6 As 199/2018 — Nejvyšší správní soud

6 As 199/2018- 71 - text 6 As 199/2018 - 74 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce zpravodaj) a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: Mgr. V. V., proti žalované: Vrchní státní zástupkyně v Praze, sídlem náměstí Hrdinů 1300, Praha 4, týkající se žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalované, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. května 2018, č. j. 8 A 167/2017 - 31, takto: Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 23. května 2018, č. j. 8 A 167/2017 - 31, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Žalovaná vyhlásila dne 28. března 2017 výběrové řízení na obsazení místa státního zástupce s přidělením k výkonu funkce k Vrchnímu státnímu zastupitelství v Praze se zařazením k netrestnímu a analytickému odboru (sp. zn. SPR 53/2017; dále jen „výběrové řízení“). Vyhradila si právo zrušit výběrové řízení nebo nevybrat žádného kandidáta. Ve stanovené lhůtě obdržela žalovaná přihlášky čtyř uchazečů, mezi nimi i žalobcovu. Termín přijímacích pohovorů byl stanoven na den 23. srpna 2018. [2] Dne 16. srpna 2017 žalovaná rozhodla o zrušení výběrového řízení. Ve sdělení, jímž o této skutečnosti informovala uchazeče, žalovaná tento krok zdůvodnila aktuální personální situací na Vrchním státním zastupitelství v Praze, která neumožňuje obsazení místa státního zástupce v netrestním a analytickém odboru. Zároveň nevyloučila opětovné vyhlášení výběrového řízení v budoucnu. [3] Žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) se žalobce domáhal, aby byla žalované uložena povinnost pokračovat a dokončit s ním výběrové řízení, eventuálně aby bylo zrušení výběrového řízení označeno za nezákonný zásah do jeho práv. [4] Městský soud žalobu v záhlaví označeným usnesením odmítl pro nedostatek pravomoci. Dospěl k závěru, že činnost žalované v souvislosti s výběrovým řízením se týkala výlučně jejích pravomocí při výkonu vnitřní správy Vrchního státního zastupitelství v Praze a nemohla nijak zasáhnout do veřejných subjektivních práv žalobce. II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní [5] Proti usnesení městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) včas kasační stížnost. Zopakoval, že se žalobou domáhal ochrany svého práva „legitimního očekávání na konání řádného výběrového řízení na pozici státního zástupce, které bude ukončeno výběrem příslušného kandidáta na jmenování státním zástupcem nebo nevybráním žádného kandidáta na jmenování státního zástupce anebo zrušením výběrového řízení, avšak na základě skutečně závažných, existujících, transparentních důvodů“, a ústavně zaručeného práva vstupovat do veřejných služeb své vlasti za rovných podmínek. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem městského soudu, že ve vztahu mezi ním a žalovanou nebyly prvky vrchnostenské správy. Žalovaná vykonává správu vrchního státního zastupitelství, která se neomezuje jen na státní zástupce a další zaměstnance tohoto úřadu. Stěžovatel zdůraznil, že pokud si orgán veřejné moci stanoví zásady své činnosti, je povinen je dodržovat. Ze správního spisu stěžovatel navíc dovozuje, že výběrové řízení patrně proběhlo, přičemž jemu samotnému bylo znemožněno se ho zúčastnit. [6] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti nejprve zdůraznila, že stěžovatel do kasační stížnosti prakticky převzal text žaloby, vlastní polemiku se závěry městského soudu obsahuje pouze několik vět v jejím závěru. Dále poukázala na to, že stěžovatel označil jako žalovaný správní orgán ji a nikoli Vrchní státní zastupitelství v Praze, ačkoli zákon o státním zastupitelství přiznává žalované určitou pravomoc pouze v oblasti vnitřní správy Vrchního státního zastupitelství v Praze, nikoli navenek. Žalovaná nevystupovala ve vrchnostenském postavení vykonavatele státní správy, nerozhodovala o veřejných subjektivních právech stěžovatele. Stěžovatel nemá subjektivní právo na to, aby s ním bylo dokončeno výběrové řízení. Takové právo nevyplývá ani ze zákona o státním zastupitelství, ani z podzákonných právních předpisů. Žalovaná dále odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. dubna 2017, sp. zn. 30 Cdo 5500/2016, dle něhož není vedení výběrového řízení na justiční čekatele realizací státní moci. Pro úplnost žalovaná poznamenala, že ani z hlediska pracovního