uitvoeringspraktijk aangedrongen op handhaving van het bestaande (op het huidige artikel 2:17 Awb gebaseerde) regime.

23 Kamerstukken II 2014/15, 34 196, nr. 18, p. 11.”

6.40 Ik merk tot slot nog op dat art. 2:25 (nieuw) Awb aanvullende bewijsrechtelijke waarborgen biedt. In dat artikel is onder meer bepaald dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust inzake de verzending van aan de geadresseerde gezonden berichten: “Indien het bestuursorgaan gebruikmaakt van een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht, rust op het bestuursorgaan de bewijslast inzake de ontvangst van aan het bestuursorgaan gezonden berichten en de verzending van aan de geadresseerde gezonden berichten, alsmede inzake gegevens over de kennisneming van deze berichten door de geadresseerde. De afzender of de geadresseerde wordt desgevraagd afschrift van deze gegevens verstrekt.”

6.41 Hoewel art. 2:25 (nieuw) Awb niet ook de term gebruikt waarmee in afdeling 2.3 Awb de notificatie pleegt te worden aangeduid – te weten de term “kennisgeving” (zie art. 2:10, 2:11 en 2:22 (nieuw) Awb) –, lijkt de memorie van toelichting erop te duiden dat de wetgever voor ogen heeft dat de in art. 2:25 Awb bedoelde bewijslast voor het bestuursorgaan zich ook uitstrekt tot de verzending van een notificatie: “(…) bij geschillen over de elektronische verzending van berichten [kunnen] soms aanzienlijke bewijsproblemen kunnen ontstaan. Daarom wordt in artikel 2:25 voorgesteld dat, in geval gebruik wordt gemaakt van een systeem voor gegevensverwerking waarin de geadresseerde toegang heeft tot het bericht, op bestuursorganen de bewijslast rust om de verzending en ontvangst van elektronische berichten door het bestuursorgaan te aannemelijk te maken en desgevraagd aan de betrokkene de beschikbare gegevens ter zake ter beschikking te stellen. Het kan hierbij onder meer gaan om het tijdstip van verzending of ontvangst, de verzending met de samenhangende ontvangstbevestiging of notificatie, de tijdstippen waarop een geadresseerde heeft ingelogd om kennis te nemen van een aan hem gezonden bericht of ontvangen meldingen van berichten die niet konden worden bezorgd. (…)”

6.42 Hoewel daarbij niet met zoveel woorden naar art. 2:25 (nieuw) Awb wordt verwezen, vindt dit bovendien steun in de hiervoor in ‎6.38 aangehaalde passage met betrekking tot art. 2:22 (nieuw) Awb. Daarin wordt immers opgemerkt: “Van een bestuursorgaan wordt dan verwacht dat hij bewijst, met een logverslag, dat de notificatie is verzonden en geen bericht is ontvangen dat de aflevering is mislukt.”

7Rechtspraak over notificatie in het kader van een berichtenbox 7.1 Zie ik het goed dan heeft de Hoge Raad zich nog niet uitgelaten over de betekenis van een notificatiebericht in het kader van een berichtenbox zoals die van MijnOverheid. Er is wel jurisprudentie van andere hoogste bestuursrechters daarover. Die jurisprudentie – en commentaren daarop – behandel ik hierna als eerste (‎7.2-‎7.14). Daarna komt fiscale feitenrechtspraak aan bod, eerst rechtspraak in het algemeen over notificatie (‎7.15-‎7.17) en daarna over de betekenis van de niet-ontvangst van een notificatie in geschillen over aanmaningskosten (‎7.18-‎7.26).

Rechtspraak andere hoogste bestuursrechters 7.2 In CRvB AB 2013/328 heeft de CRvB zich uitgelaten over de status van een notificatiebericht, zij het niet in het kader van elektronische communicatie via (de berichtenbox van) MijnOverheid maar in het kader van elektronische communicatie via ‘Mijn IB-Groep’ (later ‘Mijn DUO’). Voor meer achtergrond wat betreft dit platform, de juridische basis ervan en de verhouding tot MijnOverheid verwijs ik naar de noot van Overkleeft-Verburg bij deze uitspraak. Hier is van belang dat de werkwijze zo was dat als het bestuursorgaan een bericht op ‘Mijn IB-groep’ plaatst, er een e-mailbericht aan de geadresseerde wordt gestuurd waarbij mededeling wordt gedaan van plaatsing van een nieuw bericht op ‘Mijn IB-groep’, een soort notificatiebericht dus.

