5 As 92/2011 — Nejvyšší správní soud

5 A 130/2011- 51 - text 8 pokračování 5A 130/2011 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Evy Pechové a soudkyň Mgr. Michaely Bejčkové a Mgr. Aleny Krýlové v právní věci žalobce P. V., zastoupeného JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem se sídlem Kořenského 15, Praha 5, proti žalovanému Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2, 110 01 Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí ze dne 21. dubna 2011, čj. MHMP 245911/2011/B/Per-6, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: Dne 23. února 2011 shledal živnostenský odbor Úřadu městské části Praha 6 žalobce vinným ze spáchání správního deliktu podle § 62 odst. 1 písm. f) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), spočívajícího v tom, že žalobce nezajistil (§ 17 odst. 4 živnostenského zákona), aby provozovna byla způsobilá pro provozování živnosti podle zvláštních právních předpisů: provozovna (parkoviště s názvem „Přijeď-a-leť“) totiž byla umístěna v rozporu s funkčním využitím území podle vyhlášky č. 32/1999 Sb. hl. m. Prahy, o závazné části územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy. Za to byla žalobci uložena pokuta ve výši 16 000 Kč. Pozemky, na kterých žalobce provozuje parkoviště, jsou zařazeny do polyfunkčního území OB – čistě obytné a do monofunkčních ploch PS – sady, zahrady, vinice. V rámci území OB ani PS nelze umísťovat parkovací a odstavné plochy, které by nesloužily pouze pro uspokojení potřeb daného území. Žalovaný k žalobcovu odvolání změnil formulaci výroku svým rozhodnutím ze dne 21. dubna 2011 (podle něj se tedy žalobce dopustil deliktu tím, že nezajistil, aby provozovna byla způsobilá pro provozování živnosti podle stavebního zákona, neboť byla umístěna bez rozhodnutí o změně využití území), ve zbytku však odvolání zamítl. Podle něj je nesporné (z fotodokumentace pořízené při kontrole, z žalobcových webových stránek), že provozovna má charakter parkoviště. Sám žalobce oznámil živnostenskému úřadu, že zahájil provozování živnosti Technické činnosti v dopravě právě v této provozovně. Žalobce porušil povinnost stanovenou živnostenským zákonem, a sankcionovat takové jednání proto náleží živnostenskému úřadu; živnostenský úřad nepochybil ani tím, že si k otázce souladu umístění provozovny s požadavky územního plánu a stavebního řádu vyžádal podklady od stavebního úřadu. Způsobilost provozovny pro provozování živnosti je nutno chápat nejen jako způsobilost technickou (technické standardy, normy atd.), ale také jako způsobilost právní, tj. soulad se zvláštními právními předpisy. Ostatně užitý § 17 odst. 4 živnostenského zákona v poznámce pod čarou příkladmo jmenuje stavební zákon. Je pravda, že územní plán je opatřením obecné povahy, nikoli právním předpisem; proto žalovaný změnil výrok rozhodnutí živnostenského úřadu (správně tedy žalobce neměl zajistit způsobilost provozovny podle územního plánu, ale podle stavebního zákona). Tento postup je v souladu s § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, neboť živnostenský úřad už v této věci rozhodoval potřetí, předmět řízení byl žalobci od počátku znám a ve všech svých vyjádřeních a odvoláních uplatňoval žalobce obdobné argumenty. Ve věci nebyla porušena zásada ne bis in idem. Stavební úřad rozhodoval dne 20. ledna 2010 o správním deliktu podle § 180 odst. 1 písm. f) stavebního zákona (shledal žalobce vinným tím, že bez příslušného územního rozhodnutí provozoval parkoviště pro odstav vozidel, a uložil mu pokutu ve výši 400 000 Kč), kdežto živnostenský úřad rozhodoval o správním deliktu podle § 62 odst. 1 písm. f) živnostenského zákona. Každý z deliktů má odlišnou skutkovou podstatu a každý z nich chrání jiný veřejný zájem. V žalobě proti rozhodnutí žalovaného namítl žalobce, že byl zbaven práva na přezkum rozhodnutí a jeho nosného důvodu. Živnostenský úřad spatřoval v žalobcově jednání nejprve rozpor se zákonem o katastru nemovitostí; poté dovozoval nezpůsobilost provozovny z toho, že žalobce byl shledán vinným z deliktu podle stavebního zákona spočívajícího v provozu parkoviště bez územního rozhodnutí; a konečně spatřoval rozpor s územním plánem (rozhodoval celkem třikrát). Myšlenku, že zvláštním předpisem, kterým se určuje způsobilost provozovny, je samotný stavební zákon, vnesl do řízení až žalovaný ve svém posledním rozhodnutí, které je nyní napadeno žalobou. Tato změna však představuje zásadní posun v právní argumentaci, kterému se žalobce nemohl nijak