Orzeczenie, sygn. akt K 1/09

76/8/A/2010 WYROK z dnia 18 października 2010 r.

Sygn. akt K 1/09* * Sentencja została ogłoszona dnia 27 października 2010 r. w Dz. U. Nr 200, poz. 1326.

W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Bohdan Zdziennicki – przewodniczący Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Marian Grzybowski Wojciech Hermeliński – sprawozdawca Adam Jamróz Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Ewa Łętowska Marek Mazurkiewicz Andrzej Rzepliński Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Mirosław Wyrzykowski, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 18 października 2010 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:

I 1. Art. 65 ust. 2c ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 i Nr 47, poz. 278) w zakresie, w jakim zawiera sformułowanie „bez prawa ubiegania się o ponowny wpis”, 2. Art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188, Nr 166, poz. 1317, Nr 210, poz. 1628 i Nr 216, poz. 1676 oraz z 2010 r. Nr 7, poz. 45 i Nr 47, poz. 278) w zakresie, w jakim zawiera sformułowanie „bez prawa ubiegania się o ponowny wpis”, 3. Art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz. U. Nr 49, poz. 509, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 i Nr 240, poz. 2052, z 2003 r. Nr 124, poz. 1152, z 2004 r. Nr 172, poz. 1804, z 2009 r. Nr 26, poz. 156 i Nr 216, poz. 1676 oraz z 2010 r. Nr 47, poz. 278), 4. Art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 41, poz. 178, z 1996 r. Nr 24, poz. 110 i Nr 91, poz. 410, z 1998 r. Nr 106, poz. 668, z 2000 r. Nr 120, poz. 1268, z 2002 r. Nr 62, poz. 559, Nr 153, poz. 1271 i Nr 240, poz. 2052, z 2004 r. Nr 92, poz. 885 oraz z 2007 r. Nr 176, poz. 1237) w zakresie, w jakim zawiera sformułowanie „bez prawa ubiegania się o ponowny wpis”, 5. Art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 767) w zakresie, w jakim zawiera sformułowanie „bez prawa ubiegania się o ponowne uzyskanie prawa wykonywania zawodu lekarza weterynarii”, są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są niezgodne z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

II 1. Art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 oraz z 2010 r. Nr 107, poz. 679), 2. Art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 144, poz. 1529, z 2005 r. Nr 119, poz. 1015, z 2006 r. Nr 117, poz. 790 oraz z 2009 r. Nr 76, poz. 641), 3. Art. 21 pkt 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Dz. U. Nr 73, poz. 763 i Nr 154, poz. 1798 oraz z 2009 r. Nr 22, poz. 120 i Nr 92, poz. 753)

III Art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, z 2002 r. Nr 23, poz. 221, Nr 153, poz. 1271 i Nr 240, poz. 2052, z 2003 r. Nr 124, poz. 1152 i Nr 190, poz. 1864, z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 150, poz. 1247 oraz z 2008 r. Nr 210, poz. 1321):

IV Art. 10 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 126, poz. 1069, z 2004 r. Nr 96, poz. 959, z 2005 r. Nr 150, poz. 1240 i Nr 163, poz. 1361, z 2007 r. Nr 121, poz. 831 i Nr 147, poz. 1028, z 2008 r. Nr 180, poz. 1112 oraz z 2010 r. Nr 47, poz. 278) oraz w związku z art. 82 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze, o której mowa w części I pkt 2, i w związku z art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych, o której mowa w części I pkt 1, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

V Przepis wymieniony w części III wyroku traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.

UZASADNIENIE I 1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, wnioskodawca) w piśmie z 12 stycznia 2009 r. wniósł o zbadanie konstytucyjności niektórych przepisów dotyczących samorządów zawodowych radców prawnych, adwokatów, prawników zagranicznych, notariuszy, rzeczników patentowych, biegłych rewidentów, pielęgniarek, położnych, lekarzy, lekarzy weterynarii, farmaceutów (dawniej: aptekarzy), diagnostów laboratoryjnych, psychologów, doradców podatkowych, architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów oraz kuratorów sądowych (dalej: zawody regulowane). Były to następujące przepisy:

Powyższe regulacje zostały w petitum wniosku podzielone na dwie grupy, którym przyporządkowano jednakowe wzorce kontroli. Na pierwszą składały się przepisy dotyczące obowiązkowej przynależności do samorządu zawodowego (dalej: samorząd), zakwestionowane pod względem zgodności z art. 17 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Drugą stanowiły regulacje określające sankcję dyscyplinarną pozbawienia prawa wykonywania zawodu lub jej skutki, dla których jako wzorce kontroli wskazano art. 32 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W uzasadnieniu swojego pisma Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że celem wniosku była „próba zweryfikowania i ujednolicenia zasad funkcjonowania w Rzeczypospolitej Polskiej samorządów zawodowych”.

1.1. W odniesieniu do pierwszej grupy zaskarżonych przepisów wnioskodawca podniósł, że z art. 17 ust. 1 Konstytucji nie wynika zasada obowiązkowej przynależności do samorządów zawodowych, o czym świadczy użycie w tym przepisie słowa „reprezentujące” (zamiast „zrzeszające”). Zasada ta nie wynika także ze szczególnej roli społecznej tych samorządów czy z wypełniania przez nie pewnych zadań z zakresu władztwa publicznego. Obowiązkowa przynależność do tych struktur nie jest w szczególności koniecznym warunkiem wykonywania pieczy nad należytym wykonywaniem danego zawodu. Z art. 17 Konstytucji jednoznacznie bowiem wynika, że piecza ta jest sprawowana w stosunku do osób wykonujących zawód zaufania publicznego, a nie tylko osób należących do samorządu. Do osób spoza samorządu mogą być skierowane nie tylko indywidualne i konkretne, lecz także abstrakcyjne i generalne instrumenty sprawowania pieczy (jako przykłady Rzecznik wskazał – odpowiednio – uchwały w sprawie dopuszczenia do zawodu oraz uchwały w sprawie zasad etyki i szkolenia kandydatów do zawodu).

W opinii wnioskodawcy, każda ustawowa regulacja wprowadzająca wymóg obligatoryjnego członkostwa w samorządzie zawodowym narusza istotę wolności zrzeszeń (art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), której podmiotami mogą być także osoby wykonujące zawody regulowane. Art. 17 ust. 1 Konstytucji może stanowić podstawę co najwyżej ograniczania wolności wykonywania zawodu i wolności podejmowania działalności gospodarczej, lecz nie wolności zrzeszania się (argument a contrario z art. 17 ust. 2 Konstytucji). Dodatkowo „efekty wprowadzonej regulacji nie pozostają w proporcji do naruszenia wolności zrzeszania się, ponieważ konstytucyjne zadania samorządu – reprezentowanie i sprawowanie pieczy – nie wymagają tak głębokiej ingerencji w sferę wolności jednostki”.

Rzecznik Praw Obywatelskich „ze względu na liczne wątpliwości pojawiające się w orzecznictwie i doktrynie co do zakresu pojęcia «zawód zaufania publicznego» nie przesądza ostatecznie, która z profesji, będąca przedmiotem (…) wniosku, posiada taka kwalifikację”. Stwierdza jedynie, że każda norma ustanawiająca obowiązkową przynależność do samorządu zawodowego jest niezgodna z art. 17 ust. 2 Konstytucji, a w wypadku zawodów zaufania publicznego – także z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Decyzję, które ze wskazanych we wniosku zawodów należy uznać za zawody zaufania publicznego, pozostawił on Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Powyższe zarzuty zostały następnie powtórzone w odniesieniu do poszczególnych zaskarżonych ustaw. W stosunku do radców prawnych, adwokatów i rzeczników patentowych wnioskodawca wskazał dodatkowo, że niezgodne z art. 17 ust. 1 Konstytucji jest również wymaganie przynależności do samorządów zawodowych od kandydatów do tych zawodów. Nie ma znaczenia, że aplikanci mogą pod pewnymi warunkami zastępować radców prawnych, adwokatów i rzeczników patentowych, ponieważ zastępstwo zakłada podejmowanie czynności w imieniu i na odpowiedzialność osoby zastępowanej.

1.2. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty wobec drugiego typu przepisów, to Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że w odniesieniu do niektórych grup zawodowych istnieją wyraźne przepisy wyłączające możliwość powrotu do zawodu (np. adwokaci, radcowie prawni, pielęgniarki, położne i lekarze weterynarii), podczas gdy w innych wypadkach kwestia ta nie jest uregulowana w sposób jednoznaczny (farmaceuci, diagności laboratoryjni, psycholodzy, architekci, inżynierowie budownictwa oraz urbaniści – dlatego wnioskodawca wnosi o wydanie w stosunku do przepisów dotyczących tych zawodów wyroku zakresowego). Jego zdaniem, kwestia ta jest „właściwie” unormowana w odniesieniu do biegłych rewidentów – ustawa o biegłych rewidentach przewiduje możliwość ubiegania się o ponowny wpis na listę rewidentów po 5 latach od skreślenia, pod warunkiem spełnienia warunku nieskazitelnego charakteru.