práva nebyla práva žalobce nijak dotčena, žalovaná postupovala maximálně transparentně. V procesu jmenování státních zástupců potom zákon nesvěřuje žalované žádnou roli, tato oblast je v gesci ministra spravedlnosti a nejvyššího státního zástupce. Ani v tomto ohledu tak žalovaná nemohla vůči žalobci jednat jako správní orgán. Ve vztahu k argumentaci stěžovatele právem vstupovat do veřejných služeb, které podřadila pod článek 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, žalovaná upozornila, že toto právo svědčí každému a při interpretaci zastávané stěžovatelem by musela každému potenciálnímu zájemci o funkci státního zástupce, byť by vůbec nesplňoval zákonné podmínky, i mimo výběrové řízení vysvětlovat, proč jej do této funkce nemůže navrhnout. Otázku diskriminace ve vztahu ke jmenování státním zástupcem posuzoval Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 15. března 2016, sp. zn. 21 Cdo 2124/2015, z pohledu zákoníku práce. Rovněž v nálezu ze dne 2. listopadu 2004, sp. zn. I. ÚS 30/03, Ústavní soud označil postavení Nejvyššího státního zástupce při obsazování funkce státního zástupce za postavení zaměstnavatele při výběru zaměstnanců. Žalovaná přitom zdůraznila, že tato rozhodnutí se týkala nejvyššího státního zástupce, jehož zákon o státním zastupitelství – na rozdíl od ní – v části týkající se jmenování státních zástupců zmiňuje. Ze všech těchto důvodů navrhla žalovaná kasační stížnost zamítnout. [7] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalované na vědomí stěžovateli. III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem [8] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že je důvodná. [9] Podle § 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem. Ochranu v řízeních podle části třetí hlavy druhé soudního řádu správního tak lze poskytnout pouze tehdy, je-li žalobce zkrácen na svých veřejných subjektivních právech. Soukromým subjektivním právům (tedy zejména právům vyplývajícím ze vztahů občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních, popřípadě jiným zvláštním zákonem stanoveným případům) je poskytována ochrana v řízení podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Rozlišení mezi soukromými a veřejnými subjektivními právy je tak klíčové pro určení pravomoci konkrétní větve soudnictví, která navrhovateli může poskytnout ochranu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. listopadu 2005, č. j. 2 Aps 2/2005 - 43, č. 1379/2007 Sb. NSS). [10] V rozsudku ze dne 16. února 2006, č. j. 7 Aps 2/2005 - 42, Nejvyšší správní soud vymezil veřejná subjektivní práva jako „práva osob založená v právních normách, která umožňují a současně chrání určité chování osoby ve vztazích k subjektům veřejné správy. Podle jejich obsahu je lze rozlišovat na práva směřující k tomu, aby se veřejná správa zdržela zásahů do svobody osob, dále na práva, na určitou činnost či plnění správy ve prospěch určitých osob a na práva podílet se na správě věcí veřejných.“ V již citovaném rozsudku č. j. 2 Aps 2/2005 - 43 upozornil, že „ne každé vztahy mezi soukromými osobami na jedné straně a státem, veřejnoprávními korporacemi či jinými osobami vykonávajícími veřejnou moc na straně druhé jsou však vztahy veřejnoprávními. Takovými jsou jen ty z uvedené množiny, které svojí podstatou tkví ve vrchnostenském vztahu, tj. ve vztahu nadřazenosti vykonavatelů veřejné moci nad soukromou osobou. Vykonavatelé veřejné správy však vstupují se soukromými osobami i do vztahů nevrchnostenských, založených na rovnosti účastníků daného vztahu a jejich privátní autonomii.“ Další vymezení veřejných subjektivních práv vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. dubna 2006, č. j. 4 Aps 3/2005 - 35, č. 905/2006 Sb. NSS: „Veřejná subjektivní práva jsou práva založená v normách veřejného objektivního práva, které směřují k realizaci obsahu zákonů ve sféře veřejnomocenských pravomocí. V oblasti výkonné moci realizované k veřejnosprávním účelům jde o taková subjektivní práva, jejichž obsah i výkon je determinován veřejnými zájmy, veřejnou mocí, a k jejichž založení či aprobaci je nutný aktivní úkon, či alespoň ‚respektování‘ veřejného subjektivního práva, založeného tzv. ze zákona, příslušným či příslušnými vykonavateli veřejné moci na vždy daném úseku.“ [11] Nicméně, jak připomněl Nejvyšší správní soud s odkazem na prvorepublikovou j