10 As 6/2019 — Nejvyšší správní soud

10 As 6/2019- 54 - text 10 As 6/2019 - 57 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobce: Policejní sportovní klub Přerov, z. s., se sídlem U Výstaviště 18, Přerov, zast. Mgr. Zdeňkem Machem, advokátem se sídlem Dr. Skaláka 1447/10, Přerov, proti žalované: Generální inspekce bezpečnostních sborů, se sídlem Skokanská 2311/3, Praha 6, proti rozhodnutí ředitelky žalované ze dne 7. 5. 2018, čj. GI-1340-4/ČJ-2018-840113-IF, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2018, čj. 8 A 76/2018-63, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2018, čj. 8 A 76/2018-63, se ruší. II. Rozhodnutí ředitelky Generální inspekce bezpečnostních sborů ze dne 7. 5. 2018, čj. GI-1340-4/ČJ-2018-840113-IF, se ruší a věc se vrací žalované k dalšímu řízení. III. Žalovaná je povinna nahradit žalobci náklady řízení o žalobě a o kasační stížnosti ve výši 20 342 Kč do rukou jeho zástupce Mgr. Zdeňka Macha, advokáta, a to ve lhůtě třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce požádal Generální inspekci bezpečnostních sborů (žalovanou) podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, aby mu zaslala provozní řád areálu budovy na třídě Míru 273/99 v Olomouci, v jejíchž prostorách sídlí Generální inspekce bezpečnostních sborů, a sdělila, kdo vydal provozní řád a kdy se tak stalo. Žalovaná žalobci sdělila, kdo vydal provozní řád a kdy tak učinil, provozní řád však odmítla žalobci poskytnout s odkazem na § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož může povinný subjekt omezit poskytnutí informace, pokud se vztahuje výlučně k jeho vnitřním pokynům a personálním předpisům. Žalovaná v rozhodnutí o částečném odmítnutí žádosti uvedla, že pokud by byl provozní řád žalobci poskytnut, byla by odkryta interní část její organizace, a mohlo by tím být ohroženo plnění jejích zákonných úkolů. [2] Žalobce se proti rozhodnutí žalované odvolal. Argumentoval, že provozní řád ukládá návštěvníkům areálu z řad veřejnosti omezení, nelze jej proto považovat za vnitřní předpis v celém rozsahu. Žádal žalovanou, aby své rozhodnutí zrušila a poskytla žalobci všechny části provozního řádu areálu budovy, které dopadají na návštěvníky areálu. [3] Ředitelka žalované zamítla žalobcovo odvolání. Uvedla, že provozní řád je formálně závazný pouze pro žalovanou a subjekty jí podřízené. [4] Proti rozhodnutí ředitelky žalované podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze, se kterou nebyl úspěšný. Městský soud konstatoval, že povinný subjekt je vázán žádostí a není jeho úkolem dovozovat obsah a rozsah požadovaných informací. Je na žadatelově odpovědnosti, aby v žádosti dostatečně jasně, přesně, určitě a srozumitelně vyjádřil, jaké informace chce. Žalobce ve své žádosti požadoval poskytnout provozní řád bez dalšího, tedy v úplnosti a bez výjimek, a žalovaná takto jeho žádost správně vyřídila. Jelikož provozní řád stanovuje režimová opatření v areálu žalované, v němž se nacházejí prostory s předměty chráněného zájmu (utajované informace a dokumenty, věci zajištěné pro potřeby trestního řízení, zbraně a střelivo), bylo namístě odepřít žalobci přístup k celému provoznímu řádu. [5] Městský soud nepřisvědčil ani žalobcově argumentaci, že se provozní řád týká i dalších osob než jen příslušníků žalované. Podle městského soudu je provozní řád zaměřen pouze dovnitř areálu žalované v Olomouci a nijak se netýká osob bez vztahu k žalované, respektive osob nacházejících se mimo tento areál. Jedinou výjimkou jsou situace, kdy tyto osoby vstupují o své vůli do areálu, v důsledku čehož se jich pravidla provozního řádu začnou týkat; tím však provozní řád neztrácí povahu vnitřního pokynu. II. Kasační řízení [6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Neztotožňuje se s tím, že žalovaná vyřídila žádost podle jejího obsahu. S odkazem na judikaturu správních soudů tvrdí, že určitý dokument nelze považovat za informaci chráněnou podle§ 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím jako celek, ale pouze ve vztahu k některým jeho částem. Omezení je možné užít jen vůči té části dokumentu, která obsahuje výlučně vnitřní informace. [7] Stěžovatel tvrdí, že formuloval svůj dotaz šířeji v důsledku negativních zkušeností s přístupem žalované k poskytování informací. Očekával, že bude buď vyzván k upřesnění dotazu podle § 14 odst. 5 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, nebo