W opinii wnioskodawcy, brak jednolitości w powyższym zakresie stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ ustawodawca zróżnicował „w ramach całej grupy społecznie doniosłych zawodów skutki orzeczenia tej samej kary”. Zróżnicowanie to ma charakter arbitralny i prowadzi do dyferencjacji zasad obowiązujących poszczególne grupy zawodowe, które nie różnią się w sposób „poważny”. Jako ich cechy wspólne Rzecznik wskazał tożsamość zasad funkcjonowania samorządu zawodowego, wykonywania zawodu oraz ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Dożywotni skutek pozbawienia prawa wykonywania zawodu narusza także wolność wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji) „w kontekście” zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Nieproporcjonalność tego rozwiązania wynika z założenia, że ukarane osoby definitywnie i ostatecznie (dożywotnio) tracą przesłankę nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Założenie to nie jest racjonalne z punktu widzenia „współczesnej wiedzy psychologicznej”, która zakłada, że „ludzkie postawy i zachowania społeczne mogą ulegać pozytywnej przemianie”. Może ono prowadzić do zastosowania surowej i bezwzględnej sankcji w reakcji na czyn, który nie podważa powszechnego zaufania do osób wykonujących zawód (np. niepłacenie składek samorządowych). Zaskarżone rozwiązania są dodatkowo bardziej rygorystyczne niż środek karny pozbawienia prawa wykonywania zawodu (por. art. 39 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.) – wymierzany przez sąd i ulegający zatarciu.

Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że cel stawiany zakwestionowanym przepisom (ochrona praw i wolności osób trzecich) może być realizowany środkami mniej uciążliwymi. Wystarczyłoby dokonanie oceny osób zainteresowanych ponownym wykonywaniem zawodu pod względem spełnienia warunków ustawowych (np. nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu), dodatkowo można by było od nich ewentualnie także wymagać powtórnego zdania odpowiedniego egzaminu zawodowego.

Konkludując, wnioskodawca stwierdził, że trwałe pozbawienie możliwości wykonywania zawodu nie jest uzasadnione ani specyfiką tych zawodów jako zawodów zaufania publicznego, ani rolą organów samorządów zawodowych, ani też funkcją odpowiedzialności dyscyplinarnej.

W stosunku do art. 17 ustawy o lekarzach weterynarii Marszałek Sejmu wskazał natomiast, że – mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 86) – nie ma możliwości umorzenia postępowania na podstawie zasady ne bis in idem ze względu na brak tożsamości spraw. Wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie nie jest więc zbędne w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

3.1. Odnosząc się do regulacji przewidujących obowiązkową przynależność do samorządów zawodowych, Marszałek Sejmu stwierdził, że „Konstytucja nie określa kryteriów, na podstawie których ustawodawca może kwalifikować poszczególne zawody jako zawody zaufania publicznego”, lecz jedynie wskazuje cechy samorządów tego typu zawodów. Wobec tego należy uznać, że powołanie określonego samorządu oraz wprowadzenie ustawowego wymogu członkostwa w tym samorządzie zależy od woli ustawodawcy. W jego opinii, „nie jest przy tym decydujący fakt, czy dany zawód powinien zostać zakwalifikowany do grupy zawodów zaufania publicznego wprost w ustawie, czy też regulacja ustawowa milczy w tej kwestii”.

Na podstawie dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Marszałek Sejmu stwierdził, że wszystkie zawody objęte zakresem rozpatrywanego wniosku są zawodami zaufania publicznego, a obowiązek przynależności osób wykonujących te zawody do samorządu zawodowego był uważany przez Trybunał Konstytucyjny za „bezsporny”. Podkreślił on, że skoro „w interesie publicznym i dla ochrony danej korporacji zawodowej samorząd ma sprawować kontrolę nad prawidłowością wykonywania zawodu i czyni to jak gdyby w imieniu władzy publicznej, to nie można się zgodzić z postulatem, aby część osób wykonujących określony zawód była poza strukturami samorządowymi i nie podlegała tej kontroli”. Dodatkowo „również orzecznictwo europejskie wyraża pogląd o obligatoryjnym charakterze przynależności osób wykonujących zawody zaufania publicznego do samorządu zawodowego”.

Obowiązek przynależności do samorządu zawodowego nie wynika przy tym ze stosunku reprezentacji, ale z konstytucyjnej roli tych organizacji, które funkcjonują dla bezpieczeństwa i ochrony osób korzystających z usług zawodów zaufania (a zatem chronią interes publiczny). Zdaniem Marszałka Sejmu, uzależnienie istnienia stosunku reprezentacji od woli osób mających być reprezentowanymi (a więc fakultatywność przynależności do samorządów zawodowych) nie chroniłoby „w sposób wystarczający konstytucyjnie wskazanych dóbr” i byłoby sprzeczne z „założeniami art. 17 Konstytucji”.

W opinii Marszałka Sejmu, teza wnioskodawcy, że efektywne sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu może odbywać się poprzez adresowanie odpowiednich aktów (np. zasad etyki) do jednostek spoza samorządu zawodowego, jest niezgodna z konstytucyjnym systemem źródeł prawa. Akty samorządów nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, więc nie mogą one ingerować w sferę wolności i praw osób fizycznych zewnętrznych wobec tych struktur.

3.2. Rozpatrując zarzut naruszenia przez zaskarżone przepisy wolności zrzeszania się, Marszałek Sejmu stwierdził, że wykładnia systematyczna art. 58 ust. 1 Konstytucji oraz dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego prowadzą do wniosku, że wolność zrzeszania „ma charakter normy programowej” i jest wolnością polityczną. Wobec tego odnosi się ona do stowarzyszeń, związków zawodowych i partii politycznych, nie dotyczy natomiast samorządów zawodowych, które pełnią inną rolę ustrojową. Wobec tego art. 58 ust. 1 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli zaskarżonych przepisów.

3.3. Jeżeli zaś chodzi o konstytucyjność sankcji dożywotniego pozbawienia prawa wykonywania zawodu, Marszałek Sejmu uznał, że „wolność wykonywania zawodu w odniesieniu do zawodów zaufania publicznego może doznawać szczególnych restrykcji i ograniczeń”. W jego opinii, „zaskarżone we wniosku przepisy stanowią formę ingerencji ustawodawczej w konstytucyjnie chronioną wolność wykonywania zawodu”, która powinna być oceniania z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Dożywotnie pozbawienie prawa wykonywania zawodu stanowi „gwarancję nieskazitelnego charakteru osób wykonujących zawody zaufania publicznego” i przyczynia się do ochrony interesu publicznego (spełnia więc warunek przydatności i wykazuje związek z wartościami konstytucyjnymi). Równocześnie jednak – ze względu na swój definitywny charakter – narusza istotę wolności wykonywania zawodu, co jest niedopuszczalne w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oceny tej nie łagodzi brak obligatoryjności wymierzania tej kary (jest ona jedną z sankcji dyscyplinarnych) i mechanizmy zapobiegające jej nadużywaniu (kasacja do Sądu Najwyższego z powodu „niewspółmierności kary” wobec adwokatów i radców prawnych oraz odwołanie do sądu apelacyjnego w wypadku rzeczników patentowych, pielęgniarek, położnych i lekarzy weterynarii).

3.4. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez zaskarżone przepisy zasady równości, Marszałek Sejmu stwierdził, że różnicowanie pozycji zawodowej poszczególnych zawodów zaufania publicznego należy uznać za konstytucyjnie uzasadnione ze względu na odrębności między nimi. Każdy ze wskazanych zawodów wymaga innego wykształcenia i przygotowania zawodowego, a także polega na prowadzeniu odmiennego rodzaju działalności. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, uznał on, że dopuszczalne jest nawet odmienne traktowanie „pokrewnych” zawodów zaufania publicznego, np. zawodów prawniczych (adwokatów, radców prawnych, rzeczników patentowych i komorników). Wskazane przez Rzecznika grupy zawodowe nie są więc podmiotami podobnymi w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym nie zachodzi konieczność ujednolicenia skutków analizowanej kary dyscyplinarnej.

W piśmie z 14 stycznia 2009 r. Naczelna Rada Adwokacka (dalej: NRA) ustosunkowała się merytorycznie do zarzutów zawartych we wniosku.

W piśmie z 30 września 2009 r. Krajowa Rada Radców Prawnych (dalej: KRRP) zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na podstawie art. 510 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) w związku z art. 20 ustawy o TK, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku – o wezwanie jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy o TK, ponieważ jest to celowe dla należytego wyjaśnienia sprawy. Jako załącznik do wniosku KRRP przedstawiła m.in. obszerną ekspertyzę prawną, odnoszącą się merytorycznie do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.

Ze względu na wagę zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich, a także mając na uwadze powyższe pisma NRA i KRRP, Trybunał Konstytucyjny 10 lutego 2010 r. zwrócił się do wszystkich samorządów zawodowych działających na podstawie zaskarżonych ustaw o wyrażenie opinii w sprawie oraz o informacje na temat stosowania zakwestionowanych przepisów (ze względu na niepowołanie samorządu psychologów, odpowiednie pismo Trybunału Konstytucyjnego zostało skierowane do Polskiego Towarzystwa Psychologicznego). Do 9 lipca 2010 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły następujące pisma:

Żadna z organizacji, które zajęły stanowisko w sprawie, nie podzieliła zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich wobec zaskarżonych przepisów.

4.1. W kontekście zasady obowiązkowej przynależności do samorządów zawodowych podniosły one m.in., że:

4.2. Jeżeli natomiast chodzi o wątpliwości wnioskodawcy wobec kary dożywotniego pozbawienia prawa wykonywania zawodu, to:

Ponadto niektóre samorządy zawodowe w swoich stanowiskach przedstawiły także dane statystyczne dotyczące stosowania kary dyscyplinarnej pozbawienia prawa wykonywania zawodu. Z możliwości orzekania tej kary nigdy nie skorzystały samorządy urbanistów, architektów, farmaceutów oraz lekarzy weterynarii. Była ona natomiast zastosowana:

Żadne z orzeczeń wymierzających karę pozbawienia prawa wykonywania zawodu nie zostało zaskarżone do sądu powszechnego lub Sądu Najwyższego. Osoby ukarane nie ubiegały się także o przywrócenie do samorządów zawodowych.

