II.ÚS 1685/17 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       II.ÚS 1685/17 ze dne 18. 12. 2018 N 204/91 SbNU 597 K postavení ekologických spolků v řízení o správních deliktech dle zákona o ochraně přírody a krajiny   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Nález Ústavního soudu - senátu složeného z předsedkyně senátu Kateřiny Šimáčkové a soudců Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaj) a Vojtěcha Šimíčka - ze dne 18. prosince 2018 sp. zn. II. ÚS 1685/17 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Hnutí DUHA - Friends of the Earth Czech Republic, se sídlem Údolní 33, Brno, zastoupené JUDr. Jaromírem Kyzourem, advokátem, se sídlem Lublaňská 398/18, Praha 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2017 č. j. 7 As 311/2016-31, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 10. 2016 č. j. 6 A 124/2012-63, rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 25. 1. 2012 č. j. 18/510/12-2 O 1/12 a proti přípisu České inspekce životního prostředí ze dne 13. 9. 2011 č. j. ČIŽP/42/OOP/1106446.010/11/CJL o neúčastenství stěžovatelky v řízení o správních deliktech na úseku ochrany přírody a krajiny. Ústavní stížnost se zamítá. Odůvodnění I. Rekapitulace dosavadního průběhu řízení 1. Česká inspekce životního prostředí (dále též jen "ČIŽP") přípisem ze dne 13. 9. 2011 č. j. ČIŽP/42/OOP/1106446.010/11/CJL (dále jen "přípis ČIŽP") stěžovatelce sdělila, že není účastníkem správního řízení zahájeného oznámením ze dne 24. 8. 2011 č. j. ČIŽP/42/OOP/SR01/1106446.001/11/CJL, podle kterého se Správa Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava (dále jen "Správa NP a CHKO") měla jednak dopustit nedovoleného zásahu do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů - rušení tetřeva hlušce v období hnízdění a vyvádění mláďat a způsobení změn některých jeho biotopů na území Národního parku Šumava (dále jen "NP Šumava") a dále měla vykonávat činnost zakázanou ve zvláště chráněném území - hospodaření na pozemcích v NP Šumava způsobem vyžadujícím intenzivní technologie, které mohou způsobit podstatné změny v biologické rozmanitosti, struktuře a funkci ekosystémů. Uvedeným jednáním měla Správa NP a CHKO naplnit skutkové podstaty správních deliktů podle § 88 odst. 1 písm. e) a odst. 2 písm. n) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v rozhodném znění, (dále také jen jako "řízení o správních deliktech Správy NP a CHKO"). 2. Stěžovatelka se svého účastenství v řízení o správních deliktech Správy NP a CHKO dovolávala na základě § 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v rozhodném znění, (dále jen "ZOPK"), podle kterého občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 tohoto ustanovení účastnit se řízení podle ZOPK. Přitom § 70 odst. 2 ZOPK stanoví, že "[o]bčanské sdružení ... jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny ..., je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona, s výjimkou řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí podle § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí". ČIŽP v napadeném přípise uvedla, že řízení o správních deliktech Správy NP a CHKO není správním řízením, při kterém mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, neboť jde o správní řízení o uložení pokuty. 3. Ministerstvo životního prostředí rozhodnutím ze dne 25. 1. 2012 č. j. 18/510/12-2 O 1/12 (dále jen "rozhodnutí ministerstva") zamítlo odvolání stěžovatelky a potvrdilo přípis ČIŽP, podle kterého stěžovatelka není účastníkem řízení o správních deliktech Správy NP a CHKO. Za správní řízení, v němž "mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny" ve smyslu shora citovaného § 70 odst. 2 ZOPK, považuje ministerstvo takové správní řízení, jehož předmětem je činnost či záměr, které by mohly přivodit nepříznivé dopady na přírodu nebo krajinu, ohrozit nebo zhoršit jejich stav. Správní trestání je však podle ministerstva prostředkem státního donucení k chování v souladu se zákonem. Řízení o uložení pokuty je řízením směřujícím k ochraně přírody a krajiny, nikoliv k jejímu ohrožení nebo poškození, tzn. nemůže jím dojít k dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny. 4. Stěžovatelka napadla rozhodnutí ministerstva žalobou, kterou Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 10. 