De rechtbank was van oordeel, in de kern, dat de verzending van een dergelijk notificatiebericht het sluitstuk van de bekendmaking is. De CRvB komt tot een ander oordeel, hoewel – naar hij in rov. 6.3 vaststelt – het verzenden van een notificatiebericht volgens de algemene voorwaarden van Mijn IB-groep (‘AV’ in de uitspraak) wordt beschouwd als de verzending en bekendmaking van het op Mijn IB-groep geplaatste bericht. De CRvB overweegt daartoe, in de kern, (i) dat aangezien art. 2:17 Awb een bepaling van openbare orde is, partijen daaraan geen eigen uitleg mogen geven, (ii) dat ‘Mijn IB-Groep’ is aan te merken is als ‘hetzelfde systeem voor gegevensverwerking’ bedoeld in art. 2:17 Awb, (iii) dat daarom op grond van art. 2:17 Awb het tijdstip waarop een bericht is geplaatst op ‘Mijn IB-Groep’, heeft te gelden als tijdstip van verzending van dat bericht, (iv) dat dit meebrengt dat dit tijdstip tevens heeft te gelden als tijdstip van bekendmaking in de zin van art. 3:41 Awb en (v) dat in dit verband geen betekenis toekomt aan de verzending van het notificatiebericht: “6.2.De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:17 van de Awb geeft aan dat onder een systeem van gegevensverwerking is te verstaan een systeem voor het genereren, verzenden, ontvangen, opslaan of op andere wijze verwerken van gegevens (Kamerstukken II, 2001/02, 28 483, nr. 3, blz. 42). De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:13, eerste lid, van de Awb vermeldt dat onder verzenden langs elektronische weg bijvoorbeeld zowel is te begrijpen het versturen van een e-mailbericht als het plaatsen van een stuk op een website (Kamerstukken II, 2001/02, 28 483, nr. 3, blz. 37). (…) 6.6.

Artikel 2:17 is evenals de artikelen 6:7 en 6:8 van de Awb een bepaling van openbare orde. Het staat partijen niet vrij hieraan een eigen uitleg te geven. Elektronische berichtgeving door appellant vindt, zoals uit 6.4 en 6.5 volgt, plaats via de website ‘Mijn IB-Groep’ (thans ‘Mijn DUO’). Van dit systeem voor gegevensverwerking wordt zowel door appellant als door de studerende gebruik gemaakt. De studerende kan via dit systeem immers ook zelf aanvragen indienen en wijzigingen doorgeven. Appellant en betrokkene maken dan ook gebruik van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking. Gelet op de duidelijke tekst van artikel 2:17, eerste lid, van de Awb, die overigens in overeenstemming is met wat de wetsgeschiedenis aangeeft over het verzenden langs elektronische weg en systeem van gegevensverwerking, geldt naar het oordeel van de Raad als tijdstip waarop een bericht studiefinanciering door appellant elektronisch is verzonden, het tijdstip waarop dit bericht is geplaatst op ‘Mijn IB-Groep’ of ‘Mijn DUO’. Op dat moment is het bericht studiefinanciering te raadplegen door betrokkene en is het dus toegankelijk voor de geadresseerde als bepaald in artikel 2:17, eerste lid, van de Awb.

6.7.De vaststelling dat een bericht studiefinanciering ingevolge artikel 2:17, eerste lid, van de Awb elektronisch is verzonden op de datum waarop het is geplaatst op ‘Mijn IB-Groep’ respectievelijk ‘Mijn DUO’, leidt vervolgens tot de conclusie dat die datum tevens de datum is waarop het besluit is bekendgemaakt in de zin van artikel 3:41 van de Awb. Ingevolge artikel 6:8 van de Awb vangt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift tegen een bericht studiefinanciering (dat kan worden gekwalificeerd als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, zoals in het onderhavige geval) aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, derhalve met ingang van de dag na plaatsing ervan op de website. Vorenstaande betekent ook dat, anders dan waar de rechtbank in de aangevallen uitspraak en appellant in de AV van ‘Mijn IB-Groep’ respectievelijk ‘Mijn DUO’ vanuit gaan, aan de verzending van het e-mailbericht, waarin betrokkene wordt geattendeerd op een op de website geplaatst nieuw bericht, in dit verband geen betekenis toekomt.”

7.3 AB-annotator Bröring acht weliswaar de opvatting van de rechtbank niet onbegrijpelijk, maar meent dat “[s]trikte lezing van art. 2:17 lid 1 Awb (…) tot de slotsom [leidt] dat de opvatting van de Centrale Raad over het tijdstip van bekendmaking correct is”. Overkleeft-Verburg heeft een andere opvatting en is zeer kritisch over de uitspraak van de CRvB. Volgens haar heeft de CRvB op grond van art. 2:17 Awb “de kennisgeving van plaatsing van een elektronisch bericht – anders dan bedoeld – "gedegradeerd" tot een juridisch niet relevante servicemededeling”. De auteur meent daarbij onder (veel) meer dat de CRvB “zwak [staat] met zijn interpretatie van art. 2:17 Awb”.