4.3. Ponadto KRBR i NRL zwróciły uwagę na uchylenie dotyczących ich ustaw, których przepisy zostały zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Ustawa o biegłych rewidentach została zastąpiona 6 czerwca 2009 r. przez ustawę z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649). Natomiast zamiast zaskarżonej ustawy o izbach lekarskich od 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708).

Natomiast PTP przedstawiło w swoim piśmie szczegółowe wyjaśnienia na temat przyczyn niepowołania samorządu zawodowego psychologów. Stwierdziło m.in., że wprawdzie ustawa o psychologach przewiduje powstanie tej korporacji, jednak dotychczas nie udało się sfinalizować prac nad realizacją jej przepisów. W lutym 2009 r. w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej przygotowano projekt ustawy o uchyleniu dotychczasowej ustawy o psychologach, a równolegle podjęto prace nad nową wersją ustawy. W rezultacie wykonywanie zawodu psychologa nie jest obecnie regulowane, a „w przypadku zawinionego złamania zasad wykonywania zawodu lub wykroczeń wobec zasad etycznych nie ma możliwości podjęcia działań dyscyplinarnych wobec psychologa”, który nie należy do żadnego stowarzyszenia zawodowego i nie poddał się dobrowolnie sądownictwu koleżeńskiemu.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zawody objęte zakresem wniosku należy uznać za zawody zaufania publicznego, wobec czego adekwatnym wzorcem ich kontroli może być jedynie art. 17 ust. 1 (a nie art. 17 ust. 2 Konstytucji). W jego opinii, zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich na tle tego przepisu zostały już w dużej mierze rozstrzygnięte m.in. w powołanym wyroku o sygn. K 37/00 i w wyroku z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9. Uwzględniając tezy tych wyroków, stwierdził on, że obowiązkowa przynależność do samorządów zawodowych osób wykonujących te zawody oraz aplikantów jest konieczna dla wykonywania konstytucyjnych zadań tych organizacji. W jego opinii, regulacje te nie podlegają ocenie w aspekcie zgodności z wolnością zrzeszania się, wobec czego należy uznać, że nie są one niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Jeżeli zaś chodzi o przepisy dotyczące kary dyscyplinarnej skreślenia z listy, to Prokurator Generalny podzielił je na dwie grupy.

Pierwszą stanowią przepisy, które wyraźnie określają (choć nie mają jednakowego brzmienia), że osoby ukarane tą karą nie mają prawa ubiegania się o ponowne prawo wykonywania zawodu: art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze, art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych, art. 24 ust. 7 ustawy o rzecznikach patentowych, art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek oraz art. 10 ust. 2 ustawy o prawnikach zagranicznych (w związku z innymi wskazanymi we wniosku przepisami). Zdaniem Prokuratora Generalnego, są one zgodne z zasadą równości, ponieważ zawody objęte zakresem wniosku są odmiennie ukształtowane przez ustawodawcę pod względem ustrojowym i kompetencyjnym, co uzasadnia ich zróżnicowanie w zakresie zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej.

W jego opinii, nie należy porównywać kary dyscyplinarnej pozbawienia prawa wykonywania zawodu i środka karnego zakazu wykonywania określonego zawodu, ponieważ są one wymierzane w ramach odmiennych procedur odpowiedzialności. Odnosząc się zaś do argumentu wnioskodawcy, że kara skreślenia z listy jest wymierzana np. za niepłacenie składek członkowskich, podkreślił on, że twierdzenia te nie zostały poparte faktami, a poza tym mogłyby one świadczyć co najwyżej o nieprawidłowym stosowaniu zaskarżonych regulacji (a nie o niekonstytucyjności ich treści). Zwrócił on także uwagę, że w postępowaniu dyscyplinarnym istnieją instrumenty i procedury umożliwiające korygowanie niekorzystnych dla zainteresowanych orzeczeń dyscyplinarnych.

Przepisy te ingerują wprawdzie w wolność wykonywania zawodu, lecz „argumenty zawarte we wniosku nie przekonują”, że są one nieproporcjonalne.

Drugą grupę zaskarżonych przepisów dotyczących postępowania dyscyplinarnego stanowią – według Prokuratora Generalnego – regulacje, które nie zawierają wprost zakazu ubiegania się o ponowne prawo wykonywania zawodu, ale są w taki sposób rozumiane przez wnioskodawcę. Wśród nich wymienił on – zaskarżone zakresowo – art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich, art. 55 ust. 2 ustawy o samorządach zawodów budowlanych, art. 21 pkt 4 ustawy o psychologach oraz art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich co do tych regulacji nie zostały poparte żadnymi argumentami, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że obalone zostało domniemanie ich konstytucyjności. Przepisy te są więc zgodne z art. 32 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

II Na rozprawie 18 października 2010 r. przewodniczący poinformował, że 15 października 2010 r. w godzinach popołudniowych do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły wnioski Polskiej Izby Rzeczników Patentowych oraz Naczelnej Izby Aptekarskiej o rozważenie wezwania tych samorządów do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Wyjaśnił jednocześnie, że postanowieniami z 4 i 13 października 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił uwzględnienia podobnych wniosków, złożonych wcześniej przez Krajową Radę Radców Prawnych, Krajową Radę Doradców Podatkowych, Naczelną Radę Lekarską, Krajową Radę Lekarsko-Weterynaryjną, Naczelną Radę Adwokacką, Naczelną Radę Pielęgniarek i Położnych oraz Polską Izbę Inżynierów Budownictwa.

W obu postanowieniach Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do wszystkich samorządów zawodowych objętych wnioskiem o zajęcie stanowiska w sprawie oraz o udzielenie informacji odnośnie do praktyki stosowania kwestionowanych przepisów. Z prawa tego skorzystały, niekiedy nawet kilka razy, wszystkie wezwane organizacje. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, otrzymane w odpowiedzi stanowiska i opinie są jednoznaczne i wyczerpujące, a przytoczone w nich fakty i poglądy całkowicie wystarczają do należytego rozpoznania sprawy. Z tych samych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił nie uwzględnić również wniosków Polskiej Izby Rzeczników Patentowych oraz Naczelnej Izby Aptekarskiej.

Następnie przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich złożył pismo procesowe (datowane na 18 października 2010 r.) zawierające oświadczenie o modyfikacji pierwotnego wniosku poprzez jego częściowe cofnięcie. Wnioskodawca odstąpił mianowicie od zarzutów co do niekonstytucyjności wskazanych przepisów przewidujących obowiązkową przynależność do samorządów zawodowych, podtrzymując równocześnie wniosek w pozostałym zakresie (co do przepisów przewidujących dożywotni skutek kary dyscyplinarnej pozbawienia prawa wykonywania zawodu). W uzasadnieniu tego pisma wskazano (powołując się na wyroki z: 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 86; 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9; 8 listopada 2006 r., sygn.

K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149; 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 45), że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, iż wykonywanie zawodu zaufania publicznego łączy się z obowiązkową przynależnością do samorządu zawodowego. W takim stanie Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że nie znajduje argumentów na potrzymanie pierwotnego wniosku w pełnym zakresie. Niezależnie od powyższego zauważył on, że w związku z utratą mocy obowiązującej przez art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1994 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie (Dz. U. z 2001 r. Nr 31, poz. 359, ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158, ze zm.) wniosek co do zbadania konstytucyjności tych przepisów „utracił swoją aktualność na skutek zmiany stanu prawnego”.

Na rozprawie przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich wyjaśnił, że powyższa modyfikacja zakresu zaskarżenia nie nastąpiła wcześniej, ponieważ cofnięcie części wniosku przed rozprawą prowadziłoby do obligatoryjnego umorzenia postępowania w tym zakresie. Złożenie przedmiotowego wniosku po rozpoczęciu rozprawy umożliwia natomiast – w jego opinii – ewentualne merytoryczne rozpoznanie całości pierwotnego wniosku.

Po wysłuchaniu stanowisk przedstawicieli pozostałych uczestników postępowania (Sejmu oraz Prokuratora Generalnego) co do sposobu rozpatrzenia omówionego wniosku przewodniczący składu orzekającego zarządził krótką przerwę. Po przerwie ogłosił on, że Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy o TK postanowił uwzględnić omówiony wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich i umorzyć postępowanie we wskazanym przez niego zakresie. Wyjaśnił równocześnie, że merytorycznemu rozpoznaniu w dalszej części postępowania podlegają wyłącznie zarzuty wnioskodawcy co do drugiej grupy wskazanych przez niego przepisów, dotyczących sankcji dyscyplinarnej dożywotniego pozbawienia prawa wykonywania danego zawodu.

W dalszej części postępowania przedstawiciele uczestników postępowania podtrzymali stanowiska pisemne co do oceny konstytucyjności przepisów podlegających kontroli.

W odpowiedzi na pytanie sędziego-sprawozdawcy przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich wskazał, że w stosunku do niektórych przepisów cel postępowania zostałby osiągnięty przez skreślenie w nich sformułowania „bez prawa ubiegania się o ponowny wpis”. Nie jest natomiast konieczne uchylenie ich mocy obowiązującej w całości.

Uczestnicy postępowania odnieśli się też do skutku ewentualnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, gdyby za niekonstytucyjne zostały uznane przepisy zakazujące ubiegania się o ponowne przyjęcie do samorządu zawodowego, lecz równocześnie w systemie prawnym pozostałyby – niezaskarżone – regulacje wykluczające usunięcie wzmianki o ukaraniu karą skreślenia z listy członków samorządu zawodowego z akt osobowych (lub zatarcie tej kary). Według przedstawiciela Rzecznika Praw Obywatelskich, wzmianka o ukaraniu byłaby tylko „jedną z okoliczności” wymagających uwzględnienia przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne przyjęcie do samorządu zawodowego, która powinna być konfrontowania z zachowaniem osoby ukaranej. Natomiast przedstawiciel Marszałka Sejmu uznał, że osoba, w dokumentacji której pozostawiona będzie informacja o ukaraniu karą wykluczenia z samorządu zawodowego, nie będzie miała w praktyce możliwości uzyskania ponownego wpisu.

