10 As 236/2020 — Nejvyšší správní soud

10 As 236/2020- 44 - text  10 As 236/2020 - 47 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Michaely Bejčkové a soudce Ondřeje Mrákoty v právní věci žalobkyně Česká republika – Finanční analytický úřad, Washingtonova 1621/11, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 6. 2. 2019, čj. ÚOHSR0183/2018/VZ03658/2019/323/PBI, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 1. 7. 2020, čj. 29 Af 31/2019  85, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (žalovaný) uložil České republice – Finančnímu analytickému úřadu (žalobkyně) svým rozhodnutím ze dne 24. 10. 2018 pokutu ve výši 250 000 Kč za přestupek podle zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Žalobkyně podle něj při zadávání veřejné zakázky (nazvané Dodávka SW pro technologickou základnu a vzešlé z výzvy k jednání ze dne 2. 3. 2017) nedodržela podmínky jednacího řízení bez uveřejnění – konkrétně neprokázala, že by z technických důvodů neexistovala hospodářská soutěž – a tímto postupem mohla ovlivnit výběr dodavatele [§ 63 odst. 3 písm. b) a § 268 odst. 1 písm. a) a odst. 2 písm. a) tohoto zákona]. [2] Žalobkyně podala proti rozhodnutí rozklad, který však předseda žalovaného zamítl dne 6. 2. 2019. [3] Žalobkyně napadla rozhodnutí o rozkladu žalobou. V ní namítla nepřezkoumatelnost rozhodnutí o rozkladu a formální vady výroku vydaného v prvním stupni; zpochybnila potřebné vzdělání oprávněné úřední osoby i kvalifikaci žalovaného k posuzování sporné otázky; zdůraznila, že požadovala jen hotové a homogenní softwarové řešení, a to jí byl schopen poskytnout právě jen jeden dodavatel; a setrvala na tom, že splnila svou důkazní povinnost (k tomu odkázala na závěrečnou zprávu zachycující výsledky Informační a komunikační strategie na období 2016–2020, včetně dodatku, a na expertní hodnocení žádosti o dotaci). [4] Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 1. 7. 2020. Neshledal žádné formální vady a i věcně dal za pravdu žalovanému. II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření žalovaného [5] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Krajský soud uvedl, že závěrečná zpráva nebyla ke dni zadání veřejné zakázky již aktuální (bod 30 rozsudku). S tím stěžovatelka nesouhlasí, především ale tvrdí, že krajský soud neměl k takovému posouzení odborné znalosti, a měl proto ustanovit znalce. Není pravda, že naplnění podmínek jednacího řízení bez uveřejnění lze doložit jen listinami, které byly speciálně vytvořeny kvůli tomuto způsobu zadávacího řízení (bod 30 rozsudku): stěžovatelce by nemělo být k tíži, že použila obecnější dokument vzniklý již dříve (závěrečnou zprávu). Je fakt, že závěrečná zpráva neformulovala výslovně závěr, podle nějž byl vybraný dodavatel jediným možným dodavatelem (body 31 a 32 rozsudku), ale k tomuto závěru vede výklad závěrečné zprávy a dodatku k ní (jeho bodu 3.2). Stěžovatelka souhlasí s krajským soudem v tom, že závěrečná zpráva neobsahuje jasný příkaz, nýbrž doporučení (bod 32 rozsudku); toto doporučení je však založeno na jednoznačných faktech. Hodlalli krajský soud zpochybnit reprezentativnost průzkumu trhu uskutečněného při přípravě závěrečné zprávy (body 36 a 38 rozsudku), měl si k tomu přibrat znalce. Konečně není vhodné bagatelizovat to, že ve výroku o přestupku chyběl údaj o místě spáchání (bod 24 rozsudku) – naopak pro tuto vadu nemělo správní rozhodnutí obstát. [6] Žalovaný shrnul své dosavadní závěry, vyjádřil se k jednotlivým námitkám a navrhl, aby NSS kasační stížnost zamítl. Zdůraznil závažnost tohoto druhu přestupku a připomněl, že nadlimitní veřejná zakázka, o jakou šlo v této věci, by v otevřeném zadávacím řízení musela být uveřejněna v Úředním věstníku Evropské unie. Stěžovatelka však neveřejně oslovila jen osm dodavatelů (sedm z Česka, jednoho z Německa) a sama poté připustila, že šlo jen o reprezentativní vzorek dodavatelů. Svým výkladem závěrečné zprávy a dodatku k ní pak možný okruh dodavatelů dále zúžila jen na jednoho. Šlo však o její rozhodnutí vyvolané, jak sama podotkla, „nepříznivými okolnostmi“ (tj. potřebou zadat veřejnou zakázku tak, aby bylo možné výdaje na ni hradit z tzv. Norských fondů). To nelze vydávat za technickou nutnost, jakou zákon vyžaduje pro jednací řízení bez uveřejnění. III. Právní hodnocení [7] Kasační stížnost není důvodná. Výrok rozhodnutí o přestupku [8] Nejprve soud odpoví na námitku, podle níž nebyl v rozhodnutí žalovaného (v prvním stupni) dostatečně vymezen spáchaný přestupek, protože zde nebylo uvedeno místo spáchání. [9] Stěžovatelka vznesla tuto námitku i v žalobě, byť ve stručnější podobě, a neuspěla s ní. V kasační stížnosti jí věnovala celé dvě a půl strany, na nichž cituje jednak judikaturu NSS (včetně usnesení jeho rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006  73, č. 1546/2008 Sb. NSS) a Městského soudu v Praze, jednak závěry komentářové literatury. Z judikatury i z doktríny podle ní plyne, že pokud orgán rozhodující o přestupku neuvedl ve výroku svého rozhodnutí místo spáchání přestupku, je jeho rozhodnutí nezákonné a soud je musí zrušit. [10] Tato námitka je podle NSS formalistická a svědčí o nepochopení jak závěrů judikatury, tak vlastního smyslu správního soudnictví. [11] Rozšířený senát skutečně v roce 2008 vtělil své úvahy k podobě výroku rozhodnutí o správním trestu do právní věty, podle níž „výrok rozhodnutí o jiném správním deliktu (nyní přestupku) musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným“. Stěžovatelka by ostatně nemusela citovat jen tuto starší judikaturu: byla totiž potrestána za přestupek. Náležitosti výroku o přestupku stanoví přestupkový zákon (zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich) ve svém § 93 odst. 1; písmeno a) tohoto ustanovení žádá, aby výrok obsahoval popis skutku s označením místa, času a způsobu jeho spáchání. [12] Obecná zákonná norma, stejně jako obecně formulovaný závěr rozšířeného senátu, vyjadřuje požadavky, které by zpravidla měly být splněny. Nelze však automaticky říci, že chybějící zmínka o místě, času či způsobu spáchání skutku vždy povede k nezákonnosti rozhodnutí. Vždyť i rozšířený senát ve svém usnesení zdůraznil, že smyslem řádného popisu skutku ve výroku je to, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným. Úkolem správního soudu je pak dbát právě na to, aby nedostatečný popis skutku nevyvolával v adresátovi rozhodnutí pochyby o tom, za co je vlastně trestán, a aby v objektivní rovině nepůsobil právní nejistotu o totožnosti skutku (což by mohlo mít dopad na otázku prekluze, litispendence či věci rozhodnuté). Ve věci, kterou řešil rozšířený senát, byl účastník potrestán za „porušení ustanovení § 16 odst. 1 písm. a) (odpady zařazovat podle druhů a kategorií podle § 5 a § 6) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech“. Z výroku rozhodnutí tedy byla jasná jen právní kvalifikace, ale ani jediná skutková okolnost, která by přestupek jakkoli konkretizovala. [13] Krom toho bude u některých jednání právě údaj o místě ve skutečnosti málo významný, protože vytýkané jednání bude dostatečně charakterizováno i bez něj. Údaj o místě tak jen naplní formální literu zákona, ale nijak prakticky nepřispěje k odlišení skutku od skutků jiných. [14] Tak je tomu i v nynější věci. Výroku rozhodnutí žalovaného Výrok zněl takto: „Obviněný se dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, tím, že při zadávání veřejné zakázky „DODÁVKA SW PRO TECHNOLOGICKOU ZÁKLADNU“ v jednacím řízení bez uveřejnění zahájeném na základě výzvy k jednání ze dne 2. 3. 2017, přičemž oznámení o výsledku zadávacího řízení bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 7. 4. 2017 pod ev. č. Z2017-008662 a v Úředním věstníku Evropské unie téhož dne pod ev. č. 2017/S 069-130140, nedodržel pravidlo stanovené v § 55 citovaného zákona, když předmětnou veřejnou zakázku zadal v jednacím řízení bez uveřejnění s odkazem na § 63 odst. 3 písm. b) citovaného zákona, aniž by k tomu byly splněny zde stanovené podmínky, neboť obviněný neprokázal, že by předmětnou veřejnou zakázku mohl z technických důvodů, v jejichž důsledku neexistuje hospodářská soutěž, realizovat pouze jediný dodavatel, ačkoliv na základě tohoto důvodu předmětnou veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění zadal, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele, a obviněný uzavřel dne 3. 4. 2017 se společností TOVEK, spol. s r.o., IČO 49687981, se sídlem U Nikolajky 820/4, 150 00 Praha, kupní smlouvu č. 17029L „DODÁVKA SW PRO TECHNOLOGICKOU ZÁKLADNU“. by jistě bylo možné vytknout nepřehlednost (způsobenou hlavně tím, že veškeré informace