2016, č. j. 6 A 124/2012-63 (dále jen "rozsudek městského soudu") zamítl. Městský soud uvedl, že řízení o uložení pokuty za správní delikt je zahajováno tehdy, jestliže k zásahu do zákonem chráněných zájmů již došlo, a jeho předmětem je prioritně zájem na tom, aby právnické či fyzické osoby dodržovaly zákonem stanovené povinnosti. Pro případ, že tuto povinnost poruší, upravuje zákon možnost uložení sankce. Byť nelze v případě porušení povinnosti stanovené v ZOPK a následného uložení sankce podle § 88 ZOPK zcela oddělit správní trestání od zájmů na ochraně přírody a krajiny, jedná se pouze o souvislost mezi zájmy na ochraně přírody a krajiny a zájmy na dodržování povinností stanovených tímto zákonem. Vzhledem k tomu, že v řízení o uložení pokuty nemůže být orgánem ochrany přírody rozhodováno o záležitostech, které mají bezprostřední dopad na stav přírody a krajiny, není dán prostor pro účast spolků založených s cílem ochrany přírody a krajiny (dále jen "ekologický spolek"). 5. Následnou kasační stížnost stěžovatelky Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 28. 3. 2017 č. j. 7 As 311/2016-31 zamítl (dále jen "rozsudek Nejvyššího správního soudu"). Ztotožnil se s ministerstvem a městským soudem v tom, že spojení "při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona" poukazuje na prospektivní povahu řízení, jichž se mají ekologické spolky účastnit, tedy že se má jednat o řízení rozhodující o tom, zda má nebo nemá v budoucnu dojít k nějakému zásahu do přírody a krajiny, nikoliv o řízení vyjadřující se zpětně k zásahu, který již proběhl. K přistupování dalších subjektů do řízení o správním deliktu a přiznávání jim v takovém řízení práva, s nimiž příslušná procesní úprava výslovně nepočítá, je třeba přistupovat nanejvýš zdrženlivě. Zatímco tak v těch řízeních, na něž § 70 ZOPK skutečně dopadá, podporuje účast ekologických spolků výše zmíněnou vyváženost zastoupení protichůdných zájmů, připuštění takové zákonem výslovně nepředpokládané ingerence v řízení deliktním by mohlo způsobit nevyváženost v neprospěch obviněného subjektu. II. Rekapitulace ústavní stížnosti 6. Proti přípisu ČIŽP, rozhodnutí ministerstva a rozsudkům městského soudu a Nejvyššího správního soudu stěžovatelka brojila ústavní stížností pro porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 1 odst. 2, čl. 2 odst. 2, čl. 3 odst. 1, čl. 20, 21, čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. 7. Stěžovatelka namítá, že k porušení jejích shora uvedených ústavně zaručených práv došlo v důsledku vadné aplikace podmínek účasti spolků ve správních řízeních podle § 70 ZOPK. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu jsou vytvářena kritéria pro účastenství environmentálních spolků ve správních řízeních, která nejsou v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny obsažena. Přitom jediným rozhodným hlediskem obsaženým v předmětném ustanovení je byť i jen potenciální dotčení zájmů ochrany přírody a tento znak sankční řízení vedené podle § 88 ZOPK naplňuje. Vymáhání dodržování právních norem zaměřených na ochranu přírody a krajiny lze považovat za zájem ochrany přírody a krajiny. Spadají tam proto i sankční řízení v rámci správního trestání, která zároveň působí jako generální i individuální prevence dalšího protiprávního poškozování přírody a krajiny, neboť se v nich rozhoduje např. o tom, kterou činnost je nutné považovat za porušení základních ochranných podmínek zvláště chráněných území. Řešení těchto otázek má pak zásadní význam pro správu a jiné lidské aktivity uskutečňované v chráněných územích nebo ve vztahu ke zvláště chráněným druhům živočichů a rostlin. Účelem správního trestání je prosazovat obsah norem správního práva, které v daném případě zavádějí určitým přírodním fenoménům ochranný režim, a případnou represí odrazovat od jejich porušování. Uplatňováním sankčních ustanovení ZOPK se tedy zároveň uplatňují zájmy na ochraně přírody a krajiny. 8. Stěžovatelka odmítá závěr Nejvyššího správního soudu, podle kterého nepřípustnost účasti environmentálních spolků v řízeních podle § 88 ZOPK na základě § 70 téhož zákona vyplývá z toho, že jde o řízení, na něž se vztahují principy uplatňované v přestupkovém řízení i v trestním právu. Stěžovatelka namítá, že rozsudek Nejvyššího správního soudu blíže nevysvětluje, které konkrétní principy by měly účasti spolků bránit, resp. v čem by mělo spočívat ohrožení práv obviněného ze správního deliktu, a dodává, že vlastní účast environmentálního spolk