Ponadto przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich podkreślił, że intencją wniosku nie było automatyczne przyznawanie prawa powrotu do zawodu po upływie okresu ukarania. Samorząd zawodowy powinien bowiem mieć „pewną swobodę” oceny zachowania ukaranej osoby.

Przedstawiciel Marszałka Sejmu stwierdził dodatkowo, że ewentualne uchylenie zaskarżonych przepisów może zobligować parlament do wprowadzenia nowej regulacji w zakresie kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu. W jego opinii, w takim wypadku należałoby rozważyć wprowadzenie pewnej „gradacji kar”, z możliwością zatarcia i ponownego ubiegania się o przyjęcie do samorządu zawodowego po zatarciu kary.

Natomiast przedstawiciel Prokuratora Generalnego podniósł, że kwestię proporcjonalności zastosowanej kary dożywotniego pozbawienia prawa wykonywania zawodu rozstrzygają – na tle konkretnego przypadku – sądy apelacyjne (sądy pracy), a w wypadku samorządów prawniczych – Sąd Najwyższy. Możliwość wymierzania tego typu kar przez sądownictwo dyscyplinarne wynika zaś z konstytucyjnych zadań samorządów zawodowych, które w ramach sprawowanej pieczy powinny mieć prawo wyeliminowania ze swoich struktur osób, które wykonują swój zawód z zagrożeniem dla interesu publicznego.

III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1.1. Przedmiotem pierwotnego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, wnioskodawca) były dwie grupy przepisów:

1.2. Na rozprawie 18 października 2010 r. przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich wycofał wniosek w zakresie dotyczącym obowiązkowej przynależności do samorządów zawodowych, co spowodowało umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

W rezultacie merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy zostało ograniczone do zbadania konstytucyjności przepisów należących do drugiej ze wskazanych wyżej grup, a mianowicie:

2.1. Zarzuty wnioskodawcy.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, przepisy przewidujące dożywotni skutek kary dyscyplinarnej pozbawienia prawa wykonywania zawodu stanowią nieproporcjonalne naruszenie wolności wykonywania zawodu.

W jego opinii, „o ile (…) pozbawienie prawa do wykonywania zawodu (…) spełnia wymóg konieczności zastosowanych ograniczeń, to już niemożność ponownego ubiegania się o wpis na listę osób wykonujących te zawody nie jest niezbędnym wymogiem zapewnienia ochrony norm, zasad i wartości konstytucyjnie chronionych, w tym praw i wolności innych osób”. Cel ten może być realizowany środkami mniej uciążliwymi. Twierdzi on, że wystarczyłoby dokonanie oceny osób zainteresowanych ponownym wykonywaniem zawodu pod względem spełnienia warunków ustawowych (np. nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu), dodatkowo można by było od nich ewentualnie także wymagać powtórnego zdania odpowiedniego egzaminu zawodowego.

2.2. Wzorzec kontroli.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 Konstytucji „Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa”.

Przepis ten był wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Wskazywano m.in., że nakazuje on ustawodawcy „zapewnić możliwość wyboru zawodu i miejsca pracy oraz możliwość wykonywania zawodu w sposób wolny od zewnętrznej ingerencji, w możliwie najszerszym zakresie. Wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza jednak nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu innych podmiotów. (…) Wszelka ingerencja zewnętrzna w sferę wolności jednostki, określoną w art. 65 ust. 1 Konstytucji, jest dopuszczalna tylko w wyjątkowych sytuacjach, wyraźnie określonych ustawowo. (…) Nie ulega jednak wątpliwości, że kryteria ustalone w art. 31 ust. 3 [Konstytucji] muszą mieć znaczenie co najmniej swoistej dyrektywy interpretowanej dla określenia treści wyjątków dopuszczalnych na podstawie art. 65 ust. 1 Konstytucji. Bez wątpienia musi też być respektowany zakaz ingerencji prowadzącej do naruszenia istoty prawa konstytucyjnie gwarantowanego” (wyrok z 19 marca 2001 r., sygn. K 32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50, dotyczący nauczycieli). Natomiast „z wolnością wykonywania zawodu nie koliduje w szczególności ustalenie przez prawo sytuacji prawnej osób zawód ten wykonujących, a więc także w zakresie poddawania ich obowiązkowi uzyskania odpowiednich licencji potwierdzających ich kwalifikacje” (wyrok z 27 marca 2008 r., sygn.

SK 17/05, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 29, dotyczący pośredników w obrocie nieruchomościami).

Rozumienie art. 65 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do zawodów zaufania publicznego Trybunał Konstytucyjny najpełniej wyjaśnił w wyroku z 19 października 1999 r., sygn. SK 4/99 (OTK ZU nr 6/1999, poz. 119), dotyczącym składek adwokatów na ubezpieczenie społeczne (niektóre tezy tego wyroku zostały następnie powtórzone w kontekście radców prawnych w wyroku z 2 lipca 2007 r., sygn. K 41/05, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 72 i diagnostów laboratoryjnych w wyroku z 23 czerwca 2005 r., sygn. K 17/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 66). Stwierdził on mianowicie, że: „w odniesieniu zaś do tzw. wolnych zawodów treścią wolności wykonywania zawodu jest stworzenie sytuacji prawnej, w której: po pierwsze, każdy mieć będzie swobodny dostęp do wykonywania zawodu, warunkowany tylko talentami i kwalifikacjami; po drugie, mieć będzie następnie rzeczywistą możliwość wykonywania swojego zawodu oraz – po trzecie, nie będzie przy wykonywaniu zawodu poddany rygorom podporządkowania, które charakteryzują świadczenie pracy.

Jest jednak rzeczą oczywistą, że wolność wykonywania zawodu nie może mieć charakteru absolutnego i że musi być poddana reglamentacji prawnej, w szczególności gdy chodzi o uzyskanie prawa wykonywania określonego zawodu, wyznaczenie sposobów i metod (ram) wykonywania zawodu, a także określenie powinności wobec państwa czy samorządu zawodowego. Innymi słowy, konstytucyjna gwarancja «wolności wykonywania zawodu» nie tylko nie kłóci się z regulowaniem przez państwo szeregu kwestii związanych tak z samym wykonywaniem zawodu, jak i ze statusem osób zawód ten wykonujących, ale wręcz zakłada potrzebę istnienia tego typu regulacji, zwłaszcza, gdy chodzi o zawód zaufania publicznego, jakim jest zawód adwokata. (…) Z wolnością wykonywania zawodu nie koliduje w szczególności ustalanie przez prawo sytuacji prawnej osób zawód ten wykonujących (…). Zarazem jednak ograniczenia wolności wykonywania zawodu – jak wszelkie ograniczenia praw i wolności jednostki – dopuszczalne są tylko w ograniczonym wymiarze, stosownie do ogólnych zasad i kryteriów wyznaczonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji”.

Przepis ten był także wzorcem kontroli w wyroku z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02 (OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9), dotyczącym limitów na aplikacje adwokackie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że samodzielne ustalanie tych limitów przez izby adwokackie jest niezgodne z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji „przez to, że wskutek niewskazania ustawowych przesłanek dla ustalania maksymalnej liczby aplikantów adwokackich dopuszcza dowolność w ograniczaniu konstytucyjnych wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy”. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że art. 65 ust. 1 Konstytucji zawiera postanowienia „równorzędne – co do ich mocy prawnej – postanowieniom art. 17 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego winny być one stosowane («współstosowane») w tym samym zakresie. Stosowanie każdego z nich nie wyłącza zatem – w jakimkolwiek stopniu – obowiązywania czy stosowania postanowień pozostałych. Interpretacja ta, w pełni uzasadniona koniecznością integralnego stosowania całości postanowień Konstytucji, powoduje – ipso iure – niedopuszczalność ustanawiania, bez konkretnego upoważnienia konstytucyjnego, innych niż ustawowe unormowań, następstwem zastosowania których mogłaby stać się ingerencja ograniczająca zakres korzystania z wolności konstytucyjnie gwarantowanych jednostce”. Trybunał Konstytucyjny uznał również, że „w sytuacji, gdy art. 65 ust. 1 Konstytucji mieści konstytucyjne zagwarantowanie trzech odrębnych wolności: wyboru zawodu, wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, tylko druga z nich (tj. wolność wykonywania zawodu), pozostając w leksykalnym związku z ujęciem art. 17 ust. 1 Konstytucji, może doznawać – na podstawie tego przepisu – ograniczeń wskutek «pieczy» samorządu korporacji zawodowej «nad należytym wykonywaniem zawodu».

Brak przesłanek, by uznać, że «piecza nad należytym wykonywaniem zawodu» stanowiła – per se – przesłankę prawną dla każdej ingerencji w swobodę wyboru zawodu czy też w sferę konstytucyjnie gwarantowanej swobody wyboru miejsca pracy”.

Tezy tego wyroku zostały następnie powtórzone m.in. w wyroku z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06 (OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 45), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził dodatkowo, że „nadanie pewnym zawodom charakteru zawodów zaufania publicznego oznacza, w rozumieniu Konstytucji, ustawową dopuszczalność nakładania pewnych ograniczeń w zakresie konstytucyjnej wolności dostępu do zawodu i jego wykonywania (art. 65 ust. 1 Konstytucji)”.

W wyroku z 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 86), Trybunał Konstytucyjny podkreślił natomiast, że samorząd zawodowy „ma nie tyle eliminować czy niwelować partykularne interesy osób wykonujących zawody zaufania publicznego, ile zmierzać do ich uzgodnienia z interesem publicznym przez samych zainteresowanych. Może to pociągać konieczność wprowadzenia całego szeregu ograniczeń zarówno w zakresie wolności wykonywania zawodu, jak i wolności podejmowania działalności gospodarczej, jeżeli z działalnością taką wykonywanie zawodu miałoby się wiązać”.