bránit. Ustanovení § 17 odst. 4 živnostenského zákona ve skutečnosti neodkazuje na stavební zákon, ale pouze na zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele; odkazy pod čarou navíc nemají normativní význam a odkazovací normu nelze vykládat jako odkaz úplně na cokoliv. Žalobce nepochybně zajistil, aby jeho provozovna byla způsobilá podle všech právních předpisů, které příslušnou otázku upravují, včetně řádného označení. Stavební zákon však vůbec neupravuje otázku způsobilosti provozovny, a to ani přímo, ani nepřímo. Stavební zákon může za určitých okolností vyvolat právně závazný režim užívání něčeho a toto užívání věci se může krýt s provozem provozovny, která tak ve smyslu stavebních předpisů může podléhat určitým omezením. Stavební zákon tak ovšem činí pouze v případě staveb; nikde nestanoví, jak má být užíváno území, pokud se jedná o nestavební činnost. Stejně tak stavební zákon sice trestá jak nepovolené stavební změny území, tak nepovolené stavby [§ 180 odst. 1 písm. f), g) a k)], ale v rovině užívání v rozporu se zákonem už stíhá pouze užívání stavby [§ 180 odst. 1 písm. h), i), l) a m)], kdežto území nikoliv. Pojem způsobilosti provozovny lze vztahovat pouze k těm vlastnostem, které provozovna má v souvislosti s funkcí provozovny – nikoli jiného předmětu právní regulace. Otázka využití území nijak nesouvisí se zájmy, k jejichž ochraně je stanovena působnost živnostenských úřadů, a proto je uložená sankce překročením pravomocí správního orgánu. Pokud by provozovna byla stavbou, která by ohrožovala životy zákazníků, zakládalo by to vedle porušení stavebních předpisů i současné porušení norem živnostenského práva (tutéž úvahu lze dále vést například ve vztahu k hygieně nebo požárním předpisům, neboť jejich předmět ochrany se kryje s působností živnostenského práva, které mj. upravuje i ochranu spotřebitelů). Živnostenský odbor však v žalobcově věci v podstatě vykonal duplicitní sankční činnost ve vztahu ke stavebnímu odboru; sankce jím uložená je proto porušením principu ne bis in idem. Postup správních orgánů v jeho věci nepostrádá určitou logiku; ve svém výsledku je ovšem právně nepřijatelný, protože volí z možných výkladů práva takový výklad, který neskýtá právní jistotu a který je vůči adresátu přísnější (v rozporu s principem in dubio mitius). Správní orgán založil svůj závěr na stanovisku stavebního odboru, podle nějž byla uložena sankce za správní delikt v oblasti stavebního práva. Toto stanovisko ani sankční rozhodnutí však neřeší otázku způsobilosti provozovny – pouze otázku, zda k žalobcově činnosti je, nebo není nezbytné územní rozhodnutí. V tom žalobce spatřuje nedostatek skutkového zjištění, neboť formální nedostatek (chybějící územní rozhodnutí) nijak nesouvisí se skutkovým stavem. Žalobce proto navrhl, aby soud zrušil napadené rozhodnutí i rozhodnutí živnostenského úřadu a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný ve vyjádření k žalobě setrval na svých závěrech z napadeného rozhodnutí a navrhl, aby žaloba byla zamítnuta. Není pravda, že myšlenka, podle níž je zvláštním předpisem určujícím způsobilost provozovny stavební zákon, se poprvé objevila až v napadeném rozhodnutí žalovaného: tato kvalifikace byla obsažena již v oznámení o zahájení správního řízení ze dne 24. března 2010. To, že žalobce pochopil předmět vedeného správního řízení, je zřejmé i z obsahu jeho podání uplatněných v průběhu řízení. Poznámka pod čarou č. 29a) k pravidlu nyní obsaženému v § 17 odst. 4 (tehdy k § 17 odst. 3) živnostenského zákona odkazovala od 1. března 2000 na stavební zákon (50/1976 Sb.); poznámka č. 29b) odkazující na zákon o ochraně spotřebitele se od tohoto data vztahovala k jinému odstavci ustanovení § 17, upravujícímu označení provozovny určené pro prodej zboží nebo poskytování služeb spotřebitelům. S účinností od 1. července 2008 bylo pravidlo přesunuto do § 17 odst. 4, odkaz pak mířil na nový stavební zákon (183/2006 Sb.). Úmyslem zákonodárce tedy nebylo zabezpečit způsobilost živnostenské provozovny (pouze) ve vztahu k zákonu o ochraně spotřebitele, ale zabezpečit ji obecně a zejména pak (viz text poznámky pod čarou) ve vztahu ke stavebnímu zákonu. Živnostenskou provozovnou může být jakýkoli prostor, v němž se provozuje živnost, tzn. nikoli pouze prostor, který je stavbou. Žalovaný poukázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. srpna 2006, čj. 10 Ca 15/2005-69, jímž soud potvrdil jako zákonný postup správního orgánu, který v důsledku porušení povinnosti zajistit způsobilost