7.4 In een vervolgpublicatie werpt Overkleeft-Verburg de vraag op of de uitspraak van de CRvB wel op MijnOverheid kan worden toegepast, omdat MijnOverheid geen interactief transactiesysteem en dat daarmee – zo begrijp ik – er geen sprake van is dat ‘het bestuursorgaan en de geadresseerde gebruik maken van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking’ als bedoeld in art. 2:17 Awb: “Het is overigens de vraag of de uitspraak van 6 augustus 2013 van de Centrale Raad van Beroep wel op MijnOverheid kan worden toegepast. Want deze bestuursrechter is in zijn welwillende interpretatie van art. 2:17 Awb op één punt dichter bij de oorspronkelijke betekenis van dit artikel gebleven dan in de uitvoeringspraktijk is opgemerkt. Het gaat om het door de Raad geformuleerde afbakeningscriterium met betrekking tot de gelding van dit artikel in overweging 6.6. van deze uitspraak. Ik herhaal de kernpassage: ‘Van dit systeem voor gegevensverwerking wordt zowel door appellant als door de studerende gebruik gemaakt. De studerende kan via dit systeem immers ook zelf aanvragen indienen en wijzigingen doorgeven. Appellant en betrokkene maken dan ook gebruik van hetzelfde systeem voor gegevensverwerking.’ Hieruit blijkt dat de Raad de eis stelt dat, wil art. 2:17 Awb van toepassing zijn op een Mijn-domein, c.q. een Berichtenbox, sprake dient te zijn van een interactief transactiesysteem. Dat is bij MijnDUO (…) inderdaad het geval. Mijns inziens voldoet MijnOverheid, gezien de huidige functionaliteiten, echter niet aan dit materiële criterium.”

7.5 CRvB AB 2022/270 gaat wel over de berichtenbox van MijnOverheid, waarvan de Svb gebruik maakt. Hoewel vermeldingswaardig is dat de CRvB in deze uitspraak tot het oordeel komt – onder verwijzing naar een uitspraak van diezelfde dag – dat, kort gezegd, het desbetreffende besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt door de plaatsing ervan in de berichtenbox (rov. 4.3), is deze uitspraak vooral om een andere reden van belang. De uitspraak – die vermelding heeft gekregen in het jaaroverzicht 2021 van de Commissie rechtseenheid bestuursrecht – betreft namelijk een zeer principiële uitspraak over de situatie “waarin een belanghebbende aangeeft dat hij elektronisch bereikbaar is voor de overheid zonder dat hij de optie heeft aangevinkt een email te willen ontvangen” en met name over wat heeft te gelden indien in zo’n situatie een termijnoverschrijding plaatsvindt. De juridisch relevante kernoverwegingen daarover zijn te vinden in rov. 4.4.6-4.4.9. Daaraan voorafgaand geeft de CRvB overwegingen waarin in wezen gezichtspunten zijn te vinden waarom dit rechtscollege tot het gegeven rechtskader komt. Ik citeer ook en eerst deze voorafgaande overwegingen, mede omdat belanghebbende in de onderhavige zaak naar enige daarvan heeft verwezen (zie ‎2.9): “4.4.1. Het elektronisch berichtenverkeer tussen burger en overheid heeft in de afgelopen jaren – kort samengevat – vele burgers overvraagd. Het is meer dan incidenteel voorgekomen dat burgers hebben gemeld elektronisch bereikbaar te zijn zonder zich in volle omvang te hebben gerealiseerd wat dit voor gevolgen had. De Raad wijst onder andere op het rapport van de Nationale Ombudsman (Ombudsman) van 17 januari 2017 “Svb: digitaliseren = informeren” met nr. 2017/001 over de communicatie van de Svb over digitalisering, en het rapport van 6 september 2017 “Hoezo MIJNoverheid?” met nr. 2017/098 over knelpunten voor burgers bij MijnOverheid/de Berichtenbox. In zijn rapport van 17 januari 2017 heeft de Ombudsman de Svb onder andere gewezen op de belangrijke rol van de e-mailnotificatie, de actieve rol die van de Svb wordt verwacht als blijkt dat de e-mailnotificatie niet kan worden afgeleverd en de Svb aanbevolen de burger te informeren welke berichten in de Berichtenbox worden geplaatst en welke berichten per post worden verstuurd.