2.3. Kontekst normatywny zakazu ubiegania się o ponowne przyjęcie do zawodu.

Analizę zaskarżonych przepisów należy poprzedzić omówieniem najważniejszych elementów ich kontekstu normatywnego. Szczególnie istotne są następujące okoliczności:

Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny nigdy nie kwestionował zasadności wprowadzania w tzw. pragmatykach zawodowych odpowiedzialności dyscyplinarnej przedstawicieli niektórych grup zawodowych. W jego opinii, „wyodrębnienie procedur odpowiedzialności dyscyplinarnej i nadanie im – najpierw – pozasądowego charakteru, znajdować może podstawę w specyfice poszczególnych grup zawodowych oraz ochronie ich autonomii i samorządności” (wyroki z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97, OTK ZU nr 7/1998, poz. 117 oraz 4 marca 2008 r., sygn. SK 3/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 25). W odniesieniu do zawodów zaufania publicznego stwierdzał, że „Gwarancją świadczenia usług na odpowiednim poziomie jest również istniejący w obrębie organizacji samorządu zawodowego system sankcji i procedur zapewniających przestrzeganie reguł deontologii” (wyrok z 18 marca 2003 r., sygn. K 50/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 21, dotyczący lekarzy weterynarii).

Po drugie, postępowanie dyscyplinarne prowadzone przez organy samorządu zawodów zaufania publicznego jest elementem wypełniania przez nie konstytucyjnej funkcji sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów. Zarówno sposób prowadzenia tego postępowania, jak i wymierzane w nim kary (i ich dalsze skutki – takie jak zakaz ubiegania się o ponowny wpis na listę korporacyjną) muszą więc mieścić się w granicach interesu publicznego i jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji), nie naruszając art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Po trzecie, kara pozbawienia prawa wykonywania zawodu (w niektórych ustawach nazywana karą skreślenia z listy korporacyjnej lub wydalenia z samorządu zawodowego) jest najsurowszą karą dyscyplinarną, jaka może być wymierzona przez organy samorządu zawodowego. Oprócz niej wszystkie badane ustawy przewidują m.in. także karę czasowego zawieszenia prawa wykonywania zawodu (w wypadku adwokatów – zawieszenie w czynnościach zawodowych) na czas od kilku miesięcy do maksymalnie pięciu lat (por. np. art. 65 ust. 1 pkt 3 ustawy o radcach prawnych, art. 81 ust. 1 pkt 4 prawa o adwokaturze, art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o rzecznikach patentowych, art. 39 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie pielęgniarek, art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o lekarzach weterynarii). Istota tych dwóch kar jest w zasadzie taka sama: polegają one na pozbawieniu ukaranej osoby prawa wykonywania zawodu. Różnią się one natomiast czasem trwania, a w konsekwencji także podlegają innym zasadom ich zatarcia (w wypadku kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu badane ustawy często wprost stwierdzają, że zatarcie nie następuje: por. np. art. 71 ust. 6 ustawy o radcach prawnych, art. 95ł ust. 5 prawa o adwokaturze, art. 67 ust. 2 ustawy o rzecznikach patentowych, art. 49 ust. 3 ustawy o samorządzie pielęgniarek, art. 60 ust. 3 ustawy o lekarzach weterynarii). Przywrócenie do zawodu w wypadku kary zawieszenia jest dopuszczalne po upływie wskazanego okresu, natomiast w wypadku kary bezterminowej jest wykluczone.

Po czwarte, sądy dyscyplinarne mają możliwość miarkowania kary w zależności od rodzaju popełnionego deliktu dyscyplinarnego, postawy sprawcy, prognozy jego zachowania w przyszłości itd. Najszersze gwarancje pod tym względem zawiera prawo o adwokaturze i ustawa o rzecznikach patentowych, które wprost nakazują sądom dyscyplinarnym uwzględnić „całokształt dowodów” oraz „okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego” (por. art. 89 ust. 2 prawa o adwokaturze, art. 64 ust. 2 ustawy o rzecznikach patentowych). Zgodnie z informacjami otrzymanymi przez Trybunał Konstytucyjny kara pozbawienia prawa wykonywania zawodu wymierzana jest przy tym zarówno za delikty przeciwko zasadom stricte korporacyjnym (np. kilkuletnie zaległości w opłacaniu składek – adwokaci, pracę w okresie zawieszenia prawa wykonywania zawodu – adwokaci i radcowie prawni), jak i za czyny będące nie tylko naruszeniem zasad etyki zawodowej, ale także przestępstwami w rozumieniu ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.

U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: k.k., np. pobieranie nienależnego wynagrodzenia – adwokaci i radcowie prawni, wymuszenia i ograniczenie wolności – radcowie prawni, wykorzystywanie seksualne osób poddanych ich opiece – pielęgniarki i lekarze, przyczynienie się do spowodowania śmierci – pielęgniarki). W tym pierwszym wypadku sankcja pozbawienia prawa wykonywania zawodu służy przede wszystkim dyscyplinie samorządowej, a jej związek z interesem publicznym jest luźniejszy. W tym drugim ma ona na celu eliminację z danego zawodu osób niezdolnych – zdaniem sądów korporacyjnych – do należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego.

Po piąte, orzeczenia sądów dyscyplinarnych o wymierzeniu tej sankcji mogą – m.in. na wniosek osoby ukaranej – zostać poddane kontroli:

Ustawy nie określają podstaw odwołania do sądu powszechnego od wyroku sądu dyscyplinarnego drugiej instancji. Natomiast ukarani adwokaci i radcowie prawni mają prawo wniesienia kasacji do Sądu Najwyższego „z powodu rażącego naruszenia prawa, jak również rażącej niewspółmierności kary dyscyplinarnej” (por. art. 623 ustawy o radcach prawnych i art. 91b prawa o adwokaturze).

2.4. Zaskarżone przepisy.

Z punktu widzenia zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich zaskarżone przepisy można podzielić na dwie grupy.

Pierwszą stanowią regulacje, z których bezpośrednio wynika zakaz ubiegania się o ponowne prawo wykonywania zawodu publicznego przez osoby pozbawione go wskutek orzeczenia sądu dyscyplinarnego:

Mimo tak sformułowanego zakresu zaskarżenia, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w istocie Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje większość z powyższych przepisów jedynie zakresowo – w zakresie, w jakim zawierają sformułowanie „bez prawa ubiegania się o ponowny wpis” lub „bez prawa ubiegania się o ponowne uzyskanie prawa wykonywania zawodu lekarza weterynarii”. Jedynie art. 24 ust. 7 ustawy o rzecznikach patentowych należy uznać za zaskarżony w całości.

Na drugą grupę zaskarżonych regulacji składają się przepisy wymieniające karę pozbawienia prawa wykonywania zawodu w katalogu kar dyscyplinarnych, tj.:

Do żadnej z powyższych grup nie kwalifikują się dwa zaskarżone przepisy:

Oceniając powyższe przepisy z punktu widzenia zarzutów zawartych we wniosku, należy zwrócić uwagę na duży brak konsekwencji w określaniu przedmiotu zaskarżenia. Przykładowo, Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje brak zasad zatarcia kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu w art. 55 ust. 2 ustawy o samorządach zawodów budowlanych, nie podnosi natomiast żadnych wątpliwości co do przepisów innych ustaw, które wprost stanowią, że tego typu kara nie podlega zatarciu (por. np. art. 71 ust. 6 ustawy o radcach prawnych, art. 95ł ust. 5 prawa o adwokaturze, art. 67 ust. 2 ustawy o rzecznikach patentowych, art. 49 ust. 3 ustawy o samorządzie pielęgniarek, art. 60 ust. 3 ustawy o lekarzach weterynarii).

W rezultacie, choć Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi o zbadanie wszystkich powyższych regulacji z tymi samymi wzorcami kontroli i stawia im ten sam zarzut, skutki ewentualnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla każdego wymienionego wyżej typu zakwestionowanych regulacji byłyby inne:

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odmienności w sposobie sformułowania powyższych przepisów uzasadniają oddzielne poddanie ich kontroli z punktu widzenia art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wbrew stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy te – choć dotyczą podobnego obszaru – zawierają jednak normy prawne o częściowo innej treści. Przedmiotem badania w ramach niniejszego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie może być ogólny mechanizm wpływu najsurowszej kary dyscyplinarnej na wolność wyboru i wykonywania zawodu (gdyż Rzecznik Praw Obywatelskich nie zaskarżył wszystkich przepisów budujących ten mechanizm), lecz tylko konstytucyjność tych norm prawnych, które wynikają z zakwestionowanych regulacji.

2.5. Ocena zakazu ponownego ubiegania się o prawo wykonywania zawodu.

Zgodnie z art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych, art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze, art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek, art. 51 ust. 3 ustawy o lekarzach weterynarii i art. 24 ust. 7 ustawy o rzecznikach patentowych osoby wykonujące wskazane w nich zawody po ukaraniu karą dyscyplinarną skreślenia z listy osób wykonujących dany zawód (w wypadku adwokatów – karą wydalenia z adwokatury) nie mają prawa ubiegania się o ponowne przyjęcie do samorządu zawodowego.

Rozwiązania te stanowią bezpośrednią ingerencję w jedną z „wolności składowych”, wynikających z art. 65 ust. 1 Konstytucji – wolność wyboru zawodu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyjęcie do samorządu zawodowego (wpis na listę samorządową) jest formą „uzewnętrznienia” decyzji osoby zainteresowanej co do zawodu, który chce ona wykonywać.