mu budou poskytnuty všechny části dokumentu, které nemají výlučně vnitřní charakter, a o zbytku bude vydáno rozhodnutí o neposkytnutí informace. Žalované musel být z předchozí úřední korespondence znám stěžovatelův úmysl zjistit prostřednictvím žádosti o informace, z čeho pramení povinnost návštěvníků odevzdávat mobilní telefon při vstupu do areálu budovy, která je podle stěžovatele navíc uplatňována selektivně. Právě v tomto kontextu v souladu se zásadou dobré správy mohla žalovaná přistupovat i k jeho žádosti. [8] Podle stěžovatele z dokumentů založených ve spisu městského soudu vyplývá, že součástí provozního řádu jsou pasáže, které dopadají na návštěvníky areálu z řad veřejnosti, tedy na osoby stojící mimo vztah podřízenosti a nadřízenosti k žalované. Jde minimálně o ty části, které určují povinnosti návštěv. Žalovaná se v rozhodnutí o odmítnutí žádosti ani v odvolacím řízení nevypořádala s důvody, proč neposkytne informace, které dopadají na návštěvníky jejího areálu. Podle stěžovatele neexistuje důvod, pro který by před návštěvníkem areálu měla zůstat utajena nařízení, podle kterých se má chovat, a povinnosti, jejichž dodržení je po něm požadováno. Stěžovatel cituje judikaturu správních soudů, podle níž se o vnitřní pokyn jedná jen tehdy, jsou-li jím upraveny postupy, které se projeví výhradně uvnitř úřadu a nijak nedopadají do práv a právem chráněných zájmů osob stojících mimo úřad. Městský soud podle stěžovatele nijak neodůvodnil svůj závěr, podle nějž interní akt ani v situaci, kdy působí i na osoby stojící mimo podřízenost žalované, neztrácí povahu vnitřního pokynu. Překročí-li osoba bez vztahu nadřízenosti a podřízenosti práh budovy areálu, nestává se součástí subordinační hierarchie žalované. Ne vždy mají osoby na výběr, zda do areálu vstoupí. [9] Žalovaná své vyjádření ke kasační stížnosti uvozuje poznámkou, že žádost o poskytnutí informace byla podána po návštěvě člena či členů stěžovatelova výkonného výboru v objektu v důsledku toho, že se zde tito členové účastnili provedení úkonů žalované. Osoba oprávněná za stěžovatele jednat je zájmovou osobou žalované. [10] Žalovaná zopakovala svou argumentaci, že zpřístupněním provozního řádu by bylo odkryto zabezpečení areálu a interní část organizace žalované. S ohledem na charakter požadovaného dokumentu (provozní řády obdobného obsahu a charakteru mají např. zpravodajské služby) je proto důvod neposkytnutí informace oprávněný. Dosud neexistuje soudní rozhodnutí, které by ukládalo ozbrojenému bezpečnostnímu sboru poskytnout provozní řád nebo jiný vnitřní předpis upravující režimová opatření konkrétně specifikovaného areálu budovy nebo pracoviště. [11] Žalovaná upozornila, že stěžovatel žádal původně výslovně o poskytnutí celého provozního řádu. Stěžovatel specifikoval až v odvolacím řízení, že žádá informace provozního řádu dopadající na návštěvníky. Ani případně zúžené žádosti by však žalovaná nemohla plně vyhovět, neboť se v areálu nacházejí z pohledu společnosti nejcitlivější předměty chráněného zájmu, a je třeba proto zabezpečit maximální ochranu tohoto objektu. Žalovaná opakovaně upozornila na své specifické postavení ozbrojeného bezpečnostního sboru a orgánu činného v trestním řízení. [12] Z provozního řádu podle žalované nevyplývá povinnost návštěvy odložit mobilní telefon. Provozní řád neukládá omezení práv třetím osobám: jeho působení na třetí osoby spočívá v tom, že se snaží zamezit narušení areálu, a za tímto účelem stanovuje povinnosti příslušníkům žalované. Je nerozhodné, zda třetí osoby vstupují do objektů žalované dobrovolně, či nikoli. Provozní řád je třeba posoudit jako soubor režimových opatření, podle kterých postupují pracovníci a příslušníci žalované a která se částečně mohou dotknout i osob vstupujících do objektu či areálu. Provozní řád je proto v tomto bodě svým charakterem výjimečný a jedná se o vnitřní pokyn sui generis. [13] Rozhodnutí o odvolání je podle žalované řádně odůvodněno. Ředitelka žalované do svého rozhodnutí vtělila test proporcionality a dospěla k tomu, že odepření poskytnutí provozního řádu není nepřiměřeným zásahem do práva na svobodný přístup k informacím, jelikož jde o informace obsahující režimová opatření konkrétního areálu. Ze stěžovatelova vyjádření není patrno, že by zamýšlel uskutečnit jakoukoli veřejnou diskusi týkající se dané problematiky, stěžovatel ani neplní roli tzv