In het rapport van 6 september 2017 heeft de Ombudsman het Ministerie van Binnenlandse Zaken geadviseerd om alle mensen die een account hebben en daaraan geen e-mailadres hebben gekoppeld, per brief te benaderen om te monitoren of geactiveerde accounts langere tijd niet worden bezocht, terwijl er nieuwe berichten in staan en via een ander kanaal contact op te nemen met de eigenaars van een dergelijk account om na te gaan of zij ervan op de hoogte zijn dat zij berichten ontvangen in de Berichtenbox. De gesignaleerde problemen hebben ook tot aanpassingen van de regeling van het elektronisch berichtenverkeer geleid, waardoor een aantal van deze problemen inmiddels is opgelost.

4.4.2.

De huidige regeling is echter, ondanks de door de Ombudsman in zijn rapporten van 17 januari 2017 en 6 september 2017 afgegeven signalen omtrent het belang van de emailnotificatie, nog niet zo ingericht dat een burger die meldt dat hij langs elektronische weg voldoende bereikbaar is, daarmee automatisch aangeeft dat hij via zijn e-mail een melding wil krijgen dat er een bericht in zijn Berichtenbox is geplaatst. De burger moet hiervoor een afzonderlijke handeling (het zetten van een extra vinkje) verrichten. Dat de burger dit soms nalaat en dat dit tot het ongewenste gevolg leidt dat de burger berichten in zijn Berichtenbox ontvangt zonder dat hij hierop is gewezen, wordt inmiddels breed onderkend.

4.4.3.

In het wetsvoorstel Modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer is in artikel 2:10 van de Awb als uitgangspunt een notificatieplicht neergelegd. Niet alleen moet de burger ervan op de hoogte worden gebracht dat een bericht in zijn Berichtenbox is geplaatst. Bij de notificatie moet ook informatie over aard en rechtsgevolgen van het besluit en een reactietermijn worden gegeven. Als reden voor de invoering hiervan is genoemd, dat de meeste mensen niet een zo frequent contact met de overheid hebben dat het voor de hand ligt dat zij hun elektronische postbussen net zo vaak ‘legen’ als hun fysieke brievenbus thuis of hun privémailbox. Doel van de notificatieplicht is termijnoverschrijdingen door het niet tijdig raadplegen van een bericht te voorkomen. Van een burger kan, aldus de memorie van toelichting, niet worden verwacht dat hij wekelijks zijn Berichtenbox raadpleegt als daar mogelijk enkele maanden geen bericht in zal worden geplaatst. Zie Kamerstukken II, 2018/19, 35 261, nr. 3, p 21. Wordt geen notificatie verzonden, dan kan ingevolge het voorgestelde artikel 2:22 van de Awb de termijnoverschrijding niet aan de geadresseerde worden tegengeworpen.

In het wetsvoorstel is wel voorzien in de mogelijkheid om geen notificatie te ontvangen. Een verzoek om geen notificatie te ontvangen moet echter expliciet worden gedaan.

4.4.4.

De voorgestelde notificatieplicht – in wezen een uitwerking van het procedurele zorgvuldigheidsbeginsel neergelegd in artikel 3:2 van de Awb – biedt een oplossing voor het hier aan de orde zijnde probleem in gevallen waarin niet actief een vinkje is geplaatst en de plaatsing in de Berichtenbox wordt gemist. De in het wetsontwerp gekozen oplossing vindt zijn grondslag in de problemen die rijzen wanneer de betrokkene niet merkt dat een bericht in zijn Berichtenbox wordt geplaatst. De daarvoor in het wetsontwerp gegeven motivering is daarom ook voor deze en vergelijkbare zaken van belang. Immers ook ten tijde hier van belang gold dat van een belanghebbende niet kon worden verwacht dat hij wekelijks de Berichtenbox raadpleegde. De vraag is dan wat er, totdat het elektronische bestuurlijk verkeer voor de burger met meer specifieke wettelijke waarborgen is omkleed, van het bestuursorgaan en van de burger mocht en mag worden verwacht.

4.4.5.

Hoewel elektronisch berichtenverkeer in de afgelopen jaren een grote vlucht heeft genomen, kan niet uit het oog worden verloren dat het elektronisch berichtenverkeer tussen burger en overheidsorgaan een relatief nieuw fenomeen is. Het elektronisch berichtenverkeer tussen burger en overheid is tot op heden niet voor alle aangelegenheden mogelijk. Evenmin kan uit het oog worden verloren dat niet alle burgers digitaal vaardig zijn en ook mogelijkheden hebben om digitaal te communiceren. Dit is extra klemmend als het gaat om burgers die om hun zaken met de overheid te regelen op hulp van derden zijn aangewezen, maar niet altijd voldoende toezicht kunnen houden op de manier waarop die derden zich van hun taak kwijten. Dit terwijl ook de in artikel 6 van het EVRM gewaarborgde toegang tot de rechter aan de orde is.”

7.6