Zakwestionowane regulacje pośrednio wpływają także na drugą wolność gwarantowaną przez art. 65 ust. 1 Konstytucji – wolność wykonywania zawodu. Skoro wszystkie wskazane zawody są reglamentowane, dostęp do nich zależy bezpośrednio od członkostwa w samorządzie zawodowym, potwierdzonego wpisem na odpowiednią listę samorządową. Dla osób usuniętych dyscyplinarnie z samorządu zawodowego jedyną możliwością odzyskania prawa wykonywania zawodu jest złożenie wniosku o ten wpis. Żadna z analizowanych ustaw nie przewiduje bowiem mechanizmu przywracania do zawodu osób ukaranych z inicjatywy samorządów zawodowych albo z mocy prawa (co zresztą jest zgodne z logiką kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu jako kary – co do zasady – dożywotniej i różnej od kary zawieszenia).

Brak możliwości ubiegania się o ponowne prawo wykonywania zawodu nie ma natomiast bezpośredniego związku z trzecim elementem składowym art. 65 ust. 1 Konstytucji – wolnością wyboru miejsca pracy.

Skoro ograniczający skutek badanych regulacji dla dwóch z trzech wolności wyrażonych w art. 65 ust. 1 Konstytucji jest oczywisty, następnym etapem kontroli jego konstytucyjności musi być zbadanie zgodności tego rozwiązania z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.

Wobec bezspornie ustawowego charakteru wszystkich zakwestionowanych regulacji (czego wymaga zresztą także art. 65 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) oraz braku argumentacji wskazującej na naruszenie jego istoty, rozstrzygające znaczenie będzie miało spełnienie przez ograniczenia zawarte w tych przepisach warunku proporcjonalności. Analizowane rozwiązania będzie można uznać za proporcjonalne, jeżeli:

Przeprowadzenie testu proporcjonalności zaskarżonych rozwiązań napotyka pewne przeszkody już na pierwszym etapie, ponieważ ani poglądy doktryny, ani praktyka, ani też dokumentacja prac legislacyjnych nad zaskarżonymi przepisami nie dostarczają dostatecznych informacji na temat ratio legis zakazu ubiegania się o ponowne przyjęcie do zawodu przez osoby usunięte z samorządu zawodowego. Jest to tym trudniejsze, że zaskarżone rozwiązania funkcjonowały w większości omawianych regulacji od wielu lat:

Wyjątkiem pod tym względem jest art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych, wprowadzony do tej ustawy przez art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 29 marca 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 540; dalej: nowelizacja prawa o adwokaturze z 2007 r.) z dniem 9 czerwca 2007 r.

Ze względu na stosunkową nowość tej ostatniej regulacji Trybunał Konstytucyjny uważa za stosowne przytoczenie przedstawionych w toku postępowania legislacyjnego argumentów, przemawiających za koniecznością jej przyjęcia. Przepis ten był elementem rządowego projektu nowelizacji prawa o adwokaturze z 2007 r. (druk sejmowy nr 884/V kadencja Sejmu). W uzasadnieniu tego projektu wskazano, że nowy art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych ma być rozwiązaniem „analogicznym” do art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze (s. 11 uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy nr 884/V kadencja Sejmu). Dążenie do ujednolicenia zasad obowiązujących oba zawody prawnicze i ich „symetryczności” było także wymieniane w przygotowanych do tego projektu opiniach eksperckich (sejmowej: A. Janicka, Opinia prawna dotycząca rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (druk nr 884) z 18 września 2006 r., s. 7 oraz senackiej: A. Sulkowska, Opinia do ustawy o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (druk nr 354) z 5 marca 2007 r., s. 6).

W toku prac legislacyjnych nad nowelizacją prawa o adwokaturze z 2007 r. więcej miejsca poświęcono jednak innemu zagadnieniu – możliwości wpisu na listy adwokackie i radcowskie osób skreślonych podczas odbywania aplikacji. Wskazywano, że zawarcie w ustawie zakazu ubiegania się o wpis na listy samorządów zawodowych jest konieczne dla zapewnienia, że osoby te nie będą korzystały z pozaaplikacyjnego dostępu do wskazanych zawodów (np. na skutek habilitacji lub ukończenia innej aplikacji). Proponowane były różne rozwiązania „uszczelniające”: od całkowitego wyłączenia tej możliwości (co rekomendowała sejmowa Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka, druk sejmowy nr 1360/V kadencja Sejmu) po dwa warianty jej czasowego ograniczenia (5 lat w projekcie rządowym – por. druk sejmowy nr 884/V kadencja Sejmu – i 10 lat w poprawkach Senatu – por. pkt 1 uchwały Senatu z 15 marca 2007 r., druk sejmowy nr 1515/V kadencja Sejmu).

Interesujący argument odnośnie do możliwości ponownego ubiegania się o wpis na listę aplikantów przez osoby dyscyplinarnie z niej skreślone przedstawił Prezes Naczelnej Rady Adwokackiej. Stwierdził on, że przepis zawierający tego typu rozwiązanie mógłby być traktowany jako wyjątek (lex specialis) od ogólnej zasady, że osoba ubiegająca się o wykonywanie zawodu adwokata musi mieć nieskazitelny charakter i dawać rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu (por. art. 65 prawa o adwokaturze oraz Biuletyn z posiedzenia sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka 7 września 2006 r. nr 1063/V kadencja Sejmu). Pogląd ten nie był jednak szerzej rozważany.

Na podstawie tych informacji należy więc uznać, że analizowane rozwiązania miały na celu skuteczną eliminację z zawodów zaufania publicznego osób, które w przeszłości wykonywały go w sposób nienależyty. Uznano je więc za „przydatne” dla ochrony praw i wolności potencjalnych „klientów” tych osób w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Badane regulacje nie spełniają jednak drugiego elementu zasady proporcjonalności – bez trudu można wskazać inne możliwości osiągnięcia wymienionego wyżej celu, które nie wymagałyby odebrania osobom usuniętym z samorządów zawodowych prawa ubiegania się o ponowne przyjęcie do tych korporacji. Mogłyby one być mniej dotkliwe dla osób poddanych tej karze i równocześnie zachowywać odpowiedni poziom ochrony ich „klientów” oraz interesu publicznego. Jak słusznie wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich, wystarczyłoby poddanie osób ubiegających się o wykonywanie zawodu ocenie pod względem dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu oraz nieskazitelnego charakteru lub wprowadzenie wymogu ponownego zdania egzaminu zawodowego lub odbycia odpowiedniego szkolenia. Byłoby to szczególnie łatwe w odniesieniu do byłych adwokatów, radców prawnych i rzeczników patentowych, gdyż odpowiednie samorządy już obecnie stosują te metody przy ocenie kandydatów do zawodów (por. art. 24 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o radcach prawnych, art. 65 pkt 1 i 4 prawa o adwokaturze oraz art. 19 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o rzecznikach patentowych; przepisy te nie mają odpowiedników w ustawie o samorządzie pielęgniarek i w ustawie o lekarzach weterynarii). W wypadku ich przyjęcia do samorządu zawodowego osoby te podlegałyby wszystkim obowiązkom związanym z wykonywaniem zawodu, egzekwowanym przez sądownictwo dyscyplinarne.

Dodatkowo należy uznać, że zniesienie omawianego zakazu ubiegania się o ponowny wpis na listę samorządową nie spowodowałoby żadnego istotnego ograniczenia efektywności działania samorządów zawodowych i nie upośledziło ich zdolności do realizacji celów wskazanych w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca w łatwy sposób mógłby ustalić takie zasady korzystania z prawa o ponowne przyjęcie do samorządu, które minimalizowałyby ryzyko jego nadużywania choćby przez wyłączenie tej możliwości np. przez pierwsze 10 lat po wymierzeniu kary, ustalenie maksymalnej częstotliwości składania wniosków o przywrócenie do zawodu albo nałożenie na osoby zainteresowane dodatkowych obowiązków, np. powtórnego zdania egzaminu zawodowego). Samo odstąpienie od analizowanego zakazu nie spowodowałoby też zmniejszenia zakresu pieczy samorządów zawodowych nad należytym wykonywaniem zawodu przez osoby już raz skreślone z list korporacyjnych. Byłyby one obowiązane „tylko” do rozpatrzenia wniosków o przywrócenie do samorządów zawodowych, natomiast w żadnym wypadku nie do bezrefleksyjnego ich akceptowania.

Niezależnie od powyższego analizowane rozwiązanie jest także niedopuszczalne z powodu nieprawidłowego wyważenia proporcji między konkurującymi wartościami. Chodzi tu w szczególności o relacje między ochroną praw „klientów” osób zaufania publicznego i osób usuniętych dyscyplinarnie z samorządu zawodowego. Mogłyby one być ukształtowane w inny sposób, niepowodujący tak drastycznej ingerencji w wolność wyboru i wykonywania zawodu. Jak wspomniano, możliwe jest zastąpienie zakazu składania wniosków o ponowny wpis na listę korporacyjną innymi rozwiązaniami, które umożliwiałyby optymalizację realizacji obu wartości (por. wyżej). Na rzecz ich zastosowania przemawiają zarówno argumenty prawne (w tym konstytucyjne), jak i praktyczne.

Najważniejsze znaczenie ma wśród nich nadmierny rygoryzm i automatyzm badanych przepisów. Powodują one, że osoby wydalone z samorządów zawodowych nigdy – nawet po upływie wielu lat i całkowitym odstąpieniu od tych czynów, które spowodowały ich ukaranie oraz naprawieniu ich skutków – nie mają szansy na rehabilitację i powrót do zawodu. Budzi to wątpliwości z punktu widzenia godności tych osób, która (w myśl art. 30 Konstytucji) jest nienaruszalna i powinna być szanowana przez władze publiczne. Jak wykazały w swoich pismach samorządy zawodowe, taki sam dożywotni skutek ma bowiem usunięcie z korporacji zarówno z powodu niepłacenia składek, jak i popełnienia poważnego nadużycia zawodu kosztem zdrowia, życia, wolności lub majątku „klientów”.

Nie bez znaczenia jest również nieproporcjonalność charakteru zaskarżonych przepisów do ich celu. Jest oczywiste, że dostęp do zawodów zaufania publicznego musi podlegać ograniczeniom, bo w interesie publicznym leży to, żeby zawody te były należycie wykonywane. Odmowa przywrócenia prawa wykonywania zawodu powinna jednak wynikać z niespełnienia przez osoby zainteresowane warunków merytorycznych (na przykład co do wykształcenia czy cech osobistych), a nie sztucznych przeszkód formalnych (absolutnej niedopuszczalności składania wniosku o ponowne przyjęcie do samorządu zawodowego).

Dodatkowo zaskarżone rozwiązania należy ocenić także jako nieekonomiczne i nieracjonalne. Kształcenie osób wykonujących zawody zaufania publicznego przynajmniej częściowo finansowane jest ze środków publicznych (np. w wypadku zawodów medycznych). Na skutek zakwestionowanego rozwiązania zainwestowane w ten sposób kwoty zostaną bezpowrotnie zmarnowane, mimo że w niektórych wypadkach przywrócenie do zawodu mogłoby leżeć w interesie społecznym.

Uzupełniająco można wskazać, że w obecnym stanie prawnym złożenie wniosku o ponowny wpis na listę samorządową (mimo zastrzeżenia zawartego w analizowanych przepisach, że skreślenie nastąpiło „bez prawa ubiegania się o ponowny wpis” albo „bez prawa ubiegania się o ponowne uzyskanie prawa wykonywania zawodu”) nie jest w żaden sposób sankcjonowane (jest to tzw. lex imperfecta). Wydaje się to wskazywać na zbędność tej regulacji.

Należy także zwrócić uwagę, że w niektórych samorządach zawodowych istnieją mechanizmy umożliwiające powrót do zawodu po dyscyplinarnym z niego wydaleniu. Przykładowo, zgodnie z art. 31 ust. 8 nowej ustawy o biegłych rewidentach z 2009 r. „kara wydalenia z samorządu biegłych rewidentów ulega zatarciu po 5 latach od dnia skreślenia z rejestru. Ponowny wpis można uzyskać po spełnieniu warunków określonych w art. 5 ust. 2” tej ustawy, m.in. co do „nieposzkalowanej opinii” i „rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu biegłego rewidenta”. Zaś w myśl art. 83 ust. 3 prawa o adwokaturze „Kara wydalenia z adwokatury w stosunku do aplikantów adwokackich pociąga za sobą skreślenie z listy aplikantów bez prawa ubiegania się o ponowny wpis na listę aplikantów adwokackich lub o wpis na listę adwokatów przez okres 10 lat od daty uprawomocnienia się orzeczenia o karze wydalenia z adwokatury”. Choć Trybunał Konstytucyjny w żadnym wypadku nie uważa, że rozwiązania dotyczące wszystkich zawodów zaufania publicznego muszą być identyczne (por. niżej), oznacza to, że nie można a priori wykluczyć możliwości stworzenia zbliżonych konstrukcji także w innych samorządach zawodowych objętych zakresem niniejszego wniosku, bez uszczerbku zarówno dla interesu tych organizacji, jak i praw i wolności osób trzecich.

Mając na uwadze powyższe argumenty, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zakaz ubiegania się przez osoby dyscyplinarnie wydalone z samorządów zawodowych o ponowny wpis na odpowiednią listę samorządową (a tym samym – ponowne przyjęcie do samorządu zawodowego i przyznanie prawa wykonywania odpowiedniego zawodu zaufania publicznego), wynikający z art. 24 ust. 7 ustawy o rzecznikach patentowych oraz (we wskazanym zakresie) z art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych, art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze, art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i art. 51 ust. 3 ustawy o lekarzach weterynarii, jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2.6. Ocena braku regulacji w zakresie ponownego ubiegania się o prawo wykonywania zawodu.

W opinii Trybunału Konstytucyjnego, odmiennie należy ocenić przepisy z drugiej z powyższych grup (art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich, art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej oraz art. 21 pkt 4 ustawy o psychologach).

Regulacje te nie tylko nie wykluczają możliwości składania wniosku o przywrócenie do zawodu przez osoby dyscyplinarnie wydalone z samorządów zawodowych, ale w ogóle nie regulują żadnych skutków proceduralnych kary wydalenia z samorządu zawodowego. Świadczy o tym na przykład odrębne uregulowanie nakazu skreślenia takich osób z list samorządowych po wyroku sądu dyscyplinarnego (por. art. 20 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich, art. 58 ust. 3 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej oraz art. 11 pkt 4 ustawy o psychologach). Wobec tego, w myśl zasady „co nie jest zabronione, jest dozwolone” (bo – zgodnie z art. 65 ust. 1 zdanie drugie i art. 31 ust. 3 Konstytucji – wszystkie ograniczenia wolności wyboru i wykonywania zawodu muszą być zawarte w ustawie), należy uznać, że ten przejaw wolności wyboru i wykonywania zawodu może być swobodnie realizowany przez osoby zainteresowane. Kwestia ta może być w sposób zgodny z Konstytucją rozstrzygnięta w praktyce stosowania zaskarżonych przepisów. Należy ją uznać za otwartą zwłaszcza w wypadku psychologów, gdyż ich samorząd – przewidziany przez ustawę o psychologach z 2001 r. – do tej pory nie został powołany.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie wskazał ani poglądów doktryny, ani też praktyki, z których jednoznacznie by wynikało, że z zaskarżonych przepisów wynika zakaz ubiegania się o prawo ponownego wykonywania zawodu.

Mając na uwadze, że wnioskodawca nie kwestionuje samej kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu (a do tego w istocie ogranicza się treść zaskarżonych przepisów), należy uznać, że art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach aptekarskich, art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej oraz art. 21 pkt 4 ustawy o psychologach są zgodne z art. 65 ust. 1 Konstytucji. Skoro nie zawierają one żadnych ograniczeń dla praw konstytucyjnych, zbędna jest ich ocena z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Niezależnie od braku trafności merytorycznej argumentacji Rzecznika Praw Obywatelskich w stosunku do powyższych przepisów, Trybunał Konstytucyjny nie widzi także możliwości potraktowania braku omawianych regulacji jako „pominięcia ustawodawczego”. Przede wszystkim wnioskodawca nie przedstawił żadnych argumentów, które przemawiałyby za koniecznością uregulowania zasad ubiegania się o ponowne wykonywanie zawodu po orzeczeniu analizowanej kary dyscyplinarnej właśnie we wskazanych przez niego przepisach. Porównanie innych regulacji objętych zakresem wniosku wskazuje, że nie jest to wcale takie oczywiste. Obok regulowania tego bezpośrednio i wprost w katalogach kar dyscyplinarnych (por. przepisy przytoczone wyżej: art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych, art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze, art. 44 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek oraz art. 51 ust. 3 ustawy o lekarzach weterynarii), często rozwiązanie to wynika z kilku odrębnych jednostek redakcyjnych. Tak było na przykład w wypadku biegłych rewidentów w nieobowiązującej już ustawie z 1994 r., którą Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za przykład „właściwego uregulowania skutków kary wydalenia z zawodu”: kara była uregulowana w jej art. 9 ust. 1 pkt 5, a zasady jej zatarcia w art. 31 ust. 6 ustawy (w nowej ustawie o biegłych rewidentach z 2009 r. odpowiedniki tych przepisów to art. 31 ust. 2 pkt 5 i art. 31 ust. 8, omówiony dualizm został więc nieco złagodzony).

Wobec powyższego należy uznać, że w badanym wypadku być może występują luki w zaskarżonych ustawach, których wypełnienie należy do ustawodawcy. Nie jest to natomiast pominięcie ustawodawcze podlegające kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

2.7. Ocena braku regulacji dotyczących zatarcia kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu.

Trybunał Konstytucyjny w odmienny sposób ocenia brak zatarcia kary skreślenia z listy członków izby w art. 55 ust. 2 ustawy o samorządach zawodów budowlanych. W tym bowiem wypadku wskazane przez Rzecznika Praw Obywatelskich unormowanie, które zostało pominięte w tym przepisie, wykazuje wyraźny związek treściowy z zagadnieniami już w nim ujętymi. Wobec tego należy uznać, że Trybunał Konstytucyjny może zbadać, czy brak kompletności badanego przepisu jest zgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Celem kontroli w tym wypadku jest więc stwierdzenie, czy wskazane przez Rzecznika Praw Obywatelskich treści (zasady zatarcia kary skreślenia z listy członków izby) ze względu na te wzorce kontroli powinny się były znaleźć w zakwestionowanym przepisie.

Rzecznik Praw Obywatelskich stawia zarzuty wobec zaskarżonej regulacji na dwóch płaszczyznach: wolności wyboru zawodu (jest to eksponowane przede wszystkim w petitum wniosku) oraz wolności wykonywania zawodu (ten aspekt został szeroko rozwinięty w uzasadnieniu wniosku).

Przed przystąpieniem do oceny tych wątpliwości należy zauważyć, że w obu wypadkach są one częściowo nietrafne. Brak członkostwa w samorządzie zawodowym inżynierów, architektów i urbanistów (niezależnie od jego przyczyn) nie powoduje utraty prawa wykonywania zawodu, a co najwyżej jego ograniczenie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządach zawodów budowlanych jest to warunkiem koniecznym tylko w wypadku woli „wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz samodzielnego projektowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej lub kierowania zespołem prowadzącym takie projektowanie”. Przynależność do samorządu nie ma zaś żadnego wpływu na możliwość wykonywania przez osoby należące do tych zawodów innych prac, np. niesamodzielnych funkcji projektowych, pracy naukowej czy pracy w administracji publicznej. Takie też rozumienie zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich będzie przedmiotem dalszych rozważań.

Przedstawiane przez niego wątpliwości co do wpływu zaskarżonego rozwiązania na wolność wyboru zawodu – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – nie zasługują na uwzględnienie. Wnioskodawca nie przedstawił przekonujących argumentów, że brak zaskarżonego rozwiązania wyklucza złożenie przez zainteresowaną osobę wniosku o ponowne przyjęcie do samorządów zawodowych tworzonych na podstawie tej ustawy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, dla tak sformułowanego zarzutu zaskarżony przepis jest „obojętny” – niezależnie od tego, czy zawierałby on wskazane przez wnioskodawcę unormowania, czy też nie, i tak nie miałby on wpływu na możliwość ubiegania się o ponowne prawo wykonywania ujętej w ustawie działalności. Możliwość wystąpienia o ponowny wpis na listę członków izby po dyscyplinarnym skreśleniu z tej listy potwierdziła także Polska Izba Budownictwa.

Inaczej natomiast należy ocenić zarzut naruszenia przez zakwestionowaną regulację wolności wykonywania zawodu. Nie ulega wątpliwości, że brak zasad zatarcia kary skreślenia z listy członków izby powoduje, że ukarani architekci, inżynierowie budownictwa i urbaniści nie mogą wykonywać samodzielnych funkcji technicznych i projektowych (por. art. 6 ust. 1 ustawy o samorządach zawodów budowlanych). Wydane w stosunku do nich orzeczenie dyscyplinarne bezterminowo pozostaje w systemie prawnym i stanowi stale aktualną materialnoprawną przesłankę skreślenia z listy członków izby (por. art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodów budowlanych). W tym właśnie kontekście, w opinii Trybunału Konstytucyjnego, należy oceniać pogląd wyrażony przez Polską Izbę Budownictwa, że kara skreślenia z listy inżynierów budownictwa nie jest przesłanką negatywną wpisu na tę listę, a „ukarany ma możliwość niezwłocznego roszczenia o ponowny wpis na listę, a organ samorządu zawodowego nie ma przesłanek do odmowy wykonania tego żądania”.

Na skutek braku jakichkolwiek regulacji co do zasad zatarcia tej kary osoba, która chce ponownie uzyskać uprawnienia wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy o samorządach zawodów budowlanych, wpada w „błędne koło”: może złożyć wniosek (bo w ustawie nie ma zakazu), zostanie wpisana na listę (bo w art. 39 analizowanej ustawy i wskazanych tam przepisach nie ma zakazu), ale zaraz potem zostanie z niej automatycznie wykreślona (bo w sytuacji istnienia w systemie prawnym ciągle aktualnego orzeczenia dyscyplinarnego tego wymaga art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy). Chociażby z tego powodu uzupełnienie zaskarżonego przepisu jest konieczne.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, brak zasad dotyczących zatarcia kary skreślenia z listy członków izby należy ocenić jako nieproporcjonalne naruszenie zasady wolności wykonywania zawodu. Rozwiązanie to spełnia wprawdzie warunek przydatności, ale nie jest najmniej dotkliwym dla osób skreślonych sposobem osiągnięcia zamierzonego celu i opiera się na nieodpowiednim wyważeniu konkurujących dóbr (por. wyżej). Ten sam cel – ochronę „klientów” osób zobowiązanych do wpisu na listę – można osiągnąć mniej drastycznymi środkami niż dożywotnie wykluczenie możliwości powrotu tych osób do samodzielnej działalności technicznej i projektowej. Odpowiednie zastosowanie mają tu przytoczone wyżej argumenty, wskazujące na możliwość wystarczającej ochrony praw „klientów” tych osób bez nieproporcjonalnej i automatycznej ingerencji w wolność wykonywania zawodu.

Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 55 ust. 2 ustawy o samorządach zawodów budowlanych przez to, że pomija zasady zatarcia wpisu o ukaraniu karą dyscyplinarną skreślenia z listy członków izby, jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2.8. Zbędność orzekania co do art. 10 ust. 2 ustawy o prawnikach zagranicznych.

Odpowiedzialność dyscyplinarna prawników zagranicznych jest w ustawie o prawnikach zagranicznych uregulowana w sposób dualistyczny: co do zasady obowiązują w tym zakresie przepisy prawa o adwokaturze lub ustawy o radcach prawnych (w zależności od tego, na którą listę dany prawnik jest wpisany), odrębnie regulowane są jedynie kary dyscyplinarne (zamiast kary wydalenia z adwokatury i kary pozbawienia prawa wykonywania zawodu radcy prawnego stosuje się karę zakazu świadczenia pomocy prawnej w Polsce).

Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje w swoim wniosku normę prawną, której podstawą są art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o prawnikach zagranicznych w związku z art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze i art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych. Przy założeniu, że nie kwestionuje on samej kary dyscyplinarnej, ale tylko jej dożywotni skutek (a tak wynika z uzasadnienia wniosku), należy uznać, że w istocie bezpośrednią przyczyną jego wątpliwości są – wskazane jako przepisy związkowe – art. 82 ust. 2 prawa o adwokaturze i art. 65 ust. 2c ustawy o radcach prawnych. Z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny uznał te przepisy za niezgodne z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyżej), cel wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich został osiągnięty. Bez tych przepisów zmienia się bowiem treść zakwestionowanej przez niego normy prawnej w taki sposób, w jaki wnosił on w swoim piśmie.

Wobec powyższego należy uznać, że postępowanie w zakresie zbadania konstytucyjności art. 10 ust. 2 ustawy o prawnikach zagranicznych powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność wydania wyroku.

2.9. Konkluzja.

Mając na uwadze przytoczone argumenty, Trybunał Konstytucyjny uwzględnia tylko część wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich i orzeka, że:

Na zakończenie tej części uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny chciałby skomentować jeszcze argument zawarty w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich o nieproporcjonalności zaskarżonego rozwiązania w porównaniu do środka karnego pozbawienia prawa wykonywania określonego zawodu (por. art. 39 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.). Może on mieć charakter jedynie uzupełniający (dodatkowy), ponieważ postępowanie dyscyplinarne nie jest jednak prostym odpowiednikiem postępowania karnego w skali samorządu zawodowego (por. np. powołany wyrok o sygn. K 41/97 oraz wyroki z: 27 lutego 2001 r., sygn. K 22/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 48 i 1 grudnia 2009 r., sygn. K 4/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 162), a Trybunał Konstytucyjny nie dokonuje poziomej kontroli zgodności norm tej samej rangi (por. np. wyrok z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26 i cytowane tam orzeczenia).

3.1. Zarzuty wnioskodawcy.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, zakwestionowane przepisy są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ ustawodawca zróżnicował „w ramach całej grupy społecznie doniosłych zawodów skutki orzeczenia tej samej kary”. Zróżnicowanie to ma charakter arbitralny i prowadzi do dyferencjacji zasad obowiązujących poszczególne grupy zawodowe, które nie różnią się w sposób „poważny”. Jako ich cechy wspólne Rzecznik wskazał tożsamość zasad funkcjonowania samorządu zawodowego, wykonywania zawodu oraz ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej.

3.2. Zakwestionowane przepisy.

Rzecznik Praw Obywatelskich kieruje zarzut niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji wobec tych samych regulacji, do których miał on zastrzeżenia w kontekście art. 65 ust. 1 Konstytucji.

3.3. Wzorzec kontroli.

Zasada równości była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, wobec czego nie jest konieczne ponowne szczegółowe jej omawianie.

Ograniczając się do wskazania najważniejszych tez dotychczasowego orzecznictwa, należy przypomnieć, że – począwszy od orzeczenia z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87 (OTK w 1988 r., poz. 1) – Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie uznawał, iż równość wobec prawa oznacza, że „wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo”. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego cechą wspólną decydującą o podobieństwie danej grupy podmiotów może być zarówno cecha faktyczna, jak i prawna, a ustalenie jej istnienia dokonuje się z uwzględnieniem treści i celu przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, często więc ma ona relatywny charakter (por. np. orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; wyrok z 21 września 1999 r., sygn. K 6/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 117).

Równość nie jest przy tym zasadą absolutną i niedopuszczającą żadnych wyjątków. Ewentualne odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą jednak zawsze mieć podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Jak stwierdzono w orzeczeniu z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95 (OTK ZU nr 2/1995, poz. 11), tego typu wyjątki powinny spełniać następujące trzy warunki:

Takie rozumienie zasady równości było wykorzystywane przez Trybunał Konstytucyjny w kilku sprawach dotyczących zawodów zaufania publicznego.

Oceniając regulacje z tego obszaru, Trybunał Konstytucyjny dostrzegał zarówno różnice między poszczególnymi zawodami (np. odrębność zawodu notariusza od zawodów adwokata lub radcy prawnego – por. wyrok z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 28), jak i ich cechy wspólne (np. nakaz zachowania tajemnicy zawodowej – por. wyrok z 22 listopada 2004 r., sygn. SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107, czy „zakaz reklamowania usług, obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, zakaz pozostawania w związkach osobistych z osobami zatrudnionymi w organach administracji publicznej, istotne ograniczenia w zakresie wykonywania wszelkiej innej (…) działalności gospodarczej, podległość nadzorowi korporacyjnemu nad wykonywaniem zawodu, w tym poprzez sądownictwo dyscyplinarne” – por. wyrok z 22 maja 2007 r., sygn. K